Notas de la ponencia

 LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES DE CASTILLA Y LEON Y LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANISTICA 1 JUAN JOSÉ VILLALBA CASAS Secretario de Administración Local Técnico Urbanista SUMARIO: I. LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANISTICA. II. LA SUSTITUCIÓN ANTE LA INACTIVIDAD MUNICIPAL. III. EL PAPEL DE LA DIPUTACIÓN EN LOS SISTEMAS NORMATIVOS LOCAL Y URBANÍSTICO. IV. LA REGULACION DE LA INACTIVIDAD MUNICIPAL EN EL REGLAMENTO DE URBANISMO DE CASTILLA Y LEON. 4.1. LA INTERVENCION DE LA DIPUTACION PROVINCIAL. 4.2. LA INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA. I. LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANISTICA La protección de la legalidad urbanística es un conjunto de medidas administrativas de reacción frente a las vulneraciones de la normativa urbanística, con la finalidad de restaurar el orden jurídico perturbado y la realidad física alterada, así como reprimir las conductas causantes de aquéllas mediante la imposición de la sanción correspondiente a la infracción cometida. En Castilla y León, el Reglamento de Urbanismo (RUCyL) diferencia netamente ambos tipos de medidas, de restablecimiento de la legalidad y sancionadoras, cuya adopción exige la tramitación de procedimientos distintos, aunque en la práctica pueden acumularse en un único expediente, dada su íntima conexión (art. 335.4). En este marco normativo se ha incluido, también, con cierta lógica sistemática, la regulación de una serie de materias necesarias para reforzar la eficacia del control urbanístico, como la inspección urbanística, la suspensión y revisión de licencias, la 1
Texto de la Ponencia presentada en la “Jornada de Estudio sobre la Asistencia a Municipios. El papel de las Diputaciones en materia de colaboración y asistencia a los Ayuntamientos: urbanismo, medio ambiente y accesibilidad”, organizada por el Procurador del Común de Castilla y León, en la ciudad de León, el día 16 de marzo de 2010. colaboración con el Registro de la Propiedad y con los Colegios profesionales –a través del visado de proyectos‐, y la acción pública. A su vez, las medidas de protección de la legalidad urbanística se insertan en el conjunto de técnicas de intervención administrativa en los actos de uso del suelo (licencia, órdenes de ejecución, declaración de ruina…), actuando como mecanismos de cierre para el control administrativo de la actividad urbanística, y configurando así lo que, en ese sentido amplio, conocemos como “disciplina urbanística”. Para analizar el papel de la Diputación en esta materia, debemos partir de una doble premisa2: 1ª La competencia sobre disciplina urbanística es municipal, conforme a lo previsto en el art. 25.2, d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL)3. Se trata de una competencia originaria, desde un planteamiento de raíz histórica, que el art. 132 de la Ley 5/1999, de 5 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL) respeta en la tradicional cláusula de atribución de competencias urbanísticas de principio en favor del municipio ("la actividad urbanística pública corresponde a los Municipios, sin perjuicio de las competencias que estuvieran expresamente atribuidas a otras Administraciones públicas en esta Ley o en las demás que resulten aplicables")4. No es de extrañar, por tanto, que la competencia para la protección de la legalidad urbanística se entregue al municipio en el art. 111.1 LUCyL, como competencia directa, primaria, propia5, con el límite territorial que supone el término municipal6, derivación 2
Vid. REGO BLANCO, Mª Dolores: “Ante la inactividad local, ¿sustitución, acción popular o contencioso interadministrativo?”, REALA, núms. 300‐301 (enero‐agosto 2006), pgs. 541 y ss. 3
En el mismo sentido, art. 20.1, apartado d), de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León. 4
Como ha dicho AROZAMENA SIERRA, Jerónimo, en “Autonomía local y urbanismo. Consideraciones en torno a la STC 11/1999, de 11 de febrero”, Praxis Urbanístico, Boletín de Urbanismo, 5 julio 1999: el urbanismo, desde la perspectiva de su realidad, se refiere a las formas de asentamiento humano y de aprovechamiento y ordenación del espacio; como tal fenómeno, se engarza directamente con el hecho de la ciudad y de los municipios, lo que comporta en favor de los poderes locales un ámbito competencial, inferido del principio de autonomía local, que debe tener su reconocimiento y las líneas de competencia municipal, en las Leyes de régimen local y en las Leyes sectoriales dedicadas a la regulación del urbanismo como hecho. 5
El art. 7.2 LBRL declara que las competencias propias de las entidades locales se ejercen en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones públicas. 6
Conforme al art. 12.1 LBRL, el término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias. La STS de 26 de noviembre de 1996 (Ar. 8232) dice, ante la impugnación de un acuerdo municipal que ordenaba la paralización de obras sin licencia: "Tratándose, como es el caso, de un ente territorial, en el que el territorio es elemento esencial de su existencia, el ejercicio de facultades disciplinarias fuera de su ámbito territorial carece del sustrato legitimador imprescindible, lo que tiene que provocar la nulidad del acuerdo en que tal vicio concurre. La competencia territorial no es, por otra lógica, por otro lado, de la competencia municipal para otorgar licencias urbanísticas, dictar órdenes de ejecución e intervenir en general en el uso del suelo7, atribuyéndose su ejercicio al órgano que corresponda de acuerdo con la legislación de régimen local. 2ª Las potestades que el ordenamiento jurídico otorga para la protección de la legalidad urbanística constituyen, al mismo tiempo, un deber de actuación administrativa. La LUCyL reitera en diversos preceptos (arts. 113, 114, 115, 117, 118 y 119) esa nota de imperatividad, que reproduce con total nitidez el art. 335.3 del RUCyL al establecer que “con independencia de las sanciones que se impongan, ante cualquier vulneración de la normativa urbanística la Administración competente está obligada en todo caso a adoptar las medidas de protección y restauración de la legalidad que sean necesarias, así como a reponer los bienes afectados a su estado anterior”. Así pues, no caben razones de conveniencia u oportunidad, de índole ideológica o de cualquier otra, para no actuar ante la vulneración de la normativa urbanística. La falta del ejercicio de estas potestades supone la parálisis funcional o inactividad propiamente dicha de la Administración municipal, incumpliendo el deber indicado. II. LA SUSTITUCIÓN ANTE LA INACTIVIDAD MUNICIPAL La legislación urbanística en general, tanto la autonómica como anteriormente la estatal, ha acudido a la figura de la sustitución interadministrativa como principal remedio ante la inactividad municipal en materia de protección de la legalidad urbanística, dando pie a una interesante doctrina constitucional, en la que cabe destacar, en lo que ahora importa, la doctrina contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio, que declara contraria a la Constitución toda norma autonómica sectorial que establezca supuestos de sustitución de un ente local sin respetar lo establecido en el art. 60 de la LBRL, precepto que constituye el canon de constitucionalidad aplicable al efecto8. parte, susceptible de graduación. Existe, o, no existe. No es posible su graduación en función de la colindancia, o proximidad con el ente territorial que en cada caso ejerce las facultades cuestionadas". 7
La jurisprudencia ha calificado de natural ‐así, SSTS de 5 de diciembre de 1989 (Ar. 9101) y 9 de abril de 1997 (Ar. 2648)‐ la competencia del Ayuntamiento para la concesión de licencias urbanísticas.
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Dice la STC 159/2001, en su FJ 6º: “(…) toda norma (estatal o autonómica, y tanto si se refiere globalmente al régimen local como si concreta su disciplina sobre un sector en particular de éste), relativa a los controles de legalidad por subrogación debe atenerse al principio esencial que deriva de los arts. 137, 140 y 141 CE, cohonestando y articulando, de un lado, las facultades estatales o autonómicas de vigilancia y restablecimiento de la legalidad competencial, y, de otro, el mantenimiento de un nivel mínimo decisorio de los entes locales, tal y como vimos en los FF. 4 y 5. El referido principio se refleja también en el art. 60 LBRL, reiteradamente aludido por la Sala promotora de la cuestión, que se encuentra dentro de las normas que «tienden a asegurar un nivel mínimo de autonomía a todas las Recordemos que el art. 60 LBRL regula la sustitución de la actividad local en caso de incumplimiento, exigiendo la concurrencia de determinados requisitos, formales y materiales, para que se desencadene el proceso: 1) Ha de producirse el incumplimiento por una Entidad local de obligaciones impuestas directamente por la Ley y con cobertura económica legal o presupuestariamente garantizada. 2) El incumplimiento ha de afectar al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma. 3) La Administración concernida, según su respectivo ámbito competencial, ha de recordar a la Corporación local su cumplimiento concediendo al efecto el plazo necesario, nunca inferior a un mes. 4) Transcurrido el plazo concedido, si el incumplimiento persistiera, la Administración estatal o autonómica queda legitimada para adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la Entidad local. III. EL PAPEL DE LA DIPUTACIÓN EN LOS SISTEMAS NORMATIVOS LOCAL Y URBANÍSTICO Tras las anteriores consideraciones, estamos en condiciones de pasar a interpretar la regulación aplicable en Castilla y León sobre las competencias en materia de protección de la legalidad urbanística. El art. 111 LUCyL, después de señalar en el apartado 1 que estas competencias corresponden al Municipio, como hemos visto, establece en el apartado 2 que "cuando el Ayuntamiento no ejerza dichas competencias conforme a lo dispuesto en este capítulo, las mismas corresponderán a la Diputación Provincial, que podrá ejercerlas directamente o bien aportando los medios técnicos y económicos de los que careciere el Ayuntamiento". Y, en el apartado 3, el art. 111 añade que "la Administración de la Comunidad Autónoma ejercerá competencias de protección de la legalidad urbanística corporaciones locales en todo el territorio nacional» (STC 213/1988, de 11 de noviembre, F. 2, referida a los arts. 65 y 66 LBRL, reguladores de los mecanismos de impugnación de los actos de los entes locales). En definitiva, «el legislador autonómico no puede infringir los límites del control administrativo de legalidad de los entes locales, pues constituyen un elemento esencial de dicha garantía constitucional» (STC 27/1987, de 27 de febrero, F. 9). Toda norma autonómica sectorial, y evidentemente toda norma autonómica de régimen local que prevea la sustitución del ente local, deberá respetar el principio esencial antes citado y que constituye el canon de constitucionalidad aplicable al efecto.” en cuanto afecte a intereses supramunicipales, en especial en cuanto a las parcelaciones urbanísticas y demás usos del suelo rústico prohibidos o sujetos a autorización". Una interpretación literal del art. 111.2 LUCyL llevaría a concluir que, ante la inactividad municipal o, incluso, ante el ejercicio defectuoso o disconforme con la Ley de las competencias municipales de protección de la legalidad urbanística, se produce una subrogación, desplazándose el deber de actuación a la Diputación Provincial. Además, también en una primera lectura, el referido precepto posibilitaría que el mecanismo de la subrogación se activase directamente, esto es, sin un requerimiento previo. Finalmente, tampoco sería exigible que estuviesen afectadas competencias provinciales sino que bastaría que el Ayuntamiento no ejerciese sus competencias conforme a lo dispuesto en la LUCyL, por lo que cualquier incumplimiento de la normativa urbanística sería suficiente, en apariencia, para desencadenar la subrogación. Ahora bien, como hemos venido sosteniendo, esta interpretación del texto legal no es la correcta, a la vista tanto de los criterios sistemáticos que deben servir para interpretar las normas como de su espíritu y finalidad9. Desde el punto de vista sistemático, no puede por menos que constatarse la contradicción entre dicha interpretación y el art. 60 LBRL, que admite la sustitución ante la inactividad, no ante el ejercicio defectuoso de la competencia, exige expresamente un incumplimiento cualificado, habida cuenta de que debe afectar al ejercicio de competencias de la Administración que pasará a ejercerla por subrogación, y sólo prevé la afección del ejercicio de competencias estatales o autonómicas. Además, en el aspecto formal, también exige un requerimiento previo y el transcurso de un plazo, nunca inferior a un mes, por lo que queda excluida la posibilidad de sustitución directa. No existen, pues, los requisitos de tipo material y de tipo procedimental para interpretar el art. 111.2 LUCYL como un supuesto de hecho que permita a la Diputación la subrogación directa en las competencias municipales de protección de la legalidad urbanística. A ello debe añadirse la delimitación competencial de la provincia en nuestra legislación de régimen local. Partiendo del reconocimiento de su "derecho a intervenir 9
Vid. VILLALBA CASAS, Juan José: “Nuevo panorama legislativo del Urbanismo en Castilla y León”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 7, 29 abril 2000, pgs. 1155 y ss., donde adelantábamos, tempranamente, nuestras críticas a la redacción del art. 111.2 LUCyL. Expuesta de manera más esquemática que en el presente trabajo, puede consultarse, asimismo, nuestra postura crítica en el capítulo relativo a “La protección de la legalidad urbanística” del “Derecho Urbanístico de Castilla y León”, editorial La Ley, 2ª ed. (2005), pgs. 1321 y ss., que aparece reiterada en obras posteriores. en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses" (art. 2.1 LBRL), el artículo 31.2 LBRL establece que los fines propios y específicos de la provincia son garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipal y, en particular, asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal y colaborar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado10, para lo cual la Diputación ejercerá las competencias propias que le atribuyan las leyes del Estado y de la Comunidad Autónoma en los diferentes sectores de la acción pública, y en todo caso la coordinación de los servicios municipales entre sí, la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión, y las demás recogidas en el art. 36 LBRL. En este mismo sentido, la legislación urbanística dispone que la función principal de la Diputación Provincial consiste en la asistencia y cooperación técnica, jurídica y económica con los municipios, al objeto de facilitar el adecuado ejercicio de sus competencias, y en particular el cumplimiento de las determinaciones urbanísticas (art. 133.1 LUCyL), para lo que contribuirá a la elaboración y financiación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos, fomentando en la medida más amplia posible su homogeneidad y calidad técnica, y dispondrá de un servicio de asesoramiento y apoyo a los municipios en materia de urbanismo. Esta colaboración puede tener múltiples manifestaciones: ayudas para la elaboración de planes y proyectos urbanísticos, emisión de informes en la tramitación del procedimiento de aprobación, ejecución de obras municipales a través de los planes provinciales de obras y servicios, celebración de convenios de colaboración interadministrativa de diversa índole, creación de consorcios y sociedades de gestión urbanística, emisión de informes técnicos y jurídicos cuando el Ayuntamiento careciera del personal adecuado, en procedimientos diversos, como los de otorgamiento de licencias, órdenes de ejecución y declaraciones de ruina, o en las consultas urbanísticas. Asimismo, para cumplir los fines básicos de la provincia, las Diputaciones participan en órganos de coordinación administrativa (Comisiones Territoriales de Urbanismo, Consejo de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León, Comisiones Territoriales de Valoración). Vemos, pues, que la provincia queda configurada básicamente como una entidad al servicio del municipio en la LBRL y que la legislación urbanística responde a esos mismos criterios al distribuir las competencias en la materia, con un sistema diseñado sobre la base de que el control de la actividad urbanística corresponde al Municipio y a la Comunidad Autónoma (art. 3.1 LUCyL y demás preceptos concordantes), circunscribiendo el papel de las Diputaciones Provinciales a su tradicional función de asistencia y colaboración municipal. 10 Así lo declara, también, el art. 5.3 de la Ley de Régimen Local de Castilla y León.
Nada más lejos del concepto de la Diputación Provincial como Corporación que ejerza poderes de tutela municipal –la subrogación es la forma más enérgica o extrema de tutela, toda vez que la voluntad del subrogado sustituye a la del titular originario, sin contar con ella y previa comprobación, simplemente, de su inactividad, produciendo efectos en la esfera jurídica de éste11‐, resultando evidente que no aparece legitimada para desempeñar semejante función en el régimen local vigente12, máxime si, como señala la STS de 28 de enero de 1986 (Ar. 68), "el principio de autonomía local, reconocido en la Constitución, obliga a interpretar restrictivamente el alcance de la transferencia intersubjetiva de ejercicio de funciones que la subrogación acarrea siempre". A la vista de todo ello, consideramos que la ausencia de competencias de control urbanístico en la provincia, la necesidad de ajustar sus relaciones interadministrativas a lo previsto en la LBRL y, en definitiva, el papel asignado a la Diputación en nuestro régimen local, permiten afirmar que no se dan los circunstancias o presupuestos legales habilitantes para hacer posible una subrogación ‐menos aún, directa‐ de las competencias municipales de protección de la legalidad urbanística en favor de la Diputación Provincial. Una interpretación puramente literal del art. 111.2 LUCyL alteraría el sistema establecido en el canon de constitucionalidad aplicable, constituido por diversos preceptos de la LBRL, reduciendo el ámbito de la autonomía municipal en términos que excederían los límites constitucionalmente garantizados (arts. 137 y 140 CE), tal como se sigue de la doctrina contenida en la STC 159/2001 (FJ 7º). La conclusión anterior resulta, además, avalada por una interpretación que atienda al espíritu y finalidad de la norma, pues, siendo consciente el legislador, sin duda alguna, de la precaria realidad municipal de Castilla y León y de las dificultades de aplicación de unos mecanismos legales ciertamente complejos, no está claro que su propósito al redactar el art. 111.2 LUCyL fue realmente que la Diputación se subrogase en las competencias municipales, pudiéndose entender que más bien pretendía de ella una actitud activa en sus funciones de asistencia y cooperación municipal, si atendemos a las razones que siguen: 1) Al examinar la Exposición de Motivos de la Ley 5/1999, encontramos la explicación siguiente sobre la protección de la legalidad urbanística (apartado VII): “Aunque se trata de una competencia básicamente municipal, se reclama la colaboración de la Diputación y se habilita la actuación de la Comunidad 11
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Vid. MORELL OCAÑA, L.: “El Régimen local español”, Tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 1988, pág. 179.
Ni siquiera cuando el legislador básico estatal sitúa en las Diputaciones Provinciales un deber jurídico de carácter subsidiario, como ocurre en el art. 36.2.b) LBRL, según el cual la Diputación "asegura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal", este aseguramiento se realiza por la vía de la sustitución o subrogación, sino de la cooperación. Vid. MORELL OCAÑA, op. cit., pág. 422.
Autónoma frente a actos no autorizados en suelo rústico”. Obsérvese que la intervención de la Diputación se contempla en términos de “colaboración”, no de sustitución. 2) Si el legislador hubiese pensado realmente en una sustitución, debería haber previsto la articulación de las relaciones administrativas entre el municipio, la provincia y la Comunidad Autónoma para el adecuado ejercicio de las competencias en las distintas instancias territoriales, pues no es posible llenar ese vacío acudiendo a otros textos legales. 3) El análisis del precepto legal nos muestra una defectuosa redacción que puede conducir a interpretaciones erróneas. Así, al decir que, ante el ejercicio disconforme con la Ley, las competencias municipales “corresponderán a la Diputación Provincial, que podrá ejercerlas directamente o bien aportando los medios técnicos y económicos de los que careciera el Ayuntamiento”, es obvio que en este supuesto alternativo de aportación de medios no se produce sustitución o desplazamiento de la competencia, que sigue correspondiendo al municipio, eso sí, con la asistencia técnica y económica de la Diputación para que el Ayuntamiento la ejerza adecuadamente. Es decir, en este caso las competencias municipales no “corresponderán” a la Diputación. ¿Corresponderán realmente, entonces, a la Diputación cuando el precepto dice que “podrá ejercerlas directamente”? IV. LA REGULACION DE LA INACTIVIDAD MUNICIPAL EN EL REGLAMENTO DE URBANISMO DE CASTILLA Y LEON 4.1. LA INTERVENCION DE LA DIPUTACION PROVINCIAL. Así las cosas, al acometerse el desarrollo reglamentario de la LUCyL, la dicción expresa del art. 111.2 cedió necesariamente ante las previsiones del art. 60 LBRL, en cuanto reflejo de la garantía constitucional de la autonomía local, de manera que, enfocada de partida la cuestión exclusivamente bajo la premisa de la inactividad municipal, la intervención de la Diputación viniese a quedar circunscrita a sus funciones propias de asistencia y cooperación municipal. El art. 366 RUCyL, sin apartarse sustancialmente de la letra del precepto legal, introduce una serie de precisiones con importantes consecuencias, como veremos. Dispone esta norma: 1. Cuando la Diputación Provincial tenga conocimiento de la existencia de actos de uso del suelo que puedan vulnerar la normativa urbanística y no le conste la adopción de las medidas de protección y restauración de la legalidad establecidas en los artículos 341 y siguientes, debe comunicarlo al Ayuntamiento afectado ofreciendo sus medios jurídicos, técnicos y económicos para facilitar el ejercicio de las competencias municipales de protección de la legalidad. 2. Solicitada por el Ayuntamiento la asistencia de la Diputación Provincial para el ejercicio de sus competencias, la misma puede instrumentarse mediante cualquiera de las formas de colaboración previstas en la legislación sobre régimen local. 3. Transcurridos diez días desde la recepción de la comunicación citada en el apartado 1, sin que el Ayuntamiento adopte las medidas pertinentes de protección y restauración de la legalidad ni solicite la asistencia de la Diputación Provincial, ésta debe ejercer directamente las competencias de protección y restauración de la legalidad conforme a la legislación sobre régimen local, o bien poner los hechos en conocimiento del Servicio Territorial de Fomento para el ejercicio de las competencias propias de la Administración de la Comunidad Autónoma. Las previsiones que se concretan en el texto reglamentario se acomodan a los principios que hemos enunciado anteriormente y evitan el resultado de la sustitución competencial por la Diputación, pues, a tenor de la norma reglamentaria, tan pronto como la Diputación detecte la existencia de actos de uso del suelo que puedan incurrir en vulneración de la normativa urbanística, debe dirigirse al Ayuntamiento ofreciéndole sus medios para que ejercite adecuadamente las competencias de protección de la legalidad urbanística, sin esperar a recibir la solicitud de asistencia. A resultas de este ofrecimiento, que el Ayuntamiento puede rechazar o aceptar, y en caso de que no se adopten las medidas pertinentes de protección y restauración de la legalidad, la Diputación debe ejercer directamente las competencias “conforme a la legislación de régimen local”, o alternativamente comunicar la situación a la Administración de la Comunidad Autónoma para que ejercite sus propias competencias. La conclusión a la que se llega es que, al añadirse expresamente como elemento normativo relevante, a fin de reflejar las exigencias del canon de constitucionalidad, la ineludible conformidad de la actuación de la Diputación a la legislación de régimen local, y dejar claro que este tipo de intervención es una mera opción, pues también cabe como respuesta poner los hechos en conocimiento de la Administración autonómica, ha quedado despejada cualquier duda interpretativa sobre la utilización de la primera vía, que es de imposible tránsito, y se hace necesario acudir a ésta última13. En suma, con independencia de la imperiosa necesidad de proceder a una nueva redacción del art. 111.2 LUCyL, consideramos que la Diputación Provincial no puede asumir el ejercicio directo de competencias municipales para la protección de la legalidad urbanística, sino que ha de limitarse a tomar la iniciativa ofreciendo al Ayuntamiento afectado, en una actitud activa o, incluso, anticipatoria, su asistencia en cuanto tenga conocimiento de una vulneración urbanística, sin esperar a que el Ayuntamiento la pida, tras la cual su intervención es la propia de sus funciones de asistencia técnica, jurídica y económica, o, si el Ayuntamiento no la acepta o solicita, la colaboración con la Comunidad Autónoma para que esta Administración actúe por sustitución. Esta intervención auxiliadora en el control de la actividad urbanística no impide que la Diputación pueda utilizar a otros remedios para la protección de la legalidad urbanística. Así, cabe la posibilidad del ejercicio por la Diputación de la acción pública14 o, incluso, la actuación por delegación de la Administración de la Comunidad Autónoma de sus competencias en esos aspectos, al amparo de lo previsto en el artículo 133.3 LUCyL15. 4.2. LA INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA Como hemos señalado, el control de la actividad urbanística no es competencia exclusiva del municipio, pues éste comparte el campo de atribución de competencias con órganos autonómicos. El art. 367 RUCyL ha regulado la intervención de la Comunidad Autónoma ante la inactividad municipal en términos muy respetuosos con la autonomía municipal y respetando los requisitos del art. 60 LBRL. Esta norma reglamentaria coordina el ejercicio de competencias concurrentes, con clara prevalencia de la competencia municipal, de suerte que la del órgano autonómico sólo es posible en el caso de que no hubiese actuado antes el Ayuntamiento y después de cumplir los requisitos formales 13
A nuestro juicio, habría estado justificado, incluso, y así figuraba en las primeras versiones del Anteproyecto, que el Reglamento de Urbanismo se hubiese apartado de la literalidad del art. 111.2 LUCyL, ante su manifiesta contradicción terminológica. La cuestión quedó aclarada, no obstante, introduciendo en el último momento el inciso “conforme a la legislación de régimen local”, que, aunque no salva los defectos técnicos de redacción del precepto legal, permite una interpretación armonizada que mantenga la prevalencia de la ley básica estatal. 14
Vid. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Valladolid, de 12 de mayo de 1994 (Ponente: Sr. Anaya Gómez), dictada ante un doble recurso planteado por la Diputación de Palencia contra el acuerdo de aprobación de un Estudio de Detalle y la licencia de obras otorgada por un Ayuntamiento. 14 Vid. la STS de 5 de noviembre de 1986 (Ar. 7809).
de la sustitución, tras lo cual el Ayuntamiento debe abstenerse de ejercitar sus propias competencias. Así pues, la concurrencia de competencias se entiende de forma sucesiva en su ejercicio, entrando en juego la Administración territorialmente superior ante la pasividad de funcionamiento municipal, esto es, sólo si la municipal no ha ejercido las que le son propias, cuando el interés en juego rebase el ámbito estrictamente local, sin que en ningún caso pueda afectar a la suspensión o al control administrativo de legalidad de los actos municipales16. 15 El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la vigencia de la potestad sustitutoria en la suspensión de efectos de licencias u órdenes de ejecución municipales por las Comunidades Autónomas, estableciendo la interpretación que obliga a primar el ejercicio de las competencias municipales plasmado en la licencia, salvo que la ilegalidad de ésta fuera declarada judicialmente. Siguiendo la línea doctrinal de las SSTC 213/1988, de 11 de noviembre, y 259/1988, de 22 de diciembre, la STC 148/1991, de 4 de julio, afirma que (FJ 3º): "Los controles administrativos de legalidad no vulneran el núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las Corporaciones locales, al revés de lo que acontece con los controles genéricos e indeterminados que sitúan a las entidades locales en una posición de subordinación o de dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras entidades territoriales y que sí estén en principio vedados por la Constitución (de acuerdo con la interpretación alumbrada en la STC 4/1981, fundamento jurídico 3.º). Pero estos límites mínimos de la autonomía local, que en ningún caso puede traspasar el legislador, no le impedían que, en ejercicio de una legítima opción política, ampliase el ámbito de esa autonomía y estableciese con carácter general la desaparición incluso de esos controles administrativos de legalidad. Así lo hizo la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, cuyos arts. 65 y 66 suprimen la potestad de las autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas para suspender los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, atribuyéndola en exclusiva a los Tribunales salvo el supuesto excepcional a favor del Delegado del Gobierno contenido en su art. 67. Por ello, en un segundo nivel, es necesario que la legislación que dicten las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sobre urbanismo u otros ordenamientos sectoriales respete las normas básicas estatales sobre este punto". La STC 11/1999, de 11 de febrero, reitera esta doctrina y viene a declarar que la sustitución que permite el art. 60 LBRL no abarca las potestades de anulación en vía administrativa de licencias municipales, porque ello configuraría un control de legalidad ejercido por la Administración autonómica sobre la Corporación local, con el consiguiente debilitamiento de la autonomía municipal.