Bancos de Agua

El Centro Atacama del Agua y la Energía nació como respuesta a
los desafíos ambientales que plantea la Región de Atacama en su
desarrollo actual y futuro. En particular, el Centro Atacama busca apoyar a la Región en su objetivo de lograr una coexistencia armónica entre sectores industriales claves para el desarrollo de la zona,
como son la minería y la agricultura.
Lo anterior considera, entre otros aspectos, el mirar a las cuencas
como una unidad de gestión, con particular énfasis en su gestión
hídrica. A la vez, aspectos claves para el desarrollo sustentable de Atacama tienen que ver no sólo con el agua, sino también la energía,
temáticas íntimamente ligadas y que deben por lo tanto ser abordadas con una visión de integración, transformándose así en los dos
pilares de esta iniciativa.
Fundación Chile ha asumido el desafío de diseñar, construir y operar el Centro Atacama, con miras a contribuir de manera significativa
a los objetivos de desarrollo sustentable de la Región, aportando
desde la mirada de la innovación.
Este proyecto cuenta en su fase inicial con aportes del Gobierno
Regional de Atacama, INNOVA-Chile de Corfo y el apoyo de la I. Municipalidad de Vallenar.
Preámbulo
En el marco de sus acciones en la región de Atacama, Fundación
Chile, con el apoyo del Gobierno Regional de Atacama y el Financiamiento de INNOVA-Chile de CORFO, ha desarrollado dos proyectos de prospección de innovaciones institucionales y de herramientas para la gestión de los recursos hídricos. Una prospección de las
mejores prácticas a nivel mundial fue realizada con el fin de fortalecer la gobernanza del agua, apoyar la gestión integrada por cuenca
y proponer metodologías y tecnologías que faciliten la toma de decisiones para la gestión del agua en un medio árido.
Como uno de los productos relevantes de las prospecciones realizadas se analiza en el siguiente documento la factibilidad de crear
un Banco de Agua, considerándolo como una herramienta innovadora para mejorar el mercado de los derechos de agua.
1.1. Bancos de Agua: definiciones
De acuerdo a Lawrence J. MacDonnell (1995) un Banco de Agua, en
su concepción más generalizada, es un proceso institucionalizado
que se establece para facilitar la transferencia de agua asignada y
en uso a otros usuarios y usos. En la forma más simple un Banco de
Agua es un intermediario entre compradores y vendedores de agua, sea en forma temporal (leasing) o en forma permanente.
Un “broker” (en español agente) facilita y busca que compradores y
vendedores se encuentren. Sin embargo, a diferencia de un “broker”
las transferencias de derechos de aguas, sea de uso eventual o permanente, se efectúan bajo un proceso establecido, conocido e institucionalizado y regulado por el estado y sujeto a sanciones y escrutinio público.
Los llamados Bancos de Agua cubren un amplio abanico de formatos e
interpretaciones(1). Si bien en general se orientan a facilitar la
transferencia de usos de agua menos rentables a usos de agua más
rentables, son también objeto de uso para cumplir roles de protección del ambiente, de minimización de riesgos y de propósitos
sociales.
Pueden tener además diferentes grados de abarcamiento en los
procesos de gestión del agua superficial y subterránea, la protección
ambiental y la mitigación del efecto de sequías, así como con la
transparencia de los precios, la verificación de la legalidad de las
transacciones y en general en los aspectos legales y económicos.
En todo caso el fin de un Banco de Agua es facilitar la transferencia
de los recursos hídricos hacia donde estos se requieran más, sea
con fines productivos, ambientales o sociales. Hay Bancos en manos
privadas sujetos a regulaciones del estado y otros en manos del
sector público.
(1) Para algunos un Banco de Agua es igual a un mercado de agua establecido como
en el caso de Chile. Para fines de este trabajo un Banco de Agua es un sistema institucionalizado de intercambios de derechos en forma temporal o permanente que se
acoge a reglas de juego y procesos que aún no existen en el mercado de agua de
Chile, y que se exponen en el presente trabajo.
1.2. Propósitos de los Bancos de Agua
El ámbito de acción de un Banco de Agua es facilitar las transferencias de agua de usos menos rentables a usos más rentables reuniendo e informando compradores con vendedores. La transferencia de agua por intermedio de un Banco cumple múltiples objetivos.
Así un Banco, en adición a fomentar transferencias, procurará alcanzar los siguientes objetivos:
• Ofrecer seguridad en el abastecimiento de agua en
épocas de sequías.
• Ofrecer seguridad en la obtención de agua durante los
períodos estacionales.
una vasta gama de servicios adicionales así como funciones técnicas
como pueden ser aplicar modelos hidrogeológicos para determinar
la real disponibilidad del recurso (ver Figura 1).
Los Bancos de Agua se han desarrollado bajo muchas variaciones
pero todas basadas en el concepto presentado en la Figura 1. Estas
variaciones se deben a que tienen que ajustarse a un presupuesto, a
las regulaciones a las que están sujetos y a las metas de cada Banco.
En general los Bancos con un presupuesto importante y apoyos económicos externos (como el Banco de la Sequía de California(3))
toman posesión en el mercado como compradores y vendedores
de derechos.
• Asegurar el abastecimiento seguro del agua para personas,
granjas agropecuarias y fauna piscícola.
Por contraste, los Bancos con pocos recursos y que basan su subsistencia en cobrar por sus servicios tienden a actuar simplemente
como “brokers” o intermediarios entre compradores y vendedores.
• Promover la conservación del agua alentando a los
poseedores de derechos a conservar y depositar sus
derechos de agua en el Banco.
Así, el grado de cobertura de un Banco en las transacciones puede
variar mucho dependiendo del tipo de mercado, reglas establecidas,
fijaciones de precios y estructura de contratos.
• Actuar como instrumento de apoyo al mercado.
• Ejercer de negociador para resolver conflictos de inequidad entre usuarios de aguas superficiales y
subterráneas.
• Asegurar el cumplimiento de acuerdos entre usuarios de
diferentes secciones a lo largo de una corriente de agua.
De acuerdo a un extenso estudio de más de 30 Bancos ubicados en
el Oeste de los Estados Unidos de Norte América(2) el término Banco de Agua es utilizado en forma amplia para referirse a una variedad
de prácticas de gestión del agua. En general no hay una definición
común para definir lo que en inglés denominan “Water Banking”
que implica depositar derechos de agua, sea en papel o en volumen
efectivo de agua en un Banco (agua “bancada” en inglés “Water
Banking”). En la exhaustiva revisión efectuada el término “agua bancada o agua depositada en un Banco” se refiere a una amplia variedad de situaciones que van más allá de la definición tradicional
de depósito.
Para los analistas que elaboraron el estudio, “Water Banking” se
refiere a un mecanismo institucional que facilita la transferencia legal
o intercambios de mercado de varios tipos de derechos sobre el
agua subterránea, el agua superficial y el agua almacenada en algún
depósito (reservorio, presa, acuífero confinado o semi confinado). El
Banco actúa como un intermediario o “broker” poniendo en contacto vendedores y compradores. Además estos Bancos ofrecen
(2) La mayor parte del presente informe se ha basado en el documento “Analysis of
Water Banks In the Western States” elaborado por los autores Peggy Clifford, Clay
Landry, and Andrea Larsen-Hayden, West Water Research y el Departamento de
Ecología del Estado de Washingnton (USA; July 2004 Publication No. 04-11-011. El
informe esta disponible en: http://www.ecy.wa.gov/biblio/0411011 (department of
Ecology), Department of Ecology, Water Resources Program, P.O. Box 47600,
Olympia, WA 98504-7600, E-mail: jbei461@ecy.wa.gov. Phone (360) 407-6878, Refer
to publication number 04-11-011. El informe fue financiado por: the Washington
State Salmon Recovery Funding Board (www.iac.wa.gov/srfb/board.htm) y el Bonneville Power Administration through the Columbia Basin Water Transactions
Program (www.cbwtp.org).
Figura 1.- Modelo Conceptual de un Banco de Agua
Clientes que
ofertan agua
Múltiples clientes que
venden/arriendan agua
al Banco
Clientes que
demandan agua
Múltiples clientes que
compran/arriendan agua
desde el Banco
Cuerpo
Regula las operaciones del
Banco y certifica la disponibilidad
de agua y otros aspectos.
Banco de Agua
- Contratos con ofertantes
- Contratos con demandantes
- Actúa como intermediario con los
clientes y los reguladores
- Fija los precios
- Administra el Banco
- Creador de mercado/centro de
intercambio/intermediario
Fuente: WestWater Research
(3) Drought Water Bank, http://www.water.ca.gov/drought/bank/ nota: DWR has
established a 2009 Drought Water Bank. DWR will purchase water from willing
sellers primarily from water suppliers upstream of the Sacramento - San Joaquin
Delta. This water will be transferred using State Water Project (SWP) or Central
Valley Project (CVP) facilities to water suppliers that are at risk of experiencing water
shortages in 2009 due to drought conditions and that require supplemental water
supplies to meet anticipated demands.
1.3. Temas a ser considerados para establecer Bancos de Agua
1.4. Posibles roles de un Banco de Agua
Lucia De Stefano y Guido Schmidt del Programa de Aguas Continentales de WWF/Adena(4) sostienen que un “Banco de Agua” es un
mecanismo para vender o arrendar derechos de uso de agua que
existen en EEUU, Chile, Canadá y Australia.
Asumen roles de “broker”, de “Clearing House” y de “market-maker”.
Como broker establece conexiones entre compradores y vendedores para mover las ventas. Como Clearing House sirve de depositario de información para subastas de agua o simplemente para
suministrar información. Como market-maker busca que exista un
equilibrio entre vendedores y compradores. Muchos Bancos de
Agua hacen un acopio (”pool”) de derechos e inclusive de agua
almacenada para ofrecerla a posibles compradores.
Según estos autores en Europa los Bancos de Agua son todavía un
concepto nuevo. En España, por ejemplo, las únicas experiencias
reguladas y consolidadas se han desarrollado en las islas Canarias.
Los Bancos de Agua en Tenerife, sin embargo, establecen un mercado poco transparente y sin beneficio ambiental.
Un Banco de Agua es un mecanismo para vender o arrendar derechos de uso de agua, bien entre particulares (Cesión de derechos) o bien entre particular y el Estado (Centros de Intercambio
de Derechos). La función fundamental de un mercado de aguas es
favorecer una reasignación de derechos de uso del agua cuando
todos los recursos disponibles ya están asignados y algunos usos, incluida la demanda medioambiental, requieren disponer de más agua.
Además de estas funciones un Banco de Agua puede proveer muchos servicios adicionales tales como:
• Mantener actualizado el inventario y datos de derechos de
agua y sus poseedores.
• Determinar los volúmenes de agua que pueden ser
negociados bajo las regulaciones establecidas (por ejemplo
no negociar derechos que no han estado jamás en uso, que
afecten al medio ambiente o que afecten a terceros no
prevenidos).
Según WWF/Adena, este tipo de instrumento no se puede considerar la “panacea” para poner orden en los desequilibrios concesionales existentes y, sobre todo, no se puede poner en práctica de
espaldas al medio ambiente.
• Mantener modelos de balances hídricos de aguas superficiales y subterráneas para conocer el posible impacto de las
posibles transferencias en el medio y en terceros.
En opinión de WWF/Adena, los mercados de agua son aceptables
sólo si sirven para beneficiar al medio ambiente, por ejemplo mediante la asignación de un porcentaje del agua vendida a fines medioambientales (ej. recuperar un acuífero sobreexplotado, incrementar los caudales circulantes en determinados tramos de río) o
mediante la adquisición de derechos para aliviar las presiones existentes sobre los ecosistemas acuáticos.
WWF/Adena considera que un Banco de Agua puede ser una
medida para reducir el impacto de las sequías en el abastecimiento, y una oportunidad para mejorar la situación de ríos, humedales y acuíferos.
• Poner límites sobre quienes puedan comprar o alquilar
volúmenes de agua si es necesario por razones
preestablecidas.
• Establecer las condiciones de los contratos.
• Transparentar los precios de las transacciones a compradores y vendedores.
Por ejemplo varios Bancos del Oeste de los Estados Unidos de
Norte América han buscado alcanzar los siguientes objetivos:
Es esencial que estos mercados se introduzcan con mucha cautela
y sólo después de haber estudiado ventajas y desventajas de las
distintas opciones de regulación. Unas experiencias piloto permitirían evaluar los efectos sobre el medio ambiente, evitar causar
problemas a gran escala y mejorar la legislación actual.
WWF/Adena recomienda una regulación que evite la especulación
con el agua. Habría que adaptar cada año los volúmenes transferibles al agua realmente disponibles, para evitar que se venda agua
“virtual” y considerar los efectos del cambio climático.
Hay que recordar que la compra-venta de derechos no crea más
agua y que por ejemplo, en el caso de Europa, la Directiva Marco
del Agua justifica la creación de un Banco de Agua siempre y cuando éste sirva para mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos.
(4)
http://www.wwf.es/que_hacemos/agua_y_agricultura/nuestras_soluciones/mercados_del_agua/
• Conservar recursos hídricos para ponerlos a disposición
de usuarios y ambiente en épocas de sequía (stock de agua).
• Asegurar que el agua para las poblaciones, criaderos de
animales y vida acuática no sufran por carencia de agua.
• Promover la conservación de reservas de agua alentando
a los poseedores de derechos a depositarlos en el Banco.
• Evitar la sobreexplotación de las reservas de agua
subterránea.
• Actuar como un mecanismo de mercado que transparenta
los intercambios.
• Resolver inequidades y desbalances entre usuarios de
aguas subterráneas y aguas superficiales.
• Asegurar que los poseedores de derechos cumplan con
las regulaciones que emanan de las autoridades públicas.
Estos Bancos por ejemplo pueden tener uno o más de las siguientes actividades por cuenca o región:
• Disponer de un registro de todos los derechos de agua y
sus poseedores.
• Regulando o llevando un registro de los precios de
mercado de las transacciones (venta o leasing).
• Estableciendo e implementando políticas de gestión del
agua de la cuenca de largo plazo (inclusive construyendo
sistemas de ahorro y almacenamiento de agua).
• Estableciendo e implementando políticas de gestión del
agua de corto y mediano plazo (sobre todo en épocas
de sequías).
• Determinado qué derechos pueden ser sujetos de ser
“bancables” (reservados y/o transferidos) así como su
cantidad y calidad.
laciones, pago de asesores legales, financiamiento de obras para la
conservación del agua y apoyo financiero a las iniciativas de protección ambiental.
La mayoría de los Bancos requiere que los procedimientos y experiencias adquiridas a lo largo de las actividades de transferencias de
derechos de agua sean utilizados para beneficiar directa o indirectamente a quienes hacen usos de sus servicios. Esto significa que
cuanto más experiencia y datos acumulados tenga el Banco sobre la
situación del agua y de los usuarios de la misma en una cuenca, más
bajos serán los costos de las transacciones. Mas aún, ello se abarata
más a medida que exista mayor infraestructura establecida tanto de
conducción como de monitoreo y mejores modelos hidrogeológicos e hidrológicos calibrados y operando en la cuenca.
Las dos formas más usuales de cobrar por los variados servicios que
presta un Banco de Agua son:
• Estableciendo los términos de los contratos entre
privados o de éstos con el estado.
1. Discriminar cada servicio prestado y fijarle una tarifa (por
ejemplo la verificación de la legalidad del derecho, de que no
tenga conflictos con otros usuarios, que los derechos estén
saneados, que haya disponibilidad real del agua, que la venta
no afecte a terceros, que se disponga de mapas ubicando el
lugar de captación y el de uso y otros aspectos).
• Estableciendo las relaciones y tratos con las agencias
regulatorias (del ambiente, del agua, entre otros) sean de
nivel nacional o regional.
2. Cobrar un monto a suma alzada para cubrir todos los costos
de la transferencia en base a una tabla según diferentes casos
pre-establecidos y el grado de conocimiento del caso.
• Especificando quiénes están calificados para comprar o
rentar derechos de agua del Banco.
• Resolviendo conflictos entre usuarios o de éstos con el
estado, organizaciones no gubernamentales y otros.
Como se aprecia las definiciones y funciones de un Banco del agua
se refieren a una amplia variedad de posibles prácticas de gestión
del agua. Según Carl Bauer(5-6), por ejemplo, actualmente en los
EEUU la mayoría de los Bancos de Aguas están orientados a la
protección de ecosistemas acuáticos, al menos en parte, y no solamente a los temas económicos o productivos. Este énfasis en la
sustentabilidad ecosistémica ya es un factor importante en el
contexto político más amplio, al que las políticas de aguas tienen
que adaptarse, aunque sigue siendo un tema conflictivo.
Los pagos por los servicios y los cargos por costos administrativos
varían de un Banco a otro y de un programa de otros. Los pagos son
utilizados para una variedad de propósitos tales como cubrir los
gastos operacionales, como el salario del personal y de los miembros del directorio del Banco, equipos y mejoramiento de las insta(5) Carl J. Bauer, ph.d., La experiencia de los Bancos de Agua en las Américas: “los
casos de California y Chile”, resources for the future, Washington, dc, u.s.a., www.rff.org
/bauer@rff.org, esquema de ponencia para jornada sobre los Bancos públicos del
agua, 14 de Octubre de 2005, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, España.
(6) Carl J. Bauer, EL ABANICO DE BANCOS DE AGUAS EN LAS AMÉRICAS,
Ponencia para el V Congreso Ibérico sobre GESTIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL
AGUA Depto. de Geografía y Centro de Investigaciones de Recursos Hídricos,,
Universidad de Arizona, Tucson, AZ, EEUU, www.geog.arizona.edu/people/bauer.php, 4
- 7 de Diciembre de 2006, Faro, Portugal.
Bajo el formato de pago por servicios diferenciados, el Banco actúa
como una consultora que suministra servicios profesionales para
cumplir con los trámites y estudios requeridos para aprobar la transacción, así como para la obtención de los permisos y las garantías
necesarias.
Estos servicios se cobran a veces por las horas dedicadas a realizar
las tareas o en base a comisiones sobre los volúmenes y las sumas
pagadas en relación al volumen de agua intercambiada o transferida,
usando el Banco como mediador.
Cuando se trata de compra y venta de volúmenes pequeños de
agua, sin mayores complejidades, los Bancos generalmente usan tarifas pre-fijadas. Este sistema reconoce en todo caso que hay costos
fijos que no dependen del volumen de agua transada por
el Banco.
1.5.Variables a considerar para transferir agua (Estado
de California)
En California, al igual que en otros estados de los EEUU de Norte
América, hay regulaciones para cada tipo de transferencia de usos
de agua(7) así como una lista de factores a ser considerados:
1. Determinar cual es el tipo de derecho y tipo de agua involucrada en la transferencia.
(7) California Environmental Protection Agency “A Guide to Water Transfer”
Division of water rights, State water resources control board, July 1999, draft.
2. Determinar la duración de la transferencia.
a. Urgente.
b. Temporal.
c. Largo Plazo.
3. Determinar la disponibilidad efectiva del agua a ser transferida y la voluntad de hacerlo.
4. Establecer claramente los términos de la negociación entre
compradores y vendedores.
a. Volumen, caudal y cronogramas de flujos.
b. Estación(es) del año en que se haría la transferencia (todas,
sólo en verano, sólo en invierno).
c. Precio de venta.
d. Punto de captación.
e. Lugar donde se va a utilizar.
f. Fines o propósito de uso del agua.
g. Responsabilidad de transportar el agua al lugar de uso.
h. Responsabilidad de mitigar posibles efectos adversos producto de la transferencia.
i. Formas en que se hará la transferencia (wheeling).
j. Cláusulas de término de contrato.
5. Informar a los demás usuarios del sistema hídrico de la
transferencia.
6. Obtención de los acuerdos preliminares de transferencia
dependientes de las regulaciones del sistema hídrico y las
asociaciones de agua locales.
a. Cronograma de exportaciones (transferencias) del agua.
b. Costos.
7. Cumplimiento de las consultas con las entidades públicas
responsables.
8. Preparar el documento de cumplimiento de las normas
ambientales si es requerido.
9. Elaborar el borrador del pedido de la transferencia.
a. Autorización legal.
b. Identificación de las Fuentes (superficial o subterránea, río,
canal, pozo, reservorio) de donde se captará el agua.
c. Cambios en los puntos de captación.
d. Cambios en el lugar de uso del agua.
e. Cambios en el propósito del uso.
f. Cantidad y volumen por tiempo a ser transferido.
g. Período de transferencia.
h. Consultas formales realizadas con la Autoridad regional de
Aguas y del Ambiente.
i. Pago de los impuestos de transferencia.
10. Revisión del pedido con la Autoridad Regional de Agua.
11. Preparación de la información adicional solicitada.
a. Forma de operación del sistema hídrico con y sin transferencia de agua.
b. Análisis del impacto ambiental de la transferencia.
c. Análisis del impacto de la transferencia en los demás usuarios legales del agua.
12. Entrega del legajo a la Autoridad Regional de Agua.
a. Notificación del pedido.
b. Período para levantar los reparos y objeciones.
c. Respuesta a los comentarios y reparos.
d. Evaluación de la autoridad regional de agua.
e. Audiencia pública si esta es requerida.
f. Otorgamiento del permiso de transferencia.
13. Obtención del acuerdo final de Transferencia (final wheeling
agreement).
Tipos de Bancos de Agua
Bancos de Agua y Bancos de préstamos (leasing)
Los Bancos de Agua son frecuentemente creados en forma asociada a una fuente específica de agua. El informe utilizado(8) como referencia para este trabajo identifica tres categorías principales de
fuentes de agua que inciden en la estructura y diseño funcional de
un Banco de Agua. Por otro lado, debido al amplísimo rango de estructuras de funcionamiento existente, un mismo Banco puede pertenecer a más de una categorización.
Bancos de agua y Bancos de préstamos (leasing) de agua.
Como se expuso anteriormente el concepto de “Water Banking”
(sin traducción al idioma español pero que indica agua que puede
ser negociada por intermedio de un Banco) ha sido ampliamente adoptado por diferentes sistemas de gestión del agua. En forma creciente el término water banking es adoptado por programas que estaban sólo orientados a dar préstamos o arriendos (Lease Bank)
de agua.
Un Banco que negocia un programa de préstamos de agua (lease
bank) se diseña usualmente para que un comprador único pueda
solicitar y recibir agua por intermedio del Banco en forma temporal,
para usarla en un fin específico, a pesar de que el agua que recibe
pueda provenir de un “pool” de agua de múltiples oferentes.
Por contraste el denominado “water banking” se aplica a intercambios e interacciones entre múltiples demandantes y múltiples oferentes o vendedores de derechos de agua. Los Bancos orientados a
negociar préstamos de agua (Lease Bank) son ampliamente utilizados para obtener agua con fines ambientales. Los Bancos que sólo
se orientan a actuar como intermediarios para negociar préstamos
generalmente actúan en forma cerrada restringiendo el acceso sólo
a clientes pre-determinados. Varios de estos Bancos estudian la
posibilidad de convertirse en Bancos más abiertos (Water Bank).
(8) “Analysis of Water Banks In the Western States” elaborado por los autores
Peggy Clifford, Clay Landry y Andrea Larsen-Hayden op.citp.
Tipos de Bancos de Agua
Bancos Institucionalizados o de “Intercambio de papeles”
Un Banco debidamente institucionalizado provee mecanismos legales para que se realicen intercambios de derechos y otras formas de
posesión del agua. Estos Bancos a veces se conocen como “intercambiadores de papeles” haciendo referencia a la transferencia de
títulos de posesión o concesiones de agua que en teoría representan una cierta cantidad de agua disponible para ser usada (mercado
de papeles(9)).
Estos Bancos operan en áreas donde no es posible almacenar agua
o en cuencas muy extendidas donde el agua no es una limitante
muy grande. Son cuencas donde los flujos en los cauces naturales
son abundantes o hay grandes reservorios que regulan los flujos
compensando las variaciones climáticas y estacionales.
Cuando el agua no es abundante en los ríos o no está naturalmente
regulada, los Bancos de Agua requieren que existan reservorios o
embalses que almacenen agua en épocas de disponibilidad, de preferencia por más de un año (multianuales), para garantizar el acceso
al agua a sus clientes. El disponer de grandes reservorios superficiales o subterráneos permite hacer contratos de arrendamiento de
agua a largo plazo y dar mejores garantías de acceso al recurso.
Bancos de reservas de agua superficial
Los Bancos de reserva de agua superficial se forman típicamente
asociados a la presencia de un embalse o de cualquier otro medio
para almacenar agua y desde donde el agua puede ser intercambiada entre vendedores y compradores. Por definición los negocios
de intercambios de agua son respaldados por el agua físicamente
almacenada. Esto provee seguridad en el negocio y da un mejor
precio al agua. Los derechos sobre estos depósitos se expresan en
volúmenes específicos o en porcentajes del volumen disponible anualmente en el embalse.
Generalmente estos Bancos operan sobre bases anuales. Los depósitos y las extracciones del reservorio se fijan año por año. Algunos Bancos permiten guardar derechos de agua comprados y no
usados en el período estipulado, de un año a otro, si las condiciones lo permiten.
Bancos de agua subterránea
Los Bancos de Agua subterránea son relativamente nuevos. Estos
Bancos suministran mecanismos para intercambiar derechos de
explotación de aguas subterráneas entre usuarios que poseen
derechos en un mismo acuífero compartido. Su valor es limitado.
Han tenido más demandas los Bancos que gestionan en forma
conjunta aguas superficiales y acuíferos de aguas subterráneas.
(9) No confundir un mercado de derechos de agua con agua garantizada, que es el
caso descrito, de un mercado de derechos “de papel”, como el que hay en Copiapó,
haciendo referencia a que en esta cuenca se pueden comprar y vender derechos de
agua sin que jamás esta agua haya sido usada y sobre todo sin posibilidad de convertir el derecho comprado en agua efectivamente utilizable porque no existe.
La idea es que el Banco compre derechos de agua superficial, en épocas de avenidas, para recargar las napas sobre-explotadas por
medio de pozos, donde se inyecta agua. El Banco ahorra agua en esta forma, en acuíferos confinados o semi-confinados, y la revende en
épocas de mayor demanda o de escasez de agua superficial. Simplemente usa un acuífero como reservorio para lo cual debe tener
control absoluto sobre la extracción de agua de dicho acuífero.
El Banco de Aguas subterráneas de California provee un buen ejemplo de uso conjunto de aguas superficiales y subterráneas(10). Los
Bancos de Aguas subterráneas también se establecen para mitigar la
carencia de agua en cursos de agua donde hay un exceso de captación de aguas superficiales. Son Bancos de mitigación de efectos adversos en los cursos de agua superficial.
Esto se puede hacer en cuencas donde las aguas subterráneas están
aún sub-utilizadas o donde no hay un adecuado manejo conjunto
de aguas superficiales y aguas subterráneas. Las características únicas
de las aguas subterráneas crean en todo caso situaciones complejas
para determinar y controlar adecuadamente los derechos para su
explotación y las extracciones que se realizan.
Se están considerando tres opciones para entregar derechos
de agua:
a) Yield-stock rights (Entrega de derechos de explotación de aguas subterráneas prorrateados en dos formas: Sobre el total
de la recarga anual y sobre el total del stock disponible en el
acuífero).
b) Unitization (Se entrega la gestión del acuífero a una sola empresa la que distribuye el agua de acuerdo a la recarga anual
del acuífero y a proyecciones de recarga de largo plazo).
c) Proportional rights (Se establecen derechos sólo sobre las aguas que recargan anualmente el acuífero, las aguas que se
ponen en el mercado son proporciones del agua de recarga
del acuífero cada año. Con ello se busca mantener el acuífero
dentro de un rango sustentable).
Hay tres estructuras básicas que deben considerarse al establecer
un Banco:
BANCO DE AGUA DE CARÁCTER PÚBLICO: De nivel
nacional o regional y de cuenca pero administrado por el Estado.
La mayoría de los Bancos de Agua establecidos son de carácter
público y administrado por el gobierno central o el regional. En
el directorio pueden participar actores privados y de la sociedad civil, además de exper tos, pero bajo el control del estado.
Son sujetos a auditorías y control por la contraloría general de
la República y reciben presupuestos del estado además de ingresos propios.
(10) The Natural Heritage Institute. 2001. Designing Successful Groundwater
Programs in the Central Valley: Lessons from Experience. Berkeley, CA.
www.N-W-I.org
-BANCOS DE AGUA PRIVADOS SIN FINES DE LUCRO
Son Bancos conformados por los propios usuarios poseedores
de derechos de agua que incluye un directorio mixto compuesto por actores de gobierno, privados y sociedad civil. Normalmente subcontratan empresas expertas que ejecutan el
programa.
-BANCOS DE AGUA PRIVADOS CON FINES
COMERCIALES
Ha habido algunos intentos para establecer estos Bancos. La
rentabilidad de las transacciones realizadas y la desconfianza
que generan los hacen en general poco rentables.
-BANCOS DE AGUA DE ASOCIACIONES PÚBLICO
PRIVADO
Son asociaciones en las cuales se hacen emprendimientos
mixtos para realizar inversiones y establecer un Banco de
Agua. No hay muchas referencias sobre el resultado de
estas iniciativas.
En adición al término “Agua Bancada” el término ha sido adoptado
para incluir diversas formas de almacenamiento de agua (depósitos
de agua) y recuperación de agua subterránea y agua superficial. En
general estos programas almacenan agua en acuíferos confinados o
semi-confinados durante los años o períodos húmedos y recuperan
el agua así depositada cuando hay períodos o años secos. El Banco
cobra por el servicio de recargar, guardar y luego recuperar el agua
para cubrir los períodos secos.
La meta general de los contratos de compra y venta es distribuir los
riesgos asociados a las transferencias de agua entre el Banco, los
compradores y los vendedores. El control de riesgo es un aliciente
para alentar la participación de compradores y vendedores.
Si los riesgos no son prorrateados las transacciones serían limitadas.
Los riesgos a ser considerados son las propias habilidades del Banco
para llevar a buen término las transacciones, la estabilidad financiera
de los participantes, posibles conflictos del poseedor de derechos,
las condiciones climáticas y las posibles oposiciones de otros actores
o por efecto de regulaciones.
Un caso de riesgo lo asumió el Banco de Sequía de California. Compró derechos temporales de agua en base a una encuesta sobre posibles compradores. Las compras fueron menores a las esperadas y
el banco tuvo que cubrir 45 millones de dólares para pagar agua
que no vendió y cedió a otros usuarios (1992).
El Banco usó recursos económicos del presupuesto del estado. Luego cambió su sistema de compras de derechos estableciendo compromisos firmados y prepagados por los demandantes, eso evitó el
incumplimiento de los compromisos.
La actividad de los mercados de agua en todo caso es generalmente
limitada. Ello se explica por algunos factores:
• Los Bancos de Agua son sistemas nuevos inclusive en EEUU
de Norte América y las personas tienen limitada experiencia
con los mismos. Eso es aun más evidente en países como
Chile y regiones como Atacama.
• Los mercados potenciales del agua no son muy amplios en
Chile debido a la carencia de infraestructura que permita
transportar agua de un lugar a otro ni para hacer trasvases
sobre todo en el norte de Chile.
• No hay muchos reservorios o embalses para almacenar agua por períodos plurianuales aún cuando ello se puede
compensar usando acuíferos subterráneos como embalses.
• La instalación de un Banco dedicado a mejorar el mercado
de aguas, sobre todo considerando los aspectos ambientales
y sociales, requiere de una ley y de una suma significativa de
recursos financieros del estado para iniciar sus actividades.
• El hecho de que en algunas cuencas se han entregado más
derechos de agua que agua disponible implica que muchos
derechos no son transables, si sigue el principio de que sólo
se transfieren derechos en uso.
• A pesar de ello la existencia de un Banco de Agua, aún
cuando reducido en su programa, sería un inicio hacia el
saneamiento de los derechos y las situaciones en algunas
cuencas como la de Copiapó.
ACTIVIDADES DE MERCADO Y PARTICIPACIÓN DE LOS
BANCOS DE AGUA...
Programas emergentes de Bancos de Agua
Los Bancos de Agua son sistemas relativamente nuevos. Como consecuencia los usuarios potenciales de un Banco tienen poca experiencia con su funcionamiento, fines, ventajas o desventajas. Por ello,
en general, la mayoría de los poseedores de derechos se mantienen
a la expectativa antes de atreverse a usar sus servicios.
Restricciones impuestas en la participación en mercados de agua
Un factor que limita las actividades de un Banco de Agua es que varios Bancos han puesto restricciones sobre quienes pueden participar en el mercado de aguas y sobre el destino del agua que adquieran los compradores. Por ejemplo el Banco de Agua de Sequía de
California limitó la participación de compradores y vendedores sólo
entre aquellos que ya poseían derechos.
Este tipo de restricciones puede limitar tanto la oferta como la demanda de agua haciendo uso de los servicios del Banco y puede
también tener influencia en los precios. Las restricciones usualmente
se hacen para evitar que ingresen especuladores al mercado del agua así que eso debe ser considerado.
Las restricciones que solo limitan la compra y venta a poseedores
de derechos impide por ejemplo que algunas organizaciones compren agua para fines ambientales, como lograr un caudal ambiental.
Por ello en la redacción de las reglas de oper ación de un Banco de
Tipos de Bancos de Agua
Agua se deben considerar todos estos aspectos.
Educación y extensión
Las actividades de un Banco de Agua se deben promocionar. Para
eso se pueden lanzar programas de educación, hacer simulaciones
de funcionamiento de un Banco de Agua con la participación de los
usuarios potenciales, traer expertos en el tema y realizar viajes de
prospección en los lugares donde estén funcionando.
Midiendo las actividades del Mercado
Las actividades de un mercado de agua deben ser medidas, tanto
por el número de transacciones, como por los volúmenes negociados, como por los precios pagados, entre varios datos útiles. Estos
datos se registran por año.
Estructuras de mercado
y tipos de contrato
3.1. Estructuras de Mercado y Bancos de Agua
Estructuras de Mercado y Bancos de Agua
Las estructuras de mercado determinan como interaccionan los
participantes en un mercado de agua y como se involucran en las
transacciones. La estructura de mercado es también crítica en la
fijación de precios y en la difusión de información. Los precios y la
información sobre ofertas y demandas se reconocen como aspectos críticos para el éxito de un Banco de Agua, sobre todo en su
etapa inicial. Sin información adecuada los compradores y los vendedores tienen dificultades para encontrarse, y además es necesario
que ambos tengan información sobre precios razonables con relación al mercado donde se ubican.
La mayoría de las transacciones que ocurren fuera de un Banco son
actos bilaterales entre un solo vendedor y un solo comprador.
Compradores y vendedores pueden incurrir en gastos importantes
para identificarse mutuamente y tener confianza en el trato.
El otro problema que enfrentan es la carencia de conocimientos sobre los pasos a seguir y los documentos necesarios para materializar
el trato (que como se vio en algunos países es una larga lista de información).
Con relación a la equidad y la ética, si el comprador y el vendedor
tienen diferentes niveles de educación, contactos e ingresos, hay uno
que va a estar poco informado y en clara desventaja frente al otro.
Estas negociaciones generan grandes variables en los precios de las
transacciones en una misma cuenca, generalmente por falta de información compartida.
Los Bancos de Agua facilitan las negociaciones y la equidad y dan
más seguridad para el cumplimiento de los acuerdos entre las partes, protegiendo a los menos informados.
Estructruras de mercado y tipos de contrato
3.2. Tipos de estructuras de Mercado
Opciones de Suministro de Agua
“Clearing House”
Las opciones de suministro de agua dan a los poseedores de derechos que participan y usan los servicios del Banco una mayor flexibilidad para lidiar con riesgos financieros y físicos asociados a la oferta
y disponibilidad de agua. En lugar de comprar agua bajo condiciones
de emergencia (y pagar en forma inmediata al precio que se imponga en ese momento), los participantes compran y venden opciones
de suministro y de compra de agua con anticipación y bajo condiciones pre-establecidas y más adecuadas.
El sistema más simple de organización es disponer de un sistema
mediante el cual los vendedores y los compradores afichen sus ofertas e intereses. La mayoría de los Bancos de Agua del Oeste de
los Estados Unidos utiliza este sistema o estructura de mercado.
Bajo un sistema de Clearing House los avisos de subastas se publican
en un boletín (publicado en periódicos locales y en medios digitales)
que se pone a disposición de todos los interesados y que además
alerta a los vecinos y posibles afectados con la transferencia potencial de agua. Los medios electrónicos son cada vez más usados.
Ejemplos se pueden encontrar en el Arkansas Basin River Bank
(www.coloradowaterbank.org) y en el Texas Water Bank
(www.twdb.state.tx.us).
La mayoría de las transacciones llevadas a cabo por el sistema de
Clearing House se ejecutan sólo entre un comprador y un vendedor.
Los precios son determinados por el mercado por medio de informaciones sobre las transacciones realizadas aún cuando eso no impide una dispersión de precios. El Banco facilita las transacciones
haciendo la conexión entre vendedores y compradores y a veces
tiene dificultades de cobrar por el servicio si ambos actores consideran que pueden hacer el negocio sin apoyo de terceros. En
general eso no es muy eficiente cuando los pasos son complejos y
requieren contratar tramitadores y asesores.
Precios Fijos
Bajo esta estructura el Banco asume un precio fijo por el agua (por
volumen). El objetivo es que este precio sirva como un precio adecuado para fomentar el mercado del agua y por ende de las transferencias. Para fijar un precio, el Banco de Agua debe contar con
suficiente información sobre los valores promedio del agua con que
se realizan las transacciones en la cuenca o región donde opera. Un
precio fijo también requiere que las condiciones del agua sean uniformes en calidad y seguridad de captación, hasta como de infraestructura de conducción del agua.
El primer desafío para aplicar pecios fijos es la enorme heterogeneidad que existe entre los títulos de los poseedores de derechos y su
confiabilidad. Factores tales como la tradición de uso del agua, su
calidad, su ubicación o conflictos locales pueden afectar el precio. En
estas condiciones no se pueden asignar precios fijos.
En los Estados Unidos los precios fijos son muy utilizados por los
Bancos de Agua sobre todo que atienden a comunidades pequeñas.
Dan un sentido de equidad, evita las comparaciones y las especulaciones de mercado. Sin embargo esta estructura tiene muchos aspectos negativos. Los precios fijos no consideran cambios en la rentabilidad que genera el uso del agua ni en la oferta de agua. Sin un
precio fijado por el mercado no hay incentivos para depositar agua
en el Banco durante años secos y cuando el agua es escasa dado
que no reciben mejores precios. Por lo tanto en años secos los precios fijos no son adecuados.
Los términos y las condiciones del contrato pre-establecido establecen los precios máximos y la cantidad de agua potencialmente requerida (opciones de compra) al igual que el lugar y el tiempo de
entrega. Este tipo de acuerdos aún están en una etapa conceptual y
no son aplicados por los Bancos. Se supone que este sistema de
pre-compra de agua se pueda establecer a medida que se tengan
más intercambios posibles.
Subastas y Bancos de Agua
En la forma más simple, una subasta es un método para asignar recursos escasos al mejor postor. Se basa en la competencia. Es en
esencia lo más puro de un sistema de mercado. El vendedor busca
obtener el mejor precio y el comprador busca pagar lo mínimo necesario para tener acceso al agua. Una subasta ofrece la ventaja de
la simplicidad en un sistema de mercado y fija los precios de mercado. Es eficiente en el sentido que asegura que el agua se entregue
a quien le da el mayor valor y que el comprador recibe un justiprecio de mercado, por un precio formado por una opinión
colectiva(11-12).
Las subastas proporcionan un buen sistema para descubrir precios.
Este sistema sin embargo es poco usado por los Bancos de Agua
para facilitar intercambios de agua. Las subastas implican que los
ofertantes y los demandantes hagan público los precios que están
dispuestos a pagar y a recibir y eso le permite al Banco tener rangos
de precio, aun si el negocio no se concreta.
Hay subastas abiertas, donde las ofertas se hacen a viva voz, así como subastas en sobre cerrado, entre varias otras formas. En todo
caso hay dos formatos que usan los Bancos: subastas con ofertas en
un solo sentido (sólo se ofrece un precio de venta o un precio de
compra pero no ambos a la vez) o de doble sentido (se ofrecen simultáneamente precios de venta y precios de compra).
La doble oferta de precios, de compra y de venta, se aplica mejor en
mercados con pocos intercambios, cuando hay pocos datos de
(11) Recuérdese que en el caso de los estados de EEUU de Nor te América donde
hay mercados de agua la posibilidad de transferencia de agua pasa primero por una
serie de escrutinios para determinar que no afecta al medio ambiente ni a terceros
y que es socialmente aceptable.
(12) Howe, Charles W. 1994. “Issues in the Design and Operation of a Water Bank:
Using Water Banks to Promote More Flexible Water Use” Final Report submitted to the
US Geological Survey, MacDonnell et al.
precios de mercado y cuando se teme a la especulación.
3.3. Tipos de contrato utilizados por los Bancos de Agua
Es un contrato por el cual el usuario del agua renuncia a utilizarla para transferirla al Banco.
2) Contratos que comprometen al vendedor a utilizar agua
Los Bancos de Agua utilizan un amplio rango de medidas para facisubterránea a cambio de no usar y arrendar o vender los
litar las transacciones. La mayoría de los Bancos requiere elaborar
derechos de agua superficial que posea, y
contratos separados y diferentes para el comprador y para el vendedor. Por ejemplo un vendedor puede hacer un tipo de contrato
3) Contratos para que el Banco tenga acceso a agua
en reservorios que dispone
para depositar sus derechos de
el vendedor.
agua en el Banco (en papel y/o en
agua efectiva) y el Banco a su vez
La condición de un contrato de contingencia es el que
El Banco de Sequía de California tiepuede hacer otro tipo de contrato
se efectúa basado en una condición pre-determinada.
ne muchos ejemplos de los tres ti(de alquiler o leasing) con el que
Los contratos opcionales pueden diseñarse bajo
pos de contrato (1991, 1992 y
requiere de agua (comprador).
condiciones similares.
1994) que garantizan obtener el aLos contratos separados pueden
gua de los vendedores. Esto le da
Sin embargo en general los que tienen opciones de
encarecer las transacciones por lo
seguridad
al Banco para ofrecerla a
contrato no se comprometen a firmarlo llegado
que se hacen esfuerzos para estanposibles compradores.
el
momento
de
poder
hacerlo.
Se
guardan
la
opción
darizar los formatos de contratos.
hasta el final.
Contratos sobre el agua de
Contratos de Contingencia
campos de cultivo en barbecho
Desde el punto de vista del vendedor le conviene más
En un mercado contingente los
tener asegurado el contrato en caso de que disponga de
Lo que llaman en idioma inglés
compradores y vendedores entran
agua excedente. En estos casos ya están pre-establecidos
“Fallow Contracts” o “Contratos de
a negociar sólo en situaciones asolos términos del contrato y las condiciones del mismo,
Barbecho” o de terrenos en desciadas a ciertas condiciones que
las que se cumplen de disponer de agua.
canso, requiere que los productores
no son totalmente previsibles,
pongan sus terrenos en descanso y
Las transacciones bajos estos contratos son algo más
(por ejemplo en caso de que ocusin riego (no los cultivan) o que los
caras que los contratos de opción por los acue
acuerdos
dos
rra una lluvia excepcional que aucultiven sin riego adicional si pueden
legales involucrados para asegurar ambas parte
partes.s.
mente de repente la oferta de
obtener cosechas sólo con el agua
agua disponible en el sistema(13)).
de lluvias (rulo, secano, etc.).
El beneficio de este sistema es
El volumen del agua disponible y el monto del pago por el agua que
que el contrato sólo se lleva a cabo de ocurrir el aporte extraordise obtiene de no cultivar un terreno se infiere conociendo la cannario de agua. Con ello se evita hacer contratos que luego no se
tidad de agua que utiliza normalmente el cultivo que iba a ser semcumplen. Son contratos pre-arreglados para aprovechar rápidabrado (o que se siembra normalmente) y del valor o renta que
mente las opciones que se presenten por aportes de excedentes
generaría la venta de lo que se dejó de producir (deducidos los
de agua.
costos de producción que no se tuvieron que hacer) mas un marContrato de Suministro de Agua
gen de ganancia. El pago por el volumen de agua así estimado varía
El objetivo de un contrato de suministro de agua (oferta) es asignar
según los cultivos posibles.
derechos específicos de agua para ser aportados y depositados en
el Banco. La duración del contrato de suministro de agua puede
Contratos de substitución de aguas superficiales por
variar de una sola estación climática en el año hasta períodos de
aguas subterráneas
varios años. El agua depositada debe ser asegurada y su disponibiliBajo este contrato de substitución el usuario agrícola vende o adad garantizada por medio de diferentes formas de arreglo. Hay tres
rrienda temporalmente sus derechos de agua superficial al Banco y
tipos de contrato utilizados:
a cambio extraer agua subterránea para suplir sus necesidades. Esto
1) Contratos que tienen como respaldo el compromiso del
vendedor, por ejemplo, de poner en barbecho (descanso) las
tierras agrícolas del poseedor de derechos de agua para disponer del agua superficial que iba a destinar para cultivarlas.
(13) Howe, Charles W. 1994. “Issues in the Design and Operation of a Water Bank:
Using Water Banks to Promote More Flexible Water Use” Final Report submitted to the
US Geological Survey. MacDonnell et al.
permite que el Banco use el agua superficial en algún punto a lo largo del cauce que conduce el agua superficial para ser transferida a
otro usuario.
El agua bombeada y su costo son medidos con el fin de hacer los
pagos respectivos al que ofrece el agua superficial. Los contratos especifican tanto las cantidades límites de agua superficial entregadas
como los límites a las aguas bombeadas que se extraen para compensar la entrega.
Estructruras de mercado y tipos de contrato
Contratos sobre agua almacenada
Bajo este sistema el vendedor de agua deposita en el Banco las acciones o documentos que acreditan que posee agua en un determinado reservorio y que le permiten al Banco utilizarlas. En este caso
el contrato es respaldado por mediciones físicas del agua disponible
además de las legales que respaldan la propiedad y su disponibilidad.
Los volúmenes se expresan en porcentajes del volumen de agua
almacenada según la disponibilidad anual.
Contratos de Opción
Estos contratos se establecen sujetos a que se cumplan bajo ciertas
condiciones hidrológicas de escasez y por lo tanto de aumento de
demandas potenciales de agua. El Banco compra las opciones para
tener accesos prioritarios a agua en caso de que exista demanda.
Normalmente el contrato se hace con un pago de avance y, si se
dan las condiciones de demanda de agua, se paga el resto. Sirve para
que el Banco tenga la primera opción con un vendedor potencial de
agua, en caso de requerir de más agua para satisfacer demandas, sobre todo en épocas de sequía.
A veces se estipula una fórmula inversa. El potencial vendedor recibe un pago compensatorio pero al final de la estación. Se le paga si
el Banco no hizo uso de la opción entregada para resguardar
su prioridad.
Contratos de compra de derechos
La compra de derechos puede ser para una adquisición permanente, para arriendos de agua de corto o largo plazo o para contratos
de opción. El contrato específica el volumen de agua comprada o arrendada así como el tiempo en que se va a utilizar y el lugar donde
se va a captar y el lugar donde se va a utilizar.
El tipo de agua que ofrece el vendedor determina como puede ser
usada por el comprador. En los Estados del Oeste de Estados Unidos de Norte América si hay cambio de uso es necesario que pase
por la autoridad de aguas a fin de salvaguardar los intereses de terceros. Eso requiere un permiso específico que usualmente estipula
que no consuma más agua que el usuario original.
Cuando la venta de un derecho es permanente el comprador sólo
debe pagar un servicio: el de la adquisición. En cambio si es un arriendo debe pagar dos componentes del servicio:
1) Un monto fijo por el servicio al momento de firmar el contrato de arriendo.
2) Un monto proporcional al volumen transferido de agua y
su precio.
Bancos de Agua en
España y México
CASO 1: Bancos de Agua en España(14-15-16)
Según el trabajo realizado por la Fundación Vida Sostenible, 2007,
se señala que “En el año 2004 llegaban noticias de que el Gobierno
había desempolvado la idea de un Banco Público del Agua”, o lo que
es lo mismo, un mercado del agua bajo el control público.
Anteriormente se había configurado esta idea como órganos de
gestión dentro de las Confederaciones Hidrográficas. Lo cierto es
que en España la administración hidráulica ya actuaba como un
Banco del Agua pero sólo en períodos de escasez, sequía y otras
situaciones excepcionales.
(14) Transcripción del trabajo elaborado por la Fundación Vida Sostenible. Agua,
Planificación hidrológica en España, La economía del agua, Un banco público del agua
en España (Febrero-2007), España.
http://www.vidasostenible.org/observatorio/f2_final.asp?idinforme=445
Estas ofertas de adquisición de derechos de uso de agua se hacían
a través de los llamados Centros de Intercambio de Derechos,
destinados a solucionar los problemas del recurso, sequía y otras situaciones como pueden ser la sobre-explotación de un acuífero o
cualquier otra situación de emergencia. Este mecanismo quedó recogido en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico del 2003, que
vino a desarrollar algunos de los preceptos que ya introdujo la Ley
de Aguas de1999.
(15) Diario El País, Ginés Donaire -Jaén- 09/04/2008, El banco público del agua negociará el 10% de los recursos del Guadalquivir.
http://www.elpais.com/articulo/andalucia/banco/publico/agua/negociara/recursos/Guadal
quivir/elpepiespand/20080409elpand_7/Tes
(16) Diario elcorreoweb.es Manuel Ruiz Rico, Sevilla Actualizado 23/10/2008. Un
banco público de agua regulará la compraventa de concesiones.
http://www.elcorreoweb.es/andalucia/037368/banco/publico/agua/regulara/compravent
a/concesiones
Así, se establecía que en casos de urgencia, se solicitaba al Consejo
Bancos de Agua en España y México
de Ministros una autorización para que un organismo de cuenca
hiciese la oferta pública para la adquisición de derechos de uso de
agua. La adquisición podía ser temporal o definitiva y los precios los
fijaba el mercado. Esta práctica se ha realizado en varias ocasiones,
por ejemplo, en el acuífero Sinclinal de Calasparra, en la Cuenca Hidrográfica del río Segura.
En el año 2004 el Gobierno lanzaba una propuesta para que este
mecanismo fuese de carácter permanente y no excepcional, por lo
que en Octubre de ese mismo año el Gobierno autorizó las ofertas
públicas de agua y la constitución de Centros de Intercambio de
derechos del uso del agua en las Confederaciones Hidrográficas
del Segura, Júcar y Guadiana.
El Programa AGUA, preveía ya entonces la creación de un Banco Público del Agua en cada cuenca hidrográfica, lo que permitiría reasignar los derechos históricos del agua con criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad. De esta forma, las citadas Confederaciones,
dependientes del Ministerio de Medio Ambiente, podrían realizar
ofertas públicas de adquisición y cesión de uso del agua mediante el
precio que figurase en la oferta pública.
A finales del 2006 el Ministerio de Medio Ambiente aprobó nueve
decretos modificadores de la Ley de Aguas a través de los cuales
pretende que el modelo tradicional de gestión, enfocado a atender
las demandas de agua, se cambia por otro en el que predomina la
garantía de su disponibilidad y calidad.
La primera de las medidas encaminadas a ello es la creación de un
Banco Público de Agua, donde los titulares de concesiones podrán
intercambiar derechos para facilitar un uso eficiente. En el último
año se han registrado más de seis intercambios entre usuarios de las
cuencas del Tajo, Guadalquivir, Guadiana, Júcar, Segura y la Mediterránea Andaluza.
Según Manuel Ruiz, 2008, “El intercambio de agua de un uso a otro es
uno de los grandes cambios en materia hídrica que introducirá la legislación que preparan la Junta y el Gobierno Central”. El Ejecutivo
andaluz prevé que esta compraventa de concesiones se realice en
Andalucía, en el seno de un Banco Público de Agua.
La creación de este organismo está recogida en el documento
Bases para el Acuerdo Andaluz por el Agua, el nuevo texto que ha
presentado la Junta al sector –regantes, agricultores, empresarios,
sindicatos y usuarios– para alcanzar un gran pacto social en materia
hídrica. Aunque este intercambio de agua de unos usos a otros –del
regadío a la industria, sobre todo– está vetado por la legislación
actual, las futuras normas autonómicas y estatales en materia de
agua sí permitirán esta opción.
Incluso, el Ministerio de Medio Ambiente autorizó hace unos meses
atrás, de forma excepcional en España, a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir que pueda adoptar esta vía para poder desbloquear proyectos de energía termosolar en la cuenca, que no podían
acceder a ninguna dotación de agua debido a la escasez del recurso
y a la prioridad que la ley actual –redactada hace más de 20 años–
concede a los usos del agua para la agricultura sobre la industria.
La constitución del Banco Público de Agua es el instrumento que
prepara la Junta para sistematizar y concentrar en un mismo organismo toda la actividad de compraventa de concesiones de agua
en Andalucía, aunque aún no está definido si este intercambio se
podrá realizar entre cuencas de la comunidad –Atlántica, Mediterránea y Guadalquivir– que tienen las infraestructuras necesarias para
efectuar estos trasvases.
Según el borrador del documento de la Junta, “el Banco Público de
Agua deberá operar bajo criterios de control público, transparencia e
información” y será la Administración quien “regulará” estos procedimientos para “no perjudicar la disponibilidad de los recursos” y para
evitar que el agua entre en un sistema de mercado libre.
El nuevo borrador del Acuerdo Andaluz por el Agua detalla que la
adquisición de los nuevos derechos priorizará en todo caso “el interés general para el medio ambiente y la garantía de recursos en
épocas de sequía”.
Un observatorio del agua. La Consejería de Medio Ambiente prepara también otro organismo para velar por la unicidad del servicio
y de la factura del agua en la comunidad. Se trata del Observatorio
Andaluz del Agua.
Este ente velará, entre otras cosas, por que exista una “información
comparable y fiable de la prestación del servicio de agua en Andalucía”,
“la promulgación de unos estándares de calidad”, “la participación de
organizaciones ciudadanas en la gestión” y una factura homogénea y
con una estructura común (período de facturación, bloques, bonificaciones) en toda la comunidad andaluza.
Este pacto, base de la futura Ley del Agua, prevé también un canon
para financiar infraestructuras urgentes que permitan a Andalucía
cumplir con la Directiva Marco de Aguas en 2015.
En Abril del 2008, en el diario El País se indica que “Tras cuatro años
de sequía, el banco público del agua negociará el 10% de los recursos
del Guadalquivir. Se espera que la venta de derechos permita compensar por los cultivos que no se rieguen”.
Andalucía afronta su cuarto año consecutivo de sequía. En este
contexto, el Gobierno acaba de dar luz verde al llamado Banco
Público del Agua en la cuenca del Guadalquivir, un mecanismo que
busca optimizar los recursos hídricos disponibles a través de la
compraventa de derechos de uso de agua entre territorios, cuencas y agricultores. Este novedoso sistema de redistribución del agua
se presenta especialmente útil en esta campaña, donde las previsiones apuntan a que el agua disponible para riego será de un 25% de
un año normal.
A través del Banco público, los agricultores con cultivos que necesitan una alta cantidad de agua y que no dispongan de ella, como
pueden ser los casos del arroz, el maíz o el algodón, podrán vender
sus derechos asignados a otros cultivos con menos necesidades
hídricas, como las frutas y hortalizas de Almería o el olivar. De esta
manera, recibirían compensaciones económicas a las pérdidas derivadas de la falta de riego.
El Banco público del agua permitirá a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (CH) realizar ofertas públicas de adquisición
de derechos de agua que sirvan para mantener el caudal de los
ríos o venderlos a otros usuarios.
Javier Serrano, comisario de aguas de la Confederación, señala que
ya han detectado a sectores interesados en entrar en esta subasta
de los usos del agua, y estima que el Banco público podría negociar
inicialmente unos 40 hectómetros cúbicos, lo que supone en torno
al 10% del volumen actual del sistema de regulación general disponible en la cuenca del Guadalquivir, cifrado en 400 hectómetros
cúbicos.
"El Banco público del agua va a permitir optimizar los recursos y desarrollar sectores estratégicos", señala Javier Serrano. El Consejo de
Ministros aprobó la constitución del Centro de Intercambio de
Derechos de Uso de Agua en la Confederación del Guadalquivir y
autorizaba a ésta a realizar ofertas públicas de adquisición de
derechos de uso de agua de acuerdo a lo establecido en el Texto
Refundido de la Ley de Aguas. Serrano apunta que el precio de esa
subasta podría estar en torno a 15 céntimos de euros el metro
cúbico, que ha sido la tarifa aplicada en otros intercambios entre
particulares realizados en los últimos años con el visto bueno de la
Confederación.
Riego y Población
Aunque el Banco público del agua está abierto tanto al agua de abastecimiento como al de regadío, el hecho de que el suministro a
la población esté garantizado durante al menos dos años en la mayor parte de la comunidad, permite adivinar que los potenciales beneficiarios de este instrumento serán, principalmente, los regantes,
un sector que acapara el 80% de los usos del agua en la cuenca del
Guadalquivir y que mueve más de 4.500 millones de euros al año.
"Este centro de intercambio de derechos no acaba con el déficit hídrico
de la cuenca, pero sí puede ayudar a solucionar problemas puntuales,
puede salvar cultivos y debe impedir cualquier especulación por el control que ejerce la Confederación", manifiesta Pedro Parias, secretario
general de Feragua, la principal organización de regantes del Guadalquivir, con 290.000 hectáreas gestionadas. Feragua ya ha pedido
una reunión a la Confederación para recibir más información sobre
la regulación de este nuevo instrumento.
Las organizaciones agrarias también están expectantes por la viabilidad de este Banco público. "Claro que puede ayudar a salvar situaciones coyunturales a través de la reasignación de recursos", señala
Agustín Rodríguez, secretario de la Unión de Pequeños Agricultores
(UPA) en Andalucía. Rodríguez pone como ejemplo a los agricultores del Almanzora, en Almería, como eventuales beneficiarios de
este novedoso instrumento. "O compran derechos o no tendrán
agua", advierte.
El Centro de Intercambio de Derechos de Uso del Agua que acaba de autorizar el Gobierno para la cuenca del Guadalquivir no
hace más que regularizar una situación que ya cuenta con varios
precedentes en Andalucía. Hace dos años, los agricultores de Almería realizaron una compra masiva de derechos asignados a los arrozales de las marismas sevillanas para utilizarlos en sus cultivos hortofrutícolas. Fue a través del polémico trasvase del pantano granadino
del Negratín. Posteriormente, el año pasado también se concretaron otras compras de derechos a los agricultores cordobeses desde
el pantano de Bembézar.
Más allá de la cesión de derechos, otro mecanismo empleado en
los últimos tiempos por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir ha sido el de la reasignación de derechos. Ocurrió el año
pasado con la dotación de 200 hectómetros cúbicos a los arroceros
y con el no menos polémico riego de apoyo para el olivar de Jaén,
que no fue más que una compra de agua al sistema de regulación
general del Guadalquivir. La Confederación, que otorgó 850 hectómetros cúbicos, fijó entonces una indemnización, a través de un canon fijado en 90 euros por hectárea y que fue rechazado por Asaja
y la COAG, que lo calificaron como un "impuesto revolucionario".
El Decreto de Sequía no permite realizar ningún tipo de trasvase,
teniendo en cuenta que la cuenca del Guadalquivir está por debajo
del 30% de su capacidad. Sin embargo, en los dos últimos años se
han realizado intercambios de agua a través de los trasvases como
los del Tajo al Segura y también desde el Guadalquivir a Almería a
través del Negratín. Por eso, el Banco público del agua y la cesión
de derechos abre un nuevo escenario que ya se ha aplicado en
otras comunidades autónomas y en otras cuencas hidrográficas.
En Cataluña, por ejemplo, se están comprando derechos de uso del
agua a los regantes para el abastecimiento a la población.
El borrador del programa del Partido Socialista Obrero Español
PSOE recoge otras cuestiones en materia de aguas. Así, pretende
crear una Conferencia Sectorial del Agua, como ámbito permanente de concertación entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas. En cuanto a las Confederaciones Hidrográficas, considera que es necesaria “una profunda reforma” con el
objetivo de realizar “un diagnóstico riguroso”, explicó Narbona, de
cuánta agua se utiliza y quién lo hace, cuánto se paga por el recurso y qué costes son asumidos por los presupuestos públicos, y
quiénes contaminan el agua.
Además, y para «favorecer una reasignación más eficiente» de los
derechos de uso del agua, proponen crear un Banco Público del
Agua, encargado de gestionar las concesiones que caduquen o
aquellas que ya no se utilicen.
Bancos de Agua en España y México
CASO 2: Bancos de Agua en México(17)
Las condiciones de escasez del recurso en muchos estados de México han hecho necesaria la implementación de instrumentos normativos tendientes a una administración renovada del agua, que
promuevan la asignación y el uso más eficiente del recurso y que
permitan regular el mercado informal de derechos. El análisis realizado en México destaca que “En términos generales, las experiencias
internacionales resultan coincidentes en lo que respecta a:
• Reconocimiento de la existencia de los mercados informales
del agua relacionados con problemas de disponibilidad y
competencia por el recurso hídrico.
• Destacan los conflictos económicos, políticos y sociales como
grandes limitantes para la operación y buen éxito de los Bancos
de Agua, al ser erróneamente asociado su objetivo a prácticas de
privatización del recurso.
• La finalidad medio ambientalista de los Bancos de Agua fundamentalmente para casos de sequía y recuperación de las
fuentes de agua en términos de cantidad y calidad.
• La necesidad de contar con un sistema de información que
permita determinar los mercados del agua, como herramienta
fundamental para la identificación de los volúmenes de agua
concesionados y los disponibles, en estrecha vinculación con las
restricciones que en razón de veda o reglamentación existan
conforme al marco legal”.
El Banco del Agua en México es una instancia de gestión de operaciones reguladas de transmisiones de derechos, conceptualizado
como un instrumento colaborador de la regulación de las prácticas informales existentes en la materia, en el que se promueva una
reasignación eficiente del recurso, para con ello impulsar el manejo
integral y sustentable del recurso.
El fundamento legal para la creación de los Bancos de Agua en
México, se encuentra en el Artículo 37 BIS de la Ley de Aguas Nacionales, reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, cuyo texto a la letra establece:
(18)
“Artículo 37 BIS. “La Comisión” podrá establecer definitiva o temporalmente instancias en las que se gestionen operaciones reguladas de
transmisión de derechos que se denominarán “bancos del agua”, cuyas
funciones serán determinadas en los reglamentos respectivos.”
En este sentido, el Banco del Agua se encontrará regido por los
principios establecidos en el ar tículo 27 constitucional, así como las
(17) Ernesto Perea,
http://www.conagua.gob.mx/bancodelaguaocccn/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=4a4af
366-c2e6-4eb2-b2bd-83c6f345dfe7|%20%20%20%20Acerca%20del%20Banco%20d
el%20Agua|1|0|0|0|0, 15 de Julio del 2009.
(18) En MÉXICO COMBATIRÁN MERCADO NEGRO CON BANCOS DE AGUA, num. 1,
Ernesto Perea.
http://www.conagua.gob.mx/bancodelaguaocccn/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=4a4af
366-c2e6-4eb2-b2bd-83c6f345dfe7|%20%20%20%20Acerca%20del%20Banco%20d
el%20Agua|1|0|0|0|0
disposiciones establecidas en la Ley de Aguas Nacionales en materia
de administración del agua, de forma tal que el Banco del Agua se
constituye como órgano ejecutor de la autoridad del agua para la
regulación de las transmisiones de derechos.
México incursionaría en la lógica del libre mercado para el agua
En el año 2005 salieron diversos artículos y opiniones sobre los fines de la creación de Bancos de Agua. Muchos ven en esta iniciativa
un camino hacia la privatización de los recursos. Así en un artículo
la periodista Angélica Enciso(19) indica que:
“El agua entrará a las reglas del libre mercado, a la ley de la
oferta y la demanda, sobre todo en las regiones donde los acuíferos están sobre-explotados y existe baja disposición del líquido.
Esto será a través de los bancos de agua, que comenzarán a
operar en cuanto esté listo el reglamento de la Ley de Aguas
Nacionales”.
Con esos Bancos se efectuará la transacción comercial de los títulos
de derechos de agua que poseen los usuarios agropecuarios, industriales y de zonas urbanas, que son alrededor de 330 mil. La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) ya no entrega concesiones a
menos que exista suficiente líquido y el marco legal lo permita. En
los acuíferos donde existen problemas de disposición, ''el Banco de
Agua cumplirá una labor social importante como facilitador''.
Esta nueva figura se deriva de las modificaciones a la legislación que
se hicieron en 2003. Se trata de una "instancia de carácter privado
que gestionará operaciones reguladas de transmisión de derechos ante
la CONAGUA" y cuyo fin reside en dar apoyo en materia de transmisión de derechos, tanto para quienes desean transmitir como
adquirir, explicó Alfonso Salinas Ruiz, subdirector general de Administración del Agua de la CONAGUA.
En la entrevista, precisó que los Bancos serán privados y operarán
como sociedad, conforme a la Ley General de Sociedades Mercantiles; dispondrán de un sistema de información de transmisiones de
derechos en el que se indicarán los volúmenes de agua que se
deseen transmitir, y no podrán almacenar los derechos ni quedarse
con ellos, ya que sólo funcionarán como intermediarios.
Sin la existencia de estas figuras, hasta ahora se han realizado 4 mil
430 transmisiones, que representan poco más de un uno por ciento
de los títulos asignados por la CONAGUA en el territorio nacional.
De las transacciones que se han realizado, 2 mil 700 fueron del sector agrícola al industrial, y estos casos se han registrado en las cuencas que están sobre-explotadas, donde no hay disponibilidad de agua y prevalece la veda.
Estos Bancos tienen más posibilidades de desarrollarse en el centro
y norte del país, ya que se trata de las regiones donde el agua es un
bien escaso, hay grandes centros de población y se encuentran las
grandes ciudades; es decir, en las zonas donde existe mayor demanda del líquido.
(19) Angélica Enciso L., 3 de Octubre de 2005, La Jornada.
http://www.jornada.unam.mx/2005/10/03/047n1soc.php
Figura 2.- Portal del Banco de Agua de la CONAGUA
EL PORTAL DEL BANCO DE AGUA DEL ORGANISMO DE CUENCA DENOMINADO
“CUENCAS CENTRALES DEL NORTE”, un portal creado para brindar el apoyo que se necesita para que
se tomen las decisiones más acertadas en materia de adquisición o transmisión de derechos de agua.
A través del Banco del Agua tendrán como beneficios:
• Un espacio para la publicación de ofertas sobre adquisición o transmisión de
derechos de agua.
• Información relacionada con las características técnicas y condiciones
hidrológicas particulares de la Región Lagunera.
• Orientación respecto a la situación administrativa de los derechos susceptibles
de transmisión.
• Asesoría especializada en materia de transmisión de derechos, así como apoyo.
En este esfuerzo, la Comisión Nacional del Agua pone a disposición un programa para
la integración de la documentación requerida para realizar los trámites de transmisión
de derechos.
Se busca establecer un esquema de transparencia y legalidad para que con participación
podamos regular las condiciones dinámicas que imperan en el mercado de derechos de agua,
de manera que juntos logremos promover el cuidado y mejor aprovechamiento del agua para
el beneficio del acuífero, del desarrollo económico de tu región y de las futuras generaciones.
Comisión Nacional del Agua, México
La ley, aseveró, no estipula que el adquirente tenga límites en los
volúmenes de usufructo de agua, y lo único que se hará será verificar el uso que tendrá, por lo que no se descartan concentraciones
del líquido. ''El problema del acaparamiento no es tan grave porque
tendríamos que poner en el reglamento algunos topes para que no se
pudiera adquirir mediante el Banco más de cierta cantidad".
La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) posee un sitio web
en el cual se encuentra información sobre los Bancos de Agua. A la
fecha está aún en proceso de mejorar la operación de dichos
Bancos.
Bancos de Agua en España y México
Creación de Bancos de Agua: Temas a
ser considerados para su aplicación en la región de Atacama
Preguntas y Respuestas para establecer un Banco de Agua
Los Bancos de Agua pueden ser una medida efectiva para poder
realizar intercambios entre poseedores de derechos de agua, sea en
forma temporal o en forma permanente pero sujetos a regulaciones que velen por los aspectos sociales (equidad, ética, seguridad,
prioridades), los aspectos ambientales y los aspectos económicos
(rentabilidad, seguridad en las inversiones, minimización de
conflictos).
tienen como objetivo ser los artífices de la recepción de derechos
de agua de usuarios (oferta de agua) para transferirlos a usuarios y
hacia lugares donde hay demanda (social, ambiental y económica),
en un medio en el que dicha oferta y demanda se desarrolla de manera fluctuante y muchas veces impredecible, y que además está sujeto a reglas que buscan respetar los límites ambientales y las necesidades sociales además de generar renta.
Cada Banco puede tener diferencias significativas en la forma en que
puede operar. Depende de la estructura del mercado, el grado de
participación de los poseedores de derechos, los precios y volúmenes de intercambio, el capital que posee el Banco, el tipo de
fuente de agua (superficial, subterránea o almacenada), la capacidad
de almacenar agua, el grado de sobre-explotación del recurso, si eso
existe, y otros como el cumplimiento de objetivos ambientales.
A continuación se presenta una lista de preguntas que ayudan al
diseño de un Banco de Agua adaptado a las condiciones donde
se piensa aplicar:
Independientemente de estas variaciones todos los Bancos de agua
1.¿Cuáles son los principios que deben ser considerados para
determinar la estructura del Banco de Agua más apropiada?
La primera consideración es que el Banco de Agua que se cree debe tener respaldo legal. La legislación debe legitimar el accionar del
Creación de Bancos de Agua
Banco y darle autoridad para ejecutar los mandatos. También debe
establecer el marco operacional del Banco a ser creado con el fin de
facilitar los mecanismos de intercambio de derechos. Lo segundo es
recordar que gran parte de las transacciones son de tipo de transferencias por temporada (cortas o largas) y no en forma definitiva.
La flexibilidad en las transacciones debe permitir varios métodos y
formas de intercambio entre ofertantes y demandantes de agua (arrendamientos de derechos de agua por un período determinado,
sea de corto o largo plazo, compras de derechos permanentes, generación de nuevas fuentes de agua, almacenamiento de reservas
de agua en diversas formas, compras de agua con fines ambientales, o sociales, etc.).
El sistema debe poder tener flexibilidad pero al mismo tiempo debe mantener un sistema de contabilidad de los recursos hídricos,
dentro de los márgenes que permiten la aleatoriedad con que se
presenta la oferta y la demanda de agua. Si el Banco de Agua tiene
un lugar físico para almacenar el agua de los derechos de agua que
pueda comprar o recibir, tal como un depósito (acuífero confinado,
reservorio u otro), puede recurrir a un doble sistema de remates
según la época: Un remate para comprar volúmenes de agua en
época de abundancia y un remate para vender los volúmenes de
agua que almacenó, en épocas de sequía.
Los remates pueden facilitar la transferencia de derechos de agua
superficial disponibles en cauces naturales (flujos directos) que no
son utilizados por su dueño en un determinado momento (de no
ser captados se perderían para el poseedor del derecho). Al rematarlos en forma temporal si no la va utilizar (sea para ser utilizado
por otro usuario, sea para almacenarlos en un reservorio superficial
o subterráneo) le permite generar un ingreso, que no tendría si no
puede captar ni guardar dicha agua en el momento que dispone de
la misma, ni captarla luego cuando las condiciones hidrológicas le
sean adversas y/o cuando las regulaciones para la protección de
caudales ambientales le impidan disponer del agua del cauce por estar el nivel más bajo.
Un Banco puede disponer de un “pool” de derechos, sea para
arrendarlas para un uso temporal o sea para venderlas para usos
permanentes, si se comporta como una caja de ahorros de derechos (y volúmenes de agua). Así, si hay muchos derechos ofertados
con volúmenes pequeños pero un demandante que requiere mucha agua, el “pool” de derechos le permite al Banco ofrecer la cantidad que requiera ese demandante y sacar una mejor renta por
cada derecho depositado. Ello no lo puede hacer un solo ofertante
aislado. Así el derecho de agua en el Banco generaría una mayor
renta para el poseedor del derecho que los que depositó en
el Banco.
El sistema de “pool” de derechos (una verdadera caja de depósito
de agua en forma de derechos de papel y de agua físicamente almacenada si es factible) incrementa la cantidad de agua disponible
y reduce los costos de la transacción. Un registro continuo de los
derechos de agua en el Banco puede ser una herramienta efectiva
para, en forma persistente, reforzar el concepto de Banco de Agua
y facilitar compras y ventas bilaterales en forma inmediata.
La operación y los procesos de decisión de compra/venta de derechos de agua deben ser TRANSPARENTES y relativamente previsibles por todos los participantes. Los procesos y protocolos deben ser consistentes y hacer expeditas las transferencias. En todas
las transacciones que se fomenten se deben considerar las opiniones y los valores públicos con el fin de tener el soporte, o al menos
no tener una oposición de la sociedad local hacia las transferencias.
Tales valores públicos pueden ser: el mantener un caudal ambiental,
conservar zonas de recreación en el río y sobre todo conservar la
calidad del agua.
El Banco debe limitar el costo de las transacciones para permitir que
inclusive poseedores de derechos de pequeña cantidad de agua
puedan participar en el mercado en forma competitiva.
¿Cuáles son los temas que deben ser considerados como
parte del marco operativo de un Banco de Agua?
El marco operativo de un Banco de Agua debe implantar políticas
y estrategias de acción tanto de largo plazo como de reglas diarias
de operación. La gestión del Banco debe representar todos los intereses que se tienen con relación al agua dentro del territorio o
cuenca donde esté instalado. Debe alentar y fomentar la participación y apoyo de los actores locales a las actividades que planea ejecutar el Banco.
Las reglas de operación del Banco deben ser claras. Hay Bancos que
operan en forma temporal, por ejemplo operan sólo cuando hay
sequías o situaciones extremas (Banco de Sequías de California),
mientras otros lo hacen en forma permanente (Banco de Agua
de Texas).
También se debe especificar el tipo de transferencias que fomenta:
pueden ser transferencias de corto plazo (arrendamientos o
“leasing”) o en forma permanente (derechos de agua como en Chile). También, si el Banco posee una zona física de almacenamiento,
puede que sólo pueda tener agua depositada por un año o puede
tener capacidad para guardarla más de un año.
El Banco de Agua debe decidir si desea y es capaz de comprar y
vender agua usando su propio capital, lo que implica que toma posición activa en el Mercado del agua convirtiéndose en un MarketMaker o hacedor de Mercado (El Banco de Sequía de Agua en California lo hizo así en 1991).
El Banco debe además establecer un sistema permanente de gestión de conflictos y de negociación entre actores como parte de su
estructura operativa con el fin de asistir la solución de controversias.
¿Cómo hace un Banco de Agua para fomentar la participación de los poseedores de derechos?
La educación de la población en general y de los usuarios de agua
en particular es una herramienta importante para que puedan entender los alcances que podría tener un Banco de Agua en su región
así como asistir a establecer que tipo de Banco de Agua sería el más
apropiado y cuales deberían ser sus reglas operativas. La educación
y el entrenamiento deberían incluir:
• No crear falsas expectativas sobre los precios. La distribución de información sobre los precios de acciones y derechos de agua transados en el mercado pueden dar una
idea del rango de valores en la medida que se destaquen los
factores que condicionan los precios.
• Suministrar referencias sobre transacciones efectuadas.
• Haga una práctica de compra y venta de derechos para
que se experimente los factores que entran en juego para la
fijación de precios.
Se debe fomentar la participación de las asociaciones locales de canalistas, comunidades de aguas subterráneas, juntas de vigilancia y otros a participar en talleres y ejercicios ficticios de compra y venta
por intermedio de un Banco de Agua antes de partir. Se debe explicar cual es el rol de un Banco de Agua, que seguridad ofrece, cuales
son los controles del estado al que va estar sujeto el Banco, como
puede ser útil para los poseedores de derechos y en general todo
lo que despeje dudas sobre sus fines.
¿Cómo hace el Banco de Agua para delimitar el área geográfica
de influencia de sus actividades?
Lo usual es que un Banco de Agua tenga como área de acción toda
una cuenca (como la de Copiapó) aun cuando también lo puede
hacer sólo a nivel de un distrito de riego (si es grande) o a lo largo
de un canal. También puede abarcar más de una cuenca si están interconectadas. En todo caso lo que más condiciona su éxito es la
presencia de un número adecuado de vendedores y compradores
para asegurar la liquidez del Banco y cubrir los costos administrativos de la operación.
La cobertura geográfica del Banco de Agua dependerá de la densidad de la población y de los usos de agua que se encuentren dentro
del territorio. Los límites usualmente son definidos por el número
de participantes potenciales y la infraestructura hidráulica y cauces
naturales disponibles para trasladar el agua de un punto a otro. Por
ello los límites de accionar de un Banco de Agua no se basan en demarcaciones políticas-administrativas.
El Banco puede decidir si permite la transferencia de agua de una
cuenca a otra. Ello dependerá de la sensibilidad de la población a tal
hecho, de las facilidades de infraestructura, de las presiones políticas
y de superar las evaluaciones ambientales, entre otros. Puede, por otro lado, invertir en captar nuevas fuentes de agua, tal como agua
desalinizada o tratar aguas salobres si la rentabilidad lo permite.
Normalmente los Bancos que operan mejor lo hacen dentro de los
límites de una cuenca, con transparencia frente a los usuarios y
usando infraestructura hídrica que no conlleva grandes impactos
ambientales.
¿Qué tipo de agua y quién puede participar en un Banco
de Agua?
La oferta de agua debe incluir todas las aguas disponibles: Aguas superficiales (permanentes y eventuales), aguas subterráneas, aguas almacenadas en embalses, aguas captadas de neblinas costeras, aguas
servidas y tratadas y aguas de desalinización, si es posible. Todas las
aguas deben poseer sus derechos de aprovechamiento saneados y
respaldados por pruebas físicas de su existencia y uso dentro de
rangos de sustentabilidad. Cuando hay grandes limitaciones en la oferta de agua para ponerlas en el mercado, la efectividad del Banco
de Agua se ve limitada.
El Banco debe estar abierto a recibir todo tipo de compradores de
derechos de agua, para usos de corto o largo plazo; independiente
si el actual comprador potencial tenga o no derechos ya otorgados
o pertenezca o no a alguna asociación de canalistas o junta de vigilancia o comunidad de agua subterránea (puede no pertenecer por
lo tanto al grupo de los que ya poseen derechos). Uno de los beneficios de disponer de un Banco de Agua es precisamente tener
una aproximación flexible a la gestión del agua. Si se limitan los compradores se impide la reasignación y los “swaps” o intercambios de
agua basados en la oferta de mercado. Por ejemplo en algunos países, grupos de pescadores han comprado derechos de agua para
mejorar la pesca en algunos cauces.
Por lo tanto los compradores potenciales pueden ser agencias del
mismo estado (que compraría derechos para fines ambientales o
sociales), de empresas de servicio de agua potable, de industrias, de
mineras o de pescadores. La excepción a la entrada de nuevos compradores estaría sólo establecida en caso de que la cuenca sea declarada en emergencia, sea por sequía, sea por sobre-explotación de
acuíferos, etc. La prioridad en estos casos la tienen los poseedores
actuales de derechos. En algunos casos se deben considerar necesidades críticas, como abastecer zonas poblacionales aisladas que sin
poseer derechos tienen sus fuentes usuales desabastecidas.
¿Cómo hace un Banco de Agua para superar las
trabas administrativas asociadas a las transferencias
de derechos de agua?
En los Estados Unidos hay una serie de regulaciones que se han establecido para evitar que una transferencia de derechos de agua afecte a terceros y al medio ambiente. Esto implica que todo arrendamiento o, más aún, una compra y venta de derechos de agua pase
primero por la autorización de la autoridad de aguas. Así, un agricultor no puede vender su derecho de agua a una empresa minera sin
pasar por una evaluación del efecto que ello pueda causar (en principio una minera puede usar sólo el 30% del derecho entregado al
agricultor).
También el Banco debe probar que el derecho está legalmente
constituido, que ha sido utilizado previamente, que no contribuye a
la sobre-explotación de un acuífero, no afecta el caudal ambiental,
que el cambio de lugar de extracción y el volumen extraído no
Creación de Bancos de Agua
afecta a usuarios aguas abajo, entre otros. Ello implica un largo paso
administrativo.
Algunos problemas que ocurren, sobre todo cuando la transacción
es urgente y sólo por arrendamiento de uso temporal y rápido, son:
• Mucha demora en demostrar que se cumplen las regulaciones frente a las autoridades de agua.
• Demasiada lentitud en la tramitación del pedido de
compra de agua y en demostrar la legalidad de los documentos solicitados.
• Costo demasiado alto en aspectos legales y técnicos para
poder cumplir con todos los requisitos establecidos para
depositar o sacar agua por medio del Banco.
El Banco por lo tanto debe poder facilitar al máximo las transacciones para proceder con rapidez. Ello implica que tenga información
propia, tal como padrones de usuarios actualizados, modelos hidrogeológicos de la cuenca, información sobre balances hídricos y procesos y protocolos establecidos para agilizar los pasos.
Esto se puede lograr disponiendo de lo siguiente:
• Un método y un banco de datos para verificar rápidamente
la información que proporcionan los vendedores de derechos: Conocimiento de cantidades de agua usados normalmente
por el poseedor del derecho (no se aceptan derechos no usados
anteriormente), disponibilidad de agua en el lugar donde la extrae
(para saber cual es la oferta real) y si hay sobre-explotación en
caso de ser un acuífero, infraestructura existente, tipos de derechos válidos, tipos de concesiones y permisos válidos y saneados,
padrones de usuarios, conflictos asociados al uso del derecho.
• Un método diferenciado y más expedito para facilitar intercambios de agua y de derechos cuando sólo son intercambios temporales y de corto plazo y a lo largo de un mismo
canal o cauce de un río.
• Tener previsiones y exigir un fondo de reserva para prevenir o mitigar ocasionales daños a terceros por la transferencia si ello ocurriera.
• Disponer por el Banco de un registro histórico de las transacciones ya efectuadas entre los mismos usuarios a fin de
no repetir todo el proceso cada vez que el comprador y el
vendedor deseen renovar, por ejemplo, un arrendamiento
temporal de agua (sistema de pre-aprobado).
En general toda transacción que sólo involucre arriendos temporales debe seguir un proceso más rápido que uno de venta de derechos permanentes.
¿Qué costos administrativos tendrá que considerar un
Banco de Agua?
Un Banco de Agua tiene, en principio, los costos de instalación
siempre y cuando el marco legal ya lo establezca (permisos, infraestructura, equipamiento, selección y preparación de personal con formación profesional).
Debe costear la elaboración de los programas con los cuales va a operar, construir su base de datos y el sistema de captación de información. También debe invertir en promocionar sus actividades y las
ventajas que ofrece el Banco. La idea es fomentar la participación de
los usuarios, conservar los registros de los depósitos de agua, disponer de una lista de potenciales compradores y vendedores y un registro de transacciones realizadas entre otros.
El Banco debe procurar bajar sus costos de administración. Eso se
logra en la medida que se minimicen los pasos para aprobar los permisos y controles de transferencia sin atentar contra las regulaciones establecidas. Los costos bajan a medida que la base de datos se
va haciendo más confiable. Es obvio que cuantas más transacciones
ocurran, será más fácil prorratear los costos de administración entre
varios. Cuantos más bajos sean los cobros del Banco más clientes
estarán dispuestos a utilizarlo.
¿Cuáles son los principios que deben ser considerados para
determinar los precios?
La estructura de precios debe tener como principio lograr una eficiencia económica con el fin de maximizar los beneficios netos pero,
a diferencia del modelo actual en Chile, eso se debe lograr respetando los límites impuestos por la naturaleza y las demandas ambientales así como la equidad en el acceso al agua. Un Banco de
Agua, amparado por una ley, no debe ser cómplice de la sobreexplotación de agua, ni del deterioro ambiental, ni de la inequidad
en el acceso a los derechos adquiridos por los usuarios.
En casos como el de Copiapó donde hay una sobre-entrega de derechos de agua casi seis veces más que el agua disponible, un Banco
de Agua, con fondos especiales, deberá orientarse a regularizar la
situación. En principio sólo podría comercializar derechos que ya
han sido utilizados y paralelamente no debería aceptar poner derechos de agua a la venta en el mercado que no tengan respaldo efectivo de disponibilidad de agua. Si es posible, debería poder disponer
de un capital especial para comprar derechos que se están usando
para sobre-explotar aguas subterráneas. Igualmente debería poder
tener el poder de comprar derechos para volver a disponer de un
caudal ambiental así como reservar las fuentes de agua de mejor
calidad natural para usos poblacionales.
La voluntad de vender representa el costo de oportunidad que tiene el uso del agua para el vendedor. Esta oportunidad se basa en las
expectativas de ingresos a futuro empleando el agua así como el valor intrínseco que tiene la posesión del agua (valor recreativo, paisajístico u otro). En cambio la voluntad de compra se basa en la percepción de los ingresos que pueda tener haciendo uso del agua que
piensa adquirir (en alguna producción, oferta de servicio, evitando
que algún cultivo permanente se pierda en una sequía o para abastecer una nueva área industrial).
La estructura de precios puede reflejar los cambios en la certidumbre en la oferta de agua (cambios hidrológicos), cantidad de ofertas
en el mercado, expectativas de ganancia fluctuantes y otros factores.
partes altas de las cuencas (y no en lugares más abajo donde
la napa de agua subterránea esta en proceso de agotamiento)
o donde no hay agua superficial de
Los costos de la transacción incluyen: El costo de la transferencia
física del agua, el costo de los análisis de mercado, legales y de ingeniería. Además se incluye los costos de administración así como
de obtener la aprobación de las organizaciones del estado (aprobación ambiental y social) y de la sociedad en general. Todos estos
costos se deben prorratear entre vendedor y comprador. La estructura de precios debe alentar el funcionamiento del mercado y de
los remates y desanimar la oferta de agua sin respaldos adecuados
y sin cumplimiento de las regulaciones de protección ambiental, social y de respeto del derecho de terceros. Los riesgos asociados a las
transacciones deben ser explícitos y compartidos por el Banco y los
compradores y vendedores.
b) Precios de mercado de derechos que jamás han sido usados
(derechos de papel) y más aún que no tiene garantía de tener
acceso a agua si los derechos están en secciones con acuíferos sobre-explotados y muy profundos y sin acceso a aguas
superficiales.
¿Cuáles son las principales estructuras formadoras de precios?
Los precios fijos:
Cuando se asignan precios fijos se asume que todos los derechos,
con la misma cantidad de agua, tienen igual valor. En los Estados Unidos de Norte América distinguen, aun en este sistema de fijación de
precios, que los derechos de agua otorgados primero (senior water
rigths) valen más que los entregados en forma más reciente (junior
water rights).
La asignación de precios fijos es percibida como una forma equitativa de proveer iguales oportunidades de acceso al agua. A pesar de
ello la equidad en el acceso al agua es sólo relativa al precio que se
establezca como fijo. Si el precio fijo se establece muy alto sólo unos
pocos podrán acceder al uso del agua.
Con un sistema de precio fijo el Banco debe determinar como se
administra la oferta de agua cuando la demanda excede la oferta
(ejemplo: Entregar derechos de agua por orden del pedido hasta
que se agote la oferta).
Los precios de mercado:
Los precios de mercado son los más eficientes con relación al uso
económico del agua, así como para pagar un justiprecio en caso de
compras para recuperar caudales ambientales y agua para fines sociales bajo sistemas de expropiación pagando un justiprecio.
El mercado en todo caso se supone que reconoce la diferencia de
precios de derechos de aguas que han sido y son utilizadas (y en algunos casos ya compradas a personas que la recibieron sin costo de
manos del estado) de aquellos derechos de aguas que han sido entregadas en forma gratuita y jamás han sido utilizadas.
No está comprobado que el precio de mercado hace diferencia entre el valor de ambos derechos:
a) Precios de mercado de derechos de agua que están en uso
y poseen acceso a agua segura y sustentable como en las
Además el precio de mercado debe reflejar los pagos que habría
que hacer en caso de que la venta del derecho afecte a terceros y
al medio ambiente por lo cual habría que pagar compensaciones,
sea dejando pasar agua hacia abajo para mantener su reutilización o
para conservar caudales ambientales, sea pagando indemnizaciones
a terceros por perjuicios ocasionados.
Esta situación es particularmente relevante en las cuencas donde se
han entregado más derechos de agua que agua disponible como la
de Copiapó.
En todo caso se supone que:
• Un precio del derecho de agua dado por el mercado asegura el más alto precio y el mejor uso económico del agua.
• Bajo un sistema de precios de mercado se crean incentivos
para ofrecer agua a la venta.
• Bajo un sistema de precios de mercado se generan incentivos para la conservación del agua sobre todo si el agua que
se conserva o ahorra se puede vender en el mercado por
medio del Banco.
• Los precios fijados por el mercado son actualizados en forma permanente por la información que se obtiene de los intercambios que se efectúen por medio del Banco.
• Los costos para transferir derechos de agua en forma externa al Banco pueden incrementarse si se requieren tramitaciones y documentos específicos a cada caso.
¿Cómo se debe divulgar información sobre el mercado a los
grupos interesados?
Uno de los problemas que ocurre cuando se transparenta la lista de
potenciales compradores y vendedores es que éstos hagan sus transacciones sin usar los servicios del Banco. Una opción es publicar la
cantidad de agua ofertada en subasta pública pero sin revelar los
nombres de los ofertantes y los compradores interesados, simplemente se les asigna un número. Lo otro es que los usuarios estén
convencidos que hacer las transacciones por intermedio del Banco
les ofrece mayores garantías (como los corredores de propiedades
que asisten a la transacción pero también verifican las condiciones
del contrato, la legalidad de la tenencia, las deudas acumuladas, los
problemas del inmueble y con los vecinos, la solvencia de los actores, las garantías ofrecidas, la calidad del inmueble y otros).
Creación de Bancos de Agua
La información que puede dar el Banco es sobre cuales fueron las
compras y ventas más recientes y los precios pagados así como informes anuales de las transacciones realizadas con las cantidades de
agua acumuladas por cada comprador.
¿Qué puede hacer el Banco para inducir la participación de la
comunidad a participar en él?
El Banco debe tener como objetivo conseguir el soporte de la comunidad local en las transacciones, sobre todo de los usuarios que
más consumen agua como son los agrícolas (en todo caso no buscando anular la agricultura, sobre todo de consumo local, para satisfacer otros emprendimientos). Así en California el límite máximo
es dejar un 30% de tierras agrícolas sin producir en casos de sequía
para abastecer la población con el agua que se les compra.
La posibilidad de que se compre el agua que ahorran los agricultores, para enviarlas a zonas urbanas o industrias, induce el ahorro
del agua sin mermar la producción. Para hacer esto en forma adecuada todos los volúmenes de agua deben ser medidos en forma
constante y así determinar el ahorro efectivamente logrado (medición volumétrica por pozo y por toma en cada canal).
El Banco de Agua puede también suministrar agua en forma temporal si dispone de reservas. El Banco puede disponer de reservas de
agua que adquiere y almacena en acuíferos confinados o semiconfinados, de tal forma de suministrar agua a ciertas demandas
puntuales de emergencia sin recurrir a comprar agua de urgencia a
algún sector usuario como el agrícola. El derecho sobre esta agua
puede seguir en manos del poseedor original (por lo que recibe parte de la renta de vender esta agua) o ser de propiedad del Banco.
Además de lo anterior, un Banco de Agua podría ofrecer y suministrar agua para la venta en forma permanente si invierte en obtener
agua de nuevas fuentes, tal como instalar una planta de desalinización de agua de mar o de aguas salobres o invertir en transvases
de zonas donde hay agua, mejorando la información sobre los balances hídricos para precisar mejor la oferta y la demanda, invertir
en sistemas de infraestructura para ahorro de agua y aplicar otros
medios siempre y cuando se pueda apropiar del agua que genera o
ahorra para poder venderla y recuperar su inversión.
¿Cómo el Banco puede proteger un derecho de agua, que les
es confiado para su administración, de caducidad o abandono
por no ser utilizado directamente por el dueño de los
derechos?
Bajo la legislación actual del código de aguas de Chile los derechos
deben pagar patente por no ser usados o de lo contrario deben retornar al estado. Los poseedores de derechos pueden sentir temor
de que si entregan sus derechos para que sean administrados por el
Banco se les acuse de no usarlos y por lo tanto podrían serles quitados. En estos casos el Banco deberá tomar las previsiones que sean
necesarias para pagar la patente por no uso (del dueño del derecho) o lograr probar que la administración del Banco es una forma
de uso del derecho al darlo a otros usos y por lo tanto se esta
cumpliendo con la ley.
Nota: En algunos Estados de Norteamérica se considera también que
un usuario de agua que no usa con fines productivos su derecho de
agua pero lo deja correr por un cauce natural está haciendo un uso
beneficioso del agua al favorecer el caudal ambiental y la conservación
de los ecosistemas. Es un punto interesante que se puede aplicar para
no pagar la patente por no uso del agua.
¿Cómo debe hacer un Banco de Agua para incentivar la
aceptación de la sociedad local a la idea de tener un Banco
de Agua?
Los Bancos de Agua pueden hacer creer que su presencia significa
una amenaza a los derechos de propiedad para unos o, al revés, una
privatización del agua. Algunos piensan que con un Banco de Agua
la comunidad puede perder recursos hídricos en manos de agentes
externos.
Para evitar estos y otros temores y apreciaciones se requiere realizar una amplia campaña de educación además de explicar con claridad los alcances del programa del Banco que se propone establecer en la cuenca. En el caso de Copiapó, y Chile en general, el tema
de la propiedad del agua está en el código y por lo tanto no conlleva
una nueva amenaza en este sentido.
Lo que si es evidente es que un Banco de Agua pondría limites a las
especulaciones, a la venta de derechos de papel, a la falta de equidad
en la distribución del agua, favorecería los SWAPS, los intercambios
sólo de derechos previamente usados, la posibilidad de arrendar agua, una inversión en conocer mejor los usuarios, los padrones actualizados, las posibles reservas de agua a tener en cuenta para casos extremos, disponer de fondos de mitigación para casos adversos producto de afectación a terceros, opciones para calcular cuanto costaría recuperar un caudal ambiental y en general generaría
una gestión más fina del recurso acorde a una región con serias limitaciones de agua.
Esta información se puede hacer pública y compartirla estableciendo un directorio del Banco con participación de actores relevantes.
¿Cómo puede acoger la legislación la propuesta de un Banco
de Agua?
En el estado de Texas, Estados Unidos de Norte América, hay una
ley de caducidad o expiración de las agencias del estado (Sunset
Law(20)) que revisa cada cierto tiempo la pertinencia de disponer de
una agencia del estado y si esta debe abolirse o seguir. En general
consideran que el tiempo para que un Banco de Agua se establezca
y funcione puede exceder el plazo dado por la ley de Sunset y ello
les preocupa.
Sin disponer de una ley similar, en Chile ocurren situaciones similares cuando transcurrido un tiempo de creado un sistema u organización (como las mesas de agua o un programa del estado) se las
puede simplemente eliminar con un cambio de políticas o por considerarlas ineficientes. Los Bancos de Agua van a tener que ser creados amparados por una ley y ser de carácter público para poder
cumplir con las metas ambientales y sociales además de las económicas. Deben ser planteados para cubrir áreas geográficas de
cuencas o regiones como las de Atacama.
de derechos o comprada por el Banco, sea en forma superficial (en reservorios) o en acuíferos subterráneos ya es un avance. Implica que se
dispone de agua para la venta, para casos de emergencia y para mantener
caudales de protección del ambiente. Si el Banco invierte en conocer
mejor los balances hídricos por cuencas y subcuencas la gestión mejora
significativamente.
La recomendación que hacen en la literatura, inclusive para los
EEUU de Norte América, es establecer Bancos Piloto. Éstos deben
formarse con todo el protocolo y reglas de operación similares a
uno definitivo. Deben organizarse con un aporte financiero importante y proporcional a las atribuciones que se les quiera conferir. En
el caso de Copiapó esto es aún más importante considerando los
problemas que ya enfrenta la sobre-explotación de aguas subterráneas, la sobre-entrega de derechos, la falta de transparencia del
mercado de agua (mercado opaco) y las crecientes demandas por
el recurso además de la pérdida del caudal ambiental en gran parte
del río y la amenaza que se cierre para abastecer de agua a la población.
Es importante alentar a los Bancos a mantener el agua que tienen depositada (ahorros de agua) en los cauces naturales mientras no tenga compradores y además considerar de todas maneras conservar una parte de
dichas aguas como reserva ambiental. En la actualidad, en la mayoría de
los Bancos se hacen previsiones específicas para la protección del medio
ambiente. Estos considerados deben ser políticas explícitas del Banco.
La pérdida de agua de reserva en los acuíferos subterráneos es un factor
importante. El uso de los acuíferos confinados para almacenar agua es un
factor positivo para que un Banco de Agua pueda almacenar reservas de
emergencia. Las nuevas inversiones en minería podrían contribuir a comprar derechos para recargar los acuíferos por ejemplo.
¿Cómo pueden hacer los Bancos para suministrar agua con
fines ambientales?
Sobre todo en Europa los Bancos de Agua se crean con el fin principal de obtener y gestionar agua con fines ambientales y sociales,
tales como comprar agua para mantener caudales ambientales, recargar acuíferos, conservar agua en humedales, conservación de las
partes altas de las cuencas, mejoramiento de paisajes y fomento de
lugares de recreación.
La rentabilidad de estas iniciativas se obtiene de la valoración de las
tierras y de todas las actividades recreacionales asociadas al disfrute
de actividades recreativas del entorno además de mantener los balances hídricos. En todos estos casos la dificultad está en establecer
sistemas de cobros por los beneficios logrados y además conseguir
subsidios para los procesos de recuperación que no son rentables
total o parcialmente.
El sólo hecho de que un Banco de Agua adquiera y disponga de lugares de almacenamiento de agua depositada por los poseedores
(20) What is Sunset? Sunset is the regular assessment of the need for a state agency to
exist. While standard legislative oversight is concerned with agency compliance with legislative policies, Sunset asks a more basic question: Do the agency's functions continue
to be needed? The Sunset process works by setting a date on which an agency will be
abolished unless legislation is passed to continue its functions. This creates a unique
opportunity for the Legislature to look closely at each agency and make fundamental
changes to an agency's mission or operations if needed. The Sunset process is guided by
a 12-member body appointed by the Lieutenant Governor and the Speaker of the House
of Representatives. Assisting the Commission is a staff whose reports provide an
assessment of an agency's programs, giving the Legislature information needed to draw
conclusions about program necessity and workability.
Un Banco de Agua puede considerar los siguientes objetivos ambientales
como parte de sus políticas:
• Asegurar que un intercambio de derechos no impacte negativamente los flujos de agua en los niveles normales del agua en los
cauces naturales.
• Considerar a los usos del agua dentro del río (para pesca, canotaje, natación y otros) sea considerado como uso beneficioso
y por lo tanto tengan prioridad sobre usos que extraen agua de
los cauces
• Dar incentivos para que los poseedores de derechos que quieran depositarlos en el Banco para recargar acuíferos o mantener
flujos ambientales no sean sujetos de la penalidad de pago de patente por no uso del agua
• Permitir que los interesados en comprar derechos de agua para
recuperar caudales ambientales o para usos de agua en el mismo
cauce (para pesca deportiva o acuacultura, por ejemplo) tengan
las mismas prioridades que para usos comerciales
• Dar prioridad a las transacciones de derechos que van en beneficio de usos de agua semi-consuntivos, con un buen retorno
de agua, por sobre los 100% consuntivos.
• Establecer ofertas para la venta de derechos que favorezcan el
aumento de caudales ambientales (inclusive la construcción de
represas que luego permitan mantener un caudal ambiental)
• Favorece los SWAPS de extracción de agua que favorezcan aspectos ambientales como recuperar humedales.
¿Quién o quiénes deben administrar y operar un Banco de Agua?
Las formas de administrar el Banco y su operación tienen un enorme
impacto sobre la efectividad del sistema. La administración tendrá un
impacto directo en el nivel de credibilidad de los usuarios y de la sociedad en general. Por ello el Banco debe nacer con un respaldo legal del
estado, disponer de un capital inicial significativo, tener claras las políticas
que van a guiar sus acciones y sobre todo no debe prometer más de lo
que puede hacer en un inicio.
Hay que recordar que un Banco de Agua es poco conocido como
Creación de Bancos de Agua
sistema, nace con profundas dudas y desconfianzas. El administrador
debe ganar credibilidad si desea tener la participación de los poseedores de derechos y de posibles compradores. Debe partir su accionar con la mejor información disponible de usuarios, transacciones efectuadas, conflictos más relevantes en la cuenca, balances hídricos y otros datos como informes legales, historia de las entregas
de derechos, futuras inversiones en la cuenca, roles de las entidades
vinculadas a la gestión del agua incluida la mesa del agua, proyectos
en carpeta, estudios disponibles sobre la cuenca y otros.
Conclusiones
El presente documento es una monografía basada en una recopilación de información existente sobre los Bancos de Agua en diferentes países y su interpretación en función de las condiciones existentes en la región de Atacama. Tiene como fin explicar los alcances
que pueden tener los llamados Bancos de Agua, con especial énfasis
en los que han sido establecidos en Estados del Oeste de EEUU de
Norte América, así como también en forma más reciente en México y España.
De la lectura de las diferentes publicaciones disponibles se infiere
que la creación de los Bancos de Agua ha partido hace algunos años
en los EEUU de Norte América pero aún están en proceso de evolución. Los hay con muy diferentes fines. Considerando su adaptabilidad a la región de Atacama se destaca el Banco de Agua de la Sequía, establecido en California y los Bancos de Agua que se han establecido en España mayormente orientados a la protección del medio ambiente y apoyo a la equidad en el acceso al agua.
En México, previo a la instalación de sus Bancos de Agua, el gobierno envió una delegación interdisciplinaria liderada por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), misión que realizó un
estudio exhaustivo de los Bancos de Agua del medio Oeste de los
EEUU. Actualmente en México se están implementando estos Bancos. La realización de una misión de estudio sobre los Bancos de
Agua establecidos en EEUU de Norte América así como su adaptación a Chile es una tarea recomendable. Igualmente sería conveniente invitar expertos internacionales en el tema a que expongan sus
experiencias en Chile.
Lo mismo debería hacerse con relación a la posibilidad de instalar
un fondo de recursos hídricos para Chile como por ejemplo el
FONAG - Fondo para la Protección del Agua - en Ecuador o el
FEHIDRO en el estado de Sao Paulo. El FONAG acaba de recibir el
premio PLACA(21). El FONAG, empresa representada por su Director
Pablo Lloret (Ecuador), representa una figura de gestión hídrica
(21) Se entregan Premios Latinoamericanos y del Caribe del Agua - PLACA 2009, La
5ta Ceremonia de Premiación de los Premios Latinoamericanos y del Caribe del
Agua (PLACA 2009), se llevó acabo en el Centro de Visitantes de las Esclusas de
Miraflores el pasado 25 de Noviembre. La ceremonia fue un punto de encuentro de
representantes del cuerpo diplomático, organismos internacionales y empresas.
Conclusiones
diferente, que se viene replicando en el Ecuador y también en otros
países, lidera procesos para lograr una nueva cultura del agua, en la
que todos los actores se involucran en su responsabilidad de manejar el recurso agua en forma responsable; y así se logre una adecuada gestión integral de los recursos hídricos, mediante programas
de Educación Ambiental, Vigilancia y Monitoreo; Recuperación de
Cubierta Vegetal; Capacitación; Comunicación y Gestión del Agua,
con proyectos donde intervienen comunidades, organizaciones civiles, públicas y privadas; así como ONGs.
Según Gustavo Armando Ortiz Rendón del IMTA, “El funcionamiento del mercado, como mecanismo de asignación de recursos, ha demostrado su eficiencia, si se le permite actuar y si están presentes todos los
principios bajo los cuales deben funcionar bien los mercados, como derechos de propiedad bien sustentados, información completa, muchos
compradores y vendedores, libre oferta y demanda, etc. Sin embargo: La
información sobre oferta y demanda normalmente no es confiable. Uno
de los resultados poco afortunados de los mercados especialmente los
medioambientales es que, si bien tienden a producir eficiencia, en general, presentan problemas de equidad; es decir, el resultado de la interacción de agentes económicos no se traduce necesariamente en una
distribución equitativa de los beneficios, como tampoco con frecuencia
de los costos”.
Según el mismo autor “La introducción de un Banco de Agua permitiría
coordinar a los distintos agentes que desean intercambiar agua, ya que
en el Banco encontrarían información confiable, oportuna y a costo mínimo para realizar todas las transacciones deseadas. La introducción de
un Banco de Agua coadyuvaría a reducir el exceso de demanda de
agua existente, al poner en contacto a los distintos oferentes y demandantes y permitir que de esta manera el precio de intercambio aumente, conduciendo al mercado hacia el equilibrio, reduciendo las presiones de demanda y aumentando la oferta disponible”.
Para el autor del presente trabajo así como para quienes recomiendan el estudio de la opción de instalar Bancos de Agua “El Banco de
Agua tendría un beneficio extra para la sociedad: daría seguridad jurídica a los agentes económicos que acudieran a él en busca de información para intercambiar derechos de agua, promoviendo la eficiencia.”
Los Bancos de Agua se visualizan como una forma de aplicar las mejores prácticas que hagan que las transacciones de derechos de agua
se hagan con el mayor conocimiento entre compradores y vendedores, dar garantías que los derechos de agua transados tienen un
respaldo real físico de agua que promovería la conservación de los
recursos hídricos, evitaría la transacción de derechos de agua no utilizados, podría mantener reservas de agua para casos de sequía,
sobre todo para consumo humano.
Todo ello sin modificar el principio de mercado de agua consignada
en el Código de Aguas, para una mejor asignación de los recursos.
La diferencia es que un Banco serviría además para proteger el medio ambiente y favorecer la equidad y sobre todo para que los usuarios del agua en una cuenca estén mejor preparados para afrontar
casos de sequía extremos originados por el cambio climático
(manteniendo por ejemplo reservas de agua subterránea para momentos de escasez).
Los Bancos de Agua pueden asumir desde roles reducidos hasta
muy amplios. El más reducido sería el del “broker”, que sólo hace una
conexión entre comprador y vendedor. Según Gustavo Armando
Ortiz Rendón “Un Banco de Agua en su forma más elemental es una
institución sin fines de lucro que facilita la vinculación entre usuarios de
agua; algunos usuarios tienen exceso de agua o estarían dispuestos a
transferirla, siempre que se les compense y otros requieren de mayores
volúmenes de agua y estarían dispuestos a compensar por esa transferencia. El Banco de Agua hace estas funciones de gestión, a fin de equilibrar la disponibilidad de agua con la demanda, presente y futura. Se
denomina Banco porque para cumplir con sus funciones de intermediación debe tener la capacidad de disponer de volúmenes de agua,
particularmente en casos de sequía severa”. El más completo sería
que el Banco de Agua disponga de sus propios estudios, modelos
hidrogeológicos y en general de la disponibilidad de agua efectiva,
respetando los límites ambientales, así como reservas físicas de agua.
Lo que se debe tener presente es que un Banco de Agua debe estar
respaldado por una ley estatal, tal como se ha plateado en México y
España, ya que está probado que estando sólo en manos de privados
tienden a ir en contra de los principios de equidad y medioambientales.
Para determinar su viabilidad y recopilar todos los procedimientos
ya establecidos para varias modalidades, será necesario realizar un
estudio de mayor profundidad, para ello se debe constituir una delegación de alto nivel, compuesta por funcionarios públicos y privados, que visite los países donde ya están instalados y operativos, en
particular el Oeste de los EEUU. Así como revisar los avances logrados en México para entender la complejidad del tema.
Sobre el Equipo de Trabajo
La Gerencia de Medio Ambiente y Energía de Fundación Chile es dirigida por la Sra. Marcela Angulo, Doctor en Ciencias Ambientales de la
Universidad de Concepción. La Gerencia cuenta con un grupo de 50 profesionales de variadas disciplinas los cuales abordan proyectos de
innovación en las áreas de gestión integrada de cuencas, tratamientos de aguas, evaluación de riesgos ambientales, remediación ambiental,
minería & medio ambiente, energías renovables no convencionales, eficiencia energética, entre otras.
El grupo ejecuta proyectos en alianzas con centros tecnológicos, universidades y empresas de todo el mundo, incluyendo países como Australia, Estados Unidos de Norteamérica, Canadá, Alemania, España, Israel, China, Finlandia, entre otros.
El Equipo de Agua & Industria
Específicamente, el grupo de trabajo en el área de Agua & Industria está integrado por un selecto grupo de profesionales, entre
los que destacan:
Juan Ramón Candia, Director del Programa de Medio Ambiente de
Fundación Chile, Magister en Gestión Ambiental de la Universidad
de Lincoln, Diplomado en Ciencias Ambientales de la Universidad
de Canterbury, Bió- logo Marino de la U. de Concepción. Se ha especializado en temáticas ambientales en Nueva Zelandia, Japón,
Suecia, España y Alemania. Posee 20 años de experiencia en proyectos de innovación ambiental en temáticas como evaluación de riesgos ambientales, remediación ambiental, producción limpia, agua e
industria.
Axel Charles Dourojeanni, experto Senior en Gestión de Cuencas,
Ex-Profesor Principal de la Universidad Nacional Agraria “La Molina”, Ex-Director General de Aguas y Suelos del Perú (1977-79) y
Ex-Presidente del Consejo Superior de Aguas. Organizó en Perú el
primer curso Universitario de manejo de cuencas en 1969 y la
primera oficina de Manejo de Cuencas en el Ministerio de Agricultura del Perú (1974). En 1980 fue nombrado jefe de la Unidad de
Recursos Hídricos de la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL) organismo de las Naciones Unidas. Fue Director de la División de Recursos Naturales, Energía e Infraestructura de la CEPAL,
Naciones Unidas con sede en Santiago de Chile desde 1980 hasta
Noviembre 2002, consultor internacional independiente en gestión
de cuencas entre el 2002 y el 2007. Se ha convertido en uno de los
principales especialistas en gestión Integrada por cuenca del continente y desde el año 2008 es Jefe Senior de Proyectos en Fundación Chile.
Ylang Chevaleraud, Master en Desarrollo Sustentable, Gestión del
Medio Ambiente y Geomática de la Universidad de Paris Panthéon
Sorbonne, con especialización en resolución de conflictos por el uso
Equipo de Trabajo, Fundación Chile
del agua en UNESCO-IHE, Holanda. Con experiencia internacional
en Chile, Canadá, Holanda y Francia, actualmente se desempeña
como Profesional de Proyectos del Programa de Medio Ambiente
de Fundación Chile con especial énfasis en la gestión integrada de
los recursos hídricos por cuenca.
Ulrike Broschek, Químico Ambiental y Magister en Ing. Civil Química (e), desde el año 2004 se desempeña en Fundación Chile como especialista en tratamiento de aguas contaminadas, posee una
sólida experiencia en la evaluación de nuevas aplicaciones de tratamientos químicos de aguas para una amplia gama de sectores
industriales.
Rocío Fonseca, Ingeniera Biotecnóloga con Master en Innovación
Tecnológica y Emprendimiento (c). Se ha especializado en la prospección, el desarrollo y la implementación de Proyectos de Innovación que contribuyan a la sustentabilidad ambiental de los sectores
mineros, hidrocarburos y agroindustrial. Posee entrenamientos relativos a cierre de faenas mineras y tratamiento de aguas en Australia
y Alemania.
Juan Pablo Rubilar, Magister en Biodiversidad, Médico Veterinario.
Posee sólida experiencia profesional en el área de medio ambiente,
principalmente en las áreas de Evaluación de riesgos a la salud y
ecológica, con formación en las áreas de toxicología y ecotoxicología, gestión de recursos hídricos, restauración ecológica y biodiversidad. Ha trabajado en el desarrollo de metodologías de identificación y evaluación de riesgo a la salud asociado a diferentes fuentes, especialista en elaboración de mapas de riesgo y de vulnerabilidad mediante uso de técnicas de percepción remota y posee una
basta experiencia en caracterización de fuentes fijas y difusas.
Marcelo Solari, Geólogo, PhD © en geología. Fue profesor ayudante de numerosas cátedras entre el año 2001 y 2006 en el Departamento de Geología de la Universidad de Chile. Ha publicado
resúmenes en congresos, simposios y en revistas ISI. Ha dictado numerosas charlas tanto en Chile como en el extranjero. Ha sido escogido como observador científico chileno a bordo de expediciones científicas internacionales tanto en la Antártica como en la Región de Magallanes. En la actualidad se desempeña como Geólogo
de Proyectos en el Área de Medio Ambiente y Energía de Fundación Chile.
Alvaro Acevedo, MBA de la University of Oxford, Templeton College,
Ingeniero Civil de Industrias de la Pontificia Universidad Católica de
Chile. Ha trabajado en diversas organizaciones en el desarrollo de
nuevos negocios biotecnológicos y nuevos negocios en el sector
energético, donde posee experiencia en el desarrollo de proyectos
en Chile, Argentina y Colombia. Actualmente se desempeña en el
Programa de Medio Ambiente como Director de Negocios Tecnológicos y Gerente de la unidad de negocios m-risk, enfocada en
el monitoreo ambiental y evaluación de riesgos ambientales.
Se agradece en especial a las siguientes personas por su apoyo en
la ejecución del proyecto: Intendenta Sra.Viviana Ireland y Nibaldo
Guaita del Gobierno Regional de Atacama, Nibaldo Rojas de
INNOVA–Chile CORFO, Kattherine Ferrada de la Dirección Regional
de Aguas Atacama, Alvaro Parra de CONAMA, Claudio Concha y
Carlos Araya de la Comunidad de Aguas Subterraneas, Angélica Osorio
del APECO, Ana Venegas de Cía. Minera Candelaria, Juan Pablo Vega
del PTI Huasco y a los participantes de las Mesas del Agua de la
Región de Atacama.