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Teesis para obtener el grado de Maesstra/o en
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Prresenta:
Soolana Quesada Barrtesaghi
Directoora de Teesis:
Dra. Sussana Rosttagnol
México,, Octubre 2014
1 INDICE DE CONTENIDOS
Agradecimientos ........................................................................................................................................... 3
Abstract ......................................................................................................................................................... 4
Introducción .................................................................................................................................................. 5
I.
Marco teórico...................................................................................................................................... 13
I.1 ¿De qué hablamos cuando hablamos de género? ............................................................................ 13
I. 2 Transversalidad de la igualdad de género y políticas públicas ......................................................... 15
I.3. Hacia la construcción de un entramado institucional para la igualdad. Los mecanismos de género
como herramienta para la transversalidad............................................................................................. 35
II Antecedentes y marco contextual ........................................................................................................... 46
II.1 Antecedentes en el nivel nacional de la institucionalidad de género en el Estado: ............ 47
II.2 Antecedentes en el nivel departamental de la institucionalidad de género en Montevideo:
................................................................................................................................................................ 56
II.3 Estudios previos............................................................................................................................. 67
III Estrategia metodológica ......................................................................................................................... 73
IV Los equipos de igualdad en Montevideo: descripción y análisis. ........................................................... 80
IV. 1 El 3er. Plan de Igualdad de Género. Montevideo avanza en derechos sin
discriminaciones. 2014 – 2017. ......................................................................................................... 85
IV. 2 Los equipos de igualdad departamentales. ............................................................................ 93
IV. 3 Los equipos de igualdad municipales .................................................................................... 103
IV 4 Montevideo avanza en institucionalidad de género. ............................................................ 112
IV 5 Los equipos de igualdad en la gestión de la transversalidad de la igualdad de género en
Montevideo. ......................................................................................................................................... 122
V. Conclusiones y recomendaciones......................................................................................................... 134
Bibliografía ................................................................................................................................................ 152
2
Agradecimientos
A Héctor y Magela
Quiero agradecer especialmente el apoyo que recibí por parte del equipo de FLACSO Uruguay: Carmen
Beramendi, Silvana Darré, Luciana Fainstain, Lena Fontela y Susana Rostagnol. Cada una desde su rol
aportó sustantivamente a que lo lograra, gracias!
La lectura atenta y los aportes de María Noel Avas, Ana Laura Rodríguez Gustá y Marta Subiñas
mejoraron sustantivamente el producto final.
El tiempo y la paciencia de mi familia: a mi compañero de ruta Gastón, a mis hijas Sofía y Anaclara.
Sin quienes esto no hubiera sido posible, gracias de corazón!
3
Abstract
El presente trabajo se centra en el estudio de los mecanismos de género como una
herramienta central para profundizar la estrategia de transversalidad de la igualdad de
género en las políticas públicas. Recupera los aportes conceptuales referidos a género,
políticas públicas y transversalidad, así como lo desarrollado en la literatura sobre
mecanismos de género y trama o entramado institucional para la igualdad. Este estudio
analiza en particular la experiencia de la Intendencia de Montevideo en cuanto a la
creación de equipos de igualdad en el nivel departamental y municipal, su
conformación, cometidos y grado de formalización. Los sitúa como mecanismos de
género de segunda generación que, con el liderazgo de la Secretaría de la Mujer (SM)
y la Comisión de Equidad y Género (CEG) como mecanismos de primera generación,
logran constituirse en un entramado institucional de género que permite profundizar la
estrategia de transversalidad pero aún enfrentan debilidades significativas. Finalmente,
propone recomendaciones centradas en el fortalecimiento de los equipos de igualdad y
la profundización de la estrategia de transversalidad de la igualdad de género en
Montevideo y que pueden ser de utilidad para otras instituciones que desarrollen
políticas de género.
Palabras claves: políticas de género, transversalidad y mainstreaming de la igualdad
de género, institucionalidad de género, mecanismos de género, entramado institucional
para la igualdad.
4
Introducción
Para dar respuesta a las desigualdades de género existentes en la sociedad, la
incorporación de la perspectiva de la igualdad de género en las políticas públicas
resulta imprescindible. A su vez para incorporar la perspectiva de género en las
políticas públicas se han desarrollado múltiples estrategias y tipos de políticas que
confluyen de manera complementaria en la transversalidad o mainstreaming de la
igualdad de género.
García Prince (2011) señala que el mainstreaming de la igualdad de género adquiere
sentido si se aplica en todo el proceso de las políticas públicas: su diseño, ejecución y
evaluación. De aquí que deba insertarse tanto en los contenidos de los instrumentos de
política, como en la estructura, procedimientos y actores directos e indirectos de las
organizaciones a cargo de su ejecución.
En este sentido, el proceso de transversalidad o mainstreaming de la igualdad de
género ha implicado la creación de mecanismos para la igualdad de género,
generalmente marginales, con pocos recursos y sin la suficiente jerarquía para influir en
las definiciones político institucionales. García Prince analiza diferentes experiencias en
América Latina de puesta en práctica de la estrategia de transversalidad y señala que
está siendo asumido en la práctica como un proceso asistemático, lento y dispar, pero
de progresiva legitimación política, administrativa y jurídica. Indica que generalmente el
tema de la igualdad se plantea como un tema sectorial cuya atención es
responsabilidad de una institución especialmente dedicada a él y sin necesarias
5
implicaciones en las diversas políticas sectoriales, lo cual contraviene al objetivo
principal del mainstreaming de género de permear todo el accionar de las instituciones.
En términos generales, los hechos parecieran mostrar que los gobiernos han tenido
dificultades para emprender clara, concreta y formalmente una iniciativa de
mainstreaming o transversalidad de la igualdad de género en las políticas públicas.
(García Prince, 2011)
Por lo anterior los mecanismos de género han amplificado sus estrategias para
consolidar la transversalidad de la igualdad de género e imbuir al Estado con la lógica
de la igualdad a través de planes de igualdad, procedimientos técnicos y generación de
capacidades.
Montevideo cuenta con más de 20 años de políticas de género impulsadas en la
actualidad por la Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y Género:
-
La Secretaría de la Mujer, inscripta en el Departamento de Desarrollo Social, es
la responsable de la transverzalización de la perspectiva de género en el diseño,
implementación y evaluación de las políticas departamentales y municipales. La
Secretaría de la Mujer preside la Comisión de Equidad y Género.
-
La Comisión de Equidad y Género, integrada por funcionarios y funcionarias
designados por resolución de la Intendenta, es un espacio de articulación intrainstitucional en el que trabajan mancomunadamente 26 áreas de la Intendencia,
con el objetivo de incorporar la perspectiva de género en las políticas
departamentales y municipales de Montevideo.
6
Si bien Montevideo ha avanzado y profundizado su accionar en materia de políticas de
género, surge de la evaluación del 2º Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos
entre hombres y mujeres (Rodríguez Gustá, 2012) la necesidad de jerarquizar,
fortalecer y ampliar los mecanismos de género existentes en la Intendencia de
Montevideo para poder consolidar y profundizar el proceso de transversalidad de la
igualdad de género. En este sentido y en el marco del 3er Plan de Igualdad de Género,
se crean los equipos de igualdad departamentales y municipales, para avanzar en la
institucionalidad de género.
El problema de gestión pública que proponemos analizar en este trabajo refiere a la
construcción de mecanismos de igualdad de género en el Estado, en particular en el
caso de Montevideo analizamos el proceso de creación de los equipos de igualdad de
género como forma de amplificación y densificación del entramado institucional
existente para dar soporte a la estrategia de transversalización de la igualdad de
género.
El momento histórico en el que se desarrolla este estudio coincide con la elaboración
del 3er Plan de Igualdad de Género y la conformación de 19 equipos de igualdad (11
departamentales y ocho municipales) que consideramos constituyen mecanismos de
género de segunda generación que buscan contribuir significativamente a la
consolidación de los procesos de transversalidad de la igualdad de género en la
institución. La Intendencia de Montevideo ha realizado esfuerzos significativos para
incorporar la perspectiva de igualdad de género en sus políticas y de esta forma
contribuir a revertir las desigualdades de género. Sin embargo, el problema público de
las desigualdades de género aún persiste, este estudio se centra en los esfuerzos
7
realizados a través de la estrategia de la transversalidad de la igualdad de género en
las políticas públicas de Montevideo y sus alcances, en particular a través de la
creación de equipos de igualdad municipales y departamentales, siendo por tanto un
problema de gestión pública.
Asimismo, el presente trabajo permite recuperar y analizar una experiencia innovadora.
Cabe aclarar que la literatura estudiada respecto a los mecanismos de género refiere a
mecanismos nacionales y en este caso la experiencia analizada corresponde al 2do y
3er nivel de gobierno y su interacción, coordinación y articulación. El 3er Plan de
Igualdad de Género de Montevideo, se encuentra en pleno proceso de implementación
de la política pública por lo que las recomendaciones que se plantean en este trabajo
podrán ser tenidas en cuenta por las autoridades y actores involucrados en el proceso.
También podrán ser consideradas por otros actores estatales que desarrollan políticas
de género.
Como preguntas orientadoras del trabajo nos planteamos tres tipos de interrogantes:
A) Contextuales y descriptivas
¿Qué características tienen los equipos de igualdad departamentales y municipales
creados en el proceso de elaboración del 3er Plan de Igualdad de Género?
¿Cuál es su integración, grado de formalización y cometido?
B) Analíticas
¿Constituyen un mecanismo para la transversalización de la igualdad de género?
¿Cuál es la interacción con los mecanismos de género ya existentes: Secretaría de la
8
Mujer y Comisión de Equidad y Género? ¿Constituyen un agregado a la trama
institucional: involucran más actores, más áreas de trabajo? ¿Cuáles son sus fortalezas
y debilidades en la gestión de la transversalidad de la igualdad de género?
C) De recomendación de política
¿Qué necesidades de fortalecimiento se identifican para un mejor cumplimiento de sus
cometidos?
¿Qué recomendaciones de política pública podrían realizarse con el objetivo de
hacerlos más eficaces en el combate a la desigualdad de género?
El foco de nuestro análisis es el proceso de creación y funcionamiento de los equipos
de igualdad en función de las políticas de transversalización de la igualdad de género.
En este sentido el objetivo general del estudio es analizar los equipos de igualdad de la
Intendencia de Montevideo y los ocho municipios como mecanismos para la
transversalidad de la igualdad de género.
En particular nos proponemos como objetivos específicos:
A) Contextuales y descriptivos
Comparar los equipos de igualdad de la intendencia y los ocho municipios de
Montevideo en su conformación, cometidos y grado de formalización.
B) Analíticos
Analizar la interacción con otros mecanismos de transversalización de la igualdad de
género: Secretaría de la Mujer (SM), Comisión de Equidad y Género (CEG).
9
Analizar si comprometen más actores, nuevas áreas, si aportan a profundizar la
transversalización de la igualdad de género. Analizar sus fortalezas y debilidades en la
gestión de la transversalidad de la igualdad de género.
C) De recomendación de política
Identificar requerimientos de mejora para el cumplimiento de sus cometidos.
Como ya señaláramos la Intendencia de Montevideo desarrolla estrategias de
transversalidad de la igualdad de género en sus políticas desde hace más de 20 años,
si bien los avances son claros y sostenidos, una de las principales debilidades
identificadas en el proceso, (que no escapa a otras estrategias de transversalidad
desarrolladas en la región) es que los mecanismos de género existentes carecen de
recursos suficientes para impactar en el conjunto de la institucionalidad de manera de
lograr que la lógica de igualdad permee el conjunto del accionar de la Intendencia.
¿Cómo el Estado adopta la lógica de igualdad si el organismo responsable de impulsar
la transversalidad de la igualdad de género tiene una posición marginal? La hipótesis
del trabajo se orienta a considerar a los equipos de igualdad mecanismos de segunda
generación que se suman a los mecanismos primarios (SM y CEG) consolidando la
trama institucional de género que posibilita profundizar el proceso de transversalidad de
la igualdad de género.
En el marco del 3er Plan de Igualdad de Género, los equipos de igualdad son parte de
los anclajes de las políticas de igualdad de género, que con el liderazgo de la SM y la
CEG, constituyen un sólido entramado para la igualdad de género que hace posible
profundizar el proceso de transversalidad de manera sostenida. Es decir que se cuenta
10
con más actores, más áreas de trabajo comprometidas con la igualdad de género, esto
redunda en más políticas que incorporan esta perspectiva. A su vez estos nuevos
mecanismos en la medida que están formalizados constituyen instrumentos sólidos
para el proceso.
El estudio refiere a la trama interna en los términos en que lo define el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD):
“…si pensamos en el entramado como una red, formada por una rica y
compleja articulación de actores o nodos, no podemos olvidar que a su vez
cada uno de esos actores o nodos está integrado por áreas, departamentos,
direcciones que requieren articular internamente tanto los planes y
programas como la gestión de las personas que las componen... Esta red de
nodos, actores y articulaciones internas podría ser denominada como el
“intramado” o trama interna, aludiendo, como en un juego de palabras, a la
trama que existe dentro de cada institución.” (PNUD, 2014: 26)
Nos proponemos con este trabajo recuperar y difundir un proceso, una experiencia y al
mismo tiempo contribuir a la reflexión sobre la institucionalidad de género en otras
instituciones públicas del país, desde la academia y también desde los propios actores
estatales. A su vez, buscamos que sus resultados sean de utilidad para la política
pública de Montevideo, tanto en la fase actual de ejecución del 3er Plan de Igualdad de
Género, como en la formulación de nuevas políticas públicas departamentales y
municipales. Se trata de generar información como sistema de aprendizaje pero
11
también con vocación transformadora, es decir la reflexión institucional sobre el propio
proceso que permita identificar pistas para reorientar la acción.
El 3er Plan de Igualdad de Género, se denomina Montevideo avanza en derechos, sin
discriminaciones, la tesis plantea en su análisis que Montevideo avanza en
institucionalidad de género. Si bien estudiamos los mecanismos de género como parte
central de la institucionalidad de género, esto se da en el marco del 3er Plan de
Igualdad de Género, herramienta sustantiva para el proceso de transversalidad. Los
mecanismos de género de segunda generación (equipos de igualdad) sin un 3er Plan
de Igualdad de Género no lograrían consolidarse, ya que la nueva institucionalidad
requiere de una guía de trabajo concreta. De la misma forma el 3er Plan de Igualdad de
Género sin equipos de igualdad no lograría avanzar en el proceso de transversalidad,
porque para ello se requieren mecanismos que comprometan a más actores y
permeen más políticas que hasta el momento y con los mecanismos anteriores no
habían podido permearse. Unos tienen sentido con los otros. Montevideo avanza, la
transversalidad de la igualdad de género también.
12
I.
Marco teórico
El presente trabajo estudia los mecanismos para la transversalidad de la igualdad de
género en las políticas públicas, en particular el caso de Montevideo. Para ello el
recorrido conceptual en primera instancia es breve ¿de qué hablamos cuando
hablamos de género? Posteriormente se analizan diferentes etapas y modos de
incorporar la perspectiva de género en las políticas públicas en particular la estrategia
de transversalización de la igualdad de género. Finalmente se desarrolla lo identificado
en la literatura como relevante para este estudio sobre mecanismos e institucionalidad
de género.
I.1 ¿De qué hablamos cuando hablamos de género?
El género1 es una categoría de análisis, una construcción social y cultural por la cual
cada sociedad, en un momento histórico determinado, define cualidades, capacidades,
prohibiciones, prescripciones, derechos y obligaciones diferentes para mujeres y
varones, a partir de las diferencias biológicas percibidas respecto al sexo.
Según la historiadora británica J. Scott "El género es un elemento constitutivo de las
relaciones sociales fundadas sobre las diferencias percibidas entre los sexos” (SCOTT,
1986:289) El género -en tanto categoría que permite analizar la construcción de las
diferencias culturales entre mujeres y hombres a partir de las diferencias biológicas- es
una categoría social impuesta sobre un cuerpo sexuado y un elemento constitutivo de
1
Este apartado está basado en el material del Curso de Educación para la Sexualidad del Programa de Educación
Sexual ANEP - CODICEN, Módulo I: Marco conceptual y Metodológico elaborado por la A. S. Solana Quesada. 2012.
13
las relaciones sociales basadas en las diferencias que distinguen los sexos, es una
forma primaria de relaciones significantes de poder (Scott, 1986). En cada contexto
histórico y cultural se construyen modelos hegemónicos de masculinidad y feminidad,
el género refiere a la construcción social y cultural de los atributos, roles e identidades
esperadas y asignadas a las personas en función de su sexo. Por tanto, en la medida
que es construido social y culturalmente, es plausible de ser reinventado, deconstruido,
modificado, redefinido por la propia cultura. (López, Quesada, 2002: 12)
Scott (1986) distingue los elementos principales del concepto de género:
1. Los símbolos culturalmente disponibles que evocan representaciones múltiples.
2. Los conceptos normativos que manifiestan las interpretaciones de los
significados de los símbolos. Estos conceptos se expresan en doctrinas
religiosas, educativas, científicas, legales y políticas que afirman categórica y
unívocamente el significado de varón y mujer, masculino y femenino.
3. La construcción a través de instituciones tales como el parentesco, la economía
y la organización política.
4. La construcción de la identidad subjetiva.
Gale Rubin (1986) plantea que las relaciones entre sexo y género conforman un
sistema que varía de sociedad en sociedad, lo denomina Sistema Sexo Género. El
sistema sexo género en sus bases contiene el mandato de la heterosexualidad
obligatoria y por tanto el rechazo a la homosexualidad. Rubin introduce el concepto de
heteronormatividad donde a través de las normas sociales se determina como una
14
imposición la heterosexualidad, castigando en forma simbólica y real a quienes
transgreden esas normas mediante la utilización de mecanismos disciplinarios.
En suma el género como sistema de relaciones jerárquicas, como un ordenador social
que establece jerarquías y lugares de poder diferentes para varones y mujeres en el
orden de lo normativo, simbólico, individual subjetivo conforma un complejo sistema de
poder, subordinación y sujeción de las mujeres y de aquellos varones que no
construyen su ser varón desde la masculinidad hegemónica.
El concepto de género pone en evidencia, la asignación diferenciada a mujeres y
varones de los roles reproductivos y productivos de manera arbitraria y la distribución
desigual del acceso y control de los recursos y el poder, entre mujeres y varones.
Desnaturaliza y visibiliza las desigualdades.
I. 2 Transversalidad de la igualdad de género y políticas públicas
¿Qué son las políticas públicas?
Las políticas públicas son un conjunto de acciones que dan respuesta a problemas que
afectan a una sociedad. Se centran en materias o temas específicos, pero refieren
además a marcos político-ideológicos, conceptuales y normativos.
De acuerdo con García Prince, las políticas públicas están estrechamente vinculadas a
las decisiones que pone en marcha el Estado. “El gobierno representa el principal –
aunque no exclusivo- factor instrumental para la ejecución o implementación de los
mandatos contenidos en las políticas públicas”. (García Prince, 2008: 17)
15
García Prince (2008) plantea elementos característicos de las políticas públicas: (i) son
producto del sistema político y principalmente del Estado aunque pueden intervenir en
las diversas fases del proceso actores estatales y no estatales. (ii) Se expresan a
través de leyes, decretos, resoluciones, planes, presupuestos, proyectos. (iii) Son
explícitas, se expresan públicamente, de manera formal y con respaldo de la autoridad.
(iv) Contienen un curso de acción que generalmente incluye principios, normativas,
objetivos y propósitos. (v) Surgen para dar respuesta a problemas o situaciones que
demandan atención, sus contenidos orientan la acción pública para dar respuestas
satisfactorias para la sociedad.
El proceso que origina el diseño e implementación de una política pública por parte del
Estado es la consideración de la necesidad de intervención en un ámbito concreto de
actuación. En este sentido Virginia Guzmán (2001) afirma que las políticas públicas son
el resultado de procesos sociales que se inician en diferentes espacios de la sociedad y
es allí donde se definen los problemas que luego serán objeto de intervención de las
instituciones públicas. Sin embargo no todos los problemas considerados de interés
público son incorporados a la agenda pública de los Estados. Su incorporación
depende de la manera en que son interpretados, del poder, los recursos y las
estrategias de los actores que los movilizan. Importa destacar el papel de la sociedad
civil organizada y otros actores en la definición de las políticas públicas. (Fernández
Rodríguez, 2009: 27-28)
Con base en lo anterior, insertar los temas de igualdad de género en la agenda política
estatal ha sido particularmente difícil, sin embargo en la actualidad es un logro
indiscutible. Múltiples esfuerzos y estrategias desarrolladas por diversos actores
16
hicieron que la desigualdad de género sea considerada un asunto de interés colectivo
al que es necesario dar respuesta para beneficiar el conjunto de la ciudadanía.
¿Por qué políticas públicas de género? Ceguera de género y Estado
generizado.
El proceso de incorporación de la igualdad de género a las políticas públicas ha sido
heterogéneo y no ha estado exento de dificultades.
La primera dificultad es la ceguera de género, las políticas ciegas al género no tienen
en cuenta el impacto diferencial entre varones y mujeres, ignoran desde su concepción
y diseño las necesidades diferentes de unos y otras. Se presupone que benefician al
conjunto de la población, por eso se consideran “neutras” al género, pero al no tomar
en cuenta la dimensión de género generalmente benefician a los grupos que ya tienen
mayores privilegios. Al no incorporar medidas correctivas de las desigualdades, éstas
se terminan reproduciendo y/o reforzando por lo que en lugar de ser “neutras” son
“ciegas al género”.
Nos detenemos aquí en una primera clasificación de las políticas públicas de género,
en este caso en relación a su sensibilidad respecto del género. De acuerdo a Kabeer,
es entre políticas ciegas y políticas conscientes o sensibles al género.
17
Esquema. Políticas ciegas y sensibles al género.
Políticas
«ciegas» al
género
Políticas
«sensibles» al
género
Fuente: elaboración propia
Kabeer (1994) señala que las políticas ciegas al género, aunque parecen neutrales
están implícitamente sesgadas a favor de lo masculino, ya que no reconocen la
desigualdad entre varones y mujeres, reproducen las relaciones de género existentes y
tienden a excluir a las mujeres de los recursos y beneficios del desarrollo.
Vimos anteriormente que la categoría de género permite identificar las necesidades e
intereses diferentes de varones y mujeres y las desigualdades existentes. Si
incorporamos la perspectiva de género a la planificación y a las políticas podemos
plantear acciones que modifiquen las estructuras generizadas.
18
De acuerdo a J. Acker (1990) todas las instituciones están generizadas, es decir que
coincidentemente con Kabeer, Acker plantea que las reglas y estructuras institucionales
no son neutras al género, están impregnadas de concepciones sobre los atributos de
varones y mujeres, entre masculino y femenino. Esto significa que las estructuras
organizacionales, las relaciones que se dan en ellas, el control de procesos de trabajo y
la asignación de responsabilidades se ven afectadas por símbolos de género y por
desigualdades de recursos y poder entre mujeres y hombres. El género no debería ser
un proceso que se añade a otros ya en curso, concebidos como neutrales, sino que
debe ser parte integral del accionar del Estado. (Acker, 1990)
Las políticas sensibles al género reconocen que varones y mujeres no acceden a las
mismas oportunidades, derechos, recursos. Reconocen que las necesidades diferentes
de unos y otras conllevan a desigualdades. Las políticas sensibles al género parten del
supuesto que cualquier acción impacta de manera diferente en función del sexogénero, toman en cuenta la desigualdad que produce la actual división sexual del
trabajo y planifican acciones para revertir las desigualdades. (Kabeer, 1994)
Consideraciones acerca de la igualdad.
Una vez que se logra superar la ceguera de género y se desarrollan políticas para
superar las desigualdades de género, se desarrolla un conjunto diverso de estrategias
que dan cuenta de diferentes enfoques y perspectivas.
Una primera diferencia fue la discusión acerca de la igualdad y la equidad.
El principio de igualdad va de la mano al de no discriminación, ya que sólo habrá
igualdad si no hay discriminación. El derecho a la igualdad requiere que el Estado
implemente acciones específicas para eliminar la discriminación y así lo establecen
19
diversos instrumentos de derechos humanos. La igualdad es un derecho humano y por
tanto una obligación de los Estados.
La igualdad es lo que se quiere alcanzar, la equidad es una de las estrategias para
lograrlo. La equidad implica un trato diferenciado teniendo en cuenta las diferencias de
partida, ya que si se realiza un trato idéntico esas diferencias se perpetúan. La igualdad
incluye la equidad pero la trasciende.
La igualdad formal generalmente requiere tratamiento idéntico, pero también requiere
un trato diferenciado entre hombres y mujeres porque no somos idénticos y el trato
será diferenciado de acuerdo a las necesidades respectivas. Facio define a la igualdad
entre hombres y mujeres como „trato idéntico o diferenciado entre hombres y mujeres
que resulta en una total ausencia de cualquier forma de discriminación contra las
mujeres por ser mujeres, en lo que respecta al goce y ejercicio de todos sus derechos
humanos” (PNUD, 2011)
García Prince (2008) sintetiza los siguientes sentidos articulados para comprender la
igualdad:
1) El fundamento ético que da legitimidad al principio de igualdad es la equivalencia
humana de todas las personas. No hay personas que sean más o menos humanas
que otras.
2) El principio de igualdad se complementa con el principio de no discriminación.
3) La comprensión del principio de igualdad admite la existencia de diferencias reales
entre las personas.
20
4) La igualdad de derechos es una de las principales bases del principio de igualdad y
es punto de partida para su aplicabilidad, pero no basta; la igualdad debe concretarse
en los hechos, para ser igualdad real, no sólo nominal.
5) La equidad es un principio complementario de la igualdad y tiene respecto a ella un
carácter instrumental, ya que contribuye a su logro. La equidad permite invalidar o
anular las desventajas derivadas de las desigualdades, creadas socialmente a partir de
diferencias que la sociedad llega a valorar jerárquicamente. (García Prince, 2008: 34)
Con base en lo anterior las políticas de igualdad se fundamentan en cuatro razones:
Cuadro: Razones y fundamentos de las Políticas de Igualdad.
Razón
Fundamento
Ética
Mujeres y hombres son humanamente equivalentes: ninguno es más o
mejor humano que el otro;
Política
La igualdad es un principio esencial de la democracia cuya realización es
una deuda histórica con las mujeres y cuyo incumplimiento tiene costos
de gobernabilidad para la sociedad;
Jurídica
Se inscribe en el compromiso de igualdad contenido en todas las
Constituciones nacionales y en los Tratados y Convenciones de
Derechos Humanos suscritos por nuestros países;
Económica Los costos de eficiencia, equidad y bienestar que acarrea la
discriminación contra las mujeres.
Fuente: Elaboración con base en García Prince (2008)
Enfoques y políticas públicas de igualdad
De acuerdo a Bustelo, las políticas públicas de igualdad de género se definen como “el
conjunto de intenciones y decisiones, objetivos y medidas adoptadas por los poderes
21
públicos en torno a la promoción de la situación de la mujer y la igualdad de género
entre hombres y mujeres.”(Bustelo, 2004 citado en De la Cruz, 2009)
Esta definición encierra diferentes tipos de políticas y diferentes enfoques. De hecho
los enfoques de las políticas de género se corresponden al marco de las corrientes
principales de desarrollo. “Estos enfoques que han dado lugar a diversas formas de
políticas, son el resultado por un lado, de la evolución del pensamiento en torno a la
igualdad y los derechos de las mujeres, y por otro de la conceptualización del papel de
las mujeres en las corrientes hegemónicas del desarrollo” (De la Cruz, 2009)
Moser (1995) y De la Cruz (2009) plantean que se han identificado dos enfoques
básicos en materia de igualdad de género y su articulación con el desarrollo, ellos son
Mujeres en el Desarrollo (MED) y Género en el Desarrollo (GED) y como cada grupo de
políticas centra su atención en las necesidades prácticas e intereses estratégicos.
El enfoque MED tiene como objetivo integrar a las mujeres al desarrollo, pone el
énfasis en el papel productivo de las mujeres para lograr un desarrollo más eficiente.
Realiza intervenciones específicas para las mujeres, incorpora un “componente mujer”
en los proyectos. Como crítica a este enfoque se señala que generalmente refuerza a
las mujeres en sus roles tradicionales, aumenta su carga de trabajo y no cuestiona la
división sexual del trabajo, ni las relaciones de poder entre varones y mujeres. Forman
parte del MED el enfoque antipobreza y el enfoque de bienestar.
El enfoque GED parte del reconocimiento de relaciones desiguales de poder entre
hombres y mujeres que frenan un desarrollo igualitario y la participación plena de las
mujeres en la toma de decisiones. Se centra en las necesidades prácticas de mujeres y
22
hombres pero de manera simultánea identifica y desarrolla los intereses estratégicos de
las mujeres, transformando las relaciones desiguales a través del empoderamiento de
las mujeres.
Estos enfoques se expresan en las políticas públicas, en particular se identifican
políticas hacia las mujeres y políticas con enfoque de género.
Esquema: Políticas hacia las mujeres, políticas con enfoque de género
Políticas hacia
las mujeres
Políticas con
enfoque de género
Fuente: elaboración propia
Las políticas hacia las mujeres buscan “compensarlas” por su doble inserción en el
ámbito público y privado, al apuntar a medidas que puedan reducir algunas cargas
domésticas de las mujeres o bien alivianar tareas del mercado laboral. (Rodríguez
Gustá, 2008). Generalmente están orientadas a promover cambios legales que
disminuyan las brechas de género observadas.
23
A diferencia de las políticas hacia las mujeres, las políticas con enfoque de género
apuntan a transformar las relaciones jerárquicas de género y cuestionan la división
sexual del trabajo. Están orientadas a distribuir recursos materiales y simbólicos entre
hombres y mujeres en aras de ampliar las oportunidades de elección por parte de
mujeres así como el ejercicio de sus derechos. Una temática fundamental de este tipo
de políticas ha sido la democratización de las familias y las políticas de
corresponsabilidad en el cuidado de personas dependientes. (Rodríguez Gustá, 2008)
Otros enfoques presentes en la estrategia desarrollada para el logro de la igualdad son
la igualdad de oportunidades, la igualdad de trato y la igualdad de resultados. En este
sentido García Prince (2008) señala:
1) Igualdad de oportunidades: garantiza la posibilidad de acceder a los derechos,
parte del reconocimiento que todas las personas son portadoras de derechos y
busca equiparar las condiciones de partida. La igualdad de oportunidades no
garantiza la igualdad de resultados ya que la igualdad en el acceso es sólo el
inicio del proceso que supone el pleno ejercicio del derecho o su garantía.
2) Igualdad de trato: implica trato equivalente considerando las diferencias y
desigualdades, por lo tanto el trato es diferencial considerando las desventajas
en su peso justo y de esa forma desactivarlas, implican medidas de acción
positiva o afirmativas.
3) Igualdad de resultados: refiere a que todas las personas por igual tienen
asegurado y garantizado el ejercicio del derecho del que se trate y por tanto se
eliminen distinciones, exclusiones o restricciones basadas en el sexo que
24
puedan anular el goce y ejercicio de esos derechos. También se denomina
igualdad sustantiva.
Estos enfoques también se reflejan en otra clasificación de políticas públicas sensibles
al género que refiere a las políticas de igualdad de oportunidades, políticas de acción
afirmativa
y
políticas
de
transversalidad
de
la
igualdad
de
género
o
gendermainstreaming (Arriagada, 2006, García Prince, 2008):
Esquema: Políticas de igualdad de oportunidades, de acción afirmativa y de
transversalidad de la igualdad de género.
Fuente: Elaboración propia
25
Políticas de igualdad de oportunidades
Las políticas de igualdad de oportunidades promueven la participación de las mujeres
en el ámbito público, a través de la revisión de los marcos legales, la formación de las
mujeres para desempeñar actividades públicas y la promoción de la conciencia de sus
derechos. El medio principal ha sido el fortalecimiento de los mecanismos nacionales
para el adelanto de la mujer, como entes normativos y coordinadores de las políticas
públicas. Desde el punto de vista jurídico, se ha apoyado la búsqueda de la igualdad
formal de las mujeres. Un mecanismo utilizado por la institucionalidad de género ha
sido la elaboración de los planes de igualdad de oportunidades. (Arriagada, 2006: 18)
Políticas de acción afirmativa
Las políticas de acción positiva o medidas afirmativas surgen de manera
complementaria a la igualdad de oportunidades y permiten reducir las desventajas de
determinado grupo de personas. Son medidas de carácter temporal. Responden al
enfoque de igualdad de trato o trato equivalente descrito anteriormente.
Están definidas en el Artículo 4º de la Convención para Eliminar Todas las Formas de
Discriminación Contra la Mujer-CEDAW.
La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter
temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la
mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la
presente
Convención,
pero
de
ningún
modo
entrañará,
como
consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas;
26
estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de
igualdad de oportunidad y trato.
Son medidas especiales de carácter temporal, imprescindibles para hacer realidad la
igualdad formal y evitar la perpetuación de la desigualdad histórica entre hombres y
mujeres. Generalmente promueven la presencia de mujeres en instituciones, lugares
de poder, su representación. Se han aplicado como políticas de acceso para las
jerarquías de las estructuras políticas y organizacionales. Un ejemplo claro de ello, es
la ley de cuotas que favorece la presencia de mujeres en los cargos electivos.
Políticas de transversalización de la igualdad de género o gender mainstreaming.
De acuerdo a Arriagada (2006) las políticas de transversalidad se consideraron al inicio
como la ampliación de la actuación institucional del Estado en materia de política de
igualdad de oportunidades, incorporando no sólo a las instancias cuya finalidad
específica era la implementación de estas políticas sino al Estado en su conjunto. La
transversalidad se ha definido también como la aplicación de la dimensión de género a
la actuación pública, que reconoce que la participación de hombres y mujeres está
condicionada por el sistema de género imperante, por lo que se requiere examinar
todas las decisiones políticas y sus efectos previstos y no previstos sobre hombres y
mujeres. (Arriagada, 2006:18-19)
Se plantea un efecto transformador de las relaciones de género, para lo cual la
estrategia impulsada es la total y real inserción de la perspectiva de género en el
conjunto de las políticas públicas, promueven la inclusión del género como una
categoría de análisis en todas las áreas del conocimiento y en todas las etapas de
27
formulación de políticas públicas. Corresponde al enfoque transformador de las
relaciones de género o transversalidad (Inchaustegui, 2012) que propone la
incorporación sistemática del principio de igualdad de género a todos los sistemas,
estructuras, políticas, programas, procesos y proyectos del Estado.
Si bien no es posible desarrollar exhaustivamente en este trabajo todos los tipos de
políticas de género y enfoques en los que se enmarcan, consideramos necesario hacer
una breve mención a las políticas redistributivas de género. Estas buscan cambiar la
forma en que se distribuye el poder, el reconocimiento y el acceso a los recursos entre
hombres y mujeres.
Las políticas redistributivas de género se proponen cambiar las relaciones de género
existentes para hacerlas más equitativas, justas y solidarias. Esta opción es la que
genera más desafíos en la planificación ya que busca no sólo canalizar recursos hacia
las mujeres, sino también que los hombres asuman responsabilidades, para así
conseguir mayor igualdad en los resultados de los proyectos y programas de
desarrollo. Estas políticas dan pie a proyectos cuyo objetivo es la igualdad de
oportunidades en el acceso y control de los recursos y beneficios del desarrollo, la
satisfacción de las necesidades prácticas y estratégicas, y el empoderamiento de las
mujeres. (Kabeer. 1994)
Sin duda en referencia a la redistribución debemos referirnos a Nancy Fraser (2006)
quien articula el concepto de igualdad para redefinir la justicia social y considera que es
necesario políticas que aseguren la igualdad de jure y apunten tanto a la redistribución
como al reconocimiento. Su idea de Justicia Social implicaría una sociedad donde
28
todos los miembros de una sociedad interactúen como iguales, lo que supone: (i)
Igualdad legal formal. (ii) Distribución de recursos que asegure la independencia y la
voz de los participantes. (iii) Modelos culturales de interpretación y valoración que
permitan expresar el respeto mutuo. Frente al dilema redistribución – reconocimiento,
Fraser plantea la Injusticia económica arraigada en la estructura político económica de
la sociedad y la Injusticia Cultural o simbólica arraigada en los patrones culturales de
representación y comunicación (dominación cultural, no reconocimiento, irrespeto). La
primera implica políticas redistributivas (redistribución del ingreso, reorganización de la
división del trabajo, transformación de estructuras económicas) y la segunda políticas
de reconocimiento (cambio cultural simbólico, políticas afirmativas, diversidad cultural).
La autora plantea que ambas esferas se retroalimentan (la privación económica y la
subordinación cultural) y que se necesitan políticas con estrategias combinadas. La
tercera dimensión refiere a la injusticia política y a la representación. Para superar esta
injusticia se deben superar las barreras que impiden la participación paritaria, en
igualdad de condiciones. El reconocimiento refiere a poder ser considerado como
igualmente valioso a cualquier otro integrante de la sociedad y poder participar de la
misma en igualdad de condiciones.
De acuerdo con Inchaustegui (2012) las políticas de igualdad de género son acciones
de justicia deliberada que buscan compensar las posiciones de desventaja que
enfrentan las personas que integran grupos discriminados. Actualmente se diseñan
políticas que combinan los diferentes enfoques. El diseño de las políticas de igualdad
de género debe anclarse en (i) la definición de la política, ¿cuál es el mandato
institucional que dispone la inclusión de la política de igualdad? (ii) la estructura
29
institucional: organización del proceso y cambios en la cultura organizacional (iii) los
agentes de género, definición de actores sociales clave para promover las políticas
(Inchaustegui, 2012:16-18)
Finalmente “el Estado tiene un papel primordial en la
construcción de condiciones de igualdad para varones y mujeres puesto que las
intervenciones
públicas
distribuyen
recursos
materiales
y
oportunidades
de
reconocimiento simbólico entre los géneros” (Rodríguez Gustá, 2008: 110)
Esquema: Incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas:
Tipos de políticas y enfoques
Políticas ciegas
Políticas sensibles
al género
Políticas hacia las
mujeres
Políticas con
enfoque de
género
Políticas de igualdad
de oportunidades
Enfoques
Igualdad de
oportunidades
I
G
U
A
L
D
A
D
D
E
Políticas con enfoque
de género
Políticas de acción
afirmativa
Igualdad de trato
Políticas de
transversalidad de la
igualdad de género o
gender mainstreaming
Transformador de
relaciones de género o
transversalidad
R
E
S
U
L
T
A
D
O
S
Fuente: elaboración propia
La estrategia de transversalidad de la igualdad de género
Luego del proceso descripto anteriormente de enfoques y tipos de políticas
desarrollados para el logro de la igualdad de género, en la actualidad cobra relevancia
la estrategia de transversalidad de la igualdad de género. En inglés el término
30
transversalidad se denomina gender mainstreaming y significa incorporar la perspectiva
de género en la corriente principal de las políticas públicas. El enfoque de
transversalidad de la igualdad de género se propone transformar el orden social de
género, es un enfoque integral que incide en todos los procesos que implica la política
pública (diseño, ejecución, evaluación) y en todos los sectores y áreas. Incorpora
también acciones dirigidas a los hombres de manera de aportar a replantear su
ubicación en las relaciones de género.
Ana Laura Rodríguez Gustá (2008) plantea con base en Rees que son políticas que
promueven acciones orientadas a la igualdad de género pero su particularidad radica
en que las medidas se integran, de una manera sistemática, en todos los sistemas,
estructuras y procedimientos del Estado, es decir, en todas las “formas de ver y hacer”
Consisten en la promoción de la igualdad de género mediante su integración
sistemática en todos los sistemas y las estructuras, en todas las políticas, los procesos
y los procedimientos, en la organización y su cultura, en las formas de ver y hacer.
(Rees, 2005: 560 en Rodriguez Gustá, 2008: 115)
La transversalización de género supone que las políticas públicas y la institucionalidad
del Estado adoptan una lógica de igualdad.
“De esta forma, la igualdad de género sería un criterio que daría forma y
significado a las políticas y la institucionalidad del Estado. Por ello es que, desde
el enfoque de la transversalización, cobra relevancia la idea de un Estado
imbuido de una lógica de género.”(Rodríguez Gustá, 2008: 115)
31
El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) en julio de 1997
definió el concepto de la transversalización de la perspectiva de género, estableciendo
que: "Transversalizar la perspectiva de género es el proceso de examinar las
implicaciones que tiene para los hombres y para las mujeres cualquier acción que se
planifique, ya se trate de legislación, políticas o programas, en todas las áreas y en
todos los niveles. Es una estrategia para conseguir que las preocupaciones y
experiencias de las mujeres, al igual que las de los hombres, sean parte integrante en
la elaboración, puesta en marcha, control y evaluación de las políticas y de los
programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, de manera que las
mujeres y los hombres puedan beneficiarse de ellos igualmente y no se perpetúe la
desigualdad. El objetivo final de la integración es conseguir la igualdad de los géneros."
La plataforma de acción de la IV Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing 1995) asumió
la estrategia de mainstreaming: “Al abordar la cuestión de la desigualdad entre la mujer
y el hombre en el ejercicio del poder y en la adopción de decisiones en todos los
niveles, los gobiernos y otros agentes deberían promover una política activa y visible de
incorporación de la perspectiva de género en todas las políticas y programas, de modo
que antes que se adopten las decisiones, se analicen sus efectos para la mujer y el
hombre, respectivamente” (Epígrafe 189, PAM Beijing 1995)
García Prince (2008) señala que en la Plataforma de Beijing quedó claramente
acordado que la igualdad es el propósito a alcanzar y el mainstreaming de la igualdad
de género la estrategia a seguir para el logro de esa igualdad, junto a la estrategia de
empoderamiento de las mujeres.
32
En este sentido el mainstreaming se plantea como una estrategia dual: por una parte
propone la integración de la perspectiva de género en todas las acciones, sectores y
programas y por otra el empoderamiento de las mujeres.
¿Qué implica la transversalidad de la igualdad de género?
La transversalidad implica la integración del análisis de las relaciones de género y de
impactos diferenciales en varones y mujeres en el diagnóstico, planificación,
implementación y monitoreo de todas las políticas de la institución de que se trate.
La transversalidad de la perspectiva de la igualdad de género en las políticas públicas
implica que los procesos de elaboración, monitoreo y evaluación de las políticas en
todas las áreas estén orientados a modificar las inequidades entre varones y mujeres y
la discriminación de género. Un ejemplo claro de política de transversalidad es la
incorporación de la perspectiva de género en el presupuesto con la relevancia
estratégica que ello implica. (De la Cruz, 2009)
Las políticas de transversalidad de la igualdad de género presentan como principal
riesgo la posibilidad de perder especificidad y espacios institucionales propios
conquistados.
El PNUD (2010) enumera una serie de requisitos que favorecen el logro del gender
mainstreaming: (i) voluntad política expresada a través de un compromiso institucional
explícito y la asignación de recursos humanos y financieros suficientes (ii)
reformulación desde los propios gestores de las políticas ya existentes incorporando el
enfoque de género (iii) existencia de unidades o personas con formación especializada
33
y responsabilidad para promover la equidad de género es fundamental para maximizar
los esfuerzos y servir de estímulo e impulso en otras áreas.
La transversalidad de la igualdad de género es un proceso técnico – político, implica el
desarrollo de instrumentos técnicos de planificación y evaluación de políticas así como
voluntad política reflejada en compromiso institucional y asignación de suficientes
recursos humanos y financieros. Debe promoverse tanto desde la toma de decisiones
como desde la gestión. Se trata por tanto de integrar el objetivo de alcanzar la igualdad
efectiva de mujeres y hombres en todos los momentos del proceso de desarrollo de
una política, en todas las áreas de políticas relevantes y en todos los niveles
sectoriales. (De la Cruz, 2009)
La transversalidad de la igualdad de género fortalece las capacidades institucionales
del Estado, favorece la incorporación de prácticas de transparencia y control
ciudadano. Mejora la eficacia y eficiencia de las políticas públicas ya que las soluciones
propuestas se adecuan a las necesidades existentes y por tanto los recursos se
adjudican apropiadamente.
La transversalidad requiere entonces voluntad política, recursos humanos y financieros
suficientes y capacitados, compromiso de mandos medios, desarrollo de herramientas
técnicas, integralidad de la política, realización de alianzas para profundizar los
cambios que se quieren lograr en el Estado acordando una agenda de mínima con
organizaciones de mujeres y otros actores de la sociedad civil. (De la Cruz, 2009) Por
todo ello es fundamental la consolidación de los mecanismos de género como
estrategia de transversalidad de la igualdad de género.
34
Esquema: Incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas:
Estrategia de transversalidad
Proceso técnico
político
Mejora la eficacia
y eficiencia de las
PP
Transversalidad
de género
En las políticas
públicas y en la
institucionalidad
Fortalece las
capacidades
institucionales
del Estado
Fuente: elaboración propia
I.3. Hacia la construcción de un entramado institucional
para la igualdad. Los mecanismos de género como
herramienta para la transversalidad.
El origen de los Mecanismos para el Avance de la Mujer (MAM) o Mecanismos
Nacionales de Igualdad (MNI) se remonta a la primera Conferencia Mundial sobre la
Mujer, que tuvo lugar en México en 1975, en la que se afirmó que la creación de este
tipo de mecanismos constituía una medida efectiva para lograr la igualdad de
35
oportunidades entre hombres y mujeres. Posteriormente, las Conferencias de Nairobi
(1985) y Beijing (1995) retomaron la reivindicación del movimiento de mujeres que
exigía la creación y fortalecimiento de instituciones en el ámbito nacional que se
convirtieran en rectoras de las políticas de igualdad y en promotoras de la
transversalización del enfoque de la igualdad de género en políticas, planes y
programas estatales. Esto dio lugar a la creación masiva de mecanismos nacionales en
los países latinoamericanos que aún no los tenían (Bareiro, Soto, Soto, 2007:27)
Un análisis general nos muestra que la mayoría de los mecanismos de género
han sido instalados entre las décadas del 80 y 90, después de la Conferencia de
Nairobi (1985) o de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (1995). Las
demandas del movimiento de mujeres, los acuerdos internacionales suscritos
por los gobiernos, el apoyo técnico y financiero de la cooperación internacional
han jugado un papel importante en su constitución, estabilidad y fortalecimiento
institucional. (Guzmán, 2003: 26)
De acuerdo a Guzmán (2001) la institucionalidad de género está compuesta por un
entramado de compromisos internacionales, leyes, mecanismos y actores que han
hecho posible la legitimación del problema de las desigualdades de género en la
sociedad y el Estado.
Bonino (2007) define como trama institucional de género al conjunto de mecanismos y
actores que operan políticas de género. La existencia de una trama institucional tiene
como finalidad central potenciar los recursos del Estado para implementar políticas de
género en todos los ámbitos posibles y a todos los niveles, para implementar lo que ha
venido en llamarse la transversalización de género. (Bonino, 2007:7)
36
Mecanismo de género refiere a la existencia de un área que tenga por cometido
expreso la promoción de la igualdad de género tanto a la interna como hacia fuera de la
institución. (Bonino, 2007) Los mecanismos de género están encargados de proponer,
planificar, apoyar y asesorar a las demás áreas a ejecutar políticas públicas para la
construcción de la igualdad entre varones y mujeres, por tanto juegan un papel central
en la transversalidad de la igualdad de género en las políticas públicas.
La plataforma de acción de Beijing plantea que los mecanismos nacionales para el
adelanto de la mujer, actualmente denominados mecanismos de género tienen como
tarea principal prestar apoyo para incorporar la perspectiva de género en todas las
esferas de política y en todos los niveles de gobierno. Para que el funcionamiento sea
eficaz los mecanismos deberán (i) ser considerados en las instancias más altas de
gobierno que sea posible, (ii) generar procesos que faciliten la planificación
descentralizada,
la
participación
de
organizaciones
no
gubernamentales,
las
comunitarias, las de base, (iii) disponer de suficientes recursos presupuestarios y
capacidad profesional, (iv) tengan la oportunidad de influir en la formulación de todas
las políticas gubernamentales. Asimismo los mecanismos deberán tener mandatos y
atribuciones claramente definidos (PAM de Beijing, 1995, párrafo 201: 170)
De acuerdo a Bonino (2007) se considera mecanismo de género aquel organismo que
cuente con:
-
una determinada normatividad, es decir haya sido creado o reconocido por las
autoridades competentes con la finalidad de promover la equidad de género.
-
un determinado lugar definido en un organigrama (aunque sea dentro de
dependencias definidas).
37
-
posibilidades tanto en términos de recursos humanos como financieros para
operar acciones, o bien potestades para coordinar con otras dependencias que
puedan ejecutar las mismas. (Bonino, 2007: 8)
Diversos estudios que analizan los mecanismos de género existentes en la región
(CEPAL, PNUD, UNFPA, Guzmán (2001-2003-2006), Montaño (2006), Fernos (2010)
identifican diversidad de nominaciones, mandatos, posición jerárquica, etc. Entre los
principales obstáculos que enfrentan estos mecanismos se identifica las posiciones
relativamente marginales que ocupan muchos de ellos en la estructura del Estado y sus
limitaciones presupuestarias. Frecuentemente son cuestionados por el movimiento y
las organizaciones de mujeres y feministas que solicitan mayor incidencia en la
construcción de sus agendas y en los planes de acción. (Bonder, 2009:57)
Las limitantes que enfrentan los mecanismos de género en relación a su alcance,
jerarquía, influencia sobre otros actores, manejo de recursos humanos y financieros
impacta directamente en el avance de la incorporación de la perspectiva de género a
las políticas públicas. En este sentido Guzmán (2001) nos advierte acerca de “La
contradicción existente entre la magnitud de las tareas asignadas a las oficinas y las
atribuciones y recursos que se les asignan. Las oficinas no tienen suficiente autoridad
debido a su posición jerárquica, cuentan con escasos recursos profesionales y técnicos
y sus presupuestos son limitados.” (Guzmán, 2001:7)
Generalmente el término mecanismo se utiliza para referirse a los organismos rectores
de las políticas de género en el primer nivel de gobierno. Sin embargo este organismo
coexiste con otras instancias dentro del propio Estado que tienen también como
objetivo la promoción de políticas de género. Junto a los mecanismos de género
38
nacionales o ligados al Ejecutivo nacional, existen otras instancias en el entramado de
la institucionalidad de género en los niveles sectorial, regional o municipal encargadas
de promover políticas públicas con perspectiva de género: mecanismos subnacionales,
secundarios o de segunda generación como son denominados por diferentes autoras
(PNUD, CEPAL, Fernos (2010), Guzmán (2001), García Prince (2008) de acuerdo al
tipo de mecanismo. Estos refieren a mecanismos para avanzar en las políticas de
género en los gobiernos departamentales y municipales, en Ministerios, en el Poder
Legislativo, en el Poder Judicial e incluso en ámbitos regionales.
Fernos (2010) analiza la evolución y tendencias de los mecanismos de género, la
normativa que los crea, las diferentes finalidades a lo largo del tiempo, plantea que en
estos últimos años se han producido cambios y se ha ampliado los mandatos de los
mecanismos de género. Identifica como tendencia la creación y diversidad de
mecanismos secundarios y analiza que muchas veces los mandatos son similares a los
mecanismos primarios. (FERNOS, 2010: 18). La existencia de mecanismos
secundarios muchas veces es el resultado de los esfuerzos de los propios mecanismos
nacionales en búsqueda de apoyo, generalmente sin una coordinación específica con
los mecanismos nacionales.
Entre los mecanismos secundarios se encuentran una variada gama de iniciativas tales
como observatorios, comisiones o consejos nacionales (incluidos los especializados),
las unidades de género en los ministerios, grupos de trabajo dentro de la agencia,
interdepartamental o los esfuerzos multisectoriales y la descentralización.
Sin duda amplifican los esfuerzos de los mecanismos nacionales para integrar la
agenda de género y para aumentar las posibilidades de impactar en sectores más
39
amplios de la comunidad, aumentan la capacidad de incorporar nuevos actores a la
agenda de la igualdad de género.
De esta manera se puede afirmar que existe una trama institucional al interior de la cual
el mecanismo se inserta. Las funciones asignadas al mecanismo y su posición dentro
de la trama institucional y campo político de género, le permiten, en mayor o menor
grado, desarrollar sus capacidades de trabajo intersectorial y de articulación de actores,
procesos y recursos. (Guzmán – Bonan 2003: 9) El papel de los mecanismos de
género es trabajar con el conjunto de la institucionalidad.
De acuerdo a Guzmán (2001) estos organismos rectores en América Latina tienen
generalmente antecedentes en oficinas o programas sectoriales dirigidos a mujeres en
diferentes áreas. La nueva institucionalidad es creada con el objetivo de coordinar y
centralizar los esfuerzos ya existentes en el Estado. Los distintos mecanismos que
componen esta trama pueden actuar en forma coordinada, bajo el liderazgo de la
institucionalidad rectora o por el contrario jugar un papel competitivo en cuanto a
orientaciones y concepciones que sustentan la acción.
El análisis que realiza Fernos muestra claramente que la función principal del
mecanismo nacional es la incorporación de la perspectiva de género en las políticas
públicas y la transversalización de la igualdad de género, sin embargo esta misma
función también se observa en los mecanismos secundarios. Esto es motivo de cierta
preocupación en cuanto a qué mecanismo tiene la responsabilidad fundamental para el
desarrollo y actualización de las políticas públicas e incluso la rendición de cuentas. De
acuerdo a Fernos en los países estudiados no ha surgido evidencia de este conflicto,
parece ser que es claro para todos que el principal mecanismo nacional tiene la
40
responsabilidad central de la elaboración de la agenda aunque, con un amplio espectro
de participación multinivel (FERNOS, 2010: 31) Lo anterior evidencia que se están
haciendo esfuerzos para la integración del enfoque de género en todos los niveles y los
poderes del Estado, desarrollándose planes de igualdad de género y legislación sobre
la igualdad y la no discriminación. (FERNOS, 2010: 37).
Fernos sintetiza que los
mecanismos nacionales generalmente proporcionan herramientas de asistencia técnica
y creación de capacidades con el fin de facilitar la incorporación de la perspectiva de
género en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas: promueven la
participación y el empoderamiento de las mujeres de la sociedad civil lo que acelera la
adopción de políticas de género.
La institucionalidad de género en el Estado y el impulso de políticas de género muchas
veces favorece procesos de articulación ya que implica una intervención transversal en
todos los ámbitos de elaboración de políticas y permite superar la lógica sectorial,
también favorecen procesos de mejora de gestión, de producción sistemática de
información.
Por lo anterior, las políticas públicas de género desafían el modo de hacer tradicional
del Estado y de acuerdo a Ana Laura Rodríguez Gustá (2008) demandan, en forma
simultánea un claro fortalecimiento burocrático, un mayor debate público y redes y una
capacidad gerencial amplificada.
41
Los
mecanismos
de
género
como
herramienta
privilegiada
para
la
transversalidad.
Frente a las debilidades señaladas de los mecanismos de género, su ubicación
marginal, la falta de recursos y la escasa incidencia en la toma de decisiones para
avanzar en los cambios necesarios para el logro de la igualdad, surge con fuerza la
estrategia del mainstreaming de la igualdad de género para colocar la perspectiva de
género en la corriente principal de las políticas públicas.
En el marco de la estrategia de transversalidad, la igualdad entre hombres y mujeres
debe ser promovida por el conjunto del Estado desde todos los ámbitos y niveles
organizacionales. En ese sentido las áreas o mecanismos de género requieren
instrumentos técnicos, definiciones políticas y aliados para el desarrollo de la
transversalidad.
El desarrollo de la estrategia de transversalidad generó el cambio de denominación de
los mecanismos de género (de áreas mujer a unidades de género) y el cambio de
cometidos, en muchos casos asumiendo una estrategia dual de empoderamiento de las
mujeres y transversalidad de la igualdad de género al interior del Estado.
Sin embargo García Prince (2011) destaca que la transversalidad de la igualdad de
género no se plantea como disposición contenida y desarrollada en las políticas de
Estado (leyes) sobre la igualdad o temas conexos por lo que muchos países que
enuncian que desarrollan políticas de transversalidad no tienen correspondencia entre
la referencia formal y el análisis de las propuestas concretas implementadas.
42
Identifica
principalmente
dos
orientaciones
estratégicas
empleadas:
(i)
la
desconcentración sectorial de las decisiones y/o iniciativas de mainstreaming, se trata
de avanzar sobre el proceso de transversalidad con la atención puesta en que la
adopción de los criterios de igualdad se cumpla cabalmente en todos los sectores que
integran el aparato público, se observa la tendencia a emplear un enfoque de cambio
organizacional acompañado de propuestas, instrumentos y hasta mecanismos de
coordinación intersectorial, generalmente bajo la responsabilidad del organismo central
o nacional formalmente responsable del tema de la igualdad y (ii) la descentralización
territorial, el enfoque es el de la creación de un mecanismo nacional como red
fortalecida, operante y eficiente de organismos subnacionales y locales con capacidad
para crear políticas, planes y programas que además de replicar con adaptaciones los
lineamientos del organismo y las políticas nacionales, respondan a las especificidades
y demandas regionales internas. (García Prince, 2011)
García Prince señala que “un mecanismo propiamente dicho encierra una noción de
sistema o trama de diversos organismos nacional, sectoriales, descentralizados, que en
conjunto y de manera funcionalmente coordinada, dan respuesta a las demandas que
supone el logro de la igualdad. Así el “mecanismo nacional” ya no es el „organismo
nacional”
sino
la
red
coordinada
de
los
organismos
descentralizados
y
desconcentrados que constituyen el andamiaje que soporta los esfuerzos del Estado en
la materia” (García Prince, 2011: 5)
Como ya señalamos otras autoras (Guzmán (2001), De la Cruz (2009)) refieren a este
concepto como el entramado institucional para la igualdad.
43
Los cambios señalados en los cometidos de los mecanismos de género para poder
desarrollar la transversalidad no han sido suficientes para el liderazgo de un proceso
que es mucho más complejo de lo que se previó y en el que operan muchas
resistencias.
Los avances no dependen en exclusiva de los mecanismos para el adelanto de las
mujeres ni de las organizaciones de la sociedad civil, sino de las capacidades
desarrolladas en los distintos ámbitos del Estado y de que los múltiples actores que
intervienen asuman y compartan la responsabilidad de la implementación. (PNUD,
2014: 14)
El PNUD (2014) realizó un diagnóstico regional de las experiencias de transversalidad
de la igualdad de género y a partir de las dificultades identificadas elaboró una Ruta
hacia la igualdad en la que concluye que para la aplicación efectiva de la estrategia de
mainstreaming se requiere, entre otras cosas: más claridad sobre el mandato de la
transversalidad de la igualdad de género, sus implicaciones y responsabilidades de los
actores involucrados, mayor coherencia política y técnica; más claridad sobre las
responsabilidades institucionales en la puesta en marcha de políticas y legislaciones;
mayor autonomía, rango y presupuesto de los mecanismos especializados en igualdad
de género; más articulación interinstitucional y con actores diversos de la sociedad civil;
más y mejor funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas relativos a la
igualdad de género que garanticen el cumplimiento de las metas institucionales y de los
resultados individuales en relación con el tema; mandatos políticos más claros y
consecuentes. (PNUD, 2014: 16) Si bien los mecanismos de igualdad pueden tener un
rol protagónico en la transversalidad de la igualdad de género se hace necesaria una
44
corresponsabilidad de todas las instituciones involucradas. Propone el concepto de
entramado público para la igualdad que contempla el entramado institucional o estatal y
el entramado social (organizaciones sociales, academia, partidos políticos, medios de
comunicación y empresas) (PNUD 2014:, 25)
Esquema: Trama institucional de género: conjunto de mecanismos y actores que
operan políticas de género
Fuente: Elaboración propia
Componentes del sistema que gerencia la transversalidad género
Una red de estructuras, organismos,
Dentro de un marco institucional que guía,
mecanismos y procesos
planifica, monitorea y evalúa el proceso en todas
las áreas en términos de logros de igualdad
Fuente: García Prince, 2012.
45
II Antecedentes y marco contextual
La existencia de la institucionalidad de género en el Estado es un componente
sustantivo de la estrategia de transversalidad de la igualdad de género en las políticas
públicas.
A los efectos de este trabajo se detallarán los antecedentes de los mecanismos de
género en el nivel del ejecutivo nacional en Uruguay, en particular los antecedentes del
actual Instituto Nacional de las Mujeres y del Consejo Nacional de Género y de los
mecanismos de género en el nivel del ejecutivo departamental de Montevideo, en
particular la actual Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y Género de la
Intendencia de Montevideo. Existen en Uruguay otros mecanismos de género que no
se incorporan en este marco contextual ya que la descripción de todos los mecanismos
de género existentes en el país constituiría un trabajo per se.
Por lo anterior se recapitulan entonces (1) los mecanismos existentes en el nivel
nacional desde 1987 a la fecha en Uruguay, (2) los mecanismos existentes en el
departamento de Montevideo desde 1991 a la fecha. En ambos casos se describe su
nominación, fecha y normativa de creación, dependencia institucional y cometidos.
Luego se enumeran los diferentes (3) estudios realizados en el país acerca de
mecanismos de género.
46
II.1 Antecedentes en el nivel nacional de la institucionalidad de género en el
Estado2:
Los antecedentes de la primera institucionalidad de género en Uruguay se remontan al
período de retorno a la democracia, es en 1987 cuando en el nivel nacional se crea en
la órbita del Ministerio de Educación y Cultura el Instituto Nacional de la Mujer a través
del Decreto 226/87.
Desde ese momento a la actualidad identificamos tres grandes períodos referidos al
mecanismo nacional de género: A) Instituto Nacional de la Mujer (1987 - 1992), B)
Instituto Nacional de la Familia y la Mujer (1992 – 2005) y C) Instituto Nacional de las
Mujeres (2005 a la fecha). Finalmente nos referiremos al D) Consejo Nacional
Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género creado en 2007.
-
INSTITUTO NACIONAL DE LA MUJER 1987 – 1992
Los objetivos del primer Instituto Nacional de la Mujer fueron: a) hacer un diagnóstico
de la situación de la mujer en Uruguay; b) propiciar las reformas legislativas u otro tipo
de políticas de acción necesarias para lograr la efectiva participación de la mujer en la
sociedad, así como en la toma de decisiones políticas; c) proponer las medidas
necesarias para ejecutar las decisiones adoptadas por la Conferencia “Mujer, Población
y Desarrollo”.
Posteriormente, la ley 16.226 (artículo 234) del 29 de octubre de 1991 redefine sus
propósitos: A) Promover, planificar, diseñar, formular, ejecutar y evaluar las políticas
2
Este apartado se realiza con base en los estudios previos relevados, CNS, Inmujeres.
47
nacionales relativas a la mujer y a la familia. b) Coordinar y coejecutar con los
organismos estatales dichas políticas a través de la articulación de acciones y de la
capacitación de los recursos humanos, necesarias para la consecución de sus
cometidos. c) Asesorar a los organismos estatales, sobre los temas de la mujer y la
familia, tanto a nivel nacional como departamental. d) Coordinar y supervisar las
actividades de su dependencia. e) Realizar convenios Internacionales de cooperación
técnica y financiera, con los organismos de los cuales el país forma parte.”
B) INSTITUTO NACIONAL DE LA FAMILIA Y LA MUJER 1992 - 2005
La ley No. 16.320 (Artículo 253) de 1º de noviembre de 1992 modifica la denominación
del organismo a Instituto Nacional de la Familia y la Mujer (INFM), manteniendo sus
cometidos.
Posteriormente la ley Nº 16.736 (artículos348 y 370) de 1º de enero de 1996, agrega la
función de f) Asesorar sobre la forma de prevenir la violencia sexual y doméstica.
Además del cambio en el nombre, se modifica su estructura interna, pasando a ser una
dependencia de la Dirección General de Secretaría del MEC. De todas formas los
estudios realizados por Johnson para CNS señalan que “se puede afirmar que la
permanencia institucional que se consiguió con la refundación del INFM en 1991 no se
ha traducido en su consolidación ni en su fortalecimiento. La ubicación del INFM dentro
del organigrama del estado uruguayo sigue siendo marginal y sus competencias
inadecuadas, lo que lo debilita, acotando seriamente sus posibilidades de incidir
efectivamente en la agenda política nacional y de cumplir con sus cometidos. No es de
extrañarse, entonces, que su existencia tampoco ha conllevado la institucionalización
48
de políticas de género, ni mucho menos la transversalización de una perspectiva de
género en todo el estado.” (Johnson, 2001:53)
La ley de violencia doméstica No. 17.514 (2002), le asigna nuevos cometidos al
Instituto vinculados a la formación y certificación de idoneidad de peritos en Violencia
Doméstica así como integrar y presidir el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra
la Violencia Doméstica (art.24).
El proceso de formación y funcionamiento del Consejo Nacional Consultivo de Lucha
contra la Violencia Doméstica como una instancia interinstitucional y de articulación con
la sociedad civil en la que jugó un rol preponderante la Red Uruguaya contra la
Violencia Doméstica y Sexual permitió al INFM, comenzar a cumplir con algunos de sus
cometidos.
El Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer en agosto de 2002
(CEDAW) expresa su preocupación respecto al Instituto Nacional de la Familia y la
Mujer:
“que en su calidad de mecanismo nacional para el adelanto de la mujer no tiene
en realidad poder para iniciar y aplicar medidas normativas encaminadas a
eliminar la discriminación contra la mujer. Preocupa al Comité la dependencia
jerárquica del mecanismo nacional respecto del MEC, así como su falta de
recursos financieros y humanos.
El Comité recomienda al Gobierno que defina claramente los mandatos de las
distintas instituciones y comisiones y el nivel de interacción entre ellas. El Comité
alienta al Gobierno a que lleve a cabo una reestructuración del mecanismo
49
nacional y que asigne recursos humanos y financieros necesarios para velar por
la aplicación efectiva de las políticas y programas gubernamentales relativos a la
igualdad de oportunidades, que permitan proporcionar una base jurídica sólida al
programa Nacional de la Mujer. Asimismo, alienta al Gobierno a incorporar la
perspectiva de género en todos los ministerios.” (CEDAW, 2002)
C) INSTITUTO NACIONAL DE LAS MUJERES 2005 A LA FECHA
En 2005 asume por primera vez en el gobierno nacional el Frente Amplio, partido
político de izquierda que gobierna en Montevideo desde 1990. En este nuevo gobierno
se crea el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES).
El artículo 6 de la ley Nº 17.866 (2005) de creación del Ministerio de Desarrollo Social,
incorpora al antiguo Instituto Nacional de la Familia y la Mujer (INFM) a la estructura de
dicho Ministerio manteniendo la estructura, la organización y los recursos que tuviese
asignados. La ley Nª 17.930 en su artículo 377 (2005), cambia el nombre de INFM a
Instituto Nacional de las Mujeres y define como sus cometidos:
a) Ejercer como ente rector de las políticas de género, las funciones de promoción,
diseño, coordinación, articulación, ejecución, así como el seguimiento y evaluación de
las políticas públicas.
b) Garantizar el respeto de los Derechos Humanos de las Mujeres integrando la
igualdad de oportunidades y derechos a los derechos políticos, económicos, sociales y
culturales.
50
c) Promover una ciudadanía plena, garantizando la inclusión social, política económica
y cultural de las mujeres, así como su participación activa en el proceso de desarrollo
nacional.
d) Velar por el cumplimiento de los compromisos internacionales que el país ha suscrito
en materia de género y realizar y ejecutar, dentro de sus posibilidades financieras, los
convenios internacionales de cooperación vinculados a dicho cumplimiento.
e) Promover el acceso de las mujeres a los recursos, las oportunidades y los servicios
públicos de manera de contribuir a erradicar la pobreza, fortaleciendo su capacidad
productiva, mediante el acceso al empleo, el crédito, las tierras, la tecnología y la
información.
f) Garantizar el acceso y la plena participación de la mujer en las estructuras de poder y
en la adopción de decisiones.
Durante el primer período de gobierno del Frente Amplio, 2005 – 2010 el Instituto
Nacional de las Mujeres (INAMU) estuvo bajo la dirección de la Lic. Carmen Beramendi
mujer política, feminista y sindicalista quien participó en la redacción del Plan nacional
de lucha contra la violencia doméstica y del Consejo Nacional Consultivo de lucha
contra la violencia doméstica en representación de la sociedad civil. Es la primera vez
que la dirección del mecanismo de género nacional es desempeñada por una mujer
feminista.
Se cambió el nombre del mecanismo de género, su ubicación, sus cometidos y
claramente se comenzó a avanzar hacia una nueva institucionalidad de género en el
nivel nacional en el país. Se elaboran los lineamientos estratégicos del Instituto
51
Nacional de las Mujeres (INAMU), estableciendo las prioridades programáticas para el
quinquenio.
Se convoca a las y los ministros para que comprometieran públicamente cada 8 de
marzo acciones por la equidad de género. Se aprueba en 2007 la Ley No. 18.104 de
Igualdad de Oportunidades y Derechos que declara de interés general las actividades
orientadas a la igualdad de oportunidades y derechos entre hombres y mujeres y obliga
al Estado a adoptar las medidas necesarias para asegurar el diseño, elaboración,
ejecución y seguimiento de políticas públicas que integren la perspectiva de género.
Su aprobación le otorga al INAMU el cometido de diseñar el Plan Nacional de Igualdad
de Oportunidades y Derechos (PIODNA) y crea el Consejo Coordinador de las Políticas
de Género responsable de velar por el cumplimiento de la Ley, promover el
compromiso de los efectores de políticas públicas con enfoque de género y observar
atentamente que se hagan efectivas las acciones del Plan.
Se incorporación al Capítulo del Inciso 15 - Ministerio de Desarrollo Social de la Ley
Presupuestal la modificación del nombre del Instituto Nacional de la Familia y la Mujer
(INFM) y sus cometidos. La modificación se incorporó a la Ley Nº 17.930, Art. 377 del
Presupuesto Nacional (19.12.05). La asignación de una partida presupuestal
sustancialmente mayor a la considerada en períodos anteriores elevando el
presupuesto de $ 1.162.000 (pesos uruguayos un millón ciento sesenta y dos mil)
determinado por la Ley 17.296 art. 306 del 2001 a $12.000.0009 (doce millones de
pesos uruguayos) anuales.
52
Por primera vez el Uruguay cuenta con un plan de igualdad de oportunidades y
derechos en el nivel nacional. El Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y
Derechos. Políticas públicas hacia las mujeres. 2007 – 2011(PIODNA) es aprobado en
mayo de 2007 por el decreto 291 del Consejo de Ministros.
El INAMU como parte de su estrategia de transversalidad de la igualdad de género
impulsa la formación y consolidación de mecanismos de género en los diferentes
organismos de la administración pública. Así los diferentes ministerios y empresas
públicas crean formalmente estos mecanismos y desarrollan acciones, programas y
políticas de género.
Por otra parte el INAMU como organismo rector de las políticas de género en el nivel
nacional comienza a desarrollar sus acciones en todo el territorio a través de la
articulación
con
los
mecanismos
de
género
existentes
en
los
gobiernos
departamentales y la designación de referentes de género del INAMU en cada uno de
los departamentos.
En el segundo período de gobierno del Frente Amplio (año 2011 a la fecha) la dirección
del Instituto Nacional de las Mujeres es desempeñada por Beatriz Ramírez, quien en la
administración anterior dirigió en dicho organismo la Secretaría para las mujeres
afrodescendientes. Es una mujer política, feminista, militante por los derechos de las
mujeres afro.
En este período el Instituto Nacional de las Mujeres si bien no modificó su nominación
formal, en lugar de INAMU se abrevió Inmujeres en el marco de la política
comunicacional del MIDES, cambiando también su logo.
53
Actualmente3 el INMUJERES tiene como Misión:
Ejercer como ente rector en la conducción, promoción, regulación y contralor de la
política de género en el Estado uruguayo para garantizar la igualdad de derechos y
oportunidades entre varones y mujeres y asegurar la participación igualitaria en el
ámbito cultural, político, social y económico.
Los ejes de acción definidos actualmente son:
-
Fortalecimiento institucional del Instituto Nacional de las Mujeres,
-
Transversalidad de la perspectiva de género y étnico racial en las Políticas
Públicas,
-
Empoderamiento y participación social de las mujeres,
-
Violencia Basada en Género
El Inmujeres evaluó el Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos.
Políticas públicas hacia las mujeres, la evaluación fue realizada por un equipo
coordinado por Virginia Guzmán, experta chilena en mecanismos de género y políticas
públicas de igualdad. A partir de los insumos y recomendaciones que surgen de la
evaluación se propone caminar hacia un Plan estratégico para la igualdad de género,
cuyas bases fueron recientemente presentadas en la Primera conferencia nacional de
género.
D) CONSEJO NACIONAL COORDINADOR DE POLITICAS PUBLICAS DE
IGUALDAD DE GENERO 2007 A LA FECHA
3
Extraído del folleto de presentación institucional INMUJERES – MIDES. 2014.
54
El artículo 8 de la ley 18.104 crea en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social el
Consejo Nacional Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género,
actualmente denominado Consejo Nacional de Género (CNG). Este espacio de
coordinación interinstitucional, está presidido por un/a representante del Instituto
Nacional de las Mujeres e integrado por representantes de cada Ministerio, Ministro/a
de la Suprema Corte de Justicia o quien ésta designe, integrantes del Congreso de
Intendentes, representantes de la sociedad civil (organizaciones de mujeres, Plenario
Intersindical de Trabajadores y Cámaras Empresariales) y representante de la
Universidad de la República.
Para las designaciones en todos los casos se seguirá el criterio de la máxima jerarquía.
El Artículo 9 establece como fines del Consejo: 1.Asesorar al Poder Ejecutivo en
materia de su competencia. 2. Velar por el cumplimiento de esta ley y su
reglamentación. 3. Promover la elaboración de Planes de Igualdad de Derechos y
Oportunidades en el nivel departamental. 4. Aprobar el plan anual de actuación del
organismo, que será presentado por el Instituto Nacional de las Mujeres. 5. Aprobar la
memoria anual sobre gestión y funcionamiento del organismo.
El Artículo 13 establece la rendición de cuentas anual obligatoria ante la Asamblea
General, respecto de los avances en la ejecución del PIODNA a realizarse en el marco
de las actividades del 8 de marzo.
55
CUADRO: Institucionalidad de género en el Estado en el nivel nacional
Nominación
Fecha de creación
Instituto Nacional de la 1987
Mujer
Dependencia
Norma
de
institucional
creación
Ministerio
de Decreto 226/87
Educación
y
Cultura
1991 se redefinen
sus propósitos
Instituto Nacional de la 1992
Familia y la Mujer
Art. 234
Ley 16.226
Ministerio
Educación
Cultura
de Art. 253
y Ley 16.320
1996 se agrega una
función
Instituto Nacional de las 2005
Ministerio
de
Mujeres
Desarrollo Social
Consejo
Nacional 2007
Coordinador
de
Políticas Públicas de
Igualdad de Género
Art. 348
Ley 16.736
Art. 6
Ley 17.866.
Art. 377
Ley 17.930
Ministerio
de Art. 8
Desarrollo Social Ley 18.104
Fuente: elaboración propia con base en bibliografía consultada
II.2 Antecedentes en el nivel departamental de la institucionalidad de género en
Montevideo:
Montevideo, capital del Uruguay, ha sido pionera en la implementación de políticas
públicas de género que se inician en 1991 con el primer gobierno del Frente Amplio en
la Intendencia de Montevideo. Así como en el gobierno nacional la profundización de
las políticas de género es consecuencia del Frente Amplio, en el gobierno
departamental en Montevideo es también este partido de izquierda que desarrolla de
manera innovadora y profundiza hasta la fecha en su quinta gestión el desarrollo de
políticas de igualdad de género. El mecanismo de género departamental se crea en
1991 y se lo analiza en dos grandes períodos: A) Comisión de la Mujer (1991 – 2005) y
56
B) Secretaría de la Mujer (2005 a la fecha). Posteriormente se presenta la C) Comisión
de Equidad y Género y los Planes de Igualdad departamentales 2001 a la fecha.
A) COMISION DE LA MUJER 1991 -2005
La Comisión de la Mujer de la Intendencia de Montevideo, se crea en 1991 en
respuesta a demandas e inquietudes planteadas por el movimiento social y político de
mujeres (Mazzotti, 1997). A diferencia de las otras tres comisiones sectoriales de la IM
(Juventud, Tercera Edad y Discapacidad), la Comisión de la Mujer no formaba parte del
organigrama de la IM y no tenía ni presidencia, ni oficinas, ni personal (Johnson, 2003)
La Comisión de la Mujer era honoraria y se conformó con mujeres del Movimiento de
Mujeres designadas por el Intendente de Montevideo pero electas previamente entre
las diferentes organizaciones.
La Comisión de la Mujer no tenía presupuesto propio ni personal asignado, tenía que
negociar partidas especiales para proyectos específicos o canalizar sus propuestas a
los departamentos correspondientes dentro de la IM. (Johnson, 2003) Durante este
período se instala la primera política pública contra la violencia doméstica, se crea el
Servicio telefónico de atención a mujeres en situación de violencia doméstica que
existe hasta la actualidad si bien en la órbita de la IM con alcance nacional. (Buera y
González, 2001). Las autoras destacan también las campañas de difusión contra la
violencia hacia la mujer; y los cursos de capacitación a promotoras legales realizados
de manera descentralizada.
En 1995 se inicia el segundo gobierno departamental frenteamplista y la Comisión de la
Mujer se reestructura, se ubica en el organigrama dentro de la División de Promoción
57
Social del Departamento de Descentralización. Se le asigna personal y presupuesto y
pasa a contar con una coordinación política, a cargo de la A. S. Mariella Mazzotti. Ella
misma señala que la acción de la Comisión de la Mujer se basó fuertemente en las
políticas de descentralización y participación ciudadana y las políticas sociales
integrales implementadas por la Intendencia de Montevideo, atendiendo especialmente
a las mujeres en situaciones de mayor vulnerabilidad social. (Mazzotti, 1997). Se crean
en este período programas emblemáticos de las políticas de género departamentales,
el Programa Comuna Mujer, el Programa de Atención Integral a la Salud de la Mujer
(PAIM) entre otros. Ellos respondieron a las demandas planteadas por los organismos
de la descentralización, en particular las mujeres integrantes de los Concejos
Vecinales, así como las demandas del movimiento de Mujeres y las recomendaciones
de las Conferencias de Naciones Unidas en particular la de Población y Desarrollo
(Cairo, 1994) y la IV Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995).
En el período 2000-2005, se conforma la primera Comisión de Equidad y Género y se
elabora el 1er Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos para la Ciudad, que tiene
la particularidad de ser el primero del país.
B) SECRETARÍA DE LA MUJER 2005 – A LA FECHA
Este período de gobierno del Frente Amplio en Montevideo por cuarta y quinta vez
consecutiva, coincide con la primera vez que el Frente Amplio asume el gobierno
nacional y como ya indicamos anteriormente se crea el Ministerio de Desarrollo Social y
se transforma el mecanismo de género en el nivel nacional a través del Instituto
58
Nacional de las Mujeres. Por primera vez las políticas de género departamentales en
Montevideo tienen un interlocutor en lo nacional.
En Montevideo se crea el Departamento de Desarrollo Social y la Comisión de la Mujer
pasa a denominarse Secretaría de la Mujer ubicada en la División Políticas Sociales del
mencionado Departamento. En este período para la coordinación política del
mecanismo de género departamental se designa a la Profa. Elena Ponte. Si bien hubo
un cambio en la conducción política y de denominación, los programas centrales
ejecutados en el período anterior se mantuvieron: Programa Comuna Mujer, Barrido
Otoñal, los Servicios de atención en violencia, entre otros. Sin embargo se abordaron
nuevas temáticas: cambios culturales y comunicación no sexista, mujeres y deporte,
diversidad sexual, masculinidades.
En este período la Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y Género elaboran
el 2º Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos entre Varones y Mujeres de
Montevideo, que posteriormente será evaluado y dará lugar al reciente 3er Plan de
Igualdad de Género.
En el año 2007 se crea en el marco del Congreso de Intendentes la Comisión
Interdepartamental de Género (CIG), que nuclea a los mecanismos de género
departamentales. La CIG se crea por iniciativa de las áreas de género de Montevideo,
Canelones, Maldonado, Rocha y Treinta y Tres que coincide que son todos
departamentos donde en ese período gobernaba el Frente Amplio. (Bonino, 2010: 24)
En 2009 se aprueba la Ley 18.567 de Descentralización política y participación
ciudadana que crea el tercer nivel de gobierno. En Montevideo significa la creación de
59
ocho Municipios. La Junta Departamental de Montevideo ese mismo año aprueba el
decreto 33.209 de Descentralización política y administrativa en Montevideo con la
finalidad de profundizar la participación democrática de la ciudadanía en la gestión de
gobierno. Cabe destacar que el principio X del decreto refiere a la Igualdad de
Oportunidades y Derechos entre hombres y mujeres: La igualdad entre mujeres y
hombres es un principio fundamental de la sociedad, es por eso que se amplían los
espacios de acción, para integrar la Equidad de Género como una dimensión
impostergable de la Equidad Social. El Principio de Igualdad de Oportunidades se
convierte en un Principio Transversal que ha de impregnar a todas las instituciones,
organismos y agentes sociales que pretendan transformar el sistema social actual en
una sociedad más igualitaria desde el punto de vista de la Equidad de Género.
Asimismo el Cometido XI refiere a Formular y ejecutar programas sociales y culturales
dentro de su jurisdicción, que incorporen la igualdad de oportunidades y derechos entre
hombres y mujeres, atendiendo aquellas propuestas que provinieran de los órganos
sociales y estimulando el desarrollo de actividades culturales locales.
Como corolario de este proceso en 2010, asumen por primera vez los alcaldes y
alcaldesas de los ocho Municipios de Montevideo y por primera vez una mujer es electa
para el gobierno de Montevideo.
Actualmente4 la Secretaría de la Mujer tiene como cometido “Contribuir a que el
(Departamento) Municipio de Montevideo incorpore en sus acciones la promoción de
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y la equidad de género, para
4
Extraído del Plan Quinquenal 2011 – 2015 y Plan Quinquenal 2006 -2010 aprobados por la Junta Departamental
de Montevideo.
60
mejorar la calidad de vida de las mujeres, en especial de aquellas que se encuentran
en situación de mayor vulnerabilidad social y garantizar el ejercicio de la ciudadanía de
vecinas y vecinos como requisito necesario para una ciudad solidaria, participativa e
integrada.”
La Secretaría de la Mujer5, es responsable de la transversalización de la perspectiva de
género en el diseño, implementación y evaluación de las políticas departamentales. Su
progresiva consolidación en la estructura institucional ha contribuido eficazmente a
instalar en la agenda pública la promoción y defensa de los derechos humanos de las
mujeres de Montevideo. Entre sus áreas de trabajo se encuentran:
5
Extraído del Folleto de presentación institucional de la Secretaría de la Mujer 2014.
61
Fuente: Folleto institucional, Secretaría de la Mujer - IM
C) COMISION DE EQUIDAD Y GÉNERO Y PLANES DE IGUALDAD EN
MONTEVIDEO. 2001 A LA FECHA
El 8 de marzo de 2001 el Intendente de Montevideo, Arq. Mariano Arana, anunció la
creación de la Comisión de Equidad de Género de la Intendencia de Montevideo y su
cometido de formular el Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos.
El anuncio se había materializado en febrero de 2001 en la resolución No 459/01 que
crea la Comisión de Equidad de Género en la Ciudad, presidida por la Comisión de la
Mujer, la cual estará integrada por representantes de los Departamentos de
Descentralización, Cultura, Recursos Humanos y Materiales; Divisiones de Salud y
Programas Sociales y Espacios Públicos y Edificaciones y Unidad de Convenios.
De acuerdo a la resolución, la Comisión tendrá como cometido formular un Plan de
Igualdad que incorpore en las diversas áreas definidas, acciones tendientes a la
promoción de igualdad de oportunidades y a la creación de condiciones culturales que
fomenten la equidad entre mujeres y hombres.
Efectivamente la CEG y la Comisión de la Mujer formularon el Plan de Igualdad de
Oportunidades y Derechos de manera participativa consultando a vecinas y vecinos de
Montevideo, organizaciones de la sociedad civil y la academia. Fue el primer Plan de
Igualdad existente en el país y se estructuró con base en 10 fines o derechos6:
6
Plan de Igualdad de oportunidades y derechos. (2002) Comisión Equidad y género – Comisión de la Mujer.
Intendencia de Montevideo.
62
1) Por una cultura de equidad. 2) Por el derecho al uso y disfrute de los espacios
públicos. 3) Por el derecho a la participación y desarrollo de iniciativas locales. 4) Por
más oportunidades laborales. 5) Por los derechos sexuales y reproductivos. 6) Por el
derecho a una vida libre de violencia de género. 7) Por un mayor y mejor acceso a la
tierra y al techo. 8) Por ciudadanías juveniles libres de condicionamientos de género. 9)
Por el derecho a crecer en condiciones de igualdad. 10) Municipales en equidad.
De acuerdo a Bruera y González (2001) tanto la Comisión de la Mujer como el Plan de
Igualdad de Oportunidades y Derechos se enmarcaron fuertemente en el proceso de
descentralización de la Intendencia. Coincidentemente Rodríguez Gustá (2012) señala
que el primer Plan tuvo un epicentro en el trabajo con mujeres en el territorio y la
estrategia de empoderamiento de las mujeres. (Rodríguez Gustá 2012: 7)
En 2005 por medio de la Resolución 5834/05 se designa nuevamente a los integrantes
de la CEG bajo la presidencia de la Secretaría de la Mujer, se amplía su integración
tanto numéricamente como en relación a las áreas involucradas, sumando a aquellas
no tradicionales en las políticas de género. En 2006 a través de la resolución 1163/06
se asigna 10 horas mensuales dentro de la carga horaria mensual a los y las
funcionarios integrantes de la CEG para la elaboración, ejecución y monitoreo de las
medidas a implementar. La CEG elabora junto a la Secretaría de la Mujer el 2º Plan de
Igualdad de Oportunidades y Derechos entre mujeres y varones. Montevideo 2007 2010.
El 2º Plan se estructuró con base en los lineamientos estratégicos del gobierno
departamental para el quinquenio (2005-2010): Desarrollo territorial, Desarrollo
63
Humano, Desarrollo Productivo, Desarrollo institucional, Planificación estratégica y
participación ciudadana y Comunicaciones.
Su objetivo es “Avanzar en la construcción de la igualdad de oportunidades y derechos
entre mujeres y varones, mediante la integración plena del enfoque de género en las
políticas públicas municipales de Montevideo, en articulación con otras instituciones
públicas y la sociedad civil organizada, para promover y garantizar una sociedad más
justa, libre e igualitaria.” (Intendencia de Montevideo, 2007: 29).
El 2º Plan contó con un sistema de indicadores autoadministrable para la evaluación
del cumplimiento de las metas comprometidas elaborado por la Soc. María Bonino.
La evaluación del 2º Plan señala que “En grandes trazos, el juicio evaluativo global
respecto de la implementación del 2° Plan es positivo. Este presenta tres grandes
logros. Primero, en el marco del 2° Plan se edificó una sólida plataforma de
procedimientos innovadores. Segundo, se instauró la perspectiva de igualdad de
género en una amplia gama de temas. Tercero, personas políticas y técnicas de la
Intendencia se comprometieron a impulsar acciones concretas, incluso en áreas no
tradicionalmente asociadas con cuestiones de género. Por ello afirmamos que el 2°
Plan es un ejemplo de transversalización interna, al procurar cambiar la burocracia en
un sentido más igualitario para mujeres y hombres. De esta manera, el 2°Plan encarna
la línea de la Plataforma de Acción de Beijing orientada a transformar las estructuras,
procedimientos y procesos del seno del Estado.
El 2° Plan ha instalado un enorme potencial y por ello constituye un significativo punto
de partida para un posible Tercer Plan cuya marca distintiva debería ser una
64
orientación hacia la ciudadanía, con un anclaje territorial denso. En particular, el
desafío de un Tercer Plan será el de conjugar las dos líneas estratégicas planteadas en
la Plataforma de Acción de Beijing: el empoderamiento de mujeres y la
transversalización de género a efectos de hacer más visible las transformaciones de las
relaciones de género entre montevideanos y montevideanas.” (Rodríguez Gustá 2012:
6 y 7) El 2º Plan “adoptó la línea de la Plataforma de Beijing relativa a la
transversalización de género propiamente dicha, apuntando a cambiar las formas de
„ver y hacer‟ del Estado en su estructura y procedimientos.” (Rodríguez Gustá 2012:21)
Durante la implementación del 2º Plan se volvió a modificar la integración de la CEG a
través de las resoluciones 33/09 y 4407/11.
La evaluación del 2º Plan de Igualdad da lugar a una serie de recomendaciones que
serán analizadas más adelante en este documento, así como el proceso de elaboración
del 3er Plan de Igualdad de Género.
65
CUADRO: Institucionalidad de género en el Estado en el nivel departamental en
Montevideo
Nominación
Fecha de creación
Comisión de la Mujer
1991
Comisión de la Mujer
1995
Secretaría de la Mujer
2005
Comisión de Equidad y 2001
Género
2005
2006
Dependencia
Norma
institucional
creación
No figura en el Sin dato
organigrama
División
Promoción Social
Departamento de
Descentralización
División Políticas
Sociales
Departamento de
Desarrollo Social
Presidida por la
Comisión de la
Mujer
Presidida por la
Secretaría de la
Mujer
2009
2011
de
Sin dato
Sin dato
Resolución
459/01
Resolución
5834/05
Resolución
1163/06
Resolución
33/09
Resolución
4407/11
Fuente: Elaboración propia con base en bibliografía consultada.
66
LINEA DE TIEMPO PLANES DE IGUALDAD MONTEVIDEO
Fuente: Elaboración propia.
II.3 Estudios previos
Desde las organizaciones de la sociedad civil se ha desarrollado una tarea constante y
sistemática de control, monitoreo y seguimiento de las políticas públicas y la
institucionalidad en materia de género. A los efectos de este trabajo recapitularemos
los estudios realizados específicamente en materia de mecanismos e institucionalidad
de género en Uruguay, no analizaremos estudios sectoriales en materia de salud
sexual y reproductiva, participación política o violencia doméstica que existen muchos y
muy buenos.
CNS Mujeres, (red nacional de organizaciones de mujeres y feministas que se genera
en el proceso post Beijing) es la instancia de la sociedad civil que por excelencia ha
67
desarrollado estudios (2001) (2007) (2008) de los mecanismos de género en Uruguay,
principalmente centrados en el monitoreo y seguimiento del Instituto Nacional de las
Mujeres. La institucionalidad de género en Uruguay siempre estuvo presente en la
agenda de las organizaciones de mujeres, importa señalar que hasta 2005 el Uruguay
no contó en el nivel nacional con un mecanismo nacional de género que oficiara de
organismo rector de las políticas de género, las políticas de género se desarrollaban
principalmente en el nivel del gobierno departamental de Montevideo. La organización
feminista Cotidiano Mujer en 2003 organiza el Seminario “Perspectivas de Género en
las Políticas Públicas: Mecanismos Estatales para el Avance de las Mujeres” que
permite analizar la necesidad de "consolidar una institucionalidad de género en el
Estado uruguayo con capacidad, fuerza y recursos para avanzar en el diseño de las
políticas públicas, en términos de equidad de género en el ámbito de todo el país"
(Cotidiano Mujer, 2003: 7).
En el nivel gubernamental el Instituto Nacional de las Mujeres (2006 y 2007) y la
Comisión Interdepartamental de Género del Congreso de Intendentes (2010) realizan
estudios de relevamiento de los mecanismos existentes en el estado uruguayo en el
primer y segundo nivel de gobierno.
En particular esta tarea ha sido desarrollada principalmente por Niki Johnson (2001 –
2003), Verónica Pérez (2007), Verónica Burstin (2008), María Bonino (2007 – 2010),
Line Bareiro y Solana Quesada (2006). Existe un estudio realizado para CNS por
Karina Batthyany y Graciela Dede en 2012 que no se incorpora como antecedente en
este trabajo, ya que refiere a un monitoreo del Primer Plan Nacional de Oportunidades
y Derechos (PIODNA) y no es específico de los mecanismos de género. El análisis de
68
los mecanismos de género en Montevideo se encuentra en los tres estudios
gubernamentales y en la ponencia presentada por Niki Johnson en el Seminario que
Cotidiano Mujer organiza en 2003. Los estudios más recientes desarrollados por CNS
se centran en el organismo rector en el nivel nacional y no en el segundo nivel de
gobierno.
Se destaca las contribuciones de Silvana Bruera, Mariana González Guyer (2001,
2004, 2005) y Ana Laura Rodríguez Gustá (2012) al análisis de las políticas públicas de
género en Montevideo, el importante aporte de estas autoras no se refleja en el cuadro
siguiente, ya que su análisis se enmarca en trabajos que trascienden el análisis de los
mecanismos de género aunque los integra.
Los trabajos que se identifican fueron realizados para organizaciones de la sociedad
civil o para los propios mecanismos de género tanto en el nivel nacional como
departamental.
Se presenta a continuación un cuadro resumen de los estudios previos identificados.
69
CUADRO: ESTUDIOS PREVIOS SOBRE MECANISMOS DE GENERO
TITULO DEL ESTUDIO
Monitoreo de políticas públicas.
Informe Año 2001 sobre el Instituto
Nacional de la Mujer y la Familia del
Uruguay.
Mecanismos estatales para el
avance de las mujeres en el
Uruguay” en La Equidad de género
en el Estado. ¿A Quién Importa?7
Relevamiento de mecanismos y
políticas públicas en el Uruguay para
la igualdad de las mujeres y la
equidad de género. Puntos de
partida.
La institucionalidad de género en el
estado uruguayo.
Nuevas
perspectivas
para
la
institucionalidad de género en el
Uruguay. Ir a más. Monitoreo de lo
actuado por el Instituto Nacional de
las Mujeres (Período 2005- 2006)
Monitoreo 2008. Transversalidad
de género en las políticas públicas.
Ciudadanía,
participación
y
representación política. Capítulo
Mecanismos estatales para la
equidad de género.
Balance y desafíos
para la
institucionalidad de género de los
gobiernos departamentales.
INSTITUCION
ORGANISMO
AUTORAS
CNS
Niki Johnson
AMBITO
Año
Sociedad Civil
2001
Cotidiano Mujer
Niki Johnson
Sociedad Civil
2003
INAMU8
Line Bareiro
Solana Quesada
Gubernamental 2006
INAMU
María Bonino
CNS
Verónica Pérez
Gubernamental 2007
Sociedad Civil
2007
CNS
Verónica Burstin
Sociedad Civil
2008
Congreso
de Gubernamental 2010
Intendentes,
Comisión
Interdepartamental
de
Género
María Bonino
Fuente: Elaboración propia
Los estudios desarrollados por el ámbito gubernamental tienen la característica de
relevamiento, detallan los mecanismos existentes en el Estado uruguayo en lo nacional
7
Refiere a una ponencia realizada por Niki Johnson en Seminario “Mecanismos estatales para el avances de las
mujeres. Perspectivas de género en las políticas públicas”2003.
8
Instituto Nacional de las Mujeres.
70
y departamental. Son el punto de partida para la definición de políticas públicas y
permiten visibilizar lo existente y sistematizar lo avanzado. Los dos trabajos realizados
por María Bonino incorporan como novedad un relevamiento exhaustivo de la
institucionalidad de género en el primer y segundo nivel de gobierno, información hasta
el momento no disponible de manera sistematizada. Además analiza logros y
dificultades tanto de la institucionalidad departamental como nacional. Recupera
también los principales aportes conceptuales en la materia de institucionalidad de
género en el Estado.
Los estudios desarrollados por la sociedad civil constituyen instrumentos de monitoreo
y control ciudadano de las políticas públicas de género y en particular de los
mecanismos nacionales de igualdad. Aportan marcos conceptuales sólidos. Desarrollan
un análisis crítico de la institucionalidad de género en el estado, analizan el marco
normativo y el grado de cumplimiento de los cometidos y funcionamiento en términos
de monitoreo y evaluación. Recuperan las recomendaciones de las conferencias
internacionales y las propuestas de la agenda de las mujeres del movimiento feminista
en Uruguay. Reivindican la necesaria participación de la sociedad civil en las diferentes
instancias de definición de las políticas públicas. Realizan recomendaciones para
avanzar en la consolidación de los mecanismos y de una institucionalidad de género
que garantice la incorporación de la perspectiva de género a las políticas públicas y la
igualdad entre hombres y mujeres.
En las recomendaciones de la Agenda de CNS 2004 Una propuesta política de las
mujeres respecto al capítulo Los mecanismos estatales para la equidad de género la
sociedad
civil
recomienda
(CNS,
2004)
que
para
que
se
efectivice
una
71
transversalización de la equidad de género en las políticas públicas se debe garantizar
la participación de la sociedad civil organizada en los mecanismos que se generen para
la formulación, seguimiento y control de las políticas de género. Y realiza cuatro
propuestas:
-
Crear un Sistema Nacional de Políticas para la Equidad de Género, ejecutable
desde un órgano ubicable al más alto nivel jerárquico encargado de definir
políticas generales y sectoriales mediante coordinación con los restantes
organismos públicos.
-
Asignar recursos en el presupuesto nacional que permitan a este Sistema
ejecutar acciones de manera sostenida.
-
Dotarlo de atribuciones claramente definidas que le permitan tener competencia
para incidir en los diversos ámbitos de la institucionalidad estatal
-
Elaborar un Plan de Acción Nacional para la Equidad de Género y Planes de
Igualdad de Oportunidades en los diferentes departamentos, con acciones
interseccionales adecuadas a las distintas realidades locales.
72
III Estrategia metodológica
A continuación se presenta la estrategia metodológica definida para la recolección de la
información utilizada de manera de poder guiar el análisis propuesto con fundamentos.
Este trabajo se propone la realización de un análisis de política (del Tronco, 2012) en el
entendido que el estudio de los equipos de igualdad de la Intendencia y los ocho
Municipios de Montevideo como mecanismos para la transversalidad de la igualdad de
género propondrá recomendaciones basadas en conocimientos científicos que podrán
ser tenidas en cuenta para el accionar institucional futuro.
El trabajo constituye un ejercicio analítico práctico para la mejora en la toma de
decisiones. Para ello se desarrolla un marco conceptual desde el que se define el
problema y la pregunta de investigación y se analiza la información recogida.
La inserción laboral institucional que tenemos nos permite acceder a la información
disponible sobre el objeto de estudio y los resultados de este trabajo serán elevados a
las autoridades de la institución quienes ya han expresado su interés en acceder a
ellos.
La investigación que realizamos utiliza el método de estudio de casos (Del Tronco
2012) ya que se analizan los 19 equipos de igualdad como mecanismos para la
transversalidad de la igualdad de género existentes en la Intendencia y los ocho
73
Municipios de Montevideo generando información detallada acerca de su conformación,
composición por sexo, grado de formalidad y cometidos entre otros aspectos.
La selección de los casos responde a la propia delimitación del objeto de estudio.
“El estudio de caso no es la elección de un método sino más bien la elección de
un objeto a ser estudiado. Nosotros elegimos estudiar un caso. En tanto enfoque
de investigación, un estudio de caso es definido por el interés en casos
individuales antes que por los métodos de investigación utilizados” (Stake en
Neiman y Quaranta, 2006: 219).
De todas formas, el estudio de casos en este trabajo es parte de la estrategia teórico
metodológica que entiende el proceso de investigación es riguroso pero flexible para
dar cuenta de un fenómeno específico de la realidad.
Si bien una de las principales críticas a los estudios de casos es que sus resultados no
son generalizables, en este trabajo permite la realización de recomendaciones para
tomadores de decisión. Como tales, los referidos resultados no serán generalizables
pero pueden ser aplicables como estrategias piloto en condiciones similares y/o
atendiendo a la divergencia de las condiciones. A su vez sistematiza y da a conocer
una experiencia de creación de mecanismos de género de segunda generación
novedosa en el país y en la región y de consolidación de la trama institucional de
género que puede ser tomada como referencia.
Los equipos de igualdad son mecanismos recientes por tanto no es posible realizar una
evaluación de sus resultados o de su papel en el marco general de la transversalidad
de la igualdad de género en Montevideo, si bien puede dar cuenta de potencialidades
74
en el marco de procesos. Por tanto el trabajo se enfoca en la descripción analítica de
los mismos y en sus procesos de conformación, desde la perspectiva de algunos de los
actores involucrados.
La estrategia metodológica utilizada es cualitativa, ello permite un análisis ordenado y
sistemático pero que dialoga con las preguntas e hipótesis de investigación. La
retroalimentación entre conocimiento científico y realidad social se expresa en este
trabajo a través del análisis teórico de una estrategia de transversalidad de la igualdad
de género específica.
Como técnicas de relevamiento de la información se combina el estudio de datos
secundarios y primarios: el análisis documental de la información disponible relevante y
la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes calificados que
permitieran comprender el fenómeno estudiado desde la perspectiva de los actores.
El punto de partida es el marco conceptual teórico acerca de género, transversalidad
de la igualdad de género en las políticas públicas, mecanismos e institucionalidad de
género.
Luego se recabó toda la documentación disponible acerca de los equipos de igualdad
departamentales y municipales de Montevideo. Esta documentación tiene carácter
público y formal en lo referido a las resoluciones de nombramiento de los equipos de
igualdad y a las publicaciones realizadas por la Intendencia de Montevideo en el marco
del 3er Plan de Igualdad de Género, pero también consiste en documentación interna
de trabajo del equipo técnico de la Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y
Género a la que pudimos acceder sin restricciones, por el lugar que ocupamos en la
75
institución y por la buena disposición de las autoridades y el equipo de trabajo en
proporcionarla.
Posteriormente se realizaron cuatro entrevistas semiestructuradas a informantes
calificados. Se definieron
las personas a
entrevistar
buscando
que fueran
representativas de los diferentes ámbitos a analizar y que ocuparan diferentes roles, a
efectos de triangular la información recogida en los documentos con la percepción de
los actores involucrados.
Todas las personas entrevistadas son relevantes de acuerdo a los lugares que ocupan
y a la información con la que cuentan. Algunas de las entrevistadas tienen una visión
global del proceso, a su vez se buscó que estuviera reflejada una visión específica de
los niveles departamental y municipal. Se recogen voces internas al equipo de trabajo
responsable del proceso a estudiar y externas al mismo. Voces de la Secretaría de la
Mujer y externas a ella, voces de la CEG y externas a ella. Voces de personas
cercanas a equipos de igualdad municipales y departamentales, cargos técnicos y
cargos de confianza política. El cuadro que sigue expresa esos criterios.
76
Cuadro: Personas entrevistadas.
Entrevista 1
Entrevista 2
Entrevista 3
Entrevista 4
Cargo – Rol
Cargo político, responsable de políticas
de
género
departamentales.
Coordinadora Ejecutiva de la Secretaría
de la Mujer, Presidenta de la Comisión
de Equidad y Género.
Integrante
del
equipo
técnico
responsable del 3er Plan de Igualdad de
Género de la Secretaría de la Mujer de
la IM. Coordinadora de la Subcomisión
Municipios de la CEG. Referente de
género en el Municipio E.
Integrante de la Comisión de Equidad y
Género
en
representación
del
Departamento de Desarrollo Económico
e Integración Regional. Integrante del
equipo de Igualdad de su departamento.
Integrante de la subcomisión de
transversalidad de la CEG. Cargo de
confianza política.
Integrante del equipo Técnico de la
Secretaría de la Mujer de la IM,
Responsable
del
Programa
de
participación social y política de las
Mujeres, referente de Género en el
Municipio C.
Ámbito
SM
CEG
SM
CEG
Subcomisión Municipios
Referente
de
Género
Municipio
CEG
Externo a SM
Subcomisión
Transversalidad
SM
Externo CEG
Referente
de
Municipio
Género
Fuente: Elaboración propia
Se elaboró un guión para las entrevistas con base en las preguntas e hipótesis de la
investigación.
Un elemento a considerar es que por nuestra inserción institucional conocíamos
personalmente a todas las personas entrevistadas, esto facilitó su concreción. Las
entrevistas al ser pocas, fueron procesadas en Word identificando los elementos
aportados por las entrevistadas de acuerdo a los ejes de análisis definidos.
77
Las entrevistas establecen un proceso de comunicación único creado para conocer la
perspectiva de la persona entrevistada.
De acuerdo con Vallés (1999), una de las ventajas de la entrevista es que “permite la
obtención de una gran riqueza informativa (intensiva, de carácter holístico o
contextualizada), en las palabras y enfoques de los entrevistados” (Vallés, 1999: 196).
Entre las limitaciones que menciona Vallés, está “la falta de participación directa o
participada de los escenarios naturales en los que se desarrolla la acción” al que el/la
entrevistada hace referencia durante la entrevista. (Vallés, 1999: 197).
Si bien la información obtenida del análisis de la entrevista remite al punto de vista de
la persona entrevistada, el hecho de entrevistar personas referidas a diferentes ámbitos
y perspectivas contribuye a contar con diferentes puntos de vista que se reflejarán en el
análisis de la información recabada.
La confidencialidad es uno de los criterios de evaluación de calidad en las
investigaciones en general. La privacidad, la confidencialidad y el consentimiento
constituyen criterios clásicos de ética en investigación. (Los criterios éticos son el 3er
grupo de criterios de calidad. El primero es confiabilidad y el segundo autenticidad)
(Vallés, 1999: 103 y 104)
A éstos, algunos cualitativistas han agregado la reflexividad de los efectos que el
investigador y la estrategia provoca en los resultados e implicados.
78
En este sentido, en cada una de las cuatro entrevistas se explicitaron los objetivos del
trabajo, el carácter confidencial de la entrevista y la solicitud de consentimiento para
grabar la conversación.
79
IV Los equipos de igualdad en Montevideo: descripción y análisis.
La Intendencia de Montevideo ha consolidado el desarrollo de las políticas de género
en la ejecución del 2º Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos entre mujeres y
varones. 2007 – 2011 a través del fortalecimiento de los mecanismos de género:
Secretaría de la Mujer y Comisión de Equidad y Género que profundizaron el
involucramiento de las diferentes áreas de la institución con la concreción de medidas
para la igualdad.
El 2º Plan de Igualdad inicia su ejecución en 2007, en 2010 asume un nuevo gobierno
del Frente Amplio en Montevideo con la particularidad que por primera vez se elige
como Intendenta a una mujer, la Profa. Ana Olivera. En 2011 se resuelve por
resolución de la Intendenta extender por un año la ejecución del 2º Plan para finalizar el
proceso de ejecución de acciones comprometidas.
Un elemento clave para la legitimidad de los mecanismos de género en este período de
gobierno fue el diálogo sostenido y fluido con la Intendenta de Montevideo Ana Olivera,
y su gabinete. La CEG mantuvo diferentes instancias de trabajo con el ejecutivo
departamental de manera que se acordó con las máximas autoridades de la institución
la realización de una evaluación externa del 2º Plan de Igualdad y el inicio del proceso
de formulación del 3er Plan de Igualdad de Género
.
80
La Intendenta en 2011 realiza un nuevo nombramiento de la CEG (Res. 4407/11)
actualizando su integración, incorporando nuevas áreas como Inspección General y
Asesoría Jurídica.
En 2012 se concreta la evaluación del 2º Plan de Igualdad, se contrata con apoyo de
ONUMUJERES a la Soc. Ana Laura Rodríguez Gustá. Esta evaluación constituye un
paso sustantivo en la consolidación y legitimidad de las políticas de género
departamentales, constituye un hito en el proceso de transversalidad de la igualdad de
género y da origen a una serie de recomendaciones entre las que se encuentra la
creación de los equipos de igualdad departamentales.
“Para asegurar la institucionalización de género, recomendamos la conformación
de
equipos
de
igualdad
de
carácter
estable
dentro
de
cada
repartición.”(Rodríguez Gustá 2012:73)
El proceso descripto anteriormente que conlleva a la creación de los equipos de
igualdad se sintetiza en siguiente esquema:
81
Esquema: Hacia la consolidación de los equipos de Igualdad - Línea del tiempo
2013 Proceso de
elaboración del 3er Plan
de Igualdad de Género.
2012 Evaluación externa
2o Plan de Igualdad
Creación de equipos de
Igualdad
Departamentales y
municipales
2014 Inicio de
implementación del 3er
Plan de Igualdad de
Género. Proceso de
consolidación de 11
equipos de igualdad
departamentales y 8
equipos de igualdad
municipales:
Encuentros equipos de
Igualdad, capacitación.
Recomendación creación
equipos de iguladad
departamentales
Fuente: elaboración propia
Los resultados de la evaluación del 2º Plan de Igualdad fueron ampliamente difundidos
a través de la publicación de los mismos y en instancias abiertas que contaron con la
presencia de la evaluadora. Se definieron tres instancias públicas que luego
constituirían los 3 ejes de trabajo en el proceso de elaboración del 3er Plan de Igualdad
de Género:
1) Presentación a la sociedad civil organizada en particular a las organizaciones
de mujeres y feministas. Teatro Solís 8 de agosto de 2012.
2) Presentación a la intendenta y el gabinete departamental. Edificio Sede de la
IM 10 de agosto de 2012.
82
3) Presentación a los gobiernos municipales, equipos técnicos de los centros
comunales zonales y organizaciones locales de mujeres. Sala IMPO 9 de
agosto de 2012.
En 2013, la Intendencia asume el desafío de la elaboración participativa del 3er. Plan
de Igualdad de Género. Se definen tres ejes de trabajo que implican el involucramiento
activo de tres actores fundamentales para el proceso. Eje Departamental, Eje Municipal
y Eje Sociedad Civil.
La Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y Género lideran este proceso a
través del equipo técnico de la Secretaría de la Mujer, en particular el equipo del Plan
de Igualdad dentro del área de transversalidad y el equipo de referentes en los
Municipios dentro del área participación. La Comisión de Equidad y Género acompaña
el proceso definiendo los lineamientos del 3er Plan de Igualdad de Género y la
metodología de trabajo. Las subcomisiones de la CEG de transversalidad y municipios
acompañan el trabajo realizado por los recientemente creados equipos de igualdad en
lo departamental y municipal de manera respectiva. Importa señalar el aporte
sustantivo que realizó a la elaboración del 3er Plan de Igualdad de Género la Soc. Ana
Laura Rodríguez Gustá quien fue nuevamente contratada con fondos de PNUD para la
redacción del documento del Plan. La subcomisión de transversalidad de la CEG contó
con el asesoramiento de la Unidad de Estadística del Departamento de Planificación a
través de la designación de un equipo técnico que aportó la metodología de
elaboración del 3er Plan de Igualdad de Género. La subcomisión de municipios contó
con el apoyo del equipo designado por la División Asesoría de Desarrollo Municipal y
83
Participación que junto a las referentes de la SM lideraron el trabajo hacia el 3er Plan
de Igualdad de Género en los Municipios.
En este proceso hacia la interna de la institución (Eje Departamental) ya fortalecido en
el 2º Plan cobra relevancia el aporte de otros actores como los Municipios y la sociedad
civil organizada. Recordemos la reciente creación del tercer nivel de gobierno, en este
sentido la Secretaría de la Mujer validó la propuesta de un 3er Plan de Igualdad de
Género con alcaldes y alcaldesas.
El siguiente esquema sintetiza los tres ejes con base en los que se estructura el 3er
Plan de Igualdad de Género:
CUADRO: Ejes del 3er Plan de Igualdad de Género
Fuente: Elaboración propia con base en información de la Secretaría de la Mujer
84
IV. 1 El 3er. Plan de Igualdad de Género. Montevideo avanza en derechos sin
discriminaciones. 2014 – 2017.9
El propósito del 3er. Plan de Igualdad de Género es contribuir al cambio de los
patrones hegemónicos imperantes de relacionamiento de las montevideanas/os
promoviendo la igualdad y la no discriminación de todas las personas con énfasis en la
no discriminación por sexo o identidad de género. (Intendencia de Montevideo,
2013:12)
Las discriminaciones y desigualdades con base en el género y otras categorías –de
clase, generacionales, étnico-raciales, discapacidades, orientaciones y preferencias
sexuales, entre otras– se reproducen vertiginosamente en múltiples ámbitos de la vida
social, económica, cultural y política. Por ello, este 3er. Plan de Igualdad de Género
privilegia en sus lineamientos el trabajo en el territorio, la articulación con los gobiernos
municipales y la interlocución con organizaciones de la sociedad civil dedicadas a
erradicar las desigualdades de género y otras discriminaciones.
Con el 3er. Plan de Igualdad de Género 2014/2017, la Intendencia apunta a desarrollar
políticas institucionales de largo aliento. La preocupación institucional por la igualdad
de género y la no discriminación recoge las orientaciones que en materia de derechos
humanos expresa la Convención para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por su sigla en inglés): Un Estado que
promueve, protege, respeta y garantiza los derechos humanos requiere poner las
desigualdades de género en el centro de sus medidas.
9
Extraído del 3er Plan de Igualdad de Género. Montevideo avanza en derechos sin discriminaciones. 2014 -2017.
IM – Municipios de Montevideo 2014 e información aportada por la Secretaría de la Mujer.
85
El 3er. Plan de Igualdad de Género consta de tres tomos: Un libro central estructurado
con base en siete lineamientos y que reúne todas las medidas comprometidas para el
período 2014 – 2017. Un libro Municipal que da cuenta de las medidas comprometidas
por cada Municipio. Y un libro Departamental que muestra las medidas definidas por
cada Departamento o área de la Intendencia. Estos dos últimos corresponden al
período 2014 -2015.
De esta forma, la Intendencia renueva su compromiso de avanzar hacia un Estado
democrático afirmativo de los derechos de las personas, donde la igualdad de género
es una condición central de la democracia.
¨Las políticas de igualdad de género son un conjunto de decisiones y medidas
adoptadas por los poderes gubernamentales para la promoción de la igualdad de
género entre mujeres, hombres y personas trans. Incluyen medidas tendientes a
eliminar discriminaciones por razones de sexo y/o identidad de género que limitan las
oportunidades de las personas de acceder y desarrollarse en igualdad en cualquier
ámbito (político, social, económico, cultural, afectivo, educativo). Para que sean
eficaces, estas políticas deben eliminar los obstáculos existentes para la consecución
de la igualdad real, compensar los efectos que ha producido la discriminación histórica
padecida por las mujeres..¨ (3er Plan de Igualdad de Género, Montevideo 2014)
86
El proceso de construcción, liderado por la Secretaría de la Mujer y la Comisión de
Equidad y Género, involucró a diversos actores institucionales y de la sociedad civil
que apuestan a la construcción de una Montevideo inclusiva, igualitaria y justa.
La Intendencia se ha comprometido a trabajar en siete lineamientos, que conforman
una mirada estratégica orientada a erradicar la desigualdad de género y la
discriminación. Los lineamientos expresan, en forma más desglosada, el propósito
general del 3er.Plan de Igualdad de Género.
LINEAMIENTOS 3er. PLAN DE IGUALDAD DE GENERO
Fuente: 3er Plan de Igualdad de Género. IM 2014.
A su vez el 3er Plan de Igualdad de Género se propone para la consolidación de
condiciones favorables para la implementación de esta política la siguiente estrategia
87
de desarrollo: Profundizar la transversalización de la perspectiva de género y de
derechos humanos en las políticas públicas de la Intendencia de Montevideo, tanto en
el departamento como en los municipios, en articulación con colectivos sociales y el
gobierno nacional.(Intendencia de Montevideo, 2014:12) Entre las 10 acciones
propuestas para concretar la estrategia transversal, las 5 primeras refieren al
fortalecimiento de los mecanismos de género institucionales.
Fuente: 3er Plan de Igualdad de Género. IM 2014
Asimismo el 3er Plan de Igualdad de Género propone un diálogo con la sociedad civil a
través de organizaciones sociales de mujeres, de diversidad sexual, de derechos
humanos, de colectivos de varones comprometidos con la igualdad, con la academia y
88
del movimiento sindical. Este Plan se propone generar espacios de interlocución con el
primer nivel de gobierno, y con la sociedad civil para lo cual se crearán mesas de
trabajo multisectoriales en torno a los lineamientos del Plan. Actualmente en diálogo
con las organizaciones de mujeres se está definiendo los cometidos, integración y
funcionamiento del futuro Consejo para la Igualdad de Género en el Departamento de
Montevideo, espacio de articulación del gobierno departamental y la sociedad civil que
será un espacio de participación, diálogo, monitoreo y articulación de las diferentes
expresiones sociales y políticas del Departamento con miras a consolidar políticas de
igualdad de género de Montevideo. El Consejo nutrirá la política departamental con las
prioridades de la agenda de la sociedad civil en materia de igualdad de género y a su
vez aportará información referente al grado de avance de las políticas departamentales
de género a la sociedad civil, para que esta pueda ejercer su rol de veeduría social.
Montevideo avanza en institucionalidad de género.
Jerarquización de la institucionalidad de género departamental
Un primer paso de la estrategia transversal implica disponer de estructuras dedicadas a la
igualdad de género jerarquizadas y dotadas con los recursos presupuestales necesarios (y
estables) para su trabajo. En tanto Estado Parte de CEDAW, Uruguay tiene “obligaciones de
medios”. Son obligaciones vinculadas con dotar de solidez a las instituciones y destinar
recursos para instaurar la igualdad de género y no discriminación. Esto supone consolidar
los mecanismos institucionales de género de la Intendencia, incluyendo los de “primera
generación” -- Secretaría de la Mujer y CEG -- y los de “segunda generación” -- Equipos
de Igualdad Departamentales y Equipos de Igualdad/Mesas de Equidad y Género
municipales. (Intendencia de Montevideo, 2014:90, las negritas son del original)
89
En este contexto los mecanismos de género existentes en la actualidad en la
Intendencia y los ocho Municipios de Montevideo son:
1) La Secretaría de la Mujer, mecanismo de género de primera generación o
primario, inscripta en el Departamento de Desarrollo Social, es la responsable de
la transverzalización de la perspectiva de género en el diseño, implementación y
evaluación de las políticas departamentales y municipales. Los objetivos y áreas
de trabajo fueron descriptos en los antecedentes. La Secretaría de la Mujer
preside la Comisión de Equidad y Género.
2) La Comisión de Equidad y Género, mecanismo de género de primera
generación o primario, se creó en el año 2001. Está integrada por funcionarios y
funcionarias designados por resolución de la Intendenta en representación de
los departamentos y asesorías de la institución. Es un espacio de articulación
intra-institucional en el que trabajan mancomunadamente 26 áreas de la
Intendencia, orientado a la incorporación de la perspectiva de género en las
políticas departamentales y municipales de Montevideo. Ha liderado los
procesos de elaboración, implementación, seguimiento y monitoreo de los
Planes de Igualdad de Derechos y Oportunidades entre Varones y Mujeres.
Participó activamente en la elaboración de 3er. Plan de Igualdad de Género.
Montevideo avanza en derechos sin discriminaciones y actualmente, en su
implementación y monitoreo. La misma se reúne en forma plenaria regularmente
todos los meses donde define el plan de trabajo y las estrategias a seguir. Su
trabajo se organiza a través de cinco Sub-Comisiones: a) transversalidad, b)
municipios, c) presupuesto y género, d) comunicación y e) masculinidades. Las
90
subcomisiones tienen un carácter operativo, elaboran las propuestas a seguir en
cada área de competencia.
3) Los equipos de igualdad departamentales y municipales, mecanismos de género
de segunda generación o secundarios, se crean en el proceso de elaboración
del 3er Plan de igualdad de Género a partir de las recomendaciones de la
evaluación externa del 2º Plan de Igualdad para avanzar en la institucionalidad
de género.
CUADRO: MECANISMOS DE GENERO EN MONTEVIDEO
A nivel
departamental:
Secretaría de la Mujer
Comisión de Equidad y Género
Equipos de Igualdad
Departamentales
A nivel
municipal:
Equipos de
Igualdad y
Mesas de
Equidad y
Género
Municipales
Fuente: Secretaría de la Mujer.
91
El proceso de creación de los equipos de igualdad profundiza el trabajo iniciado
hace más de 20 años en la Intendencia de Montevideo en relación a las políticas de
género y consolida la institucionalización de mecanismos de género que permiten
avanzar en la transversalidad de la igualdad de género.
¿Qué es un equipo de igualdad?10
Un equipo de igualdad es un grupo de trabajo que se conforma en el marco de la
elaboración del 3er Plan de Igualdad de Género para promover la transversalización de
la perspectiva de la igualdad de género en los planes, programas y proyectos de los
departamentos, divisiones, servicios y unidades de la Intendencia y los ocho
Municipios.
En el nivel departamental están integrados por referentes de la Comisión de Equidad y
Género (CEG), funcionarios-as referentes de áreas representativas del Departamento,
asesores-as de la dirección del departamento y referente de ejecución presupuestal.
Sus integrantes fueron designados mediante resolución de la dirección del
departamento respectivo.
En el nivel municipal los equipos de igualdad o mesas de equidad y género se integran
por representantes del gobierno municipal, representantes de grupos de mujeres
organizadas, representantes de los concejos vecinales y funcionarias/os referentes de
las áreas sociales de los Centros Comunales Zonales (CCZ) y Municipios.
10
Elaborado con base en información aportada por Secretaría de la Mujer – IM y material para la web institucional
elaborado por la subcomisión de comunicaciones de la CEG.
92
Los equipos de igualdad son acompañados por referentes de la Secretaría de la Mujer
y de la CEG.
¿Cuáles son sus cometidos?
Los equipos de igualdad fueron creados con el cometido inicial de elaborar las medidas
y acciones del 3er Plan de Igualdad de Género en cada uno de los departamentos de la
Intendencia y en cada uno de los ocho Municipios de Montevideo. Estos equipos son
los responsables de promover la transversalidad de la igualdad de género mediante
mecanismos de planificación y rendición de cuentas.
A través de su participación en la elaboración de medidas para el 3er Plan de Igualdad
de Género han aportado en la planificación operativa anual 2014-2015 de los
departamentos y municipios. Actualmente implementan las actividades comprometidas,
y aportan información al sistema de indicadores, contribuyendo al monitoreo y
seguimiento del 3er. Plan de Igualdad de Género.
Se prevén mecanismos de coordinación entre los equipos/ mesas de igualdad
departamentales y municipales entre sí y con la sociedad civil para el desarrollo de
alianzas estratégicas.
IV. 2 Los equipos de igualdad departamentales.
Se crearon 11 equipos de igualdad departamentales que involucran a 60 funcionarios y
funcionarias de la IM. Ocho corresponden a los departamentos de Acondicionamiento
Urbano, Cultura, Desarrollo Ambiental, Desarrollo Económico e Integración Regional,
Desarrollo Social, Gestión Humana, Movilidad y Planificación. Dos corresponden a las
93
Asesorías de Desarrollo Municipal y Participación y Jurídica y el restante corresponde a
Secretaría General.
El Departamento de Recursos Financieros no cuenta con equipo de igualdad, en este
sentido cabe aclarar que desde la Secretaría de la Mujer y la CEG no se solicitó
formalmente su creación ya que el Departamento de Recursos Financieros tiene la
particularidad de tener en cada uno de los otros departamentos Oficinas de Ejecución
Presupuestal que dependen funcionalmente de la División Planificación y Ejecución
Presupuestal del Departamento de Recursos Financieros. (Estructura Orgánica de la
Intendencia de Montevideo. Julio 2013.)
Se solicitó que las oficinas de ejecución presupuestal integraran los equipos de
igualdad de cada uno de los ocho departamentos restantes. A su vez dentro de la CEG
se
reinstala
una
subcomisión
sobre
Presupuesto
y
Género
integrada
por
representantes del Departamento de Recursos Financieros. Recientemente se
designan 15 horas de trabajo mensuales dentro de la carga horaria de un contador de
Recursos Financieros para la concreción de las medidas de ese departamento y el
apoyo al 3er Plan de Igualdad de Género.
No nos planteamos la conformación de un equipo de igualdad en Recursos
financieros, por su calidad de división, por la especificidad de sus funciones y
por las limitaciones que el diseño presupuestal de la institución planteaba para
nuestros objetivos. Sí nos planteamos tener una persona referente con la cual
poder avanzar en el proceso que desde el año 2008 venimos transitando de
presupuestos sensibles al género. Actualmente hemos logrado crear un equipo
referente para el Plan, muy potente, integrado por la directora de la División
94
Planificación y Ejecución Presupuestal y un contador part -time, asignado al
presupuesto del 3er. Plan. (Entrevista A)
De los ocho departamentos que se solicita incorporen en los equipos de igualdad a
integrantes de las oficinas de ejecución presupuestal, solamente tres lo hacen
efectivamente y estos son: Desarrollo Ambiental, Desarrollo Económico e Integración
Regional y Movilidad.
En relación a su composición por sexo seis de los 11 equipos de igualdad son
integrados por varones y mujeres y los cinco restantes son integrados exclusivamente
por mujeres. De los seis equipos mixtos en sólo uno la cantidad de varones supera a la
de mujeres. Este es el caso del Departamento de Desarrollo Ambiental que
coincidentemente es el departamento que designa para la integración del equipo de
igualdad una proporción importante de cargos de conducción. De los 60 integrantes 11
son varones y 49 son mujeres. De los 11 varones, cuatro ocupan cargos de dirección,
dos son asesores y cinco son técnicos.
GRAFICAS: SEXO Y COMPOSICIÓN POR SEXO EQUIPOS DE IGUALDAD
DEPARTAMENTALES
95
Sexo
Composición por sexo
Mujeres
Mujeres
Hombres
Mixto
Fuente: Elaboración propia.
En relación al grado de formalidad de los equipos, el mismo es alto, ya que 10 de los
11 equipos de igualdad fueron designados a través de resoluciones formales de la IM,
en tres casos la resolución fue de la Intendenta (Gestión Humana, Movilidad, Asesoría
de Desarrollo Municipal y Participación) y en los siete restantes la resolución fue del
director/a de Departamento o División. El equipo de igualdad de Secretaría General
está designado y funcionando aunque al momento de realizar este trabajo no está
designado formalmente por resolución.
La no designación formal del equipo de igualdad de Secretaría General debe
haberse atrasado por razones administrativas, ya que cuenta con la aprobación
del Secretario General. (Entrevista A)
Inicialmente desde la Secretaría de la Mujer y la CEG se propuso que los equipos de
igualdad estuvieran conformados de acuerdo a cuatro criterios:
1) Personas cercanas a la dirección del departamento o división
96
2) Persona de la oficina de ejecución presupuestal
3) Representación de las diferentes divisiones u áreas del Departamento
4) Personas ya designadas por el Departamento o división para integrar la CEG.
A los efectos del análisis de la conformación de los equipos de igualdad para este
trabajo, adjudicaremos un 25 % de valor al cumplimiento de cada uno de estos
criterios. De manera que aquellas áreas que contemplan los cuatro criterios adquieren
un 100 % en la composición del equipo, quienes cumplen con tres criterios 75 %, con
dos criterios 50 % y con un criterio 25 %.
Tres departamentos cumplen con el 100 % de los criterios: Departamento de Desarrollo
Ambiental, Desarrollo Económico e Integración Regional y Movilidad.
Dos
departamentos
o
divisiones
cumplen
con
el
75
%
de
los
criterios:
Acondicionamiento Urbano y Asesoría de Desarrollo Municipal y Participación.
Las restantes seis áreas cumplen con el 50 % de los criterios, de las cuales el único
departamento que no cumple con el criterio de integrar al equipo de igualdad a las
personas designadas por el departamento para la CEG es Gestión Humana, ya que de
las tres personas que integran la CEG, mantiene solamente a una de ellas en el equipo
de igualdad.
Existe entonces una media y alta adhesión de los criterios propuestos a la hora de
conformar los equipos de igualdad departamentales.
Con respecto a la fecha de formalización de los equipos de igualdad departamentales
el primer equipo en ser designado es el Departamento de Planificación en setiembre de
97
2012. En 2013 se formaliza la conformación de los equipos en cinco Departamentos y
en 2014 de otros cuatro, restando aún la resolución de conformación del equipo de
Igualdad de Secretaría General. Esto da cuenta que la creación de los equipos de
igualdad no responde a la concreción de un acto administrativo en sí, sino que es
resultado de un proceso de transversalidad de la igualdad de género en la IM dónde
cada área concreta el acto administrativo de crear el equipo de igualdad en el tiempo
en que la dirección del Departamento así lo entiende.
Con respecto a los cometidos de los equipos de igualdad departamentales seis
coinciden en definir como cometido la Elaboración del Plan para el Departamento,
seguimiento y monitoreo, así como el asesoramiento en la implementación de la
transversalidad de género en las políticas, programas, proyectos y acciones que se
llevan adelante.
Las áreas de Gestión Humana y Asesoría Jurídica no especifican en las resoluciones el
cometido del equipo de Igualdad. Y las áreas de Planificación y Asesoría de Desarrollo
Municipal y Participación definen otros cometidos diferentes.
El pasado 13 de marzo de 2014 se realiza el primer encuentro de equipos de igualdad
departamentales11 dónde se produce un intercambio acerca de sus formas de
funcionamiento, el rol a desempañar por los equipos de igualdad y se identifican
necesidades para su fortalecimiento.
Respecto al funcionamiento se plantea que cada equipo debe tener su propia
dinámica de trabajo y funcionar de manera independiente, de todas formas se propone
11
Registro del primer encuentro de equipos de igualdad departamentales. 13 de marzo de 2014. Secretaría de la
Mujer de la IM.
98
al menos una reunión mensual de manera de garantizar un funcionamiento sostenido.
Se destaca la importancia de mantener encuentros de intercambio entre los equipos de
igualdad.
Respecto al rol a desempeñar se propone que los equipos de igualdad sean
multiplicadores de la temática de género en cada uno de los Departamentos y áreas de
la IM, identifiquen otras personas interesadas en la temática, sensibilicen sobre el
tema, den seguimiento en cada Departamento a las acciones planificadas en el marco
del 3er Plan de Igualdad de Género, generen instrumentos para cuantificar lo actuado y
para dimensionar la problemática, realicen la difusión de lo actuado hacia la
ciudadanía, propicien coordinaciones interinstitucionales. Se plantea la importancia de
posicionar en la institución conceptos de igualad, equidad y justicia y lograr que el tema
de género se instale en toda la Intendencia de Montevideo.
Respecto a las necesidades de fortalecimiento se propone dar difusión de la
existencia de los equipos de igualdad y de las acciones realizadas, garantizar la
comunicación interna, generar instancias de capacitación y contar con el apoyo de las
autoridades.
Desde la perspectiva de las personas entrevistadas se destaca que los equipos de
igualdad departamentales son resultado de un proceso que la Intendencia de
Montevideo desarrolla desde hace mucho tiempo. Un proceso sólido que, a diferencia
de lo municipal, se venía trabajando con la CEG y el 2º Plan en el nivel departamental.
En lo Departamental existía un proceso más sólido de lo que se venía trabajando, con
la CEG y el 2º Plan (Entrevista B)
99
Destacan el hecho de que los equipos de igualdad son creados por resolución, que en
algunos casos ya se les otorga una definición de rol, un cometido. Tienen formalidad.
(Entrevista B)
Para la Intendencia ofician de nexo entre la SM – CEG y lo concreto que hace cada
departamento. (Entrevista C)
Destacan que quienes lo integran están en el méetier de las políticas de cada
departamento. Los directores/as entendieron el mensaje y la importancia de esto.
(Entrevista C)
En suma el proceso de transversalizar género en las políticas de la IM viene de todo un
proceso que se inició con el 1er plan, se profundizó con el 2º plan, el proceso responde
a lo que cada departamento pudo comprometer en base al proceso que han realizado
en su compromiso con el género.(Entrevista A)
100
CUADRO: EQUIPO DE IGUALDAD DEPARTAMENTALES
EQUIPO
RESOLUCION
FECHA
No.
COMETIDO
ACONDICIONAMIENTO
URBANO
564/13/4000
Departamento
08/11/13
6
CULTURA
34/14/8000
Departamento
24/01/14
3
DESARROLLO
AMBIENTAL
143/13/6300
Departamento
04/07/13
6
DESARROLLO
ECONÓMICO
E
INTEGRACIÓN REGIONAL
196/13/2500
Departamento
07/05/13
7
DESARROLLO SOCIAL
24/14/5500
Departamento
05/02/14
12
Elaboración
del
Plan
para
el
Departamento, seguimiento y monitoreo,
así como el asesoramiento en la
implementación de la transversalidad de
género en las políticas, programas,
proyectos y acciones que se llevan
adelante.
Elaboración
del
Plan
para
el
Departamento, seguimiento y monitoreo,
así como el asesoramiento en la
implementación de la transversalidad de
género en las políticas, programas,
proyectos y acciones que se llevan
adelante.
Elaboración
del
Plan
para
el
Departamento, seguimiento y monitoreo,
así como el asesoramiento en la
implementación de la transversalidad de
género en las políticas, programas,
proyectos y acciones que se llevan
adelante.
Elaboración
del
Plan
para
el
Departamento, seguimiento y monitoreo,
así como el asesoramiento en la
implementación de la transversalidad de
género en las políticas, programas,
proyectos y acciones que se llevan
adelante.
Elaboración
del
Plan
para
el
Departamento, seguimiento y monitoreo,
así como el asesoramiento en la
implementación de la transversalidad de
género en las políticas, programas,
proyectos y acciones que se llevan
COMPOSICIÓN
CRITERIOS
75 %
No
ejecución
presupuestal
COMPOSICION
SEXO
5 mujeres
1 hombre
50 %
No
ejecución
presupuestal
No
cercano
dirección
2 mujeres
1 hombre
100 %
2 mujeres
4 hombres
100 %
7 mujeres
50 %
No
ejecución
Presupuestal
No
cercano
dirección
9 mujeres
3 hombres
101
adelante.
Sin especificar
GESTIÓN HUMANA
1902/13
Intendenta
06/05/13
3
MOVILIDAD
5300/13
Intendenta
18/11/13
5
PLANIFICACION
152/12/6000
Departamento
13/09/12
3
RECURSOS
FINANCIEROS
ASESORIA
DE
DESARROLLO MUNICIPAL
Y PARTICIPACIÓN
No corresponde
509/14
Intendenta
10/02/14
3
ASESORÍA JURÍDICA
26/14/5400
División
24/02/14
5
Participación en la elaboración del 3er
Plan de Igualdad de Oportunidades y
Derechos de la División Asesoría de
Desarrollo Municipal y Participación, el
acompañamiento a los equipos de
igualdad de los Municipios y la
integración de la Comisión de Equidad y
Género
Sin especificar
SECRETARÍA GENERAL
Sin resolución
Sin
resolución
6
Sin resolución
Elaboración
del
Plan
para
el
Departamento, seguimiento y monitoreo,
así como el asesoramiento en la
implementación de la transversalidad de
género en las políticas, programas,
proyectos y acciones que se llevan
adelante.
Proponer un primer borrador informe de
trabajo
que
establezca
una
aproximación a las políticas de igualdad
de género desde las competencias
específicas del Departamento
50 %
No
ejecución
presupuestal
No integrantes
CEG
100 %
2 mujeres
1 hombre
50 %
No
ejecución
presupuestal
No
cercano
dirección
3 mujeres
75 %
No
ejecución
presupuestal
3 mujeres
50 %
No
ejecución
presupuestal
No
cercano
dirección
50 %
No
ejecución
presupuestal
No
cercano
dirección
5 mujeres
4 mujeres
1 hombre
7 mujeres
Fuente: elaboración propia con base en las resoluciones de la IM
102
IV. 3 Los equipos de igualdad municipales
Se crearon ocho equipos de igualdad o mesas de equidad y género en el nivel
municipal que involucran a más de 82 personas.
A diferencia de los equipos de igualdad departamentales la evaluación del 2º Plan de
Igualdad no tenía entre sus recomendaciones la creación de equipos de igualdad
municipales. En el proceso de elaboración del 3er Plan de Igualdad de Género, la
Secretaría de la Mujer y la CEG a través de la subcomisión de municipios proponen la
conformación de equipos de igualdad y/o mesas de equidad y género en cada uno de
los ocho municipios, iniciativa que se le presenta junto a la División Asesoría de
Desarrollo Municipal y Participación a los alcaldes y alcaldesas y que los mismos
acuerdan concretar. Esta iniciativa está en sintonía con las recomendaciones que
conciben al 3er Plan de Igualdad de Género como política departamental articulada con
los territorios y a la definición del eje municipios como uno de los ejes del 3er Plan de
Igualdad de Género.
Se respetaron los procesos previos existentes por lo que las denominaciones fueron
variadas, en el Municipio B se denomina Comisión de Equidad y Género, en los
Municipios C y E se denominan Mesa de Equidad y Género y en los restantes 5
Municipios se denominan Equipos de Igualdad. En el caso de los Municipios B y C se
edificó sobre lo ya existente, incorporando el trabajo acerca del 3er Plan de Igualdad de
Género en los ámbitos de género municipales preexistentes.
103
En relación a su composición por sexo seis de los siete equipos de igualdad de los
que se dispone información son integrados por varones y mujeres, solamente el equipo
de igualdad del Municipio A está integrado exclusivamente por mujeres. De todas
formas de las 82 personas que integran los siete equipos de igualdad 74 son mujeres y
solamente ocho son hombres. De los ocho hombres que integran los equipos de
igualdad municipales cinco ocupan cargos de conducción (dos son alcaldes, un director
de municipio, un director de CCZ y un coordinador de una policlínica) los restantes
corresponden a un concejal vecinal y dos integrantes de equipo técnico.
GRAFICAS: SEXO Y COMPOSICIÓN POR SEXO EQUIPOS DE IGUALDAD
MUNICIPALES
Composición por sexo
Sexo
Mujeres
Mujeres
Hombres
Mixto
Fuente: Elaboración propia.
En relación al grado de formalidad de los equipos, el mismo es bajo ya que a
diferencia de los equipos de igualdad departamentales solamente un equipo de
igualdad municipal es designado formalmente por el Gobierno Municipal, el equipo de
Igualdad del Municipio CH. Esto tuvo relación con que los procesos en el nivel
104
departamental y municipal fueron diferentes y en lo municipal se priorizó desde la SM y
la CEG la concreción de resoluciones de los gobiernos municipales que aprobaran
formalmente las medidas del 3er Plan de Igualdad de Género propuestas para el
período 2014 -2015 por los equipos de igualdad o mesas de equidad. Esto último se
logró en los ocho municipios y adquiere especial relevancia considerando la autonomía
del 3er nivel de gobierno.
Desde la SM - CEG se jerarquizó más que salieran las resoluciones para que se
aprobaran el cumplimiento de las actividades como compromiso expreso del
Municipio que se aprobaran las resoluciones de conformación de los equipos de
igualdad (Entrevista B)
Se pueden formalizar los equipos municipales, en algunos casos son muy
incipientes, es parte del proceso a futuro que se los nombre formalmente
(Entrevista D)
Los criterios sugeridos desde la Secretaría de la Mujer y la CEG para la integración los
equipos de igualdad o mesas de equidad municipales fueron para cada Municipio:
1) Integrantes del Gobierno Municipal
2) Integrantes de equipos técnicos de centros Comunales Zonales y Municipio
3) Comisiones zonales de Mujeres
4) Integrantes de los Concejos Vecinales
Al igual que para el análisis de la conformación de los equipos de igualdad
departamentales, adjudicaremos un 25 % de valor al cumplimiento de cada uno de
estos criterios. De manera que aquellas áreas que contemplan los 4 criterios adquieren
105
un 100 % en la composición del equipo, quienes cumplen con 3 criterios 75 %, con dos
criterios 50 % y con 1 criterio 25 %.
Dos Municipios cumplen con el 100 % de los criterios: Municipios C y E.
Dos Municipios cumplen con el 75 % de los criterios: Municipios B y G
Los restantes cuatro municipios (A, CH, D y F) cumplen con el 50 % de los criterios.
El criterio que menos se contempla en la integración de los equipos es el de la
presencia de integrantes de los Concejos Vecinales, solamente están representados en
tres de los ocho Municipios. El 50 % de los equipos de igualdad integran comisiones
zonales de mujeres y solamente el equipo de igualdad del Municipio B no integra al
equipo técnico.
La integración de organizaciones de mujeres locales en el 50 % de los equipos de
igualdad municipales constituye un avance sustantivo en la consolidación de espacios
de participación ciudadana, con posibilidades efectivas de incidir en las políticas
públicas municipales. Esto consolida el empoderamiento de las mujeres y amplifica el
rol de monitoreo y veeduría social de la sociedad civil.
La no integración de mujeres en los restantes equipos de igualdad municipales se
debe a diferentes realidades.
Desde la perspectiva de las personas entrevistadas:
En el Municipio Ch no contamos con un grupo de mujeres organizadas en torno
a la promoción de los derechos de las mujeres, si bien hay agrupamientos
locales vinculados fundamentalmente a actividades culturales. En el Municipio D,
se está en proceso de integración, ya que el grupo de mujeres tiene formación
reciente. Es diferente el caso de los Municipios A y F, donde existen grupos de
106
mujeres con trayectoria de trabajo colectivo, pero que no han logrado desarrollar
vínculos fluidos con el gobierno municipal. En el Municipio A se prevé la
convocatoria de los tres grupos de ComunaMujer por parte del Equipo de
Igualdad local, y seguramente el proceso que se inicie definirá el vínculo a
establecer. En el Municipio F existe un grupo vinculado a la ComunaMujer cuya
referente ha manifestado sus discrepancias con el gobierno municipal, por lo que
desarrolla su trabajo en forma independiente. El trabajo con otros grupos de
mujeres es incipiente. (Entrevista A)
Se debe a historias de vínculo entre las Comisiones de mujeres A y F y el
Municipio sobre todo con las autoridades del municipio. (Entrevista D)
La gran diversidad de realidades que se presentan en los municipios es el reflejo
de cómo se pudieron conformar, en algunos equipos formados sólo por
funcionarios/as y otros donde también tienen representación las organizaciones
de mujeres. (Entrevista B)
De las 82 personas que integran los equipos de igualdad municipales 33 son
funcionarias y funcionarios de la Intendencia de Montevideo12, 11 integran los
Gobiernos Municipales y 37 participa de la sociedad civil (Integrantes de Comisiones
zonales de mujeres y Concejos vecinales). Una persona representa a un organismo
nacional (Ministerio de Turismo y Deporte)
12
Cabe aclarar que el funcionariado asignado a los ocho municipios se considera por su dependencia funcional
personal de la Intendencia de Montevideo.
107
Gráfico: Integración equipos de igualdad municipales
Otro, 1
Funcionariad
o, 33
Sociedad
Civil, 37
Gobierno
Municipal,
11
Fuente: elaboración propia
Al no haber resoluciones de designación de los equipos de igualdad municipales no
podemos analizar la fecha de formalización ni sus cometidos, como sí lo hicimos
para los equipos de igualdad departamentales.
El pasado 24 de julio de 2014 se realiza el primer encuentro de equipos de igualdad/
mesas de equidad y género de los Municipios de Montevideo. Municipios por la
Igualdad de género13 dónde al igual que en el encuentro de equipos departamentales,
se realiza un intercambio acerca de las formas de funcionamiento, el rol a desempañar
y se identifican necesidades de fortalecimiento.
Respecto al rol a desempeñar por los equipos de igualdad / mesas de equidad y
género se plantean:

Constituirse en un espacio de referencia y consulta para la transversalidad de la
igualdad de género en los planes, programas y proyectos del municipio. En
13
Registro del primer encuentro de equipos de igualdad municipales. 24 de julio de 2014. Secretaría de la Mujer IM
108
particular incorporar la perspectiva de género en el Plan de Desarrollo Municipal del
quinquenio próximo y ser referentes de género para el Concejo Municipal.

Transversalizar la política de género en el Municipio, trascendiendo el período de
gobierno.

Visibilizar las desigualdades de género en el territorio e identificar políticas ciegas al
género.

Aportar a la territorialización del 3er Plan de igualdad de Género y de las políticas
departamentales de género en cada Municipio.

Contribuir a colocar la temática en la agenda de los distintos ámbitos de
participación
del
Municipio,
Concejos
Vecinales,
Concejos
Municipales,
ComunaMujer, Comisiones temáticas, etc.

Constituirse en un espacio que promueve la participación de distintos actores en
torno a la igualdad de género. En particular, tener en cuenta la participación de las
organizaciones locales de mujeres, los Concejos Municipales, los Concejos
Vecinales y el funcionariado. De acuerdo con la realidad de cada Municipio se
favorecerá la integración de estos actores al equipo de igualdad/mesa de equidad y
género o se articulará con ellos en espacios definidos.

Promover actividades y acciones que garantizan la ejecución del 3er Plan de
Igualdad de Género; responsables de la ejecución, seguimiento, monitoreo y
evaluación de las actividades comprometidas en el 3er Plan de Igualdad de Género
en cada Municipio.

Informar sobre el cumplimiento de las medidas del 3er Plan de Igualdad de Género
al Gobierno Municipal.
109

Llevar registro del cumplimiento de lo actuado de acuerdo con indicadores definidos
en el 3er Plan de Igualdad de Género.

Incorporar la perspectiva de género en las contrapartidas y obras del Presupuesto
Participativo de cada Municipio.

Identificar los recursos con los que se cuenta para el desarrollo de las actividades
comprometidas.
Respecto a las necesidades de fortalecimiento se propone:

Generar procesos de capacitación a las/los integrantes de los Equipos de
Igualdad/Mesas de Equidad y Género en género, participación y derechos de
las mujeres. Capacitación permanente y capacitación específica en explotación
sexual comercial de niños, niñas y adolescentes.

Realizar intercambios con expertas en diferentes áreas e intercambio de
experiencias de lo local en instancias abiertas a diferentes actores.

Profundizar el relacionamiento con equipos de igualdad de otros municipios.

Contar con asignación de recursos económicos.

Reforzar la participación de mujeres en las ComunasMujer ampliando y
fortaleciendo la participación actual.
Desde la perspectiva de las personas entrevistadas
El proceso en lo municipal es un proceso más lento que a nivel departamental, el
hecho que en lo departamental sean funcionarios/as en algunos aspectos facilita
su funcionamiento (Entrevista B)
110
Ampliar esta propuesta a los Municipios fue resultado de los cambios políticos y
administrativos que se dieron en este período. Hasta el momento, las políticas
de género se promovían en el territorio a partir del accionar de la Secretaría de
la Mujer por medio de referentes técnicas. Pero el desarrollo aluvional del 3er.
Plan hizo a todas luces necesario pensar en la conformación de los equipos de
igualdad municipales, con la incorporación de actores locales que fueran
expresión de la voluntad política de participar. (Entrevista A)
CUADRO: EQUIPO DE IGUALDAD MUNICIPALES14
MUNICIPIO
DENOMINACIÓN
No.
A
Equipo de
Igualdad
6
B
C
Comisión
Equidad
Género
de
y
12
Mesa
Equidad
Género
de
y
20
COMPOSICIÓN
SEXO
6 mujeres
COMPOSICIÓN
CRITERIOS
50 %
No
comisiones
zonales de mujeres
No
integrantes
Concejo Vecinal
11 mujeres
1 hombre
75 %
No
técnicos
18 mujeres
2 hombres
100 %
equipos
CH
Equipo
Igualdad
de
7
6 mujeres
1 hombre
50 %
No comisiones
zonales de mujeres
No integrantes
Concejo Vecinal
D
Equipo
Igualdad
de
6
5 mujeres
1 hombre
50 %
No comisiones
OBSERVACIONES
COMPOSICION
Representados los 3
CCZ (14, 17 y 18) y el
Municipio A
4 Funcionarias
2 Gobierno Municipal
Representado
el
Municipio B
9 Sociedad civil
3 Gobierno Municipal
Integrado por Alcalde
Representados los 3
CCZ (3, 15 y 16), los 3
concejos vecinales y el
Municipio C
11 Sociedad civil
8 Funcionarias/os
1 Gobierno Municipal
Representados los 2
CCZ (4 y 5) y el
Municipio CH
1 Gobierno Municipal
6 Funcionarias/os
Integrado por Director
del Municipio
Representados los 2
CCZ (10 y 11) y el
14
Con base en el 3er Plan de Igualdad de Género. Montevideo avanza en derechos sin
discriminaciones. Compromisos de los Municipios de Montevideo 2014 - 2015.
111
zonales de mujeres
No integrantes
Concejo Vecinal
E
Mesa de Equidad
y Género
12
11 mujeres
1 hombre
F
Equipo de trabajo
equidad y género
Sin
dato
Sin dato
G
Equipo de
Igualdad
19
17 mujeres
2 hombres
100 %
50 %
No
comisiones
zonales de mujeres
No
integrantes
Concejo Vecinal
75 %
No
integrantes
Concejo Vecinal
Municipio D
6 funcionarias/os
Integrado por Director
de Municipio y Director
y Directora de los 2
CCZ
Representados los 3
CCZ (6, 7 y 8), el
Municipio E y las 3
Comisiones Zonales de
Mujeres. Algunas de
sus
representantes
también lo hacen en su
calidad de integrantes
del Concejo vecinal
6 Sociedad Civil
5 funcionarias/os
1 Gobierno Municipal
Integrado por Directora
del Municipio.
Representados los 2
CCZ (12 y 13) y las 2
Comisiones Zonales de
mujeres.
4 funcionarias/o
11 sociedad civil
3 Gobierno Municipal
Integrado por el Alcalde
1 otro (MTD)
Fuente: elaboración propia con base en información de la Secretaría de la Mujer.
IV 4 Montevideo avanza en institucionalidad de género.
Los equipos de igualdad de la Intendencia constituyen claramente una herramienta que
profundiza el proceso de transversalidad de la igualdad de género en la institución y lo
expanden a los ocho municipios.
Los equipos de igualdad se crean en el proceso de elaboración del 3er Plan
como
una
herramienta
imprescindible
para
la
profundización
de
la
transversalización de género en la institución y como ámbito desde el cual
impulsar las políticas de género en los municipios. (Entrevista A)
112
La creación de los equipos de igualdad responde al objetivo de profundizar el
proceso de transversalidad de género en las políticas de la institución que surge
como recomendación de la evaluación del 2º Plan. (Entrevista B)
Si retomamos lo planteado en el marco conceptual en relación a los requisitos que
favorecen el logro del gender mainstreaming, podemos afirmar que los equipos de
igualdad son un medio que efectivizan esos requisitos: (i) voluntad política expresada
a través de un compromiso institucional explícito y la asignación de recursos humanos
y financieros suficientes.
Los equipos de igualdad son expresión de la voluntad política institucional de
desarrollar la estrategia de mainstreaming de la igualdad de género. Esta voluntad
política se expresa a través de la asignación de recursos humanos y financieros. En el
caso de los recursos humanos, la intendencia designa 60 funcionarias y funcionarios
que integran los 11 equipos de igualdad departamentales y 33 funcionarias y
funcionarios que integran siete de los ocho equipos de igualdad municipales. A su vez
se designan 11 integrantes de los gobiernos municipales a participar de la tarea de los
equipos de igualdad.
Cabe señalar que áreas clave de la Intendencia han destinado el apoyo de recursos
humanos específicos a la transversalidad de la igualdad de género en referencia al
diseño de instrumentos metodológicos y herramientas informáticas para el diseño del
3er Plan de Igualdad de Género y su sistema de indicadores, la formación en género
del funcionariado, así como la traducción presupuestal del 3er Plan de Igualdad de
Género y las comunicaciones. Estos apoyos se brindan desde el Departamento de
Planificación, el Departamento de Gestión Humana y Recursos Materiales, el
Departamento de Recursos Financieros y Secretaría General. Estos recursos humanos
no están contabilizados en quienes integran los equipos de igualdad departamentales
113
por lo que el avance logrado con la asignación de recursos humanos en el 3er Plan de
Igualdad de Género se amplifica aún más.
La voluntad política también se ha expresado claramente a través de la más alta
jerarquía de la institución, en este caso la Intendenta de Montevideo Ana Olivera, quien
ha colocado de manera reiterada y prioritaria el 3er Plan de Igualdad de Género y las
políticas de género en su discurso político institucional y en el gabinete todas las veces
que se le solicitó. La Intendenta mantiene un diálogo fluido con la CEG, legitimándola
como actor institucional que, junto a la SM, es responsable de la transversalidad de la
igualdad de género en la institución.
Se logra un grado de institucionalización de los equipos de igualdad de una
calidad distinta a muchas otras comisiones que existen en la IM, el caso de los
equipos de igualdad es novedoso, su grado de institucionalidad es muy fuerte,
Quiero quebrar una lanza por la definición que hace la propia Intendenta de
Montevideo, en el nivel que pone al 3er plan, estos Equipos de Igualdad son
piezas claves (Entrevista C)
Respecto de los recursos financieros, si bien se ha avanzado en el involucramiento del
Departamento de Recursos Financieros en este proceso y en la traducción
presupuestal del 3er Plan de Igualdad de Género es necesario aún contar con una
asignación más clara de los recursos financieros a las políticas de igualdad de género
de la Intendencia y los ocho municipios.
La Intendencia de Montevideo en la actualidad desarrolla su planificación con base en
metas y objetivos y el presupuesto no está directamente asociado a las mismas. En
este sentido, las capacidades institucionales de la IM requieren que el presupuesto esté
asociado de manera directa a metas y objetivos, escenario que se proyecta en la
próxima administración. Importa destacar que la experiencia de presupuestación del
114
3er Plan de Igualdad de Género es tomada como experiencia piloto para el
presupuesto por programa previsto para el futuro.
Requisito (ii) reformulación desde los propios gestores de las políticas ya existentes
incorporando el enfoque de género. Los equipos de igualdad justamente fueron
inicialmente creados para integrar la perspectiva de género en cada Departamento y
Municipio analizando los programas existentes. Este aspecto también deberá ser
profundizado en la elaboración de la planificación quinquenal.
Aportar al plan quinquenal incorporando la dimensión de género en las políticas
tanto en lo departamental como en lo municipal. (Entrevista B)
Vamos a tener rendiciones de cuenta anuales, que los equipos de igualdad
pudieran rendir y ser escuchados con sus gabinetitos, con sus departamentos
preparando esa rendición anual. (Entrevista C)
Mi ambición es que los equipos de igualdad sean la referencia a nivel territorial para
pensar las políticas de género a nivel zonal, ese tiene que ser el espacio para
pensar las políticas de género locales, como lo fueron antes las comunas mujer.
(Entrevista D)
Los siete lineamientos en los que estructura el 3er Plan de Igualdad de Género,
refieren a esferas en las que se producen las desigualdades de género, se identifican
brechas y se plantean acciones para contribuir a revertir esas desigualdades. Estos
lineamientos refieren a 1) participación social y política, 2) acceso a los recursos
económicos, sociales y culturales, 3) cultura organizacional con igualdad y sin
discriminación, 4) uso disfrute y apropiación de los espacios públicos, 5) una vida libre
de violencia, 6) salud integral en igualdad de condiciones, 7) cultura sin estereotipos ni
prejuicios de género. Cada uno de los equipos de igualdad propuso actividades que
contribuyen al logro de los objetivos específicos y acciones de estos lineamientos, en
115
base a ellos analizó las políticas de su departamento o municipio y propuso las
actividades a comprometer para el período 2014 – 2015.
Lo anterior es un paso importante porque avanza en la incorporación de la perspectiva
de género en las políticas existentes aunque no suficiente. Si bien algunas áreas
comprometen acciones puntuales respecto de políticas centrales de la Intendencia de
Montevideo y los ocho Municipios, aún queda camino por recorrer para afirmar que las
políticas centrales de la IM incorporan el enfoque de género.
Las actividades comprometidas en el 3er Plan de Igualdad de Género son de diferente
índole: realizar talleres, cursos, crear un servicio, crear o mejorar infraestructura, crear
o modificar normativa, realizar estudios, actividades que promueven cambios culturales
entre otras. Las acciones del 3er Plan se pueden agrupar en tres perfiles de acciones:
(i) acciones de política pública (elaboración de planes y programas con enfoque de
género o incorporación de la perspectiva de género a planes ya existentes) (ii) acciones
de promoción y difusión cultural (actividades de visibilización, campañas y mensajes en
torno a la igualdad) y (iii) acciones de sensibilización (talleres, capacitaciones). (3er
Plan de Igualdad de Género, 2014: 53) La mayoría de las actividades comprometidas
para el período 2014 -2015 responden a actividades de promoción y difusión cultural y
de sensibilización, siendo aún muy incipientes las actividades de política pública. Será
un desafío para los equipos de igualdad que en la definición de actividades para el
período 2016 -2017 se incorporen la perspectiva de género en las políticas centrales de
la Intendencia de Montevideo.
Constituye un claro avance en la transversalidad de la igualdad de género que los
Departamentos de Acondicionamiento Urbano, Desarrollo Ambiental, Gestión Humana,
Movilidad, Planificación y Recursos Financieros hayan comprometido actividades en el
3er Plan de Igualdad de Género. Pero más del 50 % de las actividades del 3er Plan
para el período 2014 – 2015 las compromete el Departamento de Desarrollo Social, de
un total de 278 actividades comprometidas en lo departamental, 157 corresponden al
Departamento de Desarrollo Social.
116
La totalidad de la institución ha comprometido actividades con el 3er Plan de Igualdad
de Género, por lo que la idea de que la perspectiva de género es una categoría a tener
en cuenta y considerar por el conjunto de la institución se ha expandido. Esto aún tiene
un desarrollo dispar y es débil en algunas áreas. En este sentido se ha identificado la
necesidad de contar con experticias en determinados temas que permitan desarrollar
en la práctica la expresión de la voluntad política de incorporar la perspectiva de género
políticas de la IM. Los equipos de igualdad requieren profundizar su formación en
género y el equipo de la Secretaría de la Mujer requiere ampliar los perfiles
profesionales de manera de contar con la experticia necesaria para contribuir a la
incorporación de la perspectiva de género en áreas como urbanismo, movilidad,
acondicionamiento urbano entre otras.
Para que los equipos de igualdad logren incorporar el enfoque de género a las políticas
existentes es necesario:
-
Profundizar el proceso de formación en género de los equipos de igualdad.
-
Contar con asesorías de género específicas en la materia de la política pública
que se trate.
-
Complementar la definición de actividades 2016 – 2017 en base a los siete
lineamientos del 3er Plan de Igualdad de Género con la incorporación de la
perspectiva de género a los principales programas y políticas de cada área de la
Intendencia.
El desarrollo de políticas de género se produce en el conjunto de la Intendencia y los
ocho Municipios pero aún no se puede afirmar que las políticas centrales de la
institución (Movilidad, Limpieza, Saneamiento, Acondicionamiento Urbano) incorporan
el enfoque de género.
Requisito (iii) existencia de unidades o personas con formación especializada y
responsabilidad para promover la equidad de género es fundamental para maximizar
los esfuerzos y servir de estímulo e impulso en otras áreas. (PNUD, 2010)
Consideramos que, los equipos de igualdad son un mecanismo de género de segundo
nivel que, de manera articulada con la CEG y la SM como mecanismos primarios,
117
garantizan el cumplimiento de este requisito para la transversalidad de la igualdad de
género.
Sin duda los equipos de igualdad de la Intendencia amplifican los esfuerzos que desde
hace mucho tiempo desarrollan la Secretaría de la Mujer y la CEG para integrar la
perspectiva de género en las políticas de Montevideo. También contribuyen a aumentar
las posibilidades de impactar en sectores más amplios de la comunidad y la capacidad
de incorporar nuevos actores a la agenda de la igualdad de género.
La Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y Género marcan el rumbo,
garantizan un marco conceptual e ideológico común, dan soporte a través del
acompañamiento de los equipos y aportan instrumentos técnicos de planificación,
ejecución, registro y evaluación. Se da una alianza virtuosa con los equipos de
igualdad.
La SM destina recursos para el acompañamiento de los equipos de igualdad,
para su capacitación, para impulsar y apoyar su funcionamiento. (Entrevista A)
Por parte de los representantes de la CEG que están en los Equipos de Igualdad
existe una referencia permanente. (Entrevista B)
Se me representa una imagen de red, cuando veo como hemos ido
estructurando esta forma, una red horizontal y no queda nada librado al azar.
(Entrevista C)
Hay muy buen vínculo en general, en los Municipios nos identifican como
referentes de género, nos hemos ganado el lugar, pero hay una dependencia
muy fuerte de la SM de los equipos de igualdad, somos el motor, el desafío es
que siga andando más allá de la SM, que haya más autonomía. (Entrevista D)
118
Los equipos de igualdad departamentales y municipales cuentan con una referente del
equipo técnico de la Secretaría de la Mujer. A su vez los equipos de igualdad
departamentales son liderados por quienes por su Departamento integran la Comisión
de Equidad y Género, al no existir representación de los Municipios en la CEG esto no
se da de la misma forma en lo municipal. Surge como propuesta de algunas de las
personas entrevistadas la creación de una CEG municipal para fortalecer el nivel
territorial.
Los motores de los equipos de igualdad en lo departamental son junto a la SM
quienes integran la CEG, pero desde los Municipios hay poca vinculación con la
CEG, hay que aceitar más ese relacionamiento. (Entrevista C)
Esto en lo municipal faltó, está la referente de la SM pero podría avanzarse
hacia una CEG municipal. (Entrevista D)
Es necesario profundizar el puente entre lo local y el mecanismo, no es lo típico
hacer un trabajo barrial, no perder la perspectiva de lo local (Entrevista A)
Los equipos de igualdad de la Intendencia y los ocho municipios y el proceso de
elaboración del 3er Plan de Igualdad de Género permitieron como lo señala la
Plataforma de Acción de Beijing de manera incipiente (ii) generar procesos que faciliten
la
planificación
descentralizada,
la
participación
de
organizaciones
no
gubernamentales, las comunitarias, las de base, (iii) disponer de suficientes recursos
presupuestarios y capacidad profesional, (iv) tengan la oportunidad de influir en la
formulación de todas las políticas gubernamentales. Asimismo los mecanismos
deberán tener mandatos y atribuciones claramente definidos (PAM de Beijing, 1995,
párrafo 201: 170)
Los mecanismos de género en el caso de Montevideo son un aporte al proceso
de transversalidad de género. (Entrevista B)
119
Son los que discutieron e hicieron propuestas para el 3er plan desde su
departamento,
pienso
mi
política
con
esta
perspectiva
ahí
están
transversalizando. (Entrevista C)
Eso es la transversalización pensar todas las políticas de la IM con esta mirada.
(Entrevista D)
Aún resta elevar el rango jerárquico de la Secretaría de la Mujer y la Comisión de
Equidad y Género de manera de cumplir con otro requisito señalado en Beijing (i) ser
considerados en las instancias más altas de gobierno que sea posible.
Recordemos los requisitos a los que hace referencia Bonino (2007), en primer lugar
“una determinada normatividad, es decir haya sido creado o reconocido por las
autoridades competentes con la finalidad de promover la equidad de género”. (Bonino,
2007:8)
Los equipos de igualdad departamentales tienen un alto grado de formalidad a través
de resoluciones formales de designación. A su vez, en seis casos se explicita en los
cometidos su rol en la transversalidad de la igualdad de género en las políticas de su
departamento. En el caso de los equipos de igualdad municipales este rol fue
explicitado en el encuentro de equipos de igualdad 2014. El grado de formalidad es
bajo ya que solamente un municipio nombró al equipo de igualdad a través de una
resolución. Queda pendiente impulsar resoluciones en los siete gobiernos municipales
restante y que establezcan en las mismas el cometido de los equipos de igualdad o
mesas de equidad municipales.
En segundo lugar Bonino plantea como requisito para considerar un mecanismo de
género que los mismos deben ocupar “un determinado lugar definido en un
organigrama (aunque sea dentro de dependencias definidas).” (Bonino, 2007:8)
120
Hasta el momento los equipos de igualdad no tienen un lugar en el organigrama, es
una de las actividades comprometidas en la estrategia transversal del 3er Plan de
Igualdad de Género por el Departamento de Desarrollo Social: ET 1.3.1 Incorporar a
los equipos de igualdad en el organigrama de cada departamento. (3er Plan de
Igualdad de Género, 2014:49)
Tercero, siguiendo a la autora, los mecanismos deben contar con posibilidades tanto en
términos de recursos humanos como financieros para operar acciones, o bien
potestades para coordinar con otras dependencias que puedan ejecutar las mismas.
(Bonino, 2007:8)
El proceso de definición de compromisos en el 3er Plan de Igualdad de Género de
cada departamento y municipio es lo que garantiza este punto. Es clave cómo este
proceso se profundice próximamente en la elaboración del plan quinquenal y planes de
desarrollo municipal 2015 – 2020 y el papel que puedan cumplir los equipos de
igualdad en la elaboración de los mismos.
Contribuye a profundizar la transversalidad de género, hasta ahora ese rol se
cumplía a través de los representantes de la CEG ahora existe un equipo, ya
con medidas comprometidas concretas, con recursos que se destinan al
cumplimiento de las medidas. Ya se está profundizando la transversalidad de
género en la IM. (Entrevista B)
En síntesis, los equipos de igualdad de Montevideo cumplen con dos de los tres
requisitos señalados por Bonino. La incorporación de la CEG y los equipos de igualdad
al organigrama institucional es otro de los desafíos para el próximo período de manera
de consolidar lo avanzado y generar mejores condiciones para la transversalidad.
Más allá de lo explicitado formalmente en las resoluciones de creación de los equipos
de igualdad, el proceso de su conformación y el trabajo que cada equipo de igualdad
121
desarrolló para poner en diálogo los siete lineamientos del 3er Plan de Igualdad de
Género y la estrategia transversal con los programas y planificación quinquenal de
cada área y municipio constituyeron en sí una puesta en marcha de la transversalidad
de la igualdad de género en su doble dimensión técnico política.
Desde la perspectiva de las personas entrevistadas, los equipos de igualdad son el
producto de un proceso larguísimo, de acumulación metodológica y teórica, la IM arroja
luz (Entrevista C)
Permiten ampliar la experiencia de la CEG para abordar de manera más
concreta los problemas de la transversalidad de género a los lugares más
concretos. Está basado en la experiencia, en la acumulación, en el proceso, los
equipos de igualdad expanden los temas de igualdad, de los derechos y de las
desigualdades de género a los lugares más concretos (Entrevista A)
Este trabajo no tiene como cometido evaluar el funcionamiento de los equipos de
igualdad ni el proceso de transversalidad de la igualdad de género en la Intendencia de
Montevideo. La conformación de los equipos de igualdad es muy reciente y sabemos
que entre el inicio de este trabajo y su finalización se han producido cambios, por
ejemplo en su integración. Está claro que un desafío de este proceso es poder
consolidar los Equipos de igualdad, acompañando su funcionamiento, generando
instancias de capacitación y formación, aportando herramientas de planificación,
registro, monitoreo y evaluación de sus acciones.
IV 5 Los equipos de igualdad en la gestión de la transversalidad de la igualdad de
género en Montevideo.
No obstante lo anterior, a continuación analizaremos los equipos de igualdad en la
gestión de la transversalidad de la igualdad de género, a través de las fortalezas y
debilidades señaladas por las personas entrevistadas.
122
En primer término las personas entrevistadas señalan que los equipos de igualdad
contribuyen a profundizar la transversalidad de la igualdad de género en las políticas de
la Intendencia y los ocho municipios y por tanto cumplen con su cometido claramente
establecido.
Posteriormente puntualizan que la creación de los equipos de igualdad implica un
reconocimiento de la importancia de las políticas de género a nivel departamental y
local de acuerdo al caso. Específicamente en lo municipal, se valora positivamente en
las entrevistas, que en su integración estén representados diferentes actores locales y
que los procesos hayan respetado las características y antecedentes de trabajo previo
en cada lugar.
Se destaca la importancia de su formalización desde el inicio del proceso. La
designación formal de recursos humanos específicos para esta tarea de parte de las
direcciones de los departamentos o de la propia Intendenta jerarquiza y reafirma el
mandato de la transversalidad de la igualdad de género en el conjunto de la institución.
Pensar en clave de género es parte del hacer de cada una de las áreas de la
Intendencia y los ocho municipios y para ello se designa claramente un equipo de
trabajo propio del área, que articula con la Secretaría de la Mujer y la CEG, pero
responde a las políticas y prioridades del departamento o municipio de que se trate.
A esos equipos de igualdad se les da la potestad de proponer las actividades que a su
entender cada área debería comprometer en el marco del 3er Plan de Igualdad de
Género. Estas propuestas luego son aprobadas (en algunos casos con modificaciones)
por las direcciones de los Departamentos o Gobiernos Municipales según el caso. Este
proceso hace que la gestión de la transversalidad de la igualdad de género se extienda
a la totalidad de los departamentos y municipios.
123
La creación de los equipos de igualdad en el marco del 3er Plan de Igualdad de Género
contribuye a una articulación transversal, permite pensar las políticas de manera
articulada entre aquellas áreas y territorios que estén involucrados. Permite superar la
fragmentación y apuesta a la articulación entre áreas y entre niveles de gobierno.
Asimismo habilita una mayor y mejor articulación entre la Secretaría de la Mujer y los
departamentos o municipios, convirtiéndose en una manera diferente de hacer política,
novedosa y desafiante.
A su vez los equipos de igualdad tienen la potestad de articular con la sociedad civil y
otros niveles de gobierno en materia de género en sus áreas de especialidad. A modo
de ejemplo aquellos actores externos que quieran incidir, conocer o articular con las
políticas de género vinculadas a los emprendimientos productivos, lo podrán hacer a
través del equipo de igualdad del Departamento de Desarrollo Económico e Integración
Regional. Esto enriquece la política de género, pero también enriquece la política del
Departamento de Desarrollo Económico en este caso.
Los equipos de igualdad son heterogéneos en su conformación: en relación al sexo,
están conformados por varones y mujeres; en cuanto a la representación internas de
las áreas y ámbitos del departamento o municipio, están representadas diferentes
unidades; en relación al rol institucional, están integrados por personal de diferentes
carreras funcionales y escalafones. Estas características fortalecen el trabajo en
relación a las políticas de género y también en relación a las políticas del departamento
o municipio. Se conocen, interactúan y trabajan mancomunadamente personas que
hasta el momento tenían escaso o ningún vínculo entre ellas. Nuevamente los equipos
de igualdad de género contribuyen al trabajo articulado e integral dentro de una misma
área y entre departamentos y también entre niveles de gobierno.
124
En el caso de los equipos de igualdad municipales, la diversidad de su integración
constituye una fortaleza para la gestión de la transversalidad de la igualdad de género,
aunque adicionalmente cuentan con la participación de áreas sociales de los CCZ y
municipios, así como de vecinas y vecinos con un profundo conocimiento del territorio,
de los recursos y organizaciones locales en las cuales apoyarse. Es un punto fuerte de
este proceso la integración de organizaciones de mujeres a los equipos de igualdad o
mesas de equidad y género municipales que repercute también en el nivel
departamental.
En relación a los aspectos a mejorar, las personas entrevistadas señalan que los
equipos de igualdad necesitan un proceso de formación específica en género ya que
son heterogéneos en relación al conocimiento y concepción de género. No es requisito
para integrar el equipo de igualdad tener conciencia de género, o consensuar
previamente qué se entiende por género y qué significa que se incorpore la perspectiva
de género en las políticas de determinado departamento o municipio. Ello implica un
proceso específico de nivelación en cuanto a los contenidos y un trabajo permanente
de explicitación de marcos conceptuales que guían la acción. Sería conveniente contar
con instrumentos que faciliten esta tarea como por ejemplo espacios de formación,
documentos conceptuales, protocolos de actuación de los equipos de igualdad.
El proceso hasta el momento se ha apoyado en referentes de la CEG y ha respetado
los tiempos y características específicas de funcionamiento, entendiéndose esto como
una fortaleza. Sin embargo, también requiere establecer pautas generales y claras de
funcionamiento para el conjunto de los equipos de igualdad, con procesos y productos
mínimos que deben alcanzarse.
Los equipos de igualdad son actores de reciente creación, incipientes y para
consolidarse deberán mantener su integración, funcionar periódicamente, capacitarse,
125
dar seguimiento y rendir cuentas del cumplimiento de las actividades comprometidas
en el 3er Plan de Igualdad de Género e interactuar con las organizaciones de la
sociedad civil que así lo requieran. En la medida que desarrollen lo anterior, lograrán
legitimidad.
Sería interesante lograr una conformación de los equipos de igualdad que contemple el
100 % de los criterios iniciales sugeridos por la Secretaría de la Mujer y la CEG, tanto
en lo departamental como en lo municipal. En este sentido un aspecto central es la
incorporación de las unidades de gestión presupuestal que además juegan un rol clave
en la planificación quinquenal de cada departamento o en el plan de desarrollo
municipal. Conocer los procesos de planificación institucional así como la gestión del
presupuesto resulta estratégico para poder avanzar en la transversalidad de la igualdad
de género en la IM y los ocho municipios.
En este sentido, la falta de presupuesto específico para las actividades del 3er Plan de
Igualdad de Género, es señalado como una debilidad del proceso.
A nivel municipal es necesario lograr la formalización de su creación a través de
resoluciones de los gobiernos municipales. Si bien el proceso se puede considerar más
lento en lo municipal, ya que los municipios son de reciente creación, esto puede
constituir una ventaja para su consolidación. Los equipos de igualdad o mesas de
equidad son recientes, pero la institucionalidad en la que se insertan también.
Todo lo demás es a ganar, a transitar este proceso y sin miedo, ya tenemos el
antecedente de la CEG. (Entrevista C)
CUADRO: FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS EQUIPOS DE IGUALDAD
DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS PERSONAS ENTREVISTADAS.
Fortalezas
Debilidades
126
Contribuyen
a
Transversalidad de
políticas
profundizar
Género en
la No tienen formación en estos temas habrá
las que formar, equiparar.
Su creación y reconocimiento local o A veces depende de quienes son los
departamental en cada caso. En cuanto a líderes de los equipos tendrán ritmos y
los equipos municipales, se valora procesos diferentes
positivamente su integración que recoge
la participación de variados agentes
locales,
de
acuerdo
con
las
características y trabajo previo de cada
lugar.
Nacen institucionalizados, esto constituye Se tienen que legitimar, al ser nuevo
una fortaleza sobre todo en una genera desconfianza.
institución como esta que es bastante
vertical y que importa mucho quien me
viene a decir y desde qué lugar me viene
a decir las cosas.
Casi la totalidad de los departamentos El proceso es más lento a nivel municipal
tienen equipos de igualdad y trabajaron también porque los municipios son de
para el 3er plan. Se deposita esta reciente creación.
confianza en estos equipos y a mí no me
parece menor.
Confiar parte de la hechura de tu política
a organismos transversales es un
desafío, es interesante mostrar estos
procesos que está haciendo a la interna
es novedoso y desafiante.
A nivel municipal todavía no están
totalmente constituidos, ni formalizados,
falta para que se consoliden de acuerdo a
la concepción de su formación.
Tienen la potestad de articular con el
afuera en sus temas específicos, eso va
a enriquecer toda la política no sólo la de
género.
Falta de presupuesto.
Heterogeneidad de su integración,
varones y mujeres, de diferentes ámbitos
de los departamentos, de diferentes
carreas funcionales. Esto fortalece el
trabajo no sólo de género sino el del
propio departamento.
La mayor debilidad se vincula a la
heterogeneidad de sus componentes, ya
sea en cuanto a su inserción institucional,
en algunos casos, y en cuanto a su
formación en políticas públicas y género,
en general.
La diversidad en la integración, el
conocimiento del territorio de las áreas
sociales y vecinos/as, cuentan con
experiencia en cómo manejarse, qué
127
instituciones u organizaciones pueden
apoyar tal o cual proyecto.
Que no sean sólo funcionarios, que estén
las
organizaciones
del
territorio
presentes, las organizaciones de mujeres
van a tener más capilaridad que nosotros
a la interna en lo departamental, que a
veces se pierde bastante.
Fuente: Elaboración propia con base en citas textuales de entrevistas.
A modo de recapitulación podemos afirmar que la Intendencia de Montevideo ha sido
pionera desde los años noventa en el desarrollo de políticas públicas de igualdad de
género, combinando la creación de institucionalidad con la puesta en marcha de planes
de igualdad y la promoción de la participación de las mujeres en el marco de la
descentralización de Montevideo.
Transversalizar la perspectiva de género en la Intendencia de Montevideo ha implicado,
desde 1991: (i) la creación de mecanismos de género de primera generación como la
Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y Género; (ii) la elaboración de Planes
de Igualdad; (iii) espacios de diálogo para lograr la incorporación de la perspectiva de
género en herramientas de planificación institucional, incluido el presupuesto; (iv) la
ejecución de actividades específicas en el ámbito de la igualdad y (v) el desarrollo de
las llamadas medidas afirmativas.
En relación a la existencia de mecanismos horizontales de coordinación y trabajo
mancomunado al interior del Estado, sin duda que el actor institucional por excelencia
en este sentido es la Comisión de Equidad y Género (CEG), organismo creado en
2001, con representación en la actualidad de 26 áreas de la Intendencia y que juega un
papel integrador.
128
De acuerdo a la evaluación del 2º Plan de Igualdad de la Intendencia de Montevideo
realizada por Ana Laura Rodriguez Gustá (2012): “la CEG ha logrado un verdadero
trabajo de grupo integrador y encierra un enorme potencial para llevar a cabo la
transversalización de género. Los grupos integradores conforman espacios de trabajo
donde existe lugar para la deliberación y decisión grupal en los temas de una
organización (Agranoff y McGuire, 2001). Cuando estos grupos son estables y gozan
de legitimidad, permiten la toma de decisiones sinérgicas entre dependencias
diferentes de una organización y habilitan una rápida adaptación y respuesta a
situaciones
cambiantes.
Los
grupos
integradores,
en
burocracias
con
alta
diferenciación funcional, son clave para coordinar acciones, resolver conflictos y dar
respuestas en entornos de incertidumbre. Son grupos formados para atender
problemas en forma más flexible y constituyen una modalidad de funcionamiento
horizontal.”
A partir de las recomendaciones que surgen de la evaluación del 2o Plan de Igualdad
se conforman a la interna de cada departamento, Equipos de Igualdad que amplían la
representación
de
las
diferentes
reparticiones
del
Departamento,
incorporan
representantes en la CEG y personal de confianza de la dirección. Estos equipos de
igualdad elaboran propuestas para transversalizar la perspectiva de género en la
planificación de cada Departamento. Son estructuras menos jerárquicas y más
sinérgicas; con mayores grados de comunicación y menos departamentalización.
Tanto los equipos de igualdad como la CEG permiten mayor densidad de redes intraburocráticas y agilizan las habilidades de coordinación interna. Esta estrategia permite
superar la lógica sectorial, la falta de coordinación, comenzando a realizar
129
emprendimientos cruzados. Se ha avanzado de manera sustantiva en las
coordinaciones entre dependencias de apoyo y los mecanismos de género (Unidad de
estadística – Unidad de tecnología de la Información – Secretaria de la Mujer)
De acuerdo con Rodríguez Gustá (2008), la transversalización de la igualdad de género
entendida en un sentido transformador, demanda necesariamente nuevas capacidades
por parte del Estado, las organizaciones de mujeres y los movimientos feministas. En
este sentido, Guzmán (2001) sostiene “En efecto, el logro de los objetivos de la agenda
de la Plataforma [de Acción de Beijing] exige transformar las formas de operar y los
marcos interpretativos de los estados. Las políticas de género de carácter integral y el
tratamiento de nuevos problemas requieren de coordinaciones intersectoriales y
abordajes integrales que contradicen la lógica sectorialista que aún prevalece en
muchos estados de la Región [América Latina].” (2001: 25).
Las políticas de género en la Intendencia de Montevideo llegaron para quedarse,
porque se han mantenido en el tiempo (desde 1991 a la fecha, 23 años sostenidos) y
permean la lógica institucional, consolidando su institucionalización a través de:
-
Secretaría de la Mujer
-
Comisión de Equidad y Género
-
Planes de igualdad como política sostenida, destacándose su evaluación
externa y su formulación participativa.
-
3er Plan de Igualdad de Género que combina una estrategia dual de
transversalidad de la igualdad de género en las políticas públicas y de
130
empoderamiento de las mujeres, con expresión territorial y acuerdo con los
gobiernos municipales de cercanía
-
-
11 Equipos de Igualdad conformados a la interna de los Departamentos
-
8 equipos de Igualdad en los Municipios
3 Departamentos de 9 realizaron la apertura de una actividad en su presupuesto
que destina explícitamente recursos a la igualdad de oportunidades y derechos
entre varones y mujeres.
-
Articulación con la sociedad civil que se expresa a través de la integración de las
organizaciones de mujeres locales a los equipos de igualdad municipales y la
creación del Consejo de Igualdad de género de Montevideo.
Pese a lo anterior se identifican en la Intendencia los riesgos para la transversalidad de
la igualdad de género señalados en diferentes procesos:
-
Riesgo de “evaporación”: la institucionalización de género consolidada que se
mencionó anteriormente convive con una cultura organizacional tradicional,
resistente a la temática lo cual se expresa por parte de actores clave y los
recursos destinados a las políticas de género aún son insuficientes.
-
Si bien se realiza un esfuerzo permanente por la capacitación a funcionarios/as
incorporando módulos de equidad y género en los cursos dictados por el Centro
de Formación y Estudios (cursos de inducción a nuevos ingresos, promociones,
cursos a jefaturas obreras y administrativas, funcionarios/as de municipios,
cargos de conducción) aún persisten brechas en la comprensión del tema entre
131
quienes pertenecen a los mecanismos para el avance de las mujeres y el resto
del Estado (Guzmán, 2001; Moser y Moser, 2005).
-
Si bien el 3er Plan de Igualdad de Género va a permitir avanzar en la generación
de información desagregada por sexo, sistemas de registro sistemático, sistema
de indicadores, rendición de cuentas: actualmente la información desagregada
por sexo no siempre está disponible y no es posible en todos los sistemas de la
institución. La que está disponible no siempre es utilizada para la formulación de
políticas públicas y la planificación desde una perspectiva de género. No se
realizan de manera sistemática análisis de impacto de género de las políticas
públicas, son tareas no priorizadas por las autoridades en el accionar cotidiano
de los recursos humanos.
-
En el caso de Montevideo el vínculo con la cooperación internacional ha
permitido el desarrollo de programas y planes específicos, que en algunos casos
una vez retirado el apoyo de la cooperación han sido absorbidos por la
Intendencia. El proceso de evaluación y formulación del 2º y 3er Plan
respectivamente ha contado con el apoyo de la cooperación, así como el
abordaje de temas específicos desde una perspectiva de género (Movilidad,
Planificación urbana, entre otros). Existe una alianza estratégica con la
cooperación que permite con reducidos recursos generar productos innovadores
y de alto impacto. De todas formas, la dependencia de los fondos de la
cooperación sigue siendo una problemática ya que la institución no brinda todos
los recursos que se requieren para el impulso de las políticas de género y la
132
cooperación no cuenta en la actualidad con las posibilidades de cooperación que
se requieren.
-
El relacionamiento con las organizaciones de mujeres y feministas se ha
retomado con mayor profundidad en esta etapa del 3er Plan de Igualdad de
Género y si bien no está exento de tensiones se logró acordar una propuesta de
participación e incidencia de la sociedad civil en las políticas departamentales
que nuevamente es pionera en el país. Se crea el Consejo para la Igualdad de
Género de Montevideo. El desafío es velar por el desarrollo de ese espacio de
acuerdo a los objetivos y características propuestas.
-
La Secretaría de la Mujer se ubica dentro del organigrama institucional en la
División Políticas Sociales del Departamento de Desarrollo Social, en ese
sentido no tiene representación directa en el gabinete. Se requiere un cambio de
status y jerarquización.
-
Los recursos humanos y el presupuesto asignado a la Secretaría de la Mujer son
escasos. En relación a los primeros el equipo técnico del Plan de igualdad está
conformado por cinco profesionales y una administrativa que resultan
insuficientes para liderar el proceso de gestión de la transversalidad de la
igualdad de género iniciado. A esto se le suma que tres de las cinco
profesionales no son personal estable, son contratos externos que no garantizan
la continuidad ni el acumulado institucional en la materia.
133
V. Conclusiones y recomendaciones
Al inicio de este trabajo nos propusimos analizar la construcción de mecanismos de
igualdad de género en el Estado, en particular el caso de Montevideo donde a través
de la creación de equipos de igualdad de género a nivel departamental y municipal se
amplifica el entramado institucional existente para dar soporte a la estrategia de
transversalización de la igualdad de género.
La hipótesis del trabajo se centró en considerar a los equipos de igualdad mecanismos
de segunda generación que permiten profundizar la puesta en práctica de la
transversalidad de la igualdad de género, consolidando la trama institucional de género
que lideran la Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y Género como
mecanismos primarios.
Analizamos su conformación, cometidos y grado de formalización de acuerdo al primer
objetivo propuesto. Respecto a su conformación, el grado de adhesión a la propuesta
de integración que propuso la SM y la CEG fue medio – alto en el nivel departamental y
municipal. Sin embargo, se identifica como desafío poder actualizar la integración de
los equipos de igualdad de manera que se amplíe la adhesión a los criterios de
integración propuestos. La experiencia confirma que los criterios establecidos son
necesarios para una efectiva transversalidad. En el nivel departamental, la participación
de diferentes áreas del departamento, personas cercanas a la dirección e integrantes
de las oficinas de ejecución presupuestal, potencia el trabajo de los equipos de
igualdad. En el nivel municipal, la participación de los gobiernos municipales y las
organizaciones de mujeres, enriquece el proceso. De todas formas es importante
134
respetar los diferentes procesos, sugerir pero no imponer perfiles de posibles
integrantes de los equipos de igualdad. Asimismo el grado de cumplimiento de los
cometidos de los equipos de igualdad no responde solamente a su composición.
En relación a los cometidos, aún queda pendiente clarificar los cometidos de los
equipos de igualdad a través de un protocolo que establezca cometidos, roles y
funcionamiento. Actualmente, frente al próximo cambio de gobierno y establecimiento
de nuevas líneas programáticas, lo anterior es central para el proceso de
transversalidad de la igualdad de género.
Respecto al grado de formalidad de los equipos de igualdad, el proceso fue diferente
en el nivel departamental y municipal. Los equipos de igualdad departamentales tienen
un alto grado de formalidad (10 de 11 equipos se crean por resolución), mientras que
los equipos de igualdad municipales el grado de formalidad es casi inexistente (1 de 8
equipos se crean por resolución).
Del análisis surge que los equipos de igualdad están instalados y en funcionamiento,
esto constituye un avance claro en la institucionalidad de género y en la consolidación
del entramado, pero aún el proceso es incipiente, se identifican aspectos de mejora en
el grado de formalización pero fundamentalmente en relación a la definición clara de
sus cometidos y a las condiciones con las que deben contar para su cumplimiento.
El segundo conjunto de objetivos que nos propusimos, centró el análisis en relación a
tres aspectos (i) la interacción con otros mecanismos de transversalización de la
igualdad de género: Secretaría de la Mujer (SM), Comisión de Equidad y Género
(CEG). (ii) la incorporación de actores y áreas nuevas y si esto aporta a profundizar la
135
transversalización de la igualdad de género. (iii) fortalezas y debilidades en la gestión
de la transversalidad de la igualdad de género.
Los equipos de igualdad se crean a propuesta de la Secretaría de la Mujer y la
Comisión de Equidad y Género, quienes cumplen un rol orientador, impulsor. Aportan
la orientación de la política de género y lideran el proceso. No es posible avanzar en
transversalidad de la igualdad de género sin mecanismos primarios que lideren el
proceso, se diluye la estrategia y corre el riesgo de perder sentido.
A su vez la Secretaría de la Mujer y la CEG dieron soporte al desarrollo y
funcionamiento de los equipos de igualdad a través del acompañamiento, del aporte de
instrumentos técnicos de planificación, ejecución, registro y evaluación y de otros
aspectos que requieran para avanzar en la transversalidad. Se da una alianza virtuosa
entre mecanismos de género primarios y secundarios.
Los equipos de igualdad, con el liderazgo de la SM y la CEG constituyen un entramado
para la igualdad de género que hace posible profundizar el proceso de transversalidad
de manera sostenida.
El proceso permitió nutrir la trama institucional de género de nuevos actores y áreas de
trabajo comprometidas con la igualdad de género, esto redunda en más políticas que
incorporan esta perspectiva. Los equipos incorporan 93 funcionarios/as que entre sus
tareas, por mandato de la Intendenta y sus directores, deben impulsar la perspectiva de
género en las políticas de sus departamentos o municipios. Un actor que se suma al
proceso es entonces el funcionariado de la intendencia. Esto permite avanzar en la
transversalidad en el entendido que las políticas de género no son campo exclusivo de
136
la Secretaría de la Mujer sino que el conjunto de la institución es arte y parte de su
desarrollo.
El accionar de los equipos de igualdad aportó a la interacción entre unidades de un
mismo departamento o municipio, generando sinergias para el desarrollo del conjunto
de las políticas de la institución.
Se identificaron diversas experiencias donde las políticas de género fueron el escenario
de interacciones virtuosas entre departamentos de la intendencia, superando la
fragmentación y abonando a la integralidad de la política.
La incorporación del 3er nivel de gobierno al proceso constituye una fortaleza, la
creación de equipos de igualdad en los municipios favorece la territorialización de las
políticas de género, mandato claro que surge de la evaluación del 2º Plan de Igualdad.
Al inicio del proceso el nivel municipal parecía más débil, era un actor nuevo, con
antecedentes dispares en relación al desarrollo de políticas locales de género. La
autonomía del 3er nivel de gobierno es un elemento central a tener en cuenta. El
escaso grado de formalización en la creación de los equipos de igualdad parecía
confirmar este aspecto. Sin embargo, los municipios lograron apropiarse de la
herramienta y los equipos de igualdad municipales son un actor que se está
fortaleciendo en los municipios.
En lo departamental este proceso es a la inversa, la formalidad y el impulso inicial para
el proceso de elaboración del 3er Plan de Igualdad de Género fue contundente. Sin
embargo, ese impulso se debilitó posteriormente. En este aspecto resulta clave
considerar las debilidades que los mecanismos primarios tienen para acompañar de
137
manera sostenida y de acuerdo a los requerimientos que los equipos de igualdad van
expresando. La Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y Género cuentan con
un equipo técnico reducido y con personal contratado para impulsar aspectos centrales
del acompañamiento a los equipos de igualdad (capacitación, sistema de registro,
indicadores) que por la modalidad de contratación es inestable. Asimismo, el momento
actual en el proceso de transversalidad de la igualdad de género requiere de asesorías
en género especializadas en temas centrales de la política departamental con las que
la Secretaría de la Mujer no cuenta.
Otro actor novedoso en este proceso es la sociedad civil. En lo local algunos equipos
de igualdad municipales incorporan grupos zonales de mujeres. Esta experiencia es
producto del trabajo de los grupos de mujeres a nivel territorial y del impulso a la
participación ciudadana que históricamente la intendencia ha desarrollado a través de
su proceso de descentralización. Abona a procesos de control y veeduría ciudadana de
las políticas de género. Favorece el empoderamiento de las mujeres.
La creación del Consejo para la Igualdad de Género de Montevideo constituye un
espacio privilegiado de participación de las organizaciones de la sociedad civil, en
particular las feministas y de mujeres. Fortalecer este espacio y dotarlo de sentido en
los hechos, será una tarea central del próximo período. La participación activa de la
CEG fortalece el proceso a la interna de la institución.
La expansión que supone la creación de equipos de igualdad y su aporte al entramado
para la igualdad de género en Montevideo permite profundizar el proceso de
transversalidad de la igualdad de género. Se incorporan nuevos actores: funcionariado,
138
municipios, sociedad civil y se generan procesos de interacción, de trabajo articulado
que permite fortalecer alianzas estratégica entre actores (estado – sociedad civil) y
niveles de gobierno (departamental – municipal) que consolidan el proceso.
La creación de los equipos de igualdad en el marco del 3er Plan de Igualdad de Género
contribuye a una articulación transversal, permite pensar las políticas de manera
articulada entre aquellas áreas y territorios involucrados. Permite superar la
fragmentación y apuesta a la articulación entre áreas y entre niveles de gobierno.
Asimismo habilita una mayor y mejor articulación entre la Secretaría de la Mujer y los
departamentos o municipios, convirtiéndose en una manera diferente de hacer política,
novedosa y desafiante para la institución.
Lo anterior refiere al análisis del funcionamiento de los equipos de igualdad y su
vinculación con otros mecanismos para la transversalización de la igualdad de género.
El otro aspecto que aporta este estudio es el análisis de las fortalezas y debilidades de
los equipos de igualdad en la gestión de la transversalidad de la igualdad de género y
la identificación de requerimientos de mejora para el cumplimiento de sus cometidos.
Los principales hallazgos en este aspecto refieren a que el proceso es novedoso pero
aún incipiente, por lo que resulta clave que las nuevas autoridades que asuman la
conducción del gobierno departamental y los ocho gobiernos municipales prioricen las
políticas de género y fundamentalmente la incorporación de la perspectiva de género a
sus políticas centrales, de manera de efectivizar la transversalidad de la igualdad de
género en el sentido de la incorporación de la lógica de igualdad en todas las formas de
ver y hacer del Estado.
139
Se ha avanzado en la incorporación de la perspectiva de género en las políticas
existentes. Algunas áreas comprometen acciones puntuales respecto de políticas
centrales de la Intendencia de Montevideo y los ocho municipios, sin embargo, aún
queda camino por recorrer para afirmar que las políticas centrales de la IM incorporan
el enfoque de género. La totalidad de la institución ha comprometido actividades con el
3er Plan de Igualdad de Género, por lo que la idea de que la perspectiva de género es
una categoría a tener en cuenta y considerar por el conjunto de la institución se ha
expandido. Esto aún tiene un desarrollo dispar y es débil en algunas áreas. En este
sentido se ha identificado la necesidad de contar con experticias en determinados
temas que permitan desarrollar en la práctica la expresión de la voluntad política de
incorporar la perspectiva de género políticas de la IM. Los equipos de igualdad
requieren profundizar su formación en género y el equipo de la Secretaría de la Mujer
requiere ampliar los perfiles profesionales de manera de contar con la experticia
necesaria para contribuir a la incorporación de la perspectiva de género en diversas
áreas.
Para hacer posible lo anterior los mecanismos de género primarios deben ser
jerarquizados y dotados de recursos humanos calificados así como de presupuesto.
Los equipos de igualdad deben ser fortalecidos en sus capacidades para el ejercicio de
su rol a través de instancias de capacitación específica, la generación de instrumentos
de planificación, registro, monitoreo y evaluación de sus acciones.
Resulta estratégico además, contar con asesorías de género en temas específicos
como movilidad, urbanismo, gestión humana y para ello la articulación con la
cooperación y la academia debe profundizarse. Será un desafío para los equipos de
igualdad que en la definición de actividades para el período 2016 -2017 del 3er Plan de
Igualdad de Género se incorpore la perspectiva de género en las políticas centrales de
la Intendencia de Montevideo y los ocho municipios.
140
Otro requerimiento para el mejor cumplimiento de los cometidos de los equipos de
igualdad es contar con asesores en género en cada departamento o municipio. La
propuesta es que cada área cuente con una persona que tenga la capacidad de liderar
el proceso de consolidación de los equipos de igualdad en articulación con la
Secretaría de la Mujer pero desde el área específica. La diferencia con los equipos de
igualdad, es que este asesor/a en género debe dedicar el 100 % de su tiempo de
trabajo en la institución a esta tarea. Quienes integran los equipos de igualdad tienen
asignadas otras funciones y tareas directamente vinculadas a las políticas de cada
área. Estos asesores/as en género podrán surgir de los equipos de igualdad o de la
Comisión de equidad y Género en algunos casos y en otros deberá realizarse un
proceso de identificación de perfiles adecuados dentro o fuera de la institución.
Para que los equipos de igualdad logren incorporar el enfoque de género a las políticas
existentes es necesario:
-
Profundizar el proceso de formación en género de los equipos de igualdad.
-
Contar con asesorías de género específicas en la materia de la política pública
que se trate.
-
Complementar la definición de actividades 2016 – 2017 en base a los siete
lineamientos del 3er Plan de Igualdad de Género con la incorporación de la
perspectiva de género a los principales programas y políticas de cada área de la
Intendencia.
-
Consolidación del Consejo para la Igualdad de Género de Montevideo.
Garantizar su sostenibilidad y que su accionar sea relevante para el avance de
las políticas de género en Montevideo. Será clave que el mismo se concrete y
funcione de manera plural.
141
A modo de recapitulación, Montevideo avanza en institucionalidad de género en el
marco de un proceso incipiente que consolida una trama institucional para la igualdad.
La intendencia cuenta con un sólido entramado de género a través de dos mecanismos
primarios, la Secretaría de la Mujer, organismo rector en lo departamental y la CEG
organismo clave para el liderazgo del proceso de transversalidad de la igualdad de
Género en las diferentes áreas. Se identificó la necesidad de reforzar el liderazgo de la
transversalidad de la igualdad de género en lo municipal, una posibilidad es a través de
la creación de una Comisión de Equidad y Género Municipal.
A lo anterior se suman 19 equipos de igualdad de género en lo departamental y
municipal que constituyen mecanismos de género de 2ª generación o secundarios y
que son quienes aseguran que la transversalidad sea posible. Estos equipos son
incipientes y por tanto resulta estratégico vigilar su funcionamiento y apostar a su
fortalecimiento y consolidación.
La actual trama institucional no se decretó como una medida técnica para garantizar la
transversalidad de la igualdad de género sino que fue resultado de un proceso político
técnico no exento de contradicciones. La creación de equipos de igualdad no constituye
una medida administrativa per se, la existencia de los equipos de igualdad
departamentales y municipales responde a un proceso de institucionalización de la
perspectiva de género, de desarrollo de políticas de igualdad, en particular de dos
planes de igualdad de oportunidades y derechos y la realización de evaluaciones
externas, de diálogos con la sociedad civil organizada.
142
La heterogeneidad de estos equipos de igualdad en su conformación, cometidos y
funcionamiento también es producto de ese proceso y da cuenta de los contextos en
los que se desarrolla la trama institucional de género, donde conviven enfoques de
igualdad diversos y operan diferentes actores, alianzas y fuerzas. Un ejemplo de ello es
la dispar integración de las mujeres organizadas a los equipos municipales.
Podemos afirmar que la IM ha hecho un esfuerzo por reconocer que las desigualdades
de género existen y el Estado, en los niveles departamental y municipal, asume la
responsabilidad de dar respuesta a esas desigualdades a través del desarrollo de
políticas específicas y de esfuerzos incipientes de transversalidad de la igualdad de
género.
Los equipos de igualdad departamentales y municipales son los mecanismos de
género de 2ª generación que junto al accionar de la SM y la CEG van a permitir
profundizar la estrategia de transversalidad de la igualdad de género en el sentido que
los programas y políticas de los diferentes departamentos y municipios comiencen a
impregnarse de la lógica de igualdad. Esto será posible a través del desarrollo de
políticas específicas como: la identificación de discriminaciones directas e indirectas y
la activación de mecanismos para superarlas, el desarrollo de políticas de acción
afirmativa, políticas redistributivas y de estrategias de empoderamiento y mejora de la
autonomía de las mujeres.
Los equipos de igualdad permiten profundizar el desarrollo de políticas que intersectan
diferentes formas de discriminación por edad, discapacidad, orientación e identidad de
143
género, raza – etnia, pobreza. Se constituyen en referentes para el diseño de nueva
normativa, servicios, acciones de capacitación y sensibilización, de cambio cultural.
La institucionalización de los equipos de igualdad departamentales a través de una
normativa interna que los crea, le da estabilidad a las políticas de género más allá de
las voluntades políticas.
Este proceso de fortalecimiento de la trama institucional de género se produce al
interior de una institución con determinadas reglas de juego, dónde la igualdad de
género a pesar de los avances conquistados sigue siendo un tema innovador e
interpelante a la vez y al decir de Guzmán (2003) es necesario continuar la pelea por la
incorporación de la igualdad de género a los marcos interpretativos de las políticas. La
institucionalidad de género y el proceso de transversalidad actúan en un Estado
organizado con una lógica diferente a la transversalidad, caracterizado por la
sectorialización y la compartimentación, mientras que la transversalidad implica
intersectorialidad, articulación horizontal y no sólo vertical. Experiencias que
promuevan trabajos articulados entre áreas y entre niveles de gobierno favorecerán la
superación de estas lógicas compartimentadas. La CEG es un claro ejemplo de
intersectorialidad al interior del Estado, de generación de alianzas internas que aporta a
las políticas de género pero también al conjunto de las políticas de la Intendencia de
Montevideo. (Rodríguez Gustá, 2012)
Otro aporte del proceso de transversalidad de la igualdad de género y creación de
equipos de igualdad en Montevideo es la mejora en los procesos de planificación
institucionales, en los sistemas de registro y evaluación de las políticas.
144
Los equipos deberán ser fortalecidos y capacitados para adquirir capacidades técnicas
de planificación y evaluación, para legitimarse y ejercer su rol en la transversalidad de
la igualdad de género incidiendo en las políticas de su departamento o municipio.
El 3er Plan de Igualdad de Género es una hoja de ruta que debe orientar el trabajo de
los equipos de igualdad.
A mediados de 2015 asumirán nuevas autoridades departamentales y municipales,
esto constituye una oportunidad para consolidar la transversalidad de la igualdad de
género en Montevideo. O por el contrario un riesgo para el avance del proceso si los
equipos a pesar de estar formalmente constituidos y enmarcados en un 3er Plan de
Igualdad de Género que trasciende el período del gobierno departamental, no son
tenidos en cuenta o fortalecidos en la nueva administración. El papel que jueguen los
mecanismos de género primarios (SM y CEG) y la sociedad civil (organizaciones
locales de mujeres y Consejo de Igualdad de género) para incidir en este proceso es
clave. La oportunidad se encuentra en poder incorporar al próximo plan quinquenal y
planes de desarrollo municipal la perspectiva de género, de manera que las políticas
departamentales y municipales se diseñen teniendo en cuenta necesidades e intereses
diferentes de varones y mujeres, la superación de inequidades de género existentes y
la asignación de recursos humanos y financieros al logro de la igualdad.
Recomendaciones:
Pese a los avances en la institucionalidad de género en Montevideo, la Secretaría de la
Mujer continúa siendo un organismo subordinado y de baja jerarquía y la Comisión de
Equidad y Género no figura en el organigrama institucional. Los mecanismos de género
145
departamentales no tienen una posición jerárquica que le permita estar en los ámbitos
centrales de decisión de las políticas departamentales.
Los mecanismos de género de segunda generación requieren de mejores condiciones
para, como parte del entramado institucional de género, aportar al proceso de
transversalidad de la igualdad de género.
En este sentido, el último objetivo de esta investigación es el planteamiento de
recomendaciones de políticas para el fortalecimiento del proceso y dirigidas a los
actores institucionales. Las recomendaciones las organizaremos en recomendaciones
contextuales que sugieren cambios y mejoras en la institucionalidad de género más
amplia y recomendaciones específicas para los equipos de igualdad departamentales y
municipales.
Recomendaciones contextuales
La jerarquización y dotación de mayores recursos humanos y financieros se encuentra
en las recomendaciones de los instrumentos y organismos internacionales y está
recogida en la estrategia transversal del 3er Plan de Igualdad de Género.
Es una primera recomendación de este trabajo crear en la nueva administración la
División Políticas de Género con representación en el gabinete. La División podrá
contar con dos unidades, una vinculada a la estrategia de transversalidad de la
igualdad de género en las políticas departamentales y municipales y otra vinculada a
los programas dirigidos a la ciudadanía: participación social y política, violencia de
género, autonomía económica de las mujeres, derechos sexuales y reproductivos,
cambios culturales y remoción de estereotipos de género, masculinidades y género.
146
Se recomienda crear una Comisión de Equidad y Género Municipal que esté integrada
por representantes de los equipos de igualdad de los ocho Municipios y coordine con la
Comisión de Equidad y Género departamental y la División Asesoría Políticas de
Género.
Velar por el funcionamiento del Consejo de Igualdad de Género de Montevideo es la
otra recomendación que permitirá fortalecer la alianza estratégica con la sociedad civil
y dará transparencia al proceso. Permitirá legitimar el proceso ante las organizaciones
de mujeres, otras organizaciones sociales, academia y esto sin duda fortalece el
impulso de políticas de género dentro de la Intendencia y los Municipios.
Por otra parte, garantizar la incorporación de la perspectiva de género en la
planificación y asignación de recursos del nuevo plan quinquenal y los planes de
desarrollo municipal constituye otra recomendación. La Intendencia de Montevideo ha
sido generadora de experticias y conocimientos transversales y específicos en conjunto
con las áreas de apoyo y con las áreas específicas de política departamental, es
fundamental consolidar procesos de intercambio entre expertos en género y el área de
que se trate y fortalecer a los equipos de igualdad en la generación de ese
conocimiento específico. Las alianzas virtuosas desarrolladas en el proceso del 3er
Plan de Igualdad de Género con el PNUD en materia de movilidad y planificación
urbana son ejemplos de ello que deben ser multiplicados. Este proceso resultará clave
para la incorporación de la perspectiva de género en el plan quinquenal y los Planes de
desarrollo municipal. Recomendamos entonces desarrollar una estrategia de formación
sólida en políticas de género y herramientas de transversalidad de la igualdad de
147
género, que permita genera una base conceptual común en todos los actores
involucrados (decisores, técnicos/as, sociedad civil).
Para poder concretar lo anterior, resulta estratégico la participación de los mecanismos
primarios de género en el equipo que diseñará el nuevo presupuesto por programa de
manera de garantizar la incorporación de la perspectiva de género en el nuevo sistema
presupuestal de la Intendencia de Montevideo.
Se propone también la generación de experiencias integrales en una temática
específica que permita el trabajo mancomunado entre diferentes departamentos y en
articulación con los municipios, lo que permitirá favorecer procesos horizontales y no
competitivos, donde se superen tensiones (Departamental – municipal; sectorial –
transversal) y dar protagonismo en el desarrollo de políticas de género a áreas que
incorporan esta perspectiva pero que la igualdad de género no es el objetivo central de
su política.
Asimismo, se recomienda generar sinergias con el Instituto Nacional de las Mujeres
como organismo rector de las políticas de género en el nivel nacional y con la Comisión
Interdepartamental de Género del Congreso de Intendentes. Las estrategias
desarrolladas para el avance en transversalidad de la igualdad de género en
Montevideo pueden ser tomadas como referencia para el gobierno nacional y otros
gobiernos departamentales.
Así como también Montevideo, en sus dos niveles de
gobierno puede favorecerse del apoyo del nivel nacional y otros departamentos para
seguir impulsando su proceso.
Finalmente en relación a las recomendaciones contextuales proponemos impulsar una
norma departamental sobre igualdad y transversalidad de la igualdad de género en el
148
nivel de la Junta Departamental de Montevideo. En el nivel nacional se está
considerando un nuevo proyecto de ley de igualdad que modifique la ley 18.104 de
igualdad de oportunidades y derechos, en el nivel municipal existe el antecedente de la
incorporación del principio de igualdad en el Decreto 33.209 de Descentralización
política y administrativa de Montevideo. La existencia de una normativa específica de
igualdad y transversalidad de la igualdad de género permite dar un mayor impulso al
proceso de transversalidad y legitimar los mecanismos de género. Da un marco que
garantiza la institucionalización y jerarquización del proceso, posibilitando una mayor
asignación de recursos humanos y financieros. De manera complementaria se
recomienda incorporar en el próximo plan quinquenal una norma general que
establezca el desarrollo de políticas de género en la IM, incorporar las acciones
comprometidas en el 3er Plan de Igualdad de Género con su presupuesto
correspondiente.
Recomendaciones específicas
En relación a los equipos de igualdad de Montevideo concretamente, recomendamos
en primer lugar su ubicación en el organigrama institucional para lo que se sugiere a
nivel departamental utilizar el actual modelo de las oficinas de ejecución presupuestal.
Como ya mencionáramos éstas se ubican en el organigrama de cada departamento
con dependencia de la dirección del departamento, pero de manera complementaria
reciben los lineamientos del Departamento de Recursos Financieros. Proponemos por
tanto que los equipos de igualdad departamentales se ubiquen en el organigrama de
cada departamento con dependencia directa con la dirección del departamento y a su
149
vez sujetos a los lineamientos establecidos por la futura División Asesoría Políticas de
Género.
En segundo lugar, la sensibilización y capacitación de funcionarios/as de manera
continua resulta clave para generar un canal de comunicación y para contar con
efectores de políticas que tengan la capacidad de integrar el enfoque de género en la
planificación, ejecución y evaluación de éstas. Una propuesta planteada por las
personas entrevistadas consiste en que
los equipos de igualdad informen
periódicamente en los gabinetes de los departamentos los avances y limitaciones de
las acciones comprometidas por cada área.
En tercer lugar, se recomienda la elaboración de un protocolo para los equipos de
igualdad departamentales y municipales que establezca sus cometidos, integración,
funcionamiento, articulación con la Secretaría de la Mujer y la Comisión de Equidad y
Género, los productos que deben lograr y plantee los requerimientos de fortalecimiento
en cada equipo para poder cumplir con los cometidos.
En cuarto lugar, se recomienda también que se actualicen las resoluciones de
integración de los equipos departamentales. En relación a los equipos de igualdad
municipales se recomienda que cada gobierno municipal apruebe una resolución con el
nombramiento del equipo de igualdad, integración y rol. En este proceso se deberá
promover la integración de mujeres organizadas a los equipos de igualdad que en la
actualidad no las integran.
Quinto, para el fortalecimiento de los equipos recomendamos nombrar referentes de
género en cada departamento y división asesora de la IM y en cada uno de los 8
municipios que son quienes impulsan la integración de la perspectiva de género a las
150
políticas del departamento o municipio y lideran el proceso del equipo de igualdad en
articulación con la Secretaría de la Mujer.
Por último, recomendamos la concreción de asesorías específicas en género y
movilidad, acondicionamiento urbano, urbanismo y gestión humana para dar un nuevo
impulso en esta etapa del proceso de transversalidad de la igualdad de género en
áreas centrales del quehacer de las políticas de la intendencia y los municipios.
Para que estas recomendaciones sean aplicables es necesario considerar su viabilidad
en términos de factibilidad política, financiera, administrativa y sociocultural (García
Prince, 2012). Una estrategia de transversalidad de la igualdad de género exitosa
implicará permear la institucionalidad, su estructura y procesos desde la perspectiva de
género y esto es sustantivo para la factibilidad política. La existencia del Consejo para
la Igualdad de Género garantiza la participación de grupos de interés en la definición y
legitimidad de la política. Si se logra la jerarquización de la actual Secretaría de la
Mujer y la CEG se avanzará hacia un liderazgo eficiente, comprometido,
transformacional y estratégico de quienes tengan a su cargo la conducción del proceso.
La continuidad y sostenibilidad a la que refiere García Prince, está asegurada ya que
este proceso se inició hace más de 20 años.
La factibilidad económica será consecuencia de la expresión de la voluntad política
mencionada
con
anterioridad.
Respecto
de
la
factibilidad
administrativa
la
consideramos un desafío en tanto el proceso ya iniciado requiere en esta etapa
capacidades específicas conceptuales, metodológicas y técnicas que son necesarias
fortalecer.
151
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