José Ramón Borrell* LA CENTRALIDAD PERDIDA DE LA POLÍTICA COMERCIAL La elaboración de la política comercial comunitaria se analiza en función de los factores que definen su especificidad, a saber: 1) su centralidad histórica en la construcción europea; 2) el método comunitario; 3) la relación con el Consejo en el marco del Comité 133; 4) la visión, más clara que en otros sectores, de los cometidos de los servicios; y 5) la coexistencia no siempre fácil con los procedimientos y enfoques propios del segundo y tercer pilar. La política comercial no posee las claves para resolver la crisis que atraviesa la Comunidad, pero su historia puede propiciar reflexiones útiles sobre la misma. Palabras clave: integración europea, política comercial común, instituciones comunitarias. Clasificación JEL: F02, F13. 1. Introducción Podría llamar la atención el hecho de que, en el contexto de una aproximación global al tema de la formulación de las políticas comunitarias, se analice separadamente un sector específico de las mismas. ¿Tiene algún sentido singularizar la política comercial, o para el caso cualquier otra, cuando nuestro interés se concentra, sobre todo, en los inputs del proceso de adopción de decisiones y no tanto en los outputs materializados en actuaciones y textos concretos? Obviamente, la política comercial comunitaria es, en su manifestación final, distinta de la política pesquera o de transportes.¿Acaso cabe, sin embargo, decir lo mismo respecto a su proceso de elaboración, a los mecanismos que * Técnico Comercial y Economista del Estado. Ex Subdirector de la Comisión Europea. en él intervienen y al «clima administrativo» en el que se genera? Sin duda alguna, la respuesta a la pregunta anterior debe ser afirmativa. Si bien es cierto que los Tratados definen un marco institucional único, no lo es menos que los procedimientos específicos para la adopción de decisiones pueden presentar particularidades importantes según el ámbito concreto a que dichas decisiones hacen referencia. Al lado de este aspecto, que ha sido ampliamente estudiado por la abundante literatura relativa a los aspectos institucionales de la construcción europea, existen factores diversos que configuran, en el seno de la Comisión, culturas administrativas más o menos diferenciadas. Esta circunstancia parece justificar plenamente un análisis que tenga en cuenta la referida pluralidad. En el caso de la política comercial, y al nivel mismo de su concepción, podemos definir cinco factores que ayudan a comprender su especificidad desde una perspectiva que pretende ir algo más allá del análisis LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 67 JOSÉ RAMÓN BORRELL puramente formal de las instituciones y de los procedimientos: — El carácter central que la política comercial ha tenido históricamente en la construcción comunitaria. — La competencia comunitaria exclusiva y el papel esencial de la Comisión en el procedimiento de toma de decisiones (método comunitario). — Un marco especial de relaciones con el Consejo en el seno del Comité del artículo 113 (hoy 133). — Al nivel de los servicios de la Comisión, una visión más clara, en general, que en otros sectores de la sustantividad de sus cometidos. — Una coexistencia no siempre fácil con procedimientos y enfoques alternativos en un entorno cambiante. 2. La centralidad histórica de la política comercial En cuanto al primero de los factores enunciados, es decir, el carácter central que históricamente ha correspondido a la política comercial en el proceso de la construcción comunitaria, nos bastará recordar que, enfrentados al enorme reto político de asegurar un futuro común para los europeos, los padres fundadores de la Comunidad eligieron el camino de la integración económica a través, básicamente, de los instrumentos comerciales y arancelarios. El artículo 3 del Tratado, que enumera las acciones específicas que la Comunidad, debe llevar a cabo para el cumplimiento de sus fines, confirma esta opción al dedicar sus tres primeros apartados a «la eliminación, entre los Estados miembros de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas a la entrada y la salida de las mercancías», al «establecimiento de un arancel aduanero común y de una política comercial común respecto a los países terceros» y a «la abolición, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas, servicios y capitales». Lo que nos interesa destacar aquí, desde la óptica de la posible identificación de una cultura administrativa diferenciada, no es tanto la referida centralidad de la política comercial como la percepción en este sentido por parte de los servicios encargados de su formulación y 68 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ejecución. Dicha percepción es un factor que facilita superar las limitaciones de un management clásico, basado preponderantemente en la fijación y seguimiento de unos objetivos, y hace posible un enfoque más ambicioso basado en la adhesión a un sistema común de valores que permite dinamizar la acción del grupo y maximizar las energías aportadas a la realización de sus tareas. A la luz de mi experiencia en la Comisión, creo poder afirmar que este sentimiento existe, o al menos ha existido en épocas relativamente recientes, en los servicios encargados de la política comercial en mayor medida que en otras áreas de la maquinaria administrativa comunitaria. De aquí a afirmar que el management by values se practique o haya sido practicado de una manera consciente y general en este sector media una gran distancia que no sería correcto atravesar. En particular, y para referirnos a la evolución más reciente, parece muy posible que la reforma Kinnock, con su énfasis en los aspectos más formalistas y burocráticos de la gestión, haya contribuido más bien a una cierta dilución de esta adhesión a valores fundamentales, ahogados en un mar de calificaciones de funcionarios, trámites internos, evaluaciones, mission statements y ejercicios similares. ¿Cuáles son las perspectivas de futuro de este sentimiento de centralidad? Mi respuesta a esta cuestión no puede ser optimista. Aparte de las razones apuntadas en el párrafo anterior, parece que la percepción antedicha puede estar en trance de difuminarse rápidamente en paralelo con la creciente expansión, en amplitud aunque no necesariamente en profundidad, de las áreas cubiertas por la acción de la Comisión. No se trata de un fenómeno nuevo sino que más bien cabe hablar de una tendencia que viene de lejos. La Comisión que conocí en los años setenta y ochenta recordaba bastante a una gran dirección general de política comercial, en el sentido amplio del término, con algunos sectores añadidos (política regional, ciencia y tecnología, asuntos económicos, competencia...). Sin embargo, y sin minimizar la indudable importancia de estos sectores, la regulación de los intercambios era todavía algo fundamental, tanto LA CENTRALIDAD PERDIDA DE LA POLÍTICA COMERCIAL en las relaciones con terceros países como en el interior mismo de la Comunidad (las suspensiones de la libre práctica comunitaria eran todavía posibles y relativamente frecuentes en aquellos tiempos). Incluso la labor de Direcciones Generales clave, como la de Agricultura, desembocaba en la práctica, y en mayor proporción que actualmente, en una acción sobre los flujos comerciales extra y también, en aquellos tiempos, intracomunitarios (el ejemplo de los montantes compensatorios monetarios acude inmediatamente a la memoria en relación con esta última cuestión). Desde la perspectiva de las relaciones de la Comunidad con terceros países, esta centralidad de la política comercial era total e indiscutible. El mismo concepto de «relaciones exteriores» se limitaba en la práctica a las relaciones económicas y más precisamente a su vertiente comercial. Basta, a título de ejemplo, referirse al texto del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas1, donde el capítulo relativo a «las relaciones exteriores» comprende tres secciones dedicadas, respectivamente a «la política comercial común», los «acuerdos de las Comunidades con ciertos países terceros» (bien entendido, acuerdos comerciales) y los «textiles» (de contenido igualmente comercial). Al nivel de los órganos encargados de formular y ejecutar las políticas comunitarias, la «Dirección General de Relaciones Exteriores» era la DG I, número cuya elección no obedecía evidentemente al azar, aunque no implicase precedencia alguna sobre otras DG más allá de la derivada del simple orden de enumeración. En la DG I que conocí durante el proceso de negociación de la adhesión de España, y posteriormente cuando ingresé como funcionario comunitario en 1986, coexistían, es cierto, dos culturas administrativas distintas, cuyas fronteras estaban además delimitadas por la dependencia de diferentes comisarios. Por un lado, el sector encargado de las relaciones con América del Sur, Asia (excepto Chi- 1 Diario Oficial de las Comunidades Europeas, número L 302 de 15 de noviembre de 1985. na, Corea y Japón) y el norte de África, con un enfoque centrado principalmente en la cooperación, operaba en el seno de la DG I con una gran autonomía. Sin embargo, el núcleo duro de la DG estaba constituido por los servicios responsables de las relaciones con los países industrializados y Extremo Oriente (donde los aspectos comerciales dominaban claramente) y con la concepción y gestión de los instrumentos de la política comercial. Dentro de este núcleo duro existía, y existe, un punto central, el de las relaciones con el GATT (hoy obviamente la OMC), que tenía, en el seno de la DG, una notoria prioridad. En resumen, no resulta exagerado afirmar que la DG I, Dirección General de Relaciones Exteriores, era básicamente una dirección general de política comercial. Nada más lógico, finalmente, si tenemos en cuenta la naturaleza, entonces limitada, de las competencias comunitarias en el terreno de las relaciones internacionales. El proceso iniciado con el progresivo reforzamiento de la cooperación política europea (CPE), a partir de la entrada en vigor del Acta Única Europea en julio de 1987, y que se consolidó en el Tratado de Maastricht con el nacimiento de la política exterior y de seguridad común (PESC), trajo consigo importantes cambios en el cuadro de competencias y, paralelamente, en la organización de los servicios. Tras sucesivas remodelaciones, que afectaron tanto a la distribución de responsabilidades temáticas entre Direcciones Generales como a la división del mundo en zonas de competencia de los comisarios respectivos, la reorganización de septiembre de 1999, que suprimió la numeración de las direcciones generales sustituyéndola por acrónimos, creó una DG encargada de las relaciones exteriores (DG RELEX) con un contenido esencialmente político (inevitablemente limitado a lo que son los poderes reales de la Comisión en este ámbito) y con el objetivo de definir un cierto enfoque global en las actuaciones de la Comisión respecto a los diferentes países. La herencia sustancial de la antigua DG I la recibió la nueva Dirección General de Comercio (DG TRADE) con responsabilidades que cubren tanto las cuestiones multilaterales como los aspectos bilaterales del comercio internacional. Este cambio LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 69 JOSÉ RAMÓN BORRELL formal reflejaba el desplazamiento del centro de gravedad de las relaciones exteriores de la Comunidad (o de la Unión Europea si preferimos hablar de construcciones políticas y no de realidades jurídicas) y confirmaba la pérdida de centralidad de la política comercial como eje de las mismas. La evolución descrita debía necesariamente afectar a la «cultura administrativa» de la nueva DG TRADE en la medida en que la percepción de centralidad a la que repetidamente nos hemos referido iba apareciendo cada vez más alejada de una base real en la que sustentarse. Aunque es cierto que la conciencia de una cierta centralidad histórica puede mantener durante algún tiempo una cierta influencia en el seno de la DG, parece que, a medio plazo, el peso de este factor puede estar llamado a desaparecer. 3. El método comunitario Otro factor cuya consideración es imprescindible para comprender la especificidad del marco de formulación de la política comercial comunitaria es el hecho de que aquí nos movemos en el ámbito de la competencia comunitaria exclusiva. No es, por descontado, una situación única. Otros sectores, como, por ejemplo, la conservación de los recursos pesqueros, se rigen por el mismo principio. Por otro lado, la evolución misma del concepto de política comercial y la ampliación de su contenido a cuestiones como los servicios o la protección de la propiedad intelectual obliga a introducir importantes matizaciones respecto a dicha exclusividad. Debe destacarse, sin embargo, que la necesidad de preservar la capacidad negociadora de la Comunidad, incluso en las áreas litigiosas, llevó, en el marco de la Ronda Uruguay, a soluciones pragmáticas para superar el conflicto entre competencias comunitarias y competencias estatales2. Es así cómo la Comisión 2 Véase JOHNSON, M. (1998): European Community Trade Policy and the 113 Committee, The Royal Institute of International Affairs, Londres, páginas 9-11. 70 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 negoció en nombre de los Estados miembros los capítulos de la Ronda relativos a los servicios, a las cuestiones de propiedad intelectual relacionadas con el comercio (TRIPs) y a las inversiones (TRIMs), sin prejuicio de las reservas formales formuladas al respecto por varios Estados miembros para la salvaguarda, como cuestión de principio, de sus derechos. Más tarde, finalizada ya la Ronda, el Tribunal de Justicia, en su famosa Opinión 1/1994, confirmó la dualidad de competencias, si bien reafirmó al mismo tiempo la existencia de «un deber de cooperación entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias». Pese al vacío jurídico derivado de la ausencia de una ulterior formalización de este deber de cooperación, debe señalarse que la misma funciona relativamente bien en la práctica, sobre todo cuando están en juego intereses importantes. Al lado de la competencia exclusiva, la adopción de decisiones a través del llamado «método comunitario» caracteriza también el proceso de elaboración y de ejecución de la política comercial. En síntesis, ello quiere decir que sólo la Comisión tiene la facultad de presentar propuestas, y que las mismas, para ser aprobadas, requieren solamente una mayoría de dos tercios de los votos del Consejo. El Consejo puede rechazar las propuestas de la Comisión, pero para modificarlas es necesaria la unanimidad. Conviene señalar otra vez que el método comunitario no se aplica solamente en el ámbito de la política comercial. Su expansión, por ejemplo, a los temas relacionados con la creación del mercado único posibilitó enormes progresos en la realización de dicho objetivo. Pero es posiblemente en el ámbito de la política comercial donde el método ha dado las mejores pruebas de su eficacia, manteniendo al mismo tiempo el necesario equilibrio de poderes entre la Comisión y el Consejo. El papel del Parlamento en relación con la política comercial es limitado, hasta el punto de que la conclusión de acuerdos internacionales de naturaleza exclusivamente comercial ni siquiera requiere su consulta. Esta exclusión tiene sus orígenes en el Tratado de Roma y se ha mantenido desde entonces. Tan sólo en el proyecto de Constitución Europea se incluye finalmente la obliga- LA CENTRALIDAD PERDIDA DE LA POLÍTICA COMERCIAL ción, por parte de la Comisión, de informar al Parlamento de la marcha de las negociaciones y, por parte del Consejo, de consultarle antes de la conclusión, si bien dicha consulta no se configura como vinculante. Sin embargo, la creciente influencia del Parlamento se refleja, en la práctica, en las frecuentes comparecencias de la Comisión para informar de los aspectos más relevantes en la evolución de la política comercial, y también mediante la organización, por ejemplo, de conferencias interparlamentarias que facilitan un mejor seguimiento de las grandes negociaciones comerciales multilaterales. Sin embargo, la sombra del Congreso norteamericano, con sus amplios poderes en materia comercial y su acción muchas veces paralizadora de las negociaciones internacionales, parece inspirar a los Estados miembros una gran prudencia sobre este tema, en particular cada vez que los mismos se han reunido en sucesivas conferencias intergubernamentales para renovar la arquitectura institucional de la construcción europea. A pesar de este posible «déficit democrático», la aplicación del método comunitario en el ámbito de la política comercial arroja unos resultados ampliamente satisfactorios. La Comunidad, que es el primer partícipe, por su comercio con terceros países, en los intercambios mundiales, aparece también como una voz activa, coherente y respetada en los foros de negociación comercial internacional. A pesar de las inevitables tensiones internas propias de cualquier organización compleja, la Comunidad ha demostrado ampliamente su capacidad de formular mensajes claros y firmes para promover sus objetivos en este sector. Ello parece particularmente destacable si tenemos en cuenta que, desde una perspectiva puramente matemática, la probabilidad de llegar a acuerdos por la mayoría cualificada que el método comunitario exige no es precisamente elevada. Un interesante estudio del Centre for Economic Policy Research3 ha calculado la «probabili- 3 BALDWIN, R. y WIDGREN, M.: Political Decision Making in the Enlarged EU, Centre for Economic Policy Research, Londres, 2004. dad de aprobación» de una propuesta de la Comisión en distintos escenarios definidos en función del número de Estados miembros y de sus ponderaciones de voto. Para ello, el estudio parte del planteamiento clásico de la teoría de probabilidades en que el número de casos posibles, es decir, el número total de coaliciones que teóricamente pueden formarse entre los distintos Estados en las instancias del Consejo, se compara con el número de casos favorables, es decir, el número de coaliciones que permiten obtener la mayoría cualificada. Se llega así a la conclusión de que, en el marco histórico del Tratado de Roma, la referida «probabilidad de aprobación» ha pasado del 21,9 por 100 en la Comunidad inicial de seis miembros al 14,7 en la de nueve miembros, al 13,7 en la de diez miembros, al 9,8 en la de doce miembros, y a sólo el 7,8 en la de quince miembros. Con el Tratado de Niza y la entrada de los nuevos Estados la «probabilidad de aprobación» es aún menor, ya que pasa del 3,6 por 100 en la actual Comunidad de veinticinco miembros a sólo el 2,1 en el caso de veintisiete países. Estas cifras nos dan una idea de lo difícil que puede resultar la adopción de decisiones y el diseño de estrategias negociadoras. La experiencia demuestra, sin embargo, que las cosas funcionan bastante mejor en la práctica. Ello se debe, por un lado, a que, en realidad, no todas las coaliciones matemáticamente posibles son igualmente probables y muchas de ellas pueden descartarse de antemano, dependiendo, en cada caso, de la naturaleza específica de la propuesta que se ponga sobre la mesa. Ante un problema concreto, los Estados no reaccionan como los dados que el matemático arroja al aire o como las bolas que extrae de una urna, para referirnos a los problemas típicos a través de los que se nos presenta la teoría probabilística. Más que del azar, la respuesta de los Estados depende de unas prioridades económicas y de unos planteamientos ideológicos generalmente conocidos de antemano, lo que limita mucho el número de alternativas prácticamente relevantes. Pero si las cosas funcionan mejor es, sobre todo, porque la Comisión tampoco juega a los dados. Como ga- LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 71 JOSÉ RAMÓN BORRELL rante del interés común (y también para evitar el ridículo), la Comisión no puede lanzar iniciativas que estén en contradicción con los intereses o con las posiciones doctrinales de la mayoría o de una minoría significativa de Estados miembros, intereses y posiciones que, al menos en términos generales, conoce antes de formular sus propuestas. Por ello, si es necesario, dichas propuestas incluirán, de algún modo, compensaciones que faciliten que uno u otro Estado sea flexible en los puntos más problemáticos. En otras ocasiones, la Comisión entabla con los Estados miembros, antes de lanzar cualquier iniciativa formal, un «debate de orientación» que le permita calibrar mejor los intereses en juego y la flexibilidad que puede esperar de cada uno. 4. El Comité 113, hoy 133 El marco por excelencia para la presentación de las iniciativas de la Comisión relativas a la política comercial y para la discusión con los Estados miembros de las cuestiones pertenecientes a este ámbito es el «Comité del artículo 113», o para usar la terminología más frecuente y sencilla, el «Comité 113». Hay que apresurarse a señalar que este nombre se debe a que el Comité fue establecido por el artículo 113 del Tratado de Roma. Sin embargo, en la renumeración introducida por el Tratado de Ámsterdam, el artículo 113 pasó a ser el artículo 133, y de éste toma actualmente su nombre oficial el Comité. Dicho esto, cuarenta años de historia pesan mucho, sobre todo para los que en mayor o menor medida han participado en ella, y en consecuencia la terminología tradicional pervive en la práctica, sobre todo en los círculos más estrechamente asociados a la elaboración de la política comercial comunitaria. Excepción hecha de las instituciones (Parlamento, Consejo, Comisión y Tribunal de Justicia) y del Comité Económico y Social, nos hallamos ante el único órgano del entramado comunitario cuya existencia deriva directamente del Tratado de Roma. Ni siquiera el COREPER, a pesar de su papel crucial en el funcionamiento de la Comunidad, aparece mencionado en el 72 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 mismo. Si alguien quería una demostración palpable de lo que antes hemos denominado «centralidad histórica» de la política comercial, parece que la circunstancia reseñada constituye, por lo menos, una indicación de primer orden. Las reuniones del Comité son de dos tipos, en función de la trascendencia de los asuntos a tratar. El llamado Comité 133 Titulares tiene lugar, en principio, una vez al mes, en viernes. Se ocupa de las decisiones y orientaciones más importantes y está integrado por los altos responsables de la política comercial en los Estados miembros, normalmente directores generales o secretarios generales. La Comisión, por su parte, está representada por el director general de la DG TRADE, continuadora, como hemos visto, de la DG I. El desarrollo de las grandes líneas definidas por los Titulares y el tratamiento de los problemas del día a día queda en manos del Comité 133 Suplentes, formado por colaboradores directos de los Titulares, sea en las Representaciones Permanentes, sea en las respectivas capitales. En cuanto a la Comisión, los servicios responsables de la política comercial multilateral coordinan las intervenciones de los funcionarios llamados a intervenir según la naturaleza de los temas, lo cual tiene su lógica, puesto que los directamente relativos a la OMC ocupan una buena parte de los órdenes del día y las normas de la OMC constituyen, por lo general, el telón de fondo de los restantes asuntos. Si tenemos en cuenta el carácter especializado de las cuestiones objeto de discusión, no es de extrañar que, en muchos casos, las mismas personas acaben participando durante largos años en las reuniones del Comité como suplentes, expertos, titulares, enviados de las capitales o miembros de las Representaciones Permanentes. Esto contribuye a un mejor conocimiento mutuo y es un factor nada desdeñable a la hora de elaborar compromisos en cuya gestación la confianza personal y la credibilidad de los interlocutores juega, a menudo, un papel decisivo. Esta continuidad a nivel personal favorece también un enfoque de las relaciones interinstitucionales más constructivo que en otros sectores, en el mar- LA CENTRALIDAD PERDIDA DE LA POLÍTICA COMERCIAL co de una cultura de colaboración entre los Estados miembros y la Comisión muy característica del Comité. Nadie debe, por descontado, llamarse a engaño. Las tensiones interinstitucionales existen también en el terreno de la política comercial. La propia ubicación orgánica del Comité en la órbita del Consejo es fruto de un tira y afloja cuyos detalles, recogidos por Michael Johnson en su libro4, no tienen ciertamente desperdicio. En efecto, el artículo 113 del Tratado de Roma dice que las negociaciones comerciales «serán conducidas por la Comisión en consulta con un Comité especial designado por el Consejo para asistirle en esta tarea, y en el marco de las directivas que el Consejo pueda dirigirle». Esta redacción no dejaba claro, sin embargo, si el Comité debía ser presidido y gestionado por la Comisión o por el Consejo, y obviamente las dos instituciones mantenían posturas divergentes al respecto. Para llevarse el gato al agua, la Comisión decidió enviar como su representante en las reuniones del Comité 113 Titulares (en su primer semestre de funcionamiento y bajo la presidencia belga) ni más ni menos que al mismísimo comisario encargado de las relaciones exteriores, el también belga Jean Rey (que luego sería presidente de la Comisión), con la esperanza de que los funcionarios de los Estados miembros se inclinarían ante su rango y le permitirían presidir el Comité. No sucedió así, sin embargo, lo que desembocó en una situación protocolaria bastante embarazosa para el comisario. Finalmente se llegó a un compromiso según el cual Jean Rey delegaba en el director general su asistencia a las reuniones del Comité, pero establecía al mismo tiempo una práctica, que duró aproximadamente un par de años, consistente en invitar a los Titulares, en ocasión de cada una de sus reuniones mensuales, a un almuerzo en los locales de la Comisión, que obviamente él presidía como anfitrión. Aunque, poco a poco, el comisario fue desentendiéndose de su participación personal, todavía hoy el director general sigue invitando a esta reunión restringida 4 JOHNSON, M., op. cit., páginas 16-17. (una persona por delegación), que sirve para tratar los temas que requieren una mayor reserva o una discusión menos formal. Dicho sea de paso, el problema con este almuerzo es que resulta a menudo difícil para los no partícipes saber qué es lo que exactamente se dijo o se acordó. La cuestión se agrava cuando, a veces, son los propios comensales quienes tienen dudas al respecto. Aunque la tradicional frugalidad de la Comisión les exime de toda sospecha de disminuir su atención ante los placeres de la gula, lo cierto es que ya con quince Estados miembros (la situación a la que se refieren mis recuerdos más recientes) el número de participantes en un debate necesariamente menos estructurado que el de la sala de reuniones podía ser un obstáculo a la necesaria precisión de las conclusiones. No quiero imaginarme lo que puede estar sucediendo después de la última ampliación... El Comité 133 es un comité consultivo. En consecuencia, se supone que no adopta decisiones que requieran una votación formal. Sin embargo, resulta evidente que las opiniones del Comité deben ser adoptadas sobre la base de algún tipo de acuerdo entre sus miembros. Como hemos visto, en materia de política comercial este acuerdo supone, en general, una mayoría de dos tercios. En la práctica, la Presidencia, asistida por la Secretaría General del Consejo, va tomando nota de las posiciones expresadas por las distintas delegaciones, de manera que, en cierto sentido, construye tácitamente el resultado de una hipotética votación. Merece ser destacado, sin embargo, que la Presidencia no suele conformarse con la mayoría cualificada y busca, en la medida de lo posible, la unanimidad. Esta práctica, que quizá en otro contexto podría interpretarse como un intento de socavar la pureza del método comunitario, es normalmente aceptada tanto por los Estados miembros mayoritarios como por la propia Comisión, que a menudo introduce matizaciones en sus propuestas iniciales si con ello puede conseguirse el deseado consenso. Esta actitud, que hay que situar en el marco de la «cultura» específica del Comité a que antes nos hemos referido, responde también a la percepción de LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 73 JOSÉ RAMÓN BORRELL que, sin renunciar por ello a los planteamientos esenciales, todo el mundo puede tener interés en ser flexible para poder aspirar, en el futuro, a una comprensión similar para sus propios problemas. Por otro lado, un acuerdo unánime de los Estados miembros repercute favorablemente en la credibilidad de la Comisión cuando llega el momento de negociar con terceros países. Es un hecho que éstos se enteran rápidamente y al detalle del contenido de las discusiones. Se dice, en efecto, que las salas de reunión comunitarias «tienen el techo de cristal» y es cierto que, en la práctica y siempre pensando en mis recuerdos de una Comunidad de quince miembros, podía haber fácilmente en el entorno de la mesa del Comité entre cincuenta y cien personas, e incluso más (delegados, funcionarios que intervenían en un tema determinado, los que esperaban su turno para intervenir en otros puntos, los que seguían temas que afectaban a sus responsabilidades específicas, la Secretaría General del Consejo, los Servicios Jurídicos, los intérpretes...). En estas condiciones, las filtraciones son inevitables. Además, los mismos Estados miembros discrepantes del criterio comunitario no tienen a menudo reparo alguno en explicar su posición a la prensa o a los diplomáticos interesados de los países terceros. Estas revelaciones no facilitan la tarea del negociador, que evidentemente tiene más peso cuando se sabe que todos los Estados miembros sin excepción respaldan los argumentos que pone, en su momento, sobre la mesa. En función de su ubicación en la estructura orgánica del Consejo, el Comité 133 informa y asesora a dicha institución. Parecería lógico que el Comité se relacionase con los ministros responsables del comercio exterior. No es así, sin embargo, porque, aunque pueda parecer sorprendente, el Consejo de Ministros, institución que, como es sabido, puede adoptar múltiples formaciones según los temas a tratar (ministros de Finanzas, de Agricultura, etcétera) sólo excepcionalmente se reúne en la referida configuración. Los temas de política comercial van al Consejo de Asuntos Generales, integrado por los ministros de Asuntos Exteriores (que sólo en algunos 74 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 países son al mismo tiempo responsables del comercio exterior). La explicación generalmente ofrecida de esta aparente contradicción es que cuando una cuestión comercial requiere ser decidida al nivel de los ministros, ello quiere decir que se ha transformado en un tema político. Este razonamiento no parece muy convincente. Ni todos los temas que requieren una decisión ministerial son estrictamente «políticos», ni los ministros de Comercio parecen descalificados, en principio, para abordar cuestiones que alcancen dicha dimensión. De hecho, cuando los ministros responsables del comercio exterior se han reunido excepcionalmente en un marco comunitario ha sido porque la importancia de los temas a tratar, como las grandes negociaciones multilaterales, rebasaba el nivel de los asuntos comerciales ordinariamente despachados por el Consejo de Asuntos Generales. Creo que sería más apropiado decir que, aunque los instrumentos con los que se ha construido el edificio europeo, sobre todo en sus primeros tiempos, hayan sido de naturaleza eminentemente comercial, el proceso mismo revestía y reviste unas dimensiones que, como la historia demuestra, han afectado al posicionamiento global de los Estados, en el mapa europeo y fuera de él. La ausencia de protagonismo de los ministros de Comercio, más que contradecir la «centralidad histórica» de la política comercial, contribuiría, en realidad, a confirmarla. En los momentos en que la arquitectura institucional europea toma forma y se define el papel del Consejo en sus distintas formaciones, es evidente que, para los ministros de Asuntos Exteriores, la forma de controlar el proceso consistía, en buena parte, en el control de su instrumento fundamental. Una consecuencia práctica de esta adscripción al Consejo de Asuntos Generales es que, como los ministros no han demostrado una gran afición a discutir el detalle de las cuestiones comerciales, se tiende a considerar, en los casos en que no es jurídicamente necesario pasar por el Consejo a nivel ministerial, que la opinión del Comité es equivalente a una decisión y puede darse como adoptada. En consecuencia, se acepta que la Co- LA CENTRALIDAD PERDIDA DE LA POLÍTICA COMERCIAL misión proceda sobre esta base sin mayores formalismos. Aunque la estricta legalidad de esta forma de actuar podría suscitar ciertas dudas, lo cierto es que durante años ha venido contribuyendo a agilizar el funcionamiento de la política comercial comunitaria con el beneplácito general. Una consecuencia evidente de esta práctica es también el refuerzo indudable de la autoridad del Comité. 5. La visión de los servicios En principio, los elementos descritos parecen configurar unos parámetros francamente positivos para la concepción y el desarrollo de la política comercial en el marco comunitario. En primer lugar, un contenido sustancial: la Comunidad es, por sus intercambios con terceros países, el principal partícipe en el comercio mundial y, además, habla, en general, con una sola voz, la de la Comisión, en los foros en que se discuten sus normas. En segundo lugar, un papel importante y bien definido de la Comisión en el proceso de adopción de decisiones. En tercer lugar, una relación con el Consejo basada en una sólida tradición administrativa y en unos criterios de amplia colaboración. Este panorama particularmente favorable no puede dejar de influir en el clima administrativo que conforma el proceso de elaboración de las decisiones y de las propuestas de la Comisión. La visión más o menos positiva que los servicios tienen respecto a sus propios cometidos es, en definitiva, un elemento intangible cuya consideración no puede dejarse a un lado cuando se trata de analizar el funcionamiento interno de una organización. En este sentido, cabe concluir que la DG I, y su sucesora la DG TRADE, constituyen, dentro de la Comisión, si no posiblemente el único, sí por lo menos un sector especialmente privilegiado. Esta afirmación, a la que estas líneas llegan a través de un enfoque que puede parecer excesivamente teórico, tiene, por descontado, una confirmación basada en la experiencia y en el intercambio de ideas con colegas de diferentes áreas. Desde una perspectiva personal, el paso, en mis últimos años de servicio a la Comisión, por la DG RELEX (como resultado no de mi voluntad sino de la reorganización del organigrama introducida por la Comisión Prodi) me dio la ocasión de comprobar la diferencia en mis propias carnes. Es cierto que, aparte de los factores que hemos visto y que podríamos llamar «estructurales», la situación en la DG RELEX reflejaba en gran medida las carencias de su liderazgo en aquellos momentos. En su excelente y bien documentado libro, Ángel Viñas describe magistralmente el penoso panorama de la RELEX en la época de Guy Legras, el clima de desorientación y caza de brujas que imperaba en la misma y el espléndido aislamiento del comisario Patten bajo cuya autoridad sucedía todo aquello5. Más allá, sin embargo, de estas tristes realidades, pienso que entre el liderazgo y las estructuras hay a menudo conexiones e interacciones evidentes. Allá donde la Comisión tiene responsabilidades importantes y bien definidas resulta más probable que el liderazgo desempeñe mejor su función. La DG RELEX no las tenía y su jerarquía tampoco se esforzó en conseguirlas. En efecto, es bien sabido que la Comisión nunca ha desempeñado un papel capital en el terreno de la PESC y la vertiente política de las relaciones exteriores estaba en manos de los Estados miembros, con Javier Solana como cabeza visible. La DG TRADE, por su parte, decidía, en el marco de sus atribuciones, sobre los aspectos económicos. Ni Patten ni Legras mostraron gran interés, antes al contrario, en la administración de los recursos presupuestarios con los que materializar las orientaciones de la PESC y de la política de cooperación. Los dineros y las responsabilidades de decisión respecto a los mismos fueron así al SCR, germen de lo que luego fue EuropeAid. En estas circunstancias, la ausencia de una misión clara no hacía más que contribuir al desbarajuste general y subrayar las insuficiencias antes apun- 5 VIÑAS, A. (2005): Al Servicio de Europa, Editorial Complutense, Madrid, 2005, páginas 433 y siguientes. LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 75 JOSÉ RAMÓN BORRELL tadas. Esta situación contrastaba notoriamente con la existente en el sector de la DG TRADE. La jerarquía que yo conocí en la DG I, su inmediata predecesora en la gestión de las relaciones comerciales, ejercía, en efecto, un liderazgo efectivo y percibido positivamente, en general, por sus destinatarios. Mi primer comisario fue el belga Willy de Clercq. Si tuviera que destacar un rasgo de su personalidad diría que, a su dilatada experiencia política, el comisario unía la vieja sabiduría y el sentido común del campesino flamenco. De talante amable y cordial, ello no le impedía ser particularmente exigente y riguroso respecto a los briefings que los servicios elaboraban para sus entrevistas y reuniones. Ahora bien, aunque a menudo pedía aclaraciones o planteaba cuestiones de fondo en relación con dichos briefings, era bien sabido que, una vez aceptados, el comisario los seguía al pie de la letra, lo que evidentemente contribuía a hacer más previsible el contenido de las discusiones y a la coherencia de las estrategias de la Comisión. Al nivel de las anécdotas personales, creo que siempre recordaré un viaje con el comisario, acompañado de su esposa, Fernanda, una gran jurista y una excelente persona, entre Shanghai y Hangzhou en 1987. Los chinos querían aprovechar su visita, con motivo de unas conversaciones oficiales, para mostrarles algo del país, de manera que pudieran conocer de cerca y directamente su realidad. De Clercq les tomó la palabra. En vez del desplazamiento en avión o vehículo oficial, insistió en ir en un tren ordinario y prácticamente sin acompañamiento. Es así cómo el comisario, su esposa, un joven funcionario del MOFERT (Ministerio de Comercio y Relaciones Económicas Exteriores) y quien suscribe pasaron una larga mañana (recuerdo que salimos de Shanghai muy temprano) en un vagón con asientos de madera y rodeados de gente de verdad con sus fiambreras y su enorme curiosidad y ganas de hablar con nosotros, con nuestro acompañante del MOFERT oficiando de intérprete. Cuántos de ellos eran, en realidad, agentes de la policía secreta es algo que nunca sabré, pero, en cualquier caso, se trata de una experiencia que no he olvidado. 76 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 A Willy de Clercq le sucedió el holandés Frans Andriessen. Aunque más distante en el trato personal que su predecesor, era hombre de mente aguda y de carácter ponderado, que sabía acompañar a veces de una fina ironía. Sus responsabilidades anteriores como comisario responsable de la agricultura le proporcionaban una experiencia muy útil para abordar las cuestiones relativas a los intercambios del sector, cuestión clave, como es sabido, en la política comercial comunitaria. Aunque Andriessen tenía una cierta tendencia a desviarse, de vez en cuando, de los papeles que sus servicios le preparaban, hay que reconocer que no acostumbraba a decir tonterías. Hubo al menos una ocasión, sin embargo, en que nuestros briefings no fueron capaces de prever el tenor de las discusiones del comisario. Fue a fines de 1991, más de dos años después de los sucesos de Tienanmen, cuando tuvo lugar la primera reunión ministerial con China tras la paralización de las relaciones que siguió a aquellos acontecimientos. El primer ministro Li Peng invitó a nuestra pequeña delegación a un almuerzo en Zongnanhai, el Kremlin chino. Andriessen y Li estaban acompañados de sus respectivas esposas. La conversación se centró en el tema de los derechos humanos, aspecto del que obviamente dependían todos los demás asuntos, incluida la adhesión de China al GATT cuyas discusiones estaban bloqueadas en Ginebra. Andriessen pasó claramente el mensaje de la Comunidad en este sentido y Li inició su respuesta según las pautas previstas y conocidas, es decir, la necesidad de asegurar la estabilidad de un país tan enorme y complejo como China, la consideración de los derechos de la sociedad frente a los del individuo y la prioridad de atender al bienestar del pueblo y de erradicar el hambre que durante siglos le había azotado. Lo que no estaba en el guión es que el primer ministro pasara al contraataque con argumentos por lo menos sorprendentes. El primer blanco de sus observaciones fue la democracia británica con respecto a la cual censuró duramente que los votos de los ciudadanos tuvieran distinto valor según el tamaño de la circunscripción LA CENTRALIDAD PERDIDA DE LA POLÍTICA COMERCIAL electoral. A renglón seguido criticó a los países europeos por la discriminación a que—según él— estaban sujetos los trabajadores procedentes del Este, que atentaba gravemente contra sus derechos humanos. Tras pedir perdón de antemano a las señoras presentes en un tono que no podía sonar más mojigato, se refirió a lo que le parecía el caso más flagrante: las prostitutas del Este recibían en Europa occidental una remuneración netamente inferior, a igualdad de prestaciones, a la de sus colegas locales. Esta situación, sobre la que el servicio exterior chino había recogido abundantes datos, era particularmente manifiesta en Alemania, donde los informes exhaustivos elaborados por la embajada no dejaban ninguna duda al respecto. Todo esto, dicho con absoluta seriedad, a pocos pasos de Tienanmen y de forma pausada y educada, resultaba alucinante. Andriessen no perdió la calma y enfocó su reacción por el lado pedagógico, poniendo de relieve las implicaciones para China de nuestro compromiso con los derechos humanos. Sir Leon Brittan, el tercer Comisario responsable de la política comercial que conocí, era un trabajador infatigable. Sus ideas, muy claras respecto a las grandes líneas a nivel político, descansaban sobre un conocimiento exhaustivo de los temas de su competencia. Escuchaba a todos sus colaboradores y, en sus reuniones semanales con los responsables de la DG I, se analizaban con rigor y profundidad las cuestiones en la agenda de la Dirección General. Preparar briefings para Sir Leon podía ser un ejercicio ingrato porque siempre quedaba la sospecha de que aquellos papeles podían, en fin de cuentas, resultar superfluos. Una iniciativa suya particularmente polémica merece tal vez un comentario aparte. Me refiero a la idea del Nuevo Mercado Transatlántico (New Transatlantic Marketplace) que, en 1998, levantó las iras de Francia y la oposición de otros Estados miembros, lo que finalmente llevó a su rechazo. Algunos han querido ver en este proyecto, que perseguía la eliminación mutua de obstáculos al comercio y a las inversiones entre la Comunidad y los Estados Unidos, un intento británico de socavar la construcción europea. Me parece una hipótesis un tanto arriesgada. Aunque es posible que los funcionarios no seamos más que una banda de ingenuos, incapaces de comprender las oscuras motivaciones de los proyectos en que, de una u otra forma, estamos implicados, lo cierto es que nadie que yo sepa en la DG I vio en el Nuevo Mercado nada más que una propuesta ambiciosa encaminada a revitalizar, en el terreno económico, la relación transatlántica, impulsando al mismo tiempo el proceso de la liberalización de los intercambios a escala mundial. Ninguna iniciativa de esta índole está exenta de riesgos.Hasta qué punto y por qué razones Jacques Chirac posiblemente sobreestimó estos riesgos es una cuestión que no podemos analizar aquí. Me hubiera gustado continuar estas breves pinceladas sobre los comisarios responsables de la política comercial con una referencia directa a Pascal Lamy. Desgraciadamente (y digo «desgraciadamente» por las razones que más arriba he explicado con mayor detalle), la reforma del organigrama que siguió a la llegada de la nueva Comisión en 1999 determinó el traspaso a la DG RELEX de los servicios geográficos de la antigua DG I, lo que supuso mi adscripción a la nueva Dirección General. Puedo decir, sin embargo, que, en los contactos con mis antiguos compañeros de la DG I que permanecieron en la DG TRADE, pude notar una visión ampliamente positiva respecto a su jerarquía. Aunque no necesariamente excepcional, esto no era, ni mucho menos, frecuente en aquella Comisión sumergida en las «aguas turbulentas»6 de la poscrisis, caracterizada internamente por la puesta en práctica de la reforma Kinnock, con su evidente contradicción entre la retórica y la realidad, y externamente por la dramática pérdida de influencia de la Institución. De todo lo que antecede podría quizá inferirse que el contexto administrativo en que se gestaba la política comercial era una especie de Arcadia feliz en medio de un entorno problemático y, a veces, desolador. Esta conclusión sería, sin duda alguna, exagerada. Más correcto me 6 Expresión tomada del libro de Viñas quien titula así su parte cuarta. LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 77 JOSÉ RAMÓN BORRELL parece comparar dicho contexto con un oasis, primero porque en un desierto puede haber otros oasis, y, segundo, porque en los oasis de verdad hay agua y vegetación pero el sol y las tormentas de arena del entorno siguen inevitablemente imponiendo sus rigores. La DG TRADE no escapaba, en este sentido, a los problemas propios del contexto general. Pese a todo, creo que cabe llegar a la conclusión antes avanzada de que la confluencia de factores institucionales e históricos, como la «centralidad» de la política comercial o la aplicación efectiva del método comunitario, unidos al no menos importante elemento de un liderazgo convincente, han favorecido en este sector particular de los servicios de la Comisión una visión, en general, más clara y positiva de su propia misión y cometidos que en otros sectores. 6. Convivir con nuevos métodos Un hecho que llamó mi atención en aquellos tiempos —hablo de los años ochenta— en que, como funcionario de un país candidato o, más tarde, representando a la Comisión, empezaba a seguir las reuniones del Consejo de Ministros de Asuntos Generales era la relación inversamente proporcional que a menudo parecía existir entre, por un lado, la trascendencia de los resultados del Consejo sobre determinados puntos y, por otro, el relieve mediático que se les otorgaba. Los ministros (recordemos que el Consejo de Asuntos Generales está integrado por los titulares de Asuntos Exteriores) debatían y resolvían los temas del orden del día, en buena parte comerciales y económicos. Al margen de sus deliberaciones en el Consejo, los ministros se reunían también en el marco de la entonces denominada Cooperación Política Europea (CPE) a la que antes nos hemos referido. La CPE era un foro extracomunitario (hasta su institucionalización en 1987 en virtud del Acta Única Europea) en el que los Estados miembros, con una participación más formal que real de la Comisión, discutían cuestiones de política exterior y, en el mejor de los casos, adoptaban declaraciones que, en general y teniendo en cuenta la sujeción a la regla de la unanimidad, 78 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 eran lo suficientemente anodinas para que todo el mundo pudiese estar de acuerdo. Como es bien sabido, la CPE es la predecesora de la actual PESC (Política Exterior y de Seguridad Común) que, pese a los innegables avances realizados, está aún lejos de representar un cambio radical respecto a sus orígenes7. Lo que —en mi ingenuidad, lo confieso— me dejaba, en aquellos tiempos, algo perplejo era que, en los encuentros con la prensa al final de sus reuniones, los ministros — y los periodistas— dedicaban a menudo la mayor parte de su tiempo a aquellas declaraciones de la CPE que pocas veces decían algo que no fuese ya evidente. Ahora, con la perspectiva que dan los años, veo que, en lugar de sorprenderme, hubiera debido comprender que a los ministros les encanta hablar de sus declaraciones (sean las que sean), que a los periodistas lo que lógicamente les interesa es un titular sobre la actualidad internacional del momento (sobre todo si lo que dicen los ministros suena bien, aunque no cambie nada) y que, en el fondo, a la Comunidad le conviene aparecer asociada a los grandes temas de la «alta política» (al menos a corto plazo y hasta que la opinión pública se dé cuenta de cuáles son los límites de su posible aportación). Más allá de aceptar simplemente estas realidades, hubiera debido darme cuenta de que iban a configurar, en buena parte, los grandes parámetros de la evolución futura de la Comunidad y de la Comisión en el seno de la misma. Sin embargo, y pese a todas las insuficiencias y contradicciones, lo cierto es que Europa progresaba. El viejo edificio anclado sobre un pilar, básicamente económico, había cumplido bien sus objetivos, pero seguir adelante en la construcción europea exigía ampliarlo hacia nuevas áreas más visibles y más próximas al interés de los ciudadanos. De la Comunidad de un pilar, la del Tratado de Roma y el método comunitario, se pasó a la Co- 7 Véase NUTTALL, S. J.: European Political Cooperation, Clarendon Press, Oxford, 1992 y también del mismo autor European Foreign Policy, Oxford University Press, Oxford, 2000. LA CENTRALIDAD PERDIDA DE LA POLÍTICA COMERCIAL munidad de tres pilares, con un segundo pilar, político, y un tercero relativo a la cooperación judicial y policial. En este contexto, la política comercial perdía, como hemos visto, su centralidad. Junto a ella decrecía también el protagonismo del método comunitario como instrumento genuino de adopción de decisiones. Los nuevos pilares, en efecto, traían consigo un enfoque intergubernamental, caracterizado por la exigencia de unanimidad y la dispersión de la facultad de propuesta, cuestiones que, como la experiencia se ha encargado de demostrar, no contribuyen precisamente a aportar las soluciones que los ciudadanos esperan. Todo esto, se dirá, es una cuestión importante, pero ajena, en rigor, al funcionamiento de la política comercial comunitaria en su nueva y más modesta ubicación. Las cosas, sin embargo, no son del todo así. De hecho, la convivencia de distintos pilares, es decir, de distintos procedimientos de toma de decisión, favorece a menudo la introducción de elementos propios de un pilar en los modos de operar del pilar vecino. El fenómeno es tan común que incluso tiene un nombre plenamente integrado en el argot comunitario: la «contaminación de pilares». En un contexto dominado por la debilidad de la Comisión y el papel cada vez más dominante de los Estados, no es difícil ver en qué sentido la contaminación resulta más probable, y de hecho es el primer pilar el que sufre. No se trata, claro está, de invocar abiertamente la unanimidad para decidir una cuestión de política comercial, pero es evidente que siempre hay zonas grises donde el procedimiento se inclina de uno u otro lado y situaciones en que puede llegarse más allá de los límites impuestos por una correcta interpretación de los Tratados. En el día a día de las discusiones en las instancias del Consejo, la actitud de los Estados es mucho más inquisitiva. Cuando se trata de negociar, el margen de maniobra de la Comisión, dentro de su mandato, se hace mucho más estrecho. Desde mucho antes de la crisis de 1999, los servicios de la Comisión responsables de áreas potencialmente sensibles (como la DG I) estaban ya en estado de alerta para evitar incidentes o roces sobre estas cuestiones que eventualmente pudieran acarrear conflictos mayo- res. Por otro lado, sin embargo, la misión de estos servicios, más allá de proteger sus propias competencias, era velar por el respeto a los Tratados y a los procedimientos establecidos por los mismos. Ni que decir tiene que esta situación creaba tensiones importantes y requería a menudo grandes dosis de tacto, en concreto, por ejemplo, al nivel de los grupos geográficos del Consejo, donde el enfoque general interdisciplinario propiciaba, en ocasiones, una cierta confusión. El problema no era posiblemente tan intenso al nivel del Comité 113, gracias a sus sólidas tradiciones y al elevado nivel de confianza mutua. Sin embargo, es un hecho que, en los últimos tiempos, el Comité 113 ha visto considerablemente mermados sus poderes reales en favor de otros grupos del Consejo sobre los que su control teórico es muy relativo y que, por otro lado, la hegemonía del COREPER resulta cada vez más evidente. 7. Conclusión Este modesto intento de reflejar algunas impresiones personales sobre el papel de la política comercial en el entramado de políticas comunitarias nos ha llevado en ocasiones a áreas muy próximas al corazón de este entramado. Ello no es de extrañar si tenemos en cuenta que, durante años, la política comercial, y con ella el método comunitario, fueron precisamente el corazón que alentó la vida de la Comunidad en el camino hacia sus objetivos primeros. A pesar de la importancia de lo que así se consiguió, no sería adecuado mirar hacia esos tiempos con nostalgia. La política comercial agotó su ciclo de centralidad básicamente con la culminación de la unión aduanera y, más tarde, del mercado único. A partir de aquí, la dinámica de la construcción comunitaria exigía adentrarse en aguas nuevas, aquellas en las que, en principio, la Comunidad pudiese responder mejor a las aspiraciones de los ciudadanos europeos. La adaptación a las nuevas exigencias no se ha realizado sin problemas. La nueva Comunidad de tres pilares abarca más, pero realiza, en proporción, mu- LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 ICE 79 JOSÉ RAMÓN BORRELL cho menos. Esta situación, unida a la ampliación, plantea retos que no es fácil superar. Estamos —se dice— ante una crisis de crecimiento, pero a nadie debería escapársele que las crisis de crecimiento mal resueltas pueden fácilmente degenerar en patologías graves. Los referéndums en Francia y Holanda están ahí para recordarlo. Está claro que la política comercial está lejos de poder ofrecer recetas para una crisis de esta naturaleza, pero su historia puede ser un referente útil al respecto. Cuando, por ejemplo, la fiscalidad se configura en la Europa de hoy como un tema tabú frente a la barrera de las competencias estatales, puede ser oportuno recordar que la construcción de la Comunidad comenzó precisamente por un impuesto, el arancel de aduanas, que además era un instrumento importante de la política comercial (y también un símbolo de soberanía en grado muy superior a lo que hoy solemos percibir). Resulta forzoso reconocer, aunque por descontado no creo descubrir 80 ICE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA Julio-Agosto 2006. N.º 831 nada nuevo, que muchas cosas han cambiado, y no precisamente para bien, en lo que respecta al impulso y al liderazgo del proceso integrador en los tiempos recientes. Referencias bibliográficas [1] BALDWIN, R. y WIDGREN, M. (2004): Political Decision Making in the Enlarged EU, Centre for Economic Policy Research, Londres. [2] DIARIO OFICIAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, número L 302 de 15 de noviembre de 1985. [3] JOHNSON, M. (1998): European Community Trade Policy and the 113 Committee, The Royal Institute of International Affairs, Londres, páginas 9-11. [4] JOHNSON, M.: Op. cit., páginas 16-17. [5] NUTTALL, S. J. (1992): European Political Cooperation, Clarendon Press, Oxford. [6] NUTTALL, S. J. (2000): European Foreign Policy, Oxford University Press, Oxford. [7] VIÑAS, A. (2005): Al servicio de Europa, Editorial Complutense, Madrid, páginas 433 y siguientes.