Novena reforma constitucional El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Novena reforma constitucional El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua N 342.03 N939 Novena reforma constitucional 2014: el cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua / Alejandro Aguilar Altamirano… [et al]. -- 1a ed. -- Managua: Ieepp, 2014 64 p. ISBN 978-99964-22-73-7 1. REFORMAS CONSTITUCIONALES-NICARAGUA (2014) 2. NICARAGUA-CONSTITUCIÓN 3. ANÁLISIS DIRECTORA EJECUTIVA Elvira Cuadra INVESTIGADORES Alejandro Aguilar Altamirano Ada Esperanza Silva Adelmo Sandino Mireya Zepeda Rivera EDICIÓN Irene Agudelo DISEÑO y DIAGRAMACIÓN Veinti3.com Managua, Nicaragua Noviembre, 2014 Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas Lomas de San Juan, casa No. 152 Apartado Postal: LM202 Teléfono: (505) 2270 5104 www.ieepp.org Índice Agradecimientos Resumen ejecutivo Presentación Introducción 1. Aspectos generales de la novena reforma 5 6 9 11 12 1.1. Los antecedentes de la reforma 12 1.2. El contexto en el que se produce la reforma 13 1.3. La dimensión de la reforma 17 1.4. La justificación formal de la reforma 20 2. Los ejes de la novena reforma constitucional 2.1. Permanencia y fortalecimiento del poder presidencial 23 23 2.1.1. Reelección indefinida y fortalecimiento del poder presidencial 25 2.1.2. De las mayorías electorales suficientes a la mayoría simple 27 2.1.3. Transfuguismo o propiedad sobre los cargos de elección popular 28 2.2. Relación presidencial directa con las instituciones armadas 29 2.2.1. La nueva situación de la Policía Nacional 31 2.2.2. La nueva situación del Ejército de Nicaragua 32 2.3. Institucionalización del modelo de gobierno 2.3.1. El modelo de alianza, diálogo y consenso 34 34 2.4. El diseño de un modelo económico corporativo 36 2.4.1. El rol facilitador del Estado en la economía 37 2.4.2. La alianza asimétrica con empresarios y trabajadores 38 2.5. Instauración de la llamada democracia directa 42 2.5.1. Un reconocimiento limitado de la ciudadanía 43 2.5.2. El contenido de la democracia directa 45 2.6. Reforma institucional del sistema judicial 2.6.1. Los cambios organizativos del poder judicial 2.7. Precisiones o mejoras de ciertos derechos ciudadanos 47 48 49 2.7.1. La mejora o precisión de ciertos derechos procesales 49 2.7.2. La reforma del derecho de propiedad 50 2.7.3. La protección de la competencia y los consumidores 51 3. A manera de conclusiones 53 3.1. Reelección, presidencialismo y cambio de reglas electorales 53 3.2. Riesgos y oportunidades para la democracia participativa 54 3.3. Riesgos y oportunidades para la institucionalidad democrática 55 3.4. Oportunidades derivadas de la precisión de ciertos derechos 56 Referencias bibliográficas Textos legislativos 58 63 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Agradecimientos El Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas agradece a todas aquellas personas e instituciones que contribuyeron a la realización de este trabajo, en especial al Instituto Nacional Demócrata (NDI, por sus siglas en inglés) y al Centro de Derechos Constitucionales (CDC). También quiere dar las gracias a las instituciones y personas que ofrecieron sus observaciones, a los intelectuales y profesionales que compartieron sus puntos de vista con el equipo de investigación: Elvira Cuadra, Juana Jiménez Martínez, Lillyam Canales Medina, Eva Zeas Delgado, Nelly Valdivia, Haydeé Castillo, Nina Monje, Azahálea Solís, Alejandro Serrano, Cairo Manuel López, Mario Chamorro, Óscar Castillo, Hauke Maas, Marvin Mayorga, Donald Méndez, Gabriel Álvarez, Eduardo Cuadra Ferrey, Julio Icaza Gallard, Javier López Lowery, Hugo Torres Jiménez, Carlos Arellano Argüello, Álvaro Porta Balladares, Ramón Eugenio Rodríguez y Edgardo Pinell. Sus aportes y reflexiones enriquecieron el documento. El agradecimiento es extensivo a todas las personas que leyeron y comentaron los borradores, así como a aquellas que discutieron con el equipo de investigación la estructura del análisis interpretativo y la forma de presentación. 5 Novena reforma constitucional 2014 Resumen ejecutivo El lunes 10 de febrero de 2014, Nicaragua despertó con el requisito del 40 por ciento de votos para ser electo una nueva Constitución Política que por disposición final Presidente y pasa a un sistema de mayoría simple establecida en la propia ley de reforma parcial, Ley No. (art. 147); elimina la mediación de los ministerios de 854, entró en vigor el mismo día de su publicación. Defensa y Gobernación con los cuerpos armados y establece una relación directa del Presidente Las justificaciones explícitas de la reforma de la Carta con el Ejército y la Policía (art. 95 y 97); dispone la Magna giran en torno a cuatro ejes argumentales: separación de los tránsfugas de su cargo por traicionar a) la incorporación de los límites de Nicaragua en el la voluntad del elector lesionando la democracia mar Caribe; b) el fortalecimiento institucional con la representativa (art. 131), y trata de convalidar todas participación protagónica de la persona, la familia y las acciones realizadas desde 2012 para otorgar la la comunidad; c) la institucionalización del modelo de concesión canalera a la empresa HK Nicaragua Canal gobierno de democracia directa inspirado en valores Development Investment Company Limited (HKC). cristianos, ideales socialistas y prácticas solidarias; y d) el fortalecimiento del sistema jurídico nacional. La reforma propone “institucionalizar el modelo de gobierno” que se auto reconoce como de alianza, diálogo Luego de analizar las justificaciones explicitas, y consenso con empresarios y trabajadores (art. 98 y implícitas y omitidas en la propuesta, su contenido 101), pero mantiene formalmente el sistema de partidos material, la valoración del contexto en que se produce políticos (art. 5.2) condicionando su reconocimiento y sus efectos sobre la institucionalidad democrática, a su participación en procesos electorales. Aunque se extraen siete aspectos claves que constituyen los en la exposición de motivos la propuesta original era ejes de la misma: 1) permanencia y fortalecimiento del que los tres actores asumieran una “responsabilidad poder presidencial; 2) relación presidencial directa con compartida” por los resultados de los acuerdos de la las instituciones armadas; 3) institucionalización del alianza, finalmente ésta no se llegó a concretar. De ser modelo de gobierno; 4) diseño de un modelo económico así, se hubiera generado una superposición entre la corporativo; 5) instauración de la democracia directa; responsabilidad pública y la privada. 6) reforma institucional del sistema judicial; y 7) precisiones o mejoras de ciertos derechos. No obstante, la alianza resulta incompatible con derechos fundamentales como el principio de La reforma elimina (no deroga) los límites a la igualdad y de no discriminación, pues de acuerdo con reelección presidencial despejando el camino para la la Constitución los “ciudadanos tienen derecho de reelección sucesiva e indefinida (art. 147); le otorga participar en igualdad de condiciones en los asuntos al Presidente la facultad de dictar decretos ejecutivos públicos y en la gestión estatal” (art. 50), debiendo “de aplicación general” en materia administrativa, el Estado garantizar por la ley, a nivel local como pretendiendo crear una ambigüedad en la relación de nacional, “la participación efectiva del pueblo”, siendo jerarquía entre leyes y decretos (art. 150.4); elimina una obligación del Estado “eliminar los obstáculos que 6 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua impidan de hecho la igualdad entre los nicaragüenses y que inspiran la Constitución (como la laicidad, el su participación efectiva en la vida política, económica y pluralismo ideológico, la igualdad, la no discriminación, social del país” (art. 48). la objetividad o neutralidad de los actos de la administración), ya que crean una exclusión injustificada Planteada así, la alianza posee rasgos propios de un de quienes no se adscriban a ninguna de estas régimen corporativo no democrático, donde ciertas corrientes, una religiosa y la otra política. organizaciones designadas tienen una relación privilegiada con el poder, y se proyectan ante la En el ámbito judicial la reforma reconoce al Consejo sociedad como entidades reconocidas, protegidas o Nacional de Administración y Carrera Judicial (art. 165) tuteladas que hacen una labor de intermediación entre como la instancia de gobierno de los jueces, que había la sociedad y el Estado. sido creada por la Ley de Carrera Judicial (Ley 501). Sustituye la Ley de Amparo (Ley 49) por una futura En cuanto al concepto de democracia directa, la nueva Ley de Justicia Constitucional, por lo que habrá Constitución ya establecía dos mecanismos: el que esperar su promulgación para conocer el grado de referéndum y el plebiscito; además del reconocimiento profundidad en la protección de derechos humanos del sufragio universal, libre, directo y secreto. La reforma y la amplitud de su jurisdicción, aunque incluye promete una nueva forma de democracia directa recursos que ya eran reconocidos en la legislación inspirada en valores cristianos, ideales socialistas como el habeas data, el conflicto de competencia y y prácticas solidarias con mecanismos como: constitucionalidad entre los poderes del Estado, el “presupuestos participativos, las iniciativas ciudadanas, control de constitucionalidad en caso concreto, y otros los Consejos territoriales, las asambleas territoriales y no previstos como los conflictos de constitucionalidad comunales de los pueblos originarios y afrodescendientes, entre el Gobierno Central y los Gobiernos Municipales y los Consejos sectoriales, y otros” (art. 2). de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe. Siendo importante la inclusión del reconocimiento a una En realidad, aunque la propuesta pretende ser nueva jurisdicción contencioso-administrativa (art. 131). y disruptiva con la democracia representativa y participativa, todos los mecanismos referidos son La reforma también amplía y mejora la referencia y instrumentos de participación, que pueden ayudar a visibilidad de algunos derechos individuales que ya eran mejorarla pero no la sustituyen. reconocidos en la legislación como: el habeas data, el acceso a la justicia, el debido proceso, la tutela judicial Por otra parte, la irrupción del trinomio persona, familia efectiva, el derecho a una sentencia motivada, razonada y comunidad, como el origen y el fin del Estado (art. 4), y fundada en derecho; establece el deber del Estado propone un ámbito limitado al ejercicio de los derechos de procurar la reparación de los daños causados a las ciudadanos, sometidos así a un ideal de participación víctimas y además extiende las garantías procesales familiar y comunitaria que no corresponde con el ideal mínimas a todos los procesos administrativos y constitucional de ciudadanía, aunque cabe reconocer judiciales. También introduce el derecho a la propiedad el mérito de prever una representación equitativa entre comunal, familiar y mixta, aspectos que requieren de un hombres y mujeres en lo local (art. 131). seguimiento especial para evaluar su desarrollo. Justamente por ello la incorporación de los valores El estudio ofrece algunas conclusiones en torno a cuatro cristianos y socialistas como principios de la nación, grandes asuntos: la reelección, el presidencialismo resultan contradictorios con los valores republicanos y el cambio de reglas electorales; los riesgos y las 7 Novena reforma constitucional 2014 oportunidades para la democracia representativa; los con procesos abiertos, inclusivos y transparentes de riesgos y las oportunidades para la institucionalidad participación ciudadana. democrática y las oportunidades derivadas de la precisión de ciertos derechos individuales y colectivos. No obstante la presencia de estos riesgos, considerando que algunos aspectos positivos como la mejora o Se ha pretendido ir más allá del análisis formal, precisión de ciertos derechos sólo han sido enunciados examinando la reforma en su contexto político, y deben ser desarrollados en normas secundarias, concluyendo que la misma afecta la institucionalidad se podría producir una apertura en la dirección de y la democracia, e inaugura un nuevo período alcanzar la objetividad o neutralidad de los actos de constitucional en la historia de Nicaragua, caracterizado la administración y el respeto hacia otras formas por un presidencialismo reforzado, reelección de participación autónomas e independientes, más presidencial indefinida, personalización de la autoridad y consecuente con un régimen democrático. concentración de poder en el Ejecutivo. Finalmente, aunque la búsqueda de “consensos” Se produce además un cambio de las reglas del es una estrategia deseable en toda sociedad que juego democrático que puede tener consecuencias necesita resolver la distribución de la riqueza y de las negativas para la democracia representativa y cargas públicas, se evidencia que el actual modelo participativa, dado que se modifica el sistema de alianza, contradice los principios de la democracia electoral, y se incorporan mecanismos de representativa y participativa, al evolucionar hacia participación política denominados de “democracia estructuras o instancias formales de codecisión, que directa”, cuya evolución y desarrollo será necesario se han convertido en mecanismos institucionales observar a efectos de valorar su correspondencia excluyentes de otros intereses legítimos. 8 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Presentación El documento Novena reforma constitucional. El cambio En el primero de los apartados se exponen algunas de las reglas del juego democrático en Nicaragua es un cuestiones previas necesarias para entender el estudio sociopolítico y jurídico sobre el proceso de la proceso de la reforma: sus antecedentes, el entorno reforma de la Constitución Política llevado a cabo entre y el contexto político y social en el que se produce, la el 31 de octubre de 2013 y el 10 de febrero de 2014. dimensión cuantitativa de la reforma, el debate sobre los alcances de su contenido al abordar principios rectores El documento es producto de una investigación de la nación, así como una valoración crítica del eje académica y ofrece un análisis de los aspectos más argumental que justifica la necesidad de la misma por relevantes de la reforma constitucional, centrándose en parte de los proponentes. aquellos puntos que, a criterio del equipo investigador, constituyen las claves que permiten comprender la En el segundo apartado se realiza una exposición magnitud y el significado de la misma, intentando analítica de los aspectos esenciales de la reforma descubrir sus virtudes y contradicciones, así como partiendo de una lectura crítica de los datos obtenidos, las oportunidades y los riesgos que entraña para el así como de sus efectos para una sociedad que aspira presente y el futuro de las instituciones democráticas y a vivir en paz y democracia. Dado que dicho apartado de la nación. ofrece una perspectiva reflexiva desde las ciencias humanas y sociales, los ejes analizados no siguen el Para realizar la investigación se organizó un equipo orden de la exposición de motivos presentada por los de profesionales que pudiera aportar distintas proponentes de la reforma, ni el lógico constitucional, perspectivas sobre el proceso de la reforma, indagando sino la jerarquía que el equipo investigador ha creído y contrastando los argumentos ofrecidos en la haber encontrado para explicar su contenido. El documentación oficial de la iniciativa con su posterior objetivo es compartir un prisma analítico que permita resultado. El proceso incluyó también el análisis de los comprender al lector cuáles son los resultados argumentos de los distintos sectores y el contraste de esenciales que la explican. su resultado con la realidad del país, y concluyó con mesas de consulta y entrevistas a profesionales que, Finalmente se presentan las conclusiones más por su propio interés, dieron seguimiento a diversos relevantes del estudio con el propósito de facilitar una aspectos del proceso de reforma y sus consecuencias. síntesis de los distintos aspectos analizados, ofreciendo a los lectores pistas sobre los desafíos que la reforma Debido a la complejidad de la reforma y con el objeto plantea a la sociedad nicaragüense, y sobre los que de simplificar su comprensión, el informe final se merece la pena continuar reflexionando y debatiendo estructuró en tres grandes apartados: 1) los aspectos abiertamente por el bien de la nación, así como los generales; 2) la interpretación de los puntos clave que la riesgos y las oportunidades que ésta implica. explican; y 3) las conclusiones relevantes. 9 Novena reforma constitucional 2014 El equipo investigador es consciente de que el debate datos y visiones, por ello deja manifestada su esperanza nacional sobre las consecuencias de la novena reforma de que este documento sea útil a posteriores estudios constitucional (2014) requiere de una multiplicidad desde diversas disciplinas sociales, aunque será la de análisis, así como de la suma de una diversidad de historia la que tendrá la última palabra. 10 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Introducción La palabra constitución puede tener distintos común” para todos los habitantes que conforman la significados y usos. Por ello aquí la empleamos en su organización social de una comunidad política. sentido formal (Sola, 2010), es decir, la ley que emana de un poder constituyente legítimo y democrático, que Como razona Sola (2010), la Constitución busca ser, expresa su voluntad de dictar un acto de naturaleza además, la solución de un buen número de problemas constitucional dentro de la competencia de ese órgano y de los habitantes. Por ejemplo: cómo elegir a sus de acuerdo con un procedimiento específico. representantes, establecer los límites de su poder, impedir la discriminación injusta, determinar quién paga Dicha ley constituye el pacto social que es la fuente impuestos o cómo controlar el gasto público, impedir formal del derecho constitucional. Entendiendo que el poder público se entrometa en los asuntos que un poder constituyente, la intención normativa privados de los ciudadanos, preservar la libre expresión, constitucional y el procedimiento idóneo para el dictado entre otros. Es decir, todos los muchos asuntos que de una ley fundamental son, en principio, los requisitos afectan cotidianamente y a los que se busca solución exigidos para que un acto tenga la naturaleza de fuente por medio de la aplicación del derecho. formal de una norma constitucional. La Constitución también debe establecer los La constitución suele ser llamada también carta magna, mecanismos que permitan el debate y eventual solución norma o ley fundamental. En definitiva, el término hace de dificultades que nos aquejan y debe ser observada referencia a la norma suprema de un Estado de Derecho no como un documento arcaico que establece soberano, y a la organización establecida o aceptada una enumeración genérica de ciertas libertades y para regirlo. Es pues, el conjunto de normas que regulan procedimientos, sino como una herramienta cotidiana las estructuras del Estado y de la sociedad en sus de solución de conflictos. aspectos fundamentales, independientemente de las fuentes formales de donde esas normas son originarias En definitiva, es generalizada la idea de que toda (Gomes Canotilho, 2003). constitución democrática debe ser no sólo un conjunto de reglas organizativas para el funcionamiento de un La carta magna establece los principios sobre los que Estado democrático de Derecho, por tanto sometido se asientan la nación y el Estado, fija los límites y define a normas que resultan de la voluntad general, sino las relaciones entre los distintos poderes del Estado además la concreción de un conjunto de valores y (en el caso de Nicaragua: legislativo, ejecutivo, judicial principios compartidos que constituyen un verdadero y electoral, además de otras entidades), y de éstos con pacto social; lo que se ha llamado aquí una casa sus ciudadanos; determina las bases para el ejercicio de común de los ciudadanos, garantía de la convivencia su gobierno y para la organización de las instituciones social que reafirma al pueblo, el soberano, sus públicas, por lo que debería entenderse que sus reglas derechos y libertades. constituyen lo que podemos llamar “una casa normativa 11 Novena reforma constitucional 2014 1. Aspectos generales de la novena reforma 1.1. Los antecedentes de la reforma el proyecto de un Estado constitucional democrático con el ideal de la revolución. La historia constitucional de Nicaragua comienza En toda sociedad, pero sobre todo en aquella que justamente hace 190 años cuando la Federación como la nuestra vive un proceso revolucionario, Centroamericana promulga la Constitución de 1824. es necesario alcanzar la identidad entre la ley y la Pocos meses antes, el 1 de julio de 1823, la región había justicia, pues hay leyes que son injustas y actos justos declarado su independencia del imperio de Agustín de que son ilegales. El equilibrio se alcanza cuando la Iturbide y constituido una República Federal, dada la ley es justa y la justicia legal; cuando lo que prescribe preeminencia de las ideas republicanas sobre las de una monarquía constitucional moderada (Esgueva, 2005). la norma corresponde a lo que una sociedad Catorce años después de este intento, Nicaragua se de sus componentes, y respectivamente, cuando las considera necesario para sí misma y para cada uno aspiraciones sociales se expresan cabalmente en el separa de la Federación y adopta en 1838 la que será ordenamiento jurídico (Serrano, 2012). su primera constitución como República independiente. Desde aquel año hasta la fecha se han promulgado diez De modo que el desafío de elaborar una nueva constituciones, siendo la última en 1987, vigente hasta la fecha (Esgueva, 2011). constitución sólo se produjo una vez que el resultado del La Constitución Política de 1987 es sin duda el resultado absoluta del 67 por ciento del voto popular al FSLN, proceso electoral de 1984 le diera una cómoda mayoría gracias en parte al retiro de sectores importantes de la de una época revolucionaria. Fue redactada, aprobada y oposición política2. refrendada luego del triunfo de la revolución popular de 1979, como el principal instrumento jurídico del Estado En sus primeros 17 años de vigencia hasta el año 2004, y del Gobierno revolucionario en sustitución del Estatuto Fundamental del 20 de julio de 1979. la Constitución fue reformada en cuatro ocasiones, las Los casi ocho años transcurridos entre 1979 y 1987, (Asamblea Nacional, 2012). Por su parte, la quinta más trascendentales las acaecidas en 1995 y 2000 reforma de 2005 (Ley No. 520) generó una crisis de así como los intensos debates de esa época (Serrano, gobernabilidad (CDC, CINCO, IPADE, 2008) que tuvo 2012)1, dan cuenta de que el Gobierno revolucionario como consecuencia tres reformas más (la sexta, enfrentaba dificultades conceptuales para hacer encajar 1. Como testimonio de los debates de la época véase Serrano Caldera, A. (2013). Obras. IV Volumen. Hispamer: Managua, Nicaragua. 2. En aquella ocasión el sandinismo triunfó abrumadoramente: obtuvo el 67 por ciento de los votos válidos. Pero muchos no reconocieron el carácter democrático de su ideología revolucionaria. En 1990 la oposición derrotó al FSLN con el 55 por ciento de los votos depositados, lo que le permitió al sandinismo haber logrado amplia credibilidad por su apego a la democracia. Tomado de Equipo Envío. “¿Cómo votó Nicaragua? Los resultados electorales”. Revista Envío Digital No. 102, Abril, 1990. Recuperado de internet el 14 de agosto de 2014 de: http://www.envio.org.ni/articulo/621 12 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua séptima y octava). Es decir, se produjeron cuatro distintas bancadas de la Asamblea Nacional, en base reformas en el lapso de tres años, razón por la cual a Resolución de la Junta Directiva de la Asamblea resultaba lógico que una novena contara con un amplio Nacional en su próxima sesión, la que procederá consenso político y social. a elaborar, sustentada en una amplia consulta, un anteproyecto de Reformas Constitucionales, que De hecho la novena reforma empezó a gestarse cuando, permitan la adecuación de la actual Constitución al tras las elecciones del año 2006 que permitieron el desarrollo democrático del país ascenso nuevamente al poder del FSLN, las fuerzas (Asamblea Nacional, 2007). políticas parlamentarias acordaron solucionar la crisis de gobernabilidad iniciada en el año 2005 con la quinta De este acuerdo político no se tuvieron más noticias reforma, y aprueban una ley de reforma, que a su vez a lo largo de su segundo mandato (2007-2012). Las reformaba una reforma de la Constitución. elecciones del año 2011 dieron como resultado un tercer período de gobierno del Presidente Ortega que La octava reforma se completó mediante la Ley No. 610, concluirá en el año 2017, en el que deberá entregar la que fue aprobada el 19 de enero de 2007 por las fuerzas Presidencia a quien resulte electo en el año 2016. políticas representadas en la Asamblea Nacional como 1.2. El contexto en el que se produce la reforma resultado de las elecciones de 2006, con el objeto de facilitar la gobernabilidad del país, y en el artículo tercero de la misma establecía lo siguiente: La Constitución de 1987 fue el resultado de una Artículo 3. Siendo que la presente Ley, nace de mayoría parlamentaria encabezada por el FSLN un acuerdo político o consenso que tiene como cuya opción política para obtener legitimidad y uno de sus objetivos, permitir la ampliación de las reconocimiento internacional era tratar de construir Reformas Constitucionales, a fin de impulsar la un Estado constitucional. La nueva Carta Magna fue profundización de la institucionalidad democrática elaborada en medio de una sangrienta guerra civil, con del país y el fortalecimiento del Estado de Derecho, y una sociedad dividida, polarizada y enfrentada, y con para darle cumplimiento a esa voluntad se crea una un manifiesto predominio de las fuerzas que estaban a Comisión Especial integrada por miembros de las favor de la Revolución. Reformas constitucionales 1987 -2014 1 Origen 1987 1990 PAZ 2 1995 74 Art. 3 4 567 8 2004 2005 2007 2000 PACTO 19 Art. 2014 58 Art. 2do y 3ro 1er Gobierno Ortega 1984-1990 9 Gobierno Barrios 1990-1997 Gobierno Alemán 1997-2002 13 Gobierno Bolaños 2002-2007 Gobierno Ortega 2007-2012 2012-2017 Novena reforma constitucional 2014 Este contexto explica que la Carta Magna se haya también permitió el regreso legítimo al poder de Daniel gestado sin el suficiente consenso político, social y Ortega al frente de la Alianza “Unida Nicaragua Triunfa” económico necesario, de manera que ello ya anticipaba en el año 2007. la posibilidad de que fuese reformada bajo una nueva situación de mayorías políticas. Esta realidad, aunada La novena reforma se produjo en un contexto político a la tradicional actuación de líderes políticos poco particular que no puede obviarse: el resultado acostumbrados a adaptar sus acciones a las leyes, sino electoral de noviembre de 2011 que le permitió al las leyes a sus deseos (Aráuz, 2011), es lo que explica FSLN, no obstante los cuestionamientos de algunos que la misma sufriera las ocho reformas ya referidas organismos de observación electoral (en especial a lo largo de sus 26 años de vigencia, siendo las más de la Misión de Observación de la Unión Europea, y relevantes las de 1995, 2000 y 2005, a las que habría también de la Organización de Estados Americanos), que sumar ahora la novena de 2014. disponer del número de escaños necesarios para constituirse en una mayoría suficiente para resolver Bien se ha afirmado que la Constitución se ha situado todos los desafíos legislativos; pues de los 91 siempre dentro de la tradición liberal democrática, ya diputados de la Asamblea Nacional el FSLN dispone que tanto el texto original como las diversas reformas de 63, el Partido Liberal Independiente de 26 y Partido han mantenido, con los notables y variados matices que Liberal Constitucionalista de dos. cada caso plantea, el respeto al principio democrático, al pluralismo político, a la separación de poderes y a los Como también han explicado Alvarez y Vintró (2014) derechos de los ciudadanos3. esta mayoría permite al FSLN ejercer un total control parlamentario, incluyendo aquellas tareas que exigen Como expresan Alvarez y Vintró (2014), estos cambios mayorías cualificadas como la aprobación de una constitucionales permitieron que una Constitución reforma parcial de la Constitución, o de la iniciativa de diseñada con una concepción predominantemente una reforma total sin necesidad de tener que alcanzar estatalista en el terreno económico y extremadamente un consenso con otras fuerzas parlamentarias. Esto presidencialista en el ámbito institucional, diera paso a sucedió a lo largo del procedimiento de aprobación de un texto constitucional homologable con las pautas más la Iniciativa de Ley para la Novena Reforma Parcial, en el comunes del Estado Social y Democrático de Derecho que la bancada de Gobierno actuó en solitario. y con las de un presidencialismo atenuado e incluso acompañado de elementos de parlamentarización. A esto debe sumarse el hecho de que el Gobierno ha logrado construir una interesante y muy productiva De manera que la Constitución de 1987 fue el marco alianza con un sector de la empresa privada, un jurídico que permitió la sucesión de varios gobiernos sector de la Iglesia católica, un sector de las iglesias de distintos signos políticos: el de Violeta Barrios de evangélicas y mantiene un importante control sobre los Chamorro (1990-1997), Arnoldo Alemán (1997-2002) y empleados públicos, sindicatos y otras organizaciones Enrique Bolaños (2002-2007). Este marco constitucional sociales afines. 3. En este sentido véase las afirmaciones de Solis Cerda, R. (2008). A 21 años de la Constitución Política: Vigencia y Desafíos. Castro, E. y Cuarezma, S. (Directores), 2008, págs. 31 y ss. Y especialmente Álvarez, Gabriel y Vintró, Joan. (2014). “Nicaragua: claroscuros de la reforma constitucional de 2014”. Revista Catalana de Dret Públic, Escola d´Administració Pública de Catalunya, Barcelona, España. Recuperado de internet el 15 de agosto de 2014 de: http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2014/03/19/nicaragua-claroscuros-de-la-reforma-constitucional-de-2014-gabriel-alvarez-y-joan-vintro/ 14 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Por el contrario, las fuerzas políticas opositoras se 2012, mediante la Ley No. 800, se creó la Autoridad del encuentran atomizadas, dispersas y sin liderazgo, en una Gran Canal (AGC) con la vasta responsabilidad de: situación de debilidad y fragmentación, en un contexto en que el más grave problema que la población enfrenta (...) definir el régimen jurídico y normativo de es su situación económica o de seguridad, como lo la Empresa Gran Nacional de El Gran Canal de demuestran diversas encuestas realizadas en los Nicaragua y su régimen societario y en virtud de su últimos meses4, lo cual tiene un efecto sobre su interés y representación y autoridad, negociar los términos de participación en los asuntos de carácter político, siendo referencia, la operación y manejo de la nueva entidad, una característica del momento histórico en el que la así como la reglamentación y supervisión del uso reforma se produce. racional y sostenible de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y su biodiversidad en Es en el contexto de un tercer período de gobierno el área geográfica y de influencia y en todo el ámbito del Presidente Ortega (2012-2016) con una mayoría donde se construirá la vía interoceánica dentro del absoluta, que el 31 de octubre de 2013, a escasas seis marco de los tratados y convenios internacionales y semanas de que se produjera el cierre de la legislatura la legislación nacional (art. 3). anual, los 63 representantes del gobernante FSLN, presentaron a la Asamblea Nacional la iniciativa de El 5 de septiembre del mismo año, a 42 días hábiles ley para reformar la Constitución Política, del inicio de las funciones de la AGC, en un acto emprendiendo así el camino de la novena reforma confidencial que se conoció al año siguiente6, designó de dicha ley fundamental5. concesionaria exclusiva del proyecto principal y sub proyectos asociados a HK NICARAGUA CANAL La reforma se produjo también en el contexto del DEVELOPMENT INVESTMENT COMPANY (HKC), una otorgamiento de la concesión canalera. El 9 de julio de empresa incorporada en Hong Kong el 20 de agosto 4. Ver Jarquín, 2014: “El 80.7 por ciento de los nicaragüenses asegura que la economía es el problema más grave que enfrenta el país, y el 33.3 por ciento considera que su situación económica ha empeorado en los últimos 12 meses, revela la encuesta Barómetro de las Américas para Nicaragua, realizada por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina, Lapop. Según los resultados de dicho estudio, presentado ayer por el investigador Kenneth Coleman, de la Universidad de Michigan, los problemas económicos (37.1 por ciento), el desempleo (31.7 por ciento), la pobreza (9.3 por ciento) y la inflación (2.6 por ciento) colocan a la economía como el principal problema que percibe la población.” 5. Las anteriores reformas a la Constitución Política de Nicaragua de 1987, y/o a las leyes de reforma parcial de la Constitución han sido las siguientes: 1. 1990 – Ley de reforma constitucional para las elecciones del 25.02.1990 (30 enero). 2. 1995 – Ley No. 192, de reforma parcial a la Constitución Política. 1995 – Ley No. 199, ley marco de implementación de las reformas constitucionales. 3. 2000 – Ley No. 330, de reforma parcial a la Constitución Política. 4. 2004 – Ley No. 490, que reforma parcialmente el artículo 138, inciso 12 constitucional. 5. 2005 – Ley No. 520, de reforma parcial a la Constitución Política. 6. 2005 – Ley No. 521, de reforma parcial a la Constitución Política. 7. 2005 – Ley No. 527, de reforma parcial a la Constitución Política. 8. 2005 – Ley No. 558, Ley marco para la estabilidad y gobernabilidad del país. 2007 – Ley No. 610, reforma Ley 558, Ley marco para la estabilidad y gobernabilidad del país. 9. 2014 – Ley No. 854, de reforma parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua. 6. El Memorandum de Entendimiento del 5 de septiembre de 2012 y el Acuerdo Marco de Concesión e Implementación con relación a El Canal de Nicaragua y Proyectos de Desarrollo del 31 de octubre de 2012, sólo se conocieron en junio de 2013 cuando fueron presentados como Anexos de la iniciativa legislativa enviada por el Presidente Daniel Ortega a la Asamblea Nacional de Nicaragua con carta del 4 de junio de 2013. Antes de esa fecha dichos documentos no eran públicamente conocidos. 15 Novena reforma constitucional 2014 de 2012; quince días antes que recibiera la concesión, cualquier obstáculo legal o material que pudiera impedir la con un capital de 10 mil dólares, controlada por el señor ejecución del proyecto principal o los sub proyectos. Wang Jing, socio y administrador único, con quien la AGC suscribió un Memorandum de Entendimiento el 5 de De acuerdo con la propia norma constitucional, la septiembre de 2012 y luego un Acuerdo de Cooperación aprobación de una reforma parcial debe ser discutida en el 31 de octubre de 2012 (Aguilar, 2014). dos legislaturas (art. 192), de manera que para cumplir con esta exigencia, la bancada del FSLN debió trabajar Ocho meses después, el 5 de junio de 2013, el Presidente con rapidez; de lo contrario la reforma podría haberse Ortega envió a la Asamblea Nacional una iniciativa de atrasado un año, y aprobarse en 2015. ley especial para ratificar todo lo actuado por la AGC y redefinir aspectos relacionados con la concesión. La Inmediatamente se conformó una Comisión Especial Secretaría de la Asamblea Nacional remitió la iniciativa a para tramitar la iniciativa de ley y tras una breve ronda de la comisión parlamentaria el viernes 7 de junio para que consultas que se extendió por un par de semanas, del 8 fuese dictaminada el lunes 10 de junio, de manera que al 22 de noviembre, con preeminencia de instituciones los consultados debieron estudiar todos los documentos del Estado y algunas organizaciones sociales afines al y emitir criterios durante un fin de semana. partido de gobierno, la bancada sandinista aprobó la novena reforma constitucional en primera legislatura el La Ley del canal, formalmente llamada Ley No. 840, “Ley día lunes 9 de diciembre de 2013. Especial para el Desarrollo de Infraestructura y Transporte Nicaragüense Atingente a El Canal, Zonas de Libre Continuando con lo que fue un expedito procedimiento, Comercio e Infraestructuras Asociadas”, fue aprobada el martes 28 de enero de 2014, a pocos días de haber con 61 votos del FSLN (con la abstención de la diputada reiniciado actividades parlamentarias, las reformas Xochilt Ocampo), el jueves 13 de junio de 2013 luego de fueron refrendadas por la bancada del FSLN sin tres horas de debate, y publicada en el periódico oficial mayores dilaciones, se cumplió así con la exigencia del día siguiente (La Gaceta Diario Oficial, 2013)7. Ese formal de la discusión y aprobación en dos legislaturas. mismo día, 14 de junio, el Presidente Ortega firmó el Acuerdo Marco de la Concesión con el señor Wang Jing en Esto significa que toda la tramitación de la reforma se representación de HKC, bajo el compromiso de remover realizó finalmente en unas seis semanas de actividad 7. La Gaceta, Diario Oficial, No. 110 del viernes 14 de junio de 2013. 16 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua parlamentaria, sumando los tiempos de ambas La reforma fue caracterizada por los reformistas y legislaturas, lo que evidencia que desde el principio sectores afines al Gobierno como “la única reforma esta exigencia fue más bien asumida como un simple constitucional que ha sido ampliamente consultada con requisito y no como una oportunidad que podría permitir una diversidad de participantes que abarcan una gran parte distintos y variados mecanismos de difusión, reflexión, de la población nicaragüense”8, pero también recibió un debate y en definitiva una amplia participación. amplio y manifiesto rechazo de importantes sectores de la nación (Diario Hoy, 2013). Finalmente, el Poder Ejecutivo mandó a publicar en La Gaceta Diario Oficial del día lunes 10 de febrero, la La reforma constitucional del 10 de febrero de 2014 Ley Número 854, de reforma parcial de la Constitución constituye una reedición de viejos capítulos de la historia Política de Nicaragua, completando así la novena reforma constitucional de Nicaragua (Esgueva, 2011), pero constitucional desde 1987, que por una disposición final también la apertura de un nuevo e importante período establecida en la propia ley de reforma parcial, entró en político constitucional, de gran trascendencia para el vigor el mismo día de su publicación. futuro de la nación. El análisis de las consecuencias a mediano y largo plazo de esta reforma requerirá de un De esta manera, el lunes 10 de febrero de 2014, Nicaragua debate más amplio, a fin de determinar los mecanismos despertó con una nueva Constitución Política que entró de salvaguarda más apropiados de las instituciones y del en vigencia ese mismo día y como podrá comprobarse en propio sistema democrático. el presente estudio, modificó sustancialmente las reglas 1.3. La dimensión de la reforma del juego democrático de Nicaragua, introdujo cambios sustantivos en los principios rectores de la nación y el Estado, y redefinió las normas organizativas de algunas Uno de los temas que se debatió durante la tramitación instituciones públicas. de la reforma fue si por la dimensión, extensión o la profundidad de la misma, puede considerarse que en Reforma 1995 74 artículos Reforma 2000 19 artículos Reforma 2014 58 artículos 8. Declaraciones brindadas a los medios de comunicación por la diputada Alba Palacios, Presidenta de la Comisión Especial de la Asamblea Nacional para la reforma constitucional, y recogidas por la periodista Mayra Vado, noviembre 26, 2013. Recuperado de internet el 10 de agosto de 2014 de: http://www.asamblea.gob.ni/190241/amplia-consulta-al-proyecto-de-reforma-parcial-constitucional/ 17 Novena reforma constitucional 2014 realidad se trataba de una reforma “total” y no “parcial”, o explicitas que recaen sobre el órgano legislativo como había sido presentada y tramitada. constituido, recuérdese que la Asamblea Nacional no es un poder constituyente originario, por lo que no puede Cabe recordar que en la segunda reforma (1995) se modificar el contenido esencial de la Constitución modificaron 74 artículos de la Constitución, en la tercera (Uribe y Correa Esquivel, 2012)9. reforma (2000) 19 artículos, y en la novena (2014) 58 artículos, siendo estas tres las de mayor dimensión. Esta es sólo una de las aristas del debate sobre mutaciones constitucionales iniciado a principios del A simple vista puede apreciarse que el número de siglo pasado por George Jellinek (1991). La pregunta artículos reformados en 1995 fue bastante mayor que clave es: ¿Cómo puede respetar la Carta Fundamental en todas las demás reformas parciales. quien habiendo tomado posesión de un cargo público para el que ha jurado respetar la Constitución y las Para efectos de análisis podría alegarse que la segunda leyes luego opta, sin haber sido encomendado para reforma (1995) tuvo una particular profundidad debido ello, por modificar aspectos sustanciales de la misma a que era el resultado natural del ascenso al poder de como los principios constitucionales? los grupos políticos excluidos en la Constitución de 1987 y, por tanto, fue su oportunidad para agregar su Es válido recordar que tribunales constitucionales como impronta en la Carta Fundamental. el peruano, han considerado no modificable por una reforma parcial el núcleo duro constitucional, que sería La sola cuestión numérica es irrelevante como criterio el conjunto de principios y presupuestos básicos de la de análisis para valorar la profundidad de una reforma organización política, económica y social que sirven de constitucional, por lo que no merece la pena insistir fundamento a la Carta Magna10. sobre este asunto, habida cuenta de la magnitud de la reforma parcial realizada en 1995, con independencia de Por lo tanto, la cuestión de los aspectos materiales que las razones que la justificaron. una reforma parcial puede o no modificar se vuelve un debate necesario en cualquier ordenamiento frente Cabe señalar que una reforma parcial puede ser a una reforma constitucional, considerando que hay cuestionada no por el número de artículos modificados, límites que los poderes constituidos deben respetar. sino por la inobservancia de las limitaciones implícitas 9. Uribe Arzate, E. y Correa Esquivel, G. A. (2012). “Mutaciones constitucionales y la problemática de su control en el Estado constitucional”. Revista de Derecho, núm. 38, julio-diciembre, 2012, pp. 196-224. Universidad del Norte, Barranquilla, Colombia. “Existen dos tipos de límites: los expresos y los implícitos. En el caso de México, no existen los primeros; los implícitos los encontramos en el contenido o contenidos esenciales de la Constitución, los cuales, sin duda, marcan las reglas de actuación para el poder revisor de la Constitución; hace falta, desde luego, asentar de manera expresa en la Constitución el mecanismo óptimo para el control constitucional de las propias reformas constitucionales, pero ese, aun siendo un problema relevante, parece accesible, cercano y posible de realización”. En esta corriente de opinión se ubica Miguel Covián (2000), quien señala: “Se entiende que las limitaciones a que está sujeto el órgano revisor son implícitas, cuando al no encontrarse determinados en forma explícita, éstas se infieren de la naturaleza misma del poder encargado de realizar la revisión de la Constitución, que no es la de un órgano constituyente, sino la de un órgano constituido” (p. 236). 10. Véase la Sentencia del Tribunal Constitucional peruano de 21 de enero de 2003. Expediente 014-2002-AI-TC, publicada el 25 de enero de 2003 en el diario oficial, El Peruano. Recuperado de internet el 10 de agosto de 2014 de: http://www.google.com.ni/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=17&ved=0CEYQFjAGOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.idpc.es%2Farchivo%2F1212575869revista-01jur-per1.pdf&ei=9dwYVJ2vF82RgwTOh4HABQ&usg=AFQjCNEPjCrqFB02b9JncQJo2Z-VASCXsg&bvm=bv.75558745,d.eXY 18 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua En este sentido, debe advertirse que, aun cuando administración, entre otros), ya que crean una no existen en el texto constitucional nicaragüense exclusión injustificada de aquellos ciudadanos que materias expresamente sustraídas o vedadas a la no se adscriban a ninguna de estas corrientes, una reforma parcial, sí debe entenderse, siguiendo la religiosa y la otra política. lógica del constitucionalismo contemporáneo, que los principios fundamentales de la convivencia de Vale recordar que hasta la reforma 2014, los la nación y de un Estado no deben ser modificados principios de la nación nicaragüense eran: a) libertad; por los poderes constituidos mediante una reforma b) justicia; c) el respeto a la dignidad de la persona parcial, puesto que modificar una sola palabra podría humana; d) el pluralismo político, social y étnico; e) el vaciar de contenido al resto de la Carta Magna. reconocimiento a las distintas formas de propiedad privada; f) la libre cooperación internacional; g) el Por ejemplo: trasladar la soberanía nacional a una respeto a la autodeterminación de los pueblos; h) la institución o corporación; sustituir un régimen presidencial resolución pacífica de las controversias; i) la integración por uno parlamentario, una república por una monarquía, centroamericana. A los cuales ahora se han sumado adoptar ideologías específicas en el marco de una los valores cristianos, los ideales socialistas, las república, distraer la neutralidad de los actos de la prácticas solidarias y los valores e ideales de la cultura administración creando alianzas privilegiadas, entre otros. e identidad nicaragüense (art. 4 y 5). Lo fundamental no es una cuestión sólo numérica ni Los diputados que reformaron la Constitución sólo semántica, sino un asunto de reconocer en el eliminaron parte del contenido relativo al pluralismo imaginario colectivo de cada Estado-nación aquellos político tal como originalmente fue redactado por el que sean los principios que garantizan la convivencia Constituyente de 1987, ya que el párrafo segundo del democrática y la organización del Estado Social y texto original, Artículo 5, decía lo siguiente: Democrático de Derecho, para asegurar que no sean modificados por los poderes constituidos sin el El pluralismo político asegura la existencia y consenso y la legitimidad necesarios. participación de todas las organizaciones políticas en los asuntos económicos, políticos y sociales del Es cuestionable que el legislador ordinario (que país, sin restricción ideológica, excepto aquellos debe su representación a la Carta Fundamental), que pretenden el restablecimiento de todo tipo de disponga de las facultades necesarias para modificar dictadura o de cualquier sistema antidemocrático. libremente los principios sobre los que se asientan y fundamentan la nación y la organización política, La frase: “excepto aquellos que pretenden el social y económica de un país. restablecimiento de todo tipo de dictadura o de cualquier sistema antidemocrático” fue borrada Justamente este sería el caso de la incorporación de por la misma fuerza política que la incorporó en la los valores cristianos y socialistas como principios de Constitución de 1987, como expresión del valor que se la nación nicaragüense que resultan contradictorios dio a la libertad y a la democracia. con los valores republicanos que inspiran a la Constitución (como la laicidad, el pluralismo A pesar de que la reforma contó, de acuerdo con los ideológico, la igualdad y la no discriminación, medios oficiales, con una alta participación ciudadana, la objetividad o la neutralidad de los actos de la el texto del dictamen de la comisión, evidencia que las 19 Novena reforma constitucional 2014 consultas realizadas se concentraron en instituciones explicación frente a la relevancia de algunas de las públicas y organizaciones afines al Gobierno11. reformas propuestas. No parece posible conocer con certeza cuál fue el Del análisis del texto de la iniciativa de ley presentada, apoyo mayoritario del que gozó la reforma, dado que los resulta que la mayoría de los argumentos justificativos datos de la única encuesta realizada en ese período no explícitos giran en torno a cuatro grandes ejes resultaron concluyentes12 debido a la complejidad de argumentales, los que han sido tomados en su sentido la reforma y el tipo de preguntas que se hicieron a los más literal posible. Estos son: encuestados, y una segunda encuesta demostró que la mayoría de los ciudadanos no las conocía después de a. La necesidad de incorporar en la Constitución los nuevos haber sido aprobadas13. límites territoriales de Nicaragua en el mar Caribe; b. el fortalecimiento del esquema institucional con la Por otra parte, dado que el procedimiento para la reforma participación protagónica de la persona, la familia y constitucional no exige ningún mecanismo de ratificación la comunidad; popular, los diputados que reformaron la Constitución c. la institucionalización del modelo de gobierno de decidieron no aplicar ningún instrumento de validación, democracia directa inspirado en valores cristianos, como podría haber sido un referéndum, muy a pesar ideales socialistas y prácticas solidarias y de que uno de los declarados propósitos de la reforma d. el fortalecimiento del sistema jurídico nacional. es —precisamente— fortalecer los mecanismos de democracia directa. 1.4. La justificación formal de la reforma Algunas reflexiones analíticas o de contraste son necesarias para valorar la veracidad, coherencia, corrección o validez de los principales argumentos planteados por los proponentes para justificar la necesidad y la pertinencia de la reforma. Un aspecto un tanto formal pero importante, es la identificación y valoración crítica de los argumentos Sobre el primer argumento cabe señalar que, aun cuando que los proponentes plantearon frente a la nación, para resulta meritorio modificar los límites territoriales del justificar la necesidad y pertinencia de la reforma. Estado de acuerdo con las Sentencias de la Corte Internacional de Justicia, éstos se encuentran definidos Junto con los argumentos explícitos y declarados, en un solo artículo de la Constitución (art. 10); pero la también son relevantes los silencios que en la exposición reforma se extiende a otros 57 adicionales y decenas de motivos se guardaron. Estos silencios no tienen de temas relacionados con otros asuntos muy 11. Véase el documento: Dictamen de la Comisión Especial de la Asamblea Nacional de 28 de noviembre de 2013. 12. Membreño, 2014. “La mayoría de los ciudadanos nicaragüenses apoyan las reformas constitucionales, pero en carácter parcial y en la búsqueda de una estabilidad para el país, refleja la última encuesta de M&R Consultores, realizada entre el 12 y el 29 de diciembre de 2013”. Descargada de internet: http://www.elnuevodiario.com.ni/politica/307682-apoyo-parcial-a-reformas 13. Delgado, 2014. “(…) el Barómetro de las Américas incluyó las Reformas Constitucionales y la Concesión Canalera como dos tópicos clave de los últimos doce meses. Aunque el trabajo de campo de la encuesta inició quince días después de que el Gobierno de Ortega publicara las reformas en La Gaceta Diario Oficial, un 70 por ciento de los encuestados respondió que no conocía el contenido de las mismas y el impacto que tendrían en el país”. http://www.confidencial.com.ni/articulo/18384/aumentan-039-mordidas-039-y-empeora-economia#sthash.XOB5xfvt.dpuf Recuperado de internet de: http://www.confidencial.com.ni/articulo/18384/aumentan-039-mordidas-039-y-empeora-economia 20 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua controvertidos que nada tienen que ver con los límites constituciones suponen acoger los principios y territoriales del Estado. valores compartidos por una sociedad y la forma de organización general del Estado, pero no un modelo de Mientras por una parte resulta poco creíble que este gobierno. Y en todo caso, como veremos en el presente argumento pueda ser considerado válido para explicar análisis, los instrumentos propuestos como modelo de el contenido y la profundidad de la reforma, no puede democracia directa son en definitiva formas concretas de dejar de observarse como una pérdida de oportunidad participación ciudadana, pero no un modelo de gobierno. para reforzar la unidad y la identidad nacional, el hecho de que un tema de tanto consenso como éste se haya El gobierno es el conjunto de los órganos directores de un vinculado a otros que por la controversia que generan, Estado, a través de los cuales se expresa y ejerce el poder más bien dividen a la sociedad. estatal, regulado por un ordenamiento jurídico. Podría incluso entenderse como un grupo de representantes Es necesario recordar que la definición de los límites legítimamente electos o designados que ejercen esa territoriales en el mar Caribe constituye uno de los más autoridad: el Presidente y sus ministros o secretarios. importantes logros de la política exterior de Nicaragua en toda su historia de vida independiente. Es fruto del Justamente por esta razón el artículo 150, numeral esfuerzo y empeño de miles de personas que habitan 12, de la Constitución establece como una función esas comunidades, de acciones aisladas y acciones del Presidente la de organizar y dirigir el gobierno. La concertadas, de distintos gobiernos y, por supuesto, de noción de gobierno puede extenderse incluso a otros la capacidad y trabajo de decenas de nicaragüenses funcionarios que ejercen un cierto poder político en profesionales que dedicaron años de su vida a estos beneficio de la sociedad. Por esa razón los gobiernos asuntos. Estos límites redefinen la identidad nacional deben someterse a la ley y no someter ésta a su como caribeña, y es un logro que resitúa el imaginario voluntad. Pero, además, hay que tomar en cuenta que de la perseverancia de la nación nicaragüense y de la mientras los gobiernos cambian y se transforman, los “nicaragüanidad” en el contexto continental y mundial. Estados tienden a permanecer, y la constitución debe tener validez más allá de cualquier gobierno. En el caso de los otros argumentos justificativos de la reforma cabe señalar que, aun cuando el fortalecimiento Por otra parte, muchos de los argumentos planteados institucional es un objetivo legítimo, resulta inadmisible se refieren a derechos o institutos jurídicos que ya desde la doctrina constitucional contemporánea que son reconocidos o tienen cabida en las normas una Constitución sea reformada para institucionalizar un constitucionales o en leyes secundarias (habeas data, modelo de gobierno, puesto que justamente la tarea más tutela judicial efectiva, debido proceso, motivación de las importante que corresponde a los parlamentos, además sentencias, entre otros)14 y sin embargo se presentan de participar en la legislación, es el control permanente como algo novedoso. del Gobierno, examinando la legalidad y la conveniencia Contrariamente, en la exposición de motivos se de sus actos (Uribe y Correa, 2012). omitieron razonamientos que eran necesarios para entender la virtud o la corrección de aspectos Por otra parte, debe tomarse en cuenta que las 14. Por ejemplo: el habeas data ya era reconocido por el art. 26 de la Constitución. 21 Novena reforma constitucional 2014 importantes de la novena reforma, como los En Nicaragua hoy, 26 años después, estamos que justifican la necesidad de la continuidad y viviendo nuevos tiempos, tiempos de restitución permanencia en el ejercicio del poder político del de derechos, de protagonismos colectivos, de gobierno, el relevo de sus funciones a ministerios consensos socioeconómicos, de economía de Estado, la modificación del sistema electoral, la solidaria, de defensa de la soberanía nacional en inclusión del concepto de seguridad nacional, entre base al derecho internacional, de desarrollo humano otros. Pero sobre muchos de estos puntos no hay sostenible con equidad; por tanto es necesario que la ningún argumento en la exposición de motivos. principal Ley del país institucionalice el nuevo modelo, de plenos derechos y transformaciones en justicia No obstante la carencia de explicaciones y argumentos social (López, 2014). suficientes para poder entender algunos de los puntos torales de la reforma, la realidad que aprecian los En definitiva, la justificación formal de la reforma puede parlamentarios reformistas sobre el momento histórico considerarse insuficiente para explicar la pertinencia y que vive la nación es sumamente optimista. necesidad de la misma. La exposición de motivos no logra Así se dirá por ejemplo que: aclarar las preguntas de la ciudadanía y guarda silencio sobre las modificaciones torales que se han realizado. 22 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua 2. Los ejes de la novena reforma constitucional Los siete puntos que explican y resumen el contenido indefinida del Presidente de la República (eliminación de la novena reforma constitucional corresponden a del primer párrafo del art. 147). la jerarquía que el equipo investigador definió y a los objetivos esenciales de la misma. No obedecen al orden b. La modificación de las reglas de las mayorías jerárquico de la exposición de motivos, ni a la propia electorales al establecer el acceso a la Presidencia Carta Magna, y son: por mayoría simple o relativa, eliminando el requisito del 40 por ciento de votos para ser electo presidente, 1. Permanencia y fortalecimiento o el 35 por ciento si hubiera una diferencia de 5 del poder presidencial; puntos porcentuales con el segundo lugar. De igual 2. relación presidencial directa con las forma, la supresión de la segunda vuelta electoral instituciones armadas; en caso de que no se alcancen estas mayorías; a 3. institucionalización del modelo de gobierno; pesar de que en la exposición de motivos se alega 4. diseño de un modelo económico corporativo; fortalecer la democracia directa, siendo justamente 5. instauración de la democracia directa; las elecciones un instrumento clave de la democracia 6. reforma institucional del sistema judicial; y (eliminación del primer párrafo del art. 147). 7. precisiones o mejoras de ciertos derechos. c. Se mantiene un trato deliberadamente desigual 2.1. Permanencia y fortalecimiento del poder presidencial entre el Presidente en funciones y el resto de los principales funcionarios del Estado, al conservar sobre ellos la prohibición de ser candidatos a la La exposición de motivos de la novena reforma no presidencia, a menos que renuncien al cargo doce explica las razones que justifican algunas de las meses antes de la elección (la prohibición alcanza a más importantes modificaciones realizadas al orden Ministros, Viceministros, Presidente de la Asamblea constitucional, en particular los cambios destinados a Nacional, Magistrados de la Corte Suprema de fortalecer el poder presidencial y modificar las reglas del Justicia y del Consejo Supremo Electoral, Miembros sistema democrático. del Consejo Superior de la Contraloría, Fiscal General y Fiscal General Adjunto, Procurador y Entre los vacíos argumentativos destacan los referidos a: Subprocurador General, Procurador y Subprocurador General de Derechos Humanos, y todos los que a. La eliminación de los límites a la reelección estuvieren ejerciendo el cargo de Alcalde (prohibición presidencial que era una garantía mínima para evitar la establecida en el inciso “d” del art. 147). entronización de los líderes políticos en la Presidencia, y que podría facilitar el relevo generacional, dejando d. Se dispone el fortalecimiento del Poder Ejecutivo libre el camino formal para la reelección sucesiva e al otorgarle al Presidente de la República la 23 Novena reforma constitucional 2014 facultad de “dictar decretos ejecutivos de aplicación titular del Ejecutivo, sino “las instituciones civiles”. general en materia administrativa”. Las palabras La reforma también se distancia de este modelo “de aplicación general” pretenden generar una regional cuando dispone la participación de ambigüedad con relación a la jerarquía entre leyes militares en funciones civiles (arts. 92 y 95). y decretos, que podrá ser interpretada y aplicada como si el Ejecutivo fuese un órgano que colegisla f. La subordinación directa de la Policía Nacional al con el parlamento, fortaleciendo más su poder Presidente de la República en su carácter de Jefe político y debilitando el equilibrio necesario entre Supremo de la misma, eliminando la intermediación ambos poderes; ello puede afectar la seguridad del Ministerio de Gobernación, lo que también jurídica y la democracia representativa, ya que era una consecuencia lógica de los principios los decretos ejecutivos no están sometidos a la del Tratado Marco de Seguridad Democrática de transparencia propia del proceso de formación de Centroamérica (fortalecimiento continuo y sostenido la ley (art. 150 numeral 4). En realidad, las leyes del poder civil y de las instituciones democráticas; se encuentran en una posición jerárquica superior subordinación de las fuerzas policiales a las a la que corresponde a los Decretos Ejecutivos. instituciones civiles). De esta manera se allana el camino para una relación directa, además de e. La eliminación de las funciones de intermediación disponer también la participación de policías en del Ministerio de Defensa en la relación del Ejército funciones civiles (art. 95 y 97). con el poder civil, conservando únicamente la relación directa con el Presidente de la República g. La eliminación de la expresa obligación del en su carácter de Jefe Supremo. La reforma se Estado en cuanto a la preservación, conservación aleja del modelo previsto en el Tratado Marco de y rescate del medio ambiente y de los recursos Seguridad Democrática de Centroamérica (TMSD, naturales (antiguo art. 60), mientras dispone que 1995)15, en el que se estableció el principio de se podrán celebrar contratos u otorgar concesión “fortalecimiento y perfeccionamiento constante de para la construcción y explotación de un canal las instituciones democráticas”, por medio de “un interoceánico. El contrato había sido concedido proceso continuo y sostenido de consolidación y en exclusividad desde el 5 de septiembre de 2012, fortalecimiento del poder civil” (art. 2.b TMSD); y el mucho antes de la reforma constitucional, sin que principio de “subordinación de las fuerzas armadas, se estableciera algún mecanismo para validar la de policía y de seguridad pública, a las autoridades opinión del pueblo, como el referendo popular, a civiles constitucionalmente establecidas, surgidas pesar de tratarse de un asunto de trascendencia de procesos electorales, libres, honestos y para el medio ambiente, la soberanía nacional, pluralistas” (art. 2.c TMSD); dado que el modelo la configuración del territorio y las futuras regional presupone que el poder civil no es sólo el generaciones de nicaragüenses (art. 102). 15. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, fue aprobado por Decreto de la Asamblea Nacional No. 1372, del 11 de junio de 1996, publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 133 del 16 de julio de 1996) y ratificado por Decreto No. 13-96, aprobado el 25 de julio de 1996 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 140 del 26 de julio de 1996. 24 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Reelección presidencial indefinida Trato desigual a funcionarios del Estado Castigo a los tránsfugas Reafirma concesión canalera Fortalecimiento del Poder Presidencial Modificación de mayorías electorales Relación directa con el Ejército y la Policía Nacional Decretos ejecutivos de aplicación general h. La separación de sus cargos de los funcionarios del Estado, así como la descentralización de la electos considerados tránsfugas “por traicionar la administración pública. Por otra parte, la permanencia voluntad del elector”. Esta sanción es violatoria de en el cargo de los funcionarios electos (diputados, los derechos humanos del representante electo ya alcaldes y concejales) deja de ser una garantía para que se introduce sin reserva de ley y sin forma ni que éstos puedan ejercer la representación popular figura de juicio; además facilita las sustituciones con la libertad requerida, de manera que sus efectos se injustificadas de diputados, alcaldes y concejales, convierten en un riesgo para la democracia. incrementa el poder de los líderes políticos de los 2.1.1. Reelección indefinida y fortalecimiento del poder presidencial partidos al contar con un instrumento de castigo; crea una dependencia de la persona electa y lesiona la democracia participativa y representativa, así Antes de ser electo en el año 2006 para su como la democracia directa que se dice promover segundo mandato, el Presidente Daniel Ortega (art. 131 párrafo segundo). Saavedra venía pronunciándose por establecer un régimen parlamentario en Nicaragua. En reiteradas Estas medidas tienen como fin asegurar la continuidad ocasiones expresó la necesidad de “acabar con el en el cargo de Presidente de la República y fortalecer régimen presidencialista y establecer un régimen el poder presidencial. Al fortalecer el poder central se parlamentario” (Discurso pronunciado en el Acto del debilita el equilibrio formal con el resto de instituciones 25 Novena reforma constitucional 2014 24 aniversario de la Revolución, celebración del 19 de De manera que una vez resuelta la reelección julio de 2003)16. indefinida del presidente, primero por la vía judicial y ahora por la novena reforma, todo indica que aquellas A principios de 2008, habiendo sido ya reelecto titular preocupaciones sobre los vicios del presidencialismo del Ejecutivo, en ocasión de la presentación de un libro y su desprestigio, no eran sinceras o constituían un en homenaje al veintiún aniversario de la Constitución, eufemismo que escondía las mismas obsesiones criticó al régimen republicano y presidencialista. Entre reeleccionistas constatadas por Esgueva (2011) como sus señalamientos expuso: una constante de la historia de Nicaragua. En la actualidad, se plantea que en los sistemas Dada la importancia capital de esta cuestión en presidenciales la concentración del poder y la el contexto actual, entendemos que el silencio de irresponsabilidad de su ejercicio no son compatibles los legisladores en la exposición de motivos de con un Estado constitucional. El Derecho comparado la reforma es, cuando menos, una manifestación muestra la evolución que se ha dado en cuanto a de que no había interés por dar explicaciones la actualización de los sistemas presidenciales. La al pueblo sobre las medidas que allanan el preservación de estos sistemas no excluye que sean camino para un cuarto período presidencial. reformados y actualizados. La mayor parte de las reformas han consistido en adoptar instituciones Vale recordar que la candidatura del Presidente Ortega que tienen su origen en los sistemas parlamentarios, para un tercer período (2012-2017), fue facilitada por ya que (…) el presidencialismo es la causa del el Consejo Supremo Electoral (CSE) y resuelta en base desprestigio del resto de poderes del Estado (Castro a la Sentencia 504 del 19 de octubre de 2009, dictada y Cuarezma, 2008:14). por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Aguilar, 2011). Esta singular frase sobre la incompatibilidad del sistema presidencialista con el Estado Constitucional suscrita El camino de la reelección presidencial indefinida ya por el Presidente, quizá puede explicarse porque, de había sido trazado, primero por la Sala Constitucional acuerdo con información publicada en la prensa escrita y luego por la Corte en pleno con la sentencia número de ese año (2008)17, se encontraba explorando la 6 del 30 de septiembre de 2010. La sentencia declaró posibilidad de establecer un régimen parlamentario que la “inaplicabilidad” erga omnes del artículo 147 hubiera fortalecido las competencias de la Asamblea constitucional, reformando así “de hecho” la Constitución. Nacional, moderado las facultades ejecutivas de un Esta reforma “de hecho” de la Constitución no está Primer Ministro (Jefe de Gobierno) y reducido las del incluida en la lista de reformas formales a la misma, Presidente (Jefe de Estado). Todo lo contrario a lo que aunque en realidad implicó una reforma realizada por el ha hecho con la novena reforma. máximo tribunal, sin contar con las facultades para ello. 16. (Uriarte, 2003). «Daniel Ortega, secretario general del Frente Sandinista, insistió ayer durante su discurso en la celebración del triunfo de la revolución sandinista, en acabar con el sistema presidencial que rige en el país e instó a impulsar un sistema parlamentario de alta participación popular. “Lo que se propone es eliminar el sistema presidencial, el centro del poder estaría en el Parlamento, que a la vez tendría una contraparte que sería el Congreso Popular, donde estarían electos representantes de la sociedad nicaragüense, sin ganar salario, de manera que habría una contraparte permanente incidiendo en las decisiones de Gobierno”, apuntó Ortega». 17. (Potosme, 2008). «La idea del sistema parlamentarista, es decir, mayor concentración de poder en la Asamblea Nacional, toma fuerza y esa es la temática que argumenta el libro: A 21 Años de la Constitución Política, Vigencia y Desafíos, que presentará el próximo martes el presidente Daniel Ortega.» 26 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Se puede argumentar que la reforma no abordó la La potestad de dictar decretos ejecutivos con fuerza reelección presidencial porque este asunto ya había sido de ley en materia administrativa hubiera convertido resuelto por la Corte Suprema de Justicia, pero lo cierto al Ejecutivo en una especie de órgano colegislativo, es que, aquella solución judicial (la sentencia número 6), debilitando el equilibrio formal entre Poder Ejecutivo no era lo suficientemente segura, pues dejaba abierta y Legislativo. Esto hubiera significado una mayor la puerta para una posible reinterpretación en sentido afectación a la seguridad jurídica y a la democracia contrario. De manera que no fue sólo una cuestión representativa, pues los decretos ejecutivos no están de carácter estético lo que explica la eliminación sometidos al procedimiento y la transparencia propios definitiva de los límites constitucionales a la reelección del proceso de formación de las leyes. presidencial introducidos desde 1995 con la segunda reforma (Ley No. 192), que constituían una base legal Sin embargo, la valoración positiva que podría hacerse para limitar las ambiciones de perpetuación de los de este cambio en la redacción final de la reforma, políticos en la Presidencia. todavía deberá esperar que se conozcan los alcances que el Ejecutivo le dará al término “aplicación general en En el texto de la iniciativa de la reforma no se justificó materia administrativa”, y la manera en que los tribunales formalmente la reelección presidencial, ni se argumentó interpretarán, llegado el caso, esta disposición legal; por qué se eliminaban otros temas relativos al modelo aunque no cabe ninguna confusión en la relación de electoral, como las mayorías mínimas exigidas para jerarquía entre ley y decreto. ganar una elección presidencial o la necesidad de una segunda vuelta, asuntos que no fueron objeto de Finalmente, no puede obviarse que la reforma fortalece revisión o disputa en la referida sentencia número 6 el control presidencial directo sobre las dos instituciones de 2010 de la Corte Suprema de Justicia. En dicha armadas: el Ejército y la Policía, sin el seguimiento ni la sentencia estos temas no son abordados, ni existen asistencia o intermediación de ninguna otra institución pronunciamientos sobre las mayorías electorales profesional civil. exigidas para ganar una elección presidencial. 2.1.2. De las mayorías electorales suficientes a la mayoría simple Aunque los límites para la reelección indefinida establecidos en 1995 no resolvieran los imaginarios y las tendencias caudillistas de la cultura política Una de las modificaciones de mayor calado a las local, sí contribuían a evitar el continuismo y a facilitar reglas del juego democrático en la novena reforma la sucesión política de las dirigencias dentro de los constitucional, que no fue justificada ni tampoco partidos políticos, así como el ascenso de las nuevas comentada por los diputados que la reformaron en su generaciones dentro de estas organizaciones. exposición de motivos, es la transformación del sistema electoral, que pasa de una mayoría calificada a una mayoría simple. La exposición de motivos de la reforma planteó inicialmente la necesidad de fortalecer las facultades presidenciales para dictar decretos ejecutivos con fuerza Se prevé que esta modificación no se agotará en la de ley en materia administrativa, esta frase luego fue reforma constitucional, sino que tendrá consecuencias sustituida por dictar decretos ejecutivos de aplicación en una futura reforma de la Ley Electoral. general en materia administrativa (art. 150.4). 27 Novena reforma constitucional 2014 La segunda reforma (1995) estableció que para ganar gobiernos con muy poco apoyo y, por tanto, debilitar la Presidencia un candidato debía obtener al menos el el sistema de representación y el modelo democrático 45 por ciento de los votos válidos, regla que cambió en que se dice profundizar, aun cuando es más la tercera reforma (2000) y que Arturo Cruz (2013: 5) económico y sencillo de administrar, además que explica de la siguiente manera: favorecerá a los partidos grandes de base amplia. La modificación de la Constitución durante el Los requisitos del art. 147 aseguraban que el presidente Gobierno de Arnoldo Alemán, le permitía a Daniel resultara electo con un porcentaje mínimo. Lo que en Ortega ganar la presidencia en primera vuelta con esta investigación hemos llamado “mayoría suficiente”, el 40 por ciento de los votos válidos, y hasta con es decir, un mínimo de electores que se sitúa entre 40 y el 35 por ciento, siempre y cuando hubiese una 35 por ciento de los votos válidos. De manera que, como distancia del 5 por ciento de los votos entre él y el quiera que fuese, alcanzar la presidencia del país exigía candidato que lo siguiese. Sin esta modificación un esfuerzo para conseguir apoyo del electorado. hecha para favorecer a Daniel Ortega como parte de un paquete de reformas conocido como el “Pacto”, La reforma constitucional del sistema electoral no negociado entre los principales de la sociedad política queda ahí, al pasar a un sistema de elección por nicaragüense, aún con las fuerzas del antisandinismo mayoría simple elimina la segunda vuelta electoral fragmentadas, Daniel Ortega con el 38 por ciento porque siempre habrá un ganador en la primera y única de los votos que obtuvo en el 2006, nunca hubiese vuelta. Esto significa que, aun cuando ninguno alcance regresado a la presidencia de Nicaragua. un número mínimo de votos que expresen cierta representatividad, el candidato que obtuvo el mayor La Carta Magna establecía que sería electo Presidente número resultará ganador de la contienda. quien obtuviera la mayoría relativa de votos (art. 146), el válidos para resultar electo. 2.1.3. Transfuguismo o propiedad sobre los cargos de elección popular Dado que la reforma elimina el primer párrafo del art. Un tema que merece especial atención en la reforma 147, el próximo Presidente de la República a elegirse en es la sanción de separación del cargo de los el 2016 resultará electo con la mayoría relativa de los funcionarios electos por el voto popular cuando sean votos de acuerdo con la regla general del art. 146. Esto considerados —o quizá acusados— tránsfugas (art. es: con la mayoría simple. 131 párrafo segundo). El candidato que resulte ganador de las próximas Aunque resulten admisibles e incluso legítimas las elecciones será el que obtenga la mayor cantidad preocupaciones de los partidos políticos a efectos de votos válidos. Bajo este sistema, un candidato de instaurar un régimen legal que trate de evitar o puede ganar con dos votos, si cada uno de los demás desincentivar el transfuguismo, este tipo de sanción así candidatos únicamente logra un voto. planteada puede considerarse una violación múltiple del art. 147 reformado demandaba el 40 por ciento de votos derecho de participación política. Dado que, por ahora, no se sabe cómo se adecuará este sistema en el reordenamiento del sistema Esta medida afecta gravemente el acceso y la electoral, es difícil adelantar conclusiones definitivas. permanencia libre de la persona electa en la Un sistema de mayoría simple puede generar representación; lesiona su libertad de asociación 28 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua política; atropella el respeto al pluralismo político, ya Ocampo fue destituida de hecho de su cargo sin que ninguna organización política puede considerarse mayores explicaciones oficiales y el exdiputado de la con mayor legitimidad que otra; crea una arbitraria UDC (parte de la alianza con el FSLN en 2006), Agustín interferencia en los derechos de libertad de conciencia, Jarquín Anaya, también fue destituido de hecho de de libertad de expresión, de libertad de asociación y de su cargo por haber traicionado “el mandato de sus adhesión política del representante electo; y, finalmente, electores al cambiarse de partido” (Resolución del CSE afecta la sustitución del mandato por el elector, que es del 26 de julio del año 2013). el soberano llamado a sustituir a su representante. 2.2. Relación presidencial directa con las instituciones armadas Esta sanción se introduce sin reserva de ley y sin forma ni figura de juicio. La persona acusada de tránsfuga no cuenta con las garantías del La Constitución Política de Nicaragua reconoce las debido proceso establecidas para los demás misiones relativas a la defensa nacional19 (art. 92), y ciudadanos, lesionando no sólo sus derechos y además incorpora la seguridad20 como un derecho garantías individuales sino, además, la democracia fundamental de las personas (art. 25.2); asumiendo participativa y representativa . que el Estado es garante de los derechos individuales 18 de quienes se encuentran bajo su jurisdicción, La nueva disposición constitucional no precisa quién lo que convierte a la seguridad en una condición será la autoridad competente para conocer, resolver necesaria para alcanzar el pleno desarrollo humano y, y aplicar la sanción, ni qué deberá hacerse cuando consecuentemente, para la paz, la libertad y la justicia. resulte que el acusado de tránsfuga sea el representante suplente y no el propietario de un cargo por elección. Como explica Elvira Cuadra (2014) “antes de 1979, la Guardia Nacional era la institución que realizaba Existen dos antecedentes de este tipo de sanción indistintamente las funciones de defensa y seguridad impulsadas antes de la reforma por el Consejo en Nicaragua, pero ejercía sus funciones a partir de los Supremo Electoral (CSE). Tales sanciones no tenían preceptos establecidos en la doctrina de la seguridad fundamento legal y sin embargo la instancia ejecutora nacional y a través de métodos cruelmente represivos”. argumentó que la sanción era materia electoral y, por tanto, exclusiva de sus funciones, sin respetar La Guardia Nacional era una de las instituciones clave las garantías mínimas del debido proceso que tienen en el círculo de poder que sostenía a la dictadura todos los ciudadanos. La exdiputada del FSLN Xochilt de los Somoza desde sus inicios en la década de 18. Véase los argumentos expresados por el diputado Wilfredo Navarro, en su voto razonado a la iniciativa de reforma, con fecha 3 de diciembre de 2013. Recuperado de internet de: http://legislacion.asamblea.gob.ni/SILEG/Iniciativas.nsf/0/9e79461787f2f80f06257c1600609ea0/$FILE/ATT11ITE.pdf/VotorazonadoWNM.pdf 19. El Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua del Ministerio de Defensa de Nicaragua define defensa como “la capacidad del Estado para brindar protección a sus intereses y objetivos nacionales, mediante la disposición y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación” (Ministerio de Defensa/Ejército de Nicaragua, 2005). 20. La seguridad es entendida como “una condición permanente de soberanía, independencia, integridad territorial, paz y justicia social, que en el marco institucional de estado social de derecho, provee las garantías necesarias a la Nación para la vigencia de sus intereses y objetivos nacionales, frente a cualquier amenaza, riesgo o agresión, así como el goce de las libertades individuales y los derechos políticos, conforme a la ley, la misma definición continua informando que si bien, la seguridad nacional, no es un fin en sí mismo, es un propósito genérico del Estado que involucra a todas las fuerzas de la Nación, expresadas en el poder nacional” (Ministerio de Defensa/Ejército de Nicaragua, 2005). 29 Novena reforma constitucional 2014 los 40 hasta su derrocamiento en 1979 (Millet, también fue clave la promulgación en 1998 de la Ley de 1979). Sus métodos abiertamente represivos y las Organización, Competencia y Procedimiento del Poder constantes violaciones a los derechos humanos, Ejecutivo (Ley 290), que permitió la redefinición de las le granjearon la animadversión de la mayoría de la relaciones de los cuerpos armados con las instituciones sociedad nicaragüense y la condena pública de la civiles de la administración. comunidad internacional, especialmente durante las insurrecciones armadas lideradas por el Frente En el año 1998, como resultado de esta ordenación Sandinista de Liberación Nacional, FSLN, que administrativa del Poder Ejecutivo, al Ministerio de culminaron con la caída del régimen de los Somoza y Defensa le fue asignada la facultad de dirigir y coordinar su desarticulación como aparato militar el 19 de julio los asuntos relacionados con el Ejército, y al Ministerio de 1979 (Baltodano, 2010). de Gobernación aquellos concernientes a la Policía. Estos procesos contribuyeron a la profesionalización y De acuerdo con los artículos 92 y 97 de la Carta democratización del sector de defensa y seguridad, e Magna el país cuenta ahora con dos cuerpos armados: inauguraron una nueva etapa en las relaciones cívico el Ejército de Nicaragua y la Policía Nacional. El militares y generaron la credibilidad de ambos cuerpos Ejército de Nicaragua es la única institución de armados ante la sociedad. naturaleza militar encargada de la defensa nacional (y después de la reforma debe entenderse que también La relación institucional de los cuerpos armados con el podría estar a cargo de ciertos asuntos relacionados poder civil cesó con el segundo mandato del Presidente con la seguridad nacional). La Policía Nacional, cuerpo Ortega en 2007. Se instauró entonces un modelo de armado de naturaleza civil, vela por la seguridad y el relación directa entre el Presidente y las instituciones orden interno, así como por la prevención, persecución armadas que no estaba previsto en la organización e investigación del delito. jurídica de la administración. El proceso inició con la vacancia del Ministro de Defensa en el año 2007, Ambos cuerpos armados iniciaron a partir de su el nombramiento de una Secretaria General, hasta la fundación un proceso de institucionalización y reducción de su contenido de trabajo. En el caso del profesionalización que tuvo diversos momentos Ministerio de Gobernación se produjo un relevo fáctico históricos, como la promulgación del Código de de sus competencias en su relación superior jerárquica Organización Jurisdiccional y Previsión Social Militar con la Policía Nacional. en 1994 (Ley 181) y la reforma constitucional (1995), que permitió la transformación del Ejército Popular Este modelo de relaciones directas fue legalizado Sandinista a Ejército de Nicaragua y de la Policía con la novena reforma constitucional al relevar a Sandinista a Policía Nacional, a fin de que ambas fuesen ambas instituciones ministeriales de sus antiguas valoradas como instituciones del Estado y la nación, y competencias, y también fue materializado con la no de un partido político o de un gobierno específico. reforma del Código Militar (Ley No. 855), y la nueva Ley de la Policía Nacional (Ley No. 872). Especialmente relevante para impulsar este proceso de institucionalización, así como para enrumbar de manera La relación directa entre el Presidente y los estratégica las relaciones entre civiles y militares, fue cuerpos armados es uno de los rasgos de la actual la adopción en 1996 del Tratado Marco de Seguridad administración Ortega. Si bien esta relación puede Democrática de Centroamérica (TMSD) y la creación facilitar decisiones relacionadas con la seguridad y del Ministerio de Defensa en 1997. En el mismo sentido, la defensa, también reduce las capacidades de las 30 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Reforma del sector seguridad/ defensa Presidencia Ministerio de Defensa c c Policía Nacional ar go s civ il e s iviles sc o g ar Ministerio de Gobernación Ejército de Nicaragua instituciones civiles para dirigir cuerpos armados, otros. A pesar de ello, los diputados que propusieron la además de crear una relación de subordinación reforma no ofrecieron una explícita justificación. jerárquica individual, pero no institucional. La reforma introdujo algunas funciones que no La reforma introduce además, para ambos cuerpos estaban contempladas anteriormente como las de armados (art. 95), la posibilidad de que sus miembros “investigación del delito” (art. 97), también otorgó puedan “ocupar cargos temporalmente en el ámbito reconocimiento legal al modelo preventivo, proactivo y del Poder Ejecutivo por razones de seguridad comunitario y planteó que éste debe realizarse con la nacional cuando el interés supremo de la nación así participación protagónica de los habitantes, la familia lo demande” (art. 95). Aunque esta disposición pueda y la comunidad. ser empleada para resolver necesidades de personal relacionadas con asuntos de seguridad y defensa, Aun cuando este modelo policial ha logrado el también puede crear riesgos innecesarios de militarizar reconocimiento de organizaciones internacionales, su instituciones civiles. perfil sigue siendo aún impreciso. El éxito del modelo requiere de un mayor grado de profundidad de su 2.2.1. La nueva situación de la Policia Nacional definición a través de la legislación ordinaria, así como del conocimiento y empoderamiento de los distintos En Nicaragua el tema de la seguridad moviliza sectores de la sociedad. distintos imaginarios debido a los dolorosos procesos históricos vividos en el pasado reciente: control social, En cuanto a la intervención del Ejército en los asuntos represión política, desplazamiento de personas, de seguridad pública o de orden interno en apoyo a enfrentamientos bélicos, desmovilización y desarme de la Policía Nacional (art. 92) no hay modificaciones en grupos alzados, inobservancia de derechos humanos, la reforma. Esta posibilidad ya estaba prevista antes, profesionalización de los cuerpos armados, entre de acuerdo con la Ley de la Policía Nacional es esta 31 Novena reforma constitucional 2014 institución policial la que solicita al Presidente de la f. Seguridad Nacional: Se entiende por Seguridad República el apoyo del Ejército en casos excepcionales: Nacional, la condición permanente de soberanía, “(…) cuando la estabilidad de la República esté amenazada independencia, integridad territorial, paz y justicia por graves alteraciones al orden público y desordenes social dirigida a preservar la integridad, estabilidad internos, calamidades y desastres naturales y la capacidad y permanencia del Estado de Nicaragua, sus institucional se encontrare excedida”21. instituciones, el orden democrático, Estado Social de Derecho, el bien común, protección de las personas Aunque el Ejército Nacional y la Policía Nacional y sus bienes, frente a cualquier amenaza, riesgo o han emprendido planes conjuntos de intervención, agresión, en apego a la Constitución Política de la el cumplimiento de misiones no tradicionales por República, los derechos humanos, los convenios parte del Ejército, que normalmente le corresponden y tratados de los que Nicaragua es Parte en esta a instituciones civiles, pone a la institución militar materia. en una constante relación con la ciudadanía, lo que siempre representa un riesgo debido a que por su Este concepto de “seguridad nacional” es amplio, y propia naturaleza militar, este cuerpo armado no ha lo es mucho más si consideramos los objetivos que sido entrenado para negociar, consensuar o gestionar deben perseguir las misiones de la “seguridad nacional” tensiones con la población, sino enfrentar riesgos o de acuerdo con la ley: preservación de la vida y de la peligros contra la defensa nacional. democracia; desarrollo económico, político, cultural, social, ambiental y tecnológico del país; preservación 2.2.2. La nueva situación del Ejército de Nicaragua Los diputados que elaboraron la reforma introdujeron en la Constitución un concepto de “seguridad nacional” (art.92) no definen, aunque está relacionado con asuntos vinculados a las tecnologías de las telecomunicaciones como: la prohibición de instalar sistemas que afecten las comunicaciones nacionales y la propiedad estatal sobre los “puntos de comunicación” para la defensa nacional, el espectro radioeléctrico y satelital. Lo que sea que signifique este concepto dentro de la propia Constitución es un asunto que no puede ser del todo aclarado. Vale recordar que a finales de 2010 fue aprobada una Ley de Seguridad Democrática en la que se establecía el siguiente concepto: de la soberanía, independencia e integridad territorial; mantenimiento del orden constitucional y fortalecimiento de las instituciones de gobierno; enfrentamiento al narcotráfico y crimen organizado y defensa frente a una agresión extranjera (art. 5, Ley 750). Es significativo que tales asuntos puedan ser asignados al Ejército, ya que aunque la reforma no es explícita sobre qué debe entenderse por “seguridad nacional” en la Constitución, este concepto es muy amplio en la Ley de Seguridad Democrática. De acuerdo con la Ley 750, el Sistema Nacional de Seguridad Democrática cuenta con una amplia gama de funcionarios que proceden de distintas instituciones civiles como: Migración, Aduana, Penitenciaria, Procuraduría, Fiscalía, Unidad de Análisis Financiero22 y Superintendencia de Bancos, además del propio Ejército y la Policía. 21. Así lo establece el artículo 13 numeral 4 (Atribuciones y funciones del Director o Directora General) de la Ley No. 872, Ley de Organización, Funciones, Carrera y Régimen Especial de Seguridad Social de la Policía Nacional, aprobada el 26 de junio de 2014 y publicada en la Gaceta Diario Oficial No.125 del 7 de julio de 2014. 22. Nueva entidad que sustituyó a la Comisión de Análisis Financiero (CAF) y que fue creada en 2012 mediante Ley No. 793, Ley Creadora de la Unidad de Análisis Financiero, aprobada el 15 de junio de 2012 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 117 del 22 de junio de 2012. 32 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Este tipo de competencias atribuidas al Ejército, en República en la formulación de los planes y políticas cumplimiento de funciones no tradicionales del cuerpo de defensa y seguridad nacional, convirtiendo la militar, abre una brecha de discrecionalidad y de riesgos anterior relación institucional del Ejército con las en orden a la preponderancia de las autoridades civiles. instituciones civiles en una relación directa con el Presidente de la República. Algunas interrogantes que deja la reforma y que deben ser definidas para evitar riesgos de superposición b. La ampliación del criterio para autorizar el tránsito o de funciones y competencias entre las autoridades estacionamiento de naves, aeronaves, maquinarias militares y las civiles, o el eficiente desempeño de y personal militar extranjero para otros fines que no ambas instituciones son: sean humanitarios como: adiestramiento, instrucción e intercambio, a solicitud del Presidente de la ¿Cómo se prepara y entrena el personal de la institución República y ratificación de la Asamblea Nacional. militar para lidiar con el cumplimiento de sus misiones en orden a los desafíos de la preservación de la c. La extensión de la educación militar, a temas como democracia y de los derechos humanos que forman el derecho internacional humanitario y temas parte de los objetivos de la seguridad nacional? “patrióticos”. Deberá analizarse lo que se entienda por “educación patriótica” y si esto puede encausarse ¿Cuáles serán las misiones a desarrollar por el a una formación que pretenda implantar valores Ejército para garantizar la democracia y los derechos no acordes con los principios democráticos y los humanos? ¿Debemos entender que las funciones y derechos humanos. las competencias del Ejército en materia de seguridad nacional de acuerdo con la reforma estarán limitadas d. La ausencia de un concepto de seguridad nacional, sólo a la protección de las telecomunicaciones o serían pero que se relaciona con asuntos referidos a las también otros temas como la salud, la educación, la tecnologías de las comunicaciones. El Ejército alimentación, la energía o el agua potable? destaca como la institución encargada de asumir estos asuntos. ¿Cómo comprometen estos cambios y la asignación de nuevas funciones y misiones en torno a la e. Se abre la posibilidad de que los integrantes de seguridad nacional o megaproyectos como el la Policía y el Ejército puedan ocupar cargos en el gran canal, la transformación del rol profesional, ámbito del Poder Ejecutivo. Aunque se señala que institucional, moderno y democrático que el Ejército dichos cargos serán temporales, es manifiesta tanto había venido experimentado en los últimos años y le la discrecionalidad de tales nombramientos como el ha permitido convertirse en la institución de mayor número de nombramientos, el tiempo de la duración reconocimiento y valoración entre la población? y la posición. Convendría una correcta regulación de esta posibilidad, a fin de evitar que se abuse de ella. La novena reforma constitucional modifica puntos importantes en materia de defensa y seguridad nacional: La reforma constitucional coincidió con dos modificaciones al régimen de los cuerpos armados: la a. El relego de las funciones del Ministerio de del marco normativo del Ejército de Nicaragua (por la Defensa al establecer una relación directa entre el Ley No. 855) y la aprobación de un nuevo régimen de la Comandante en Jefe del Ejército y el Presidente de la Policía Nacional (por la Ley No. 872). 33 Novena reforma constitucional 2014 El mandatario instalará el viernes los CPC y se Esta coincidencia no es fruto del azar; tanto la reforma al prepara de esta forma a legitimar los Comités como Código Militar realizada en paralelo, como la promulgación “verdaderos representantes de la sociedad civil” de una nueva Ley de la Policía meses después de ante el Gobierno del Frente Sandinista (FSLN). “Hay aprobada la reforma constitucional, dan cuenta de un quienes se llenan la boca hablando de la sociedad orden de prioridades destinado a legalizar la relación civil organizada, pero la verdadera sociedad civil es jerárquica directa entre el Presidente de la República y las el pueblo organizado en los CPC”, afirmó Ortega, instituciones armadas. Una sola persona no puede hacer ante cientos de seguidores del Reparto Shick, uno frente y dar seguimiento a la complejidad administrativa de los barrios más grandes y pobres de la capital (La de todos los asuntos relacionados con las funciones, Primerísima, 2007)24. competencias y planes de ambas instituciones armadas. La promoción de organizaciones como los CPC desde 2.3 Institucionalización del modelo de gobierno el Gobierno, así como la determinación de sus ámbitos o espacios de participación frente a una sociedad plural, compleja y diversa, ha originado valoraciones críticas desde distintos sectores sociales (Stuart et al., 2009). La exposición de motivos de la iniciativa presentada el 31 de octubre de 2014, plantea que “(…) Esta reforma constitucional viene a institucionalizar el modelo de El fomento y la tutela de estas instancias de gobierno que se está aplicando en el país (…)”. participación desde el Gobierno, es además incompatible con una administración pública neutra e inclusiva, y afecta el desarrollo de una sociedad plural y diversa. Esta afirmación evidencia la falta de subordinación del poder a la ley. Serrano Caldera (2011) plantea que el sometimiento a la ley es una característica propia En realidad, lo que está sucediendo es que las de un gobierno que respeta el Estado de Derecho, de negociaciones y transacciones entre el Gobierno manera que “el poder es lo que la ley dice que es, y la y ciertos actores específicos han sustituido, de ley es, lo que la voluntad colectiva —la Asamblea como hecho, el sistema de partidos políticos propio de representante de esa voluntad colectiva— dice que es una democracia representativa, por uno de carácter el poder”. transaccional corporativo, basado en la adopción de acuerdos, a los que se les denomina consenso, con 2.3.1. El modelo de alianza diálogo y consenso ciertos grupos organizados. La idea de institucionalizar el modelo de gobierno no El poder estatal soluciona las demandas de estos puede desligarse de lo que sucede en la realidad social. grupos, a cambio de que éstos abonen a su legitimidad Desde el año 2007 fueron puestas en funcionamiento y mantengan entre sus asociados una cierta por el Poder Ejecutivo nuevas formas de participación discreción o moderación en sus señalamientos. denominadas de democracia directa, como los La reforma constitucional legalizó este modelo Consejos de Participación Ciudadana (CPC) : de transacciones y mantuvo el sistema formal de 23 partidos políticos, aunque restringió el pluralismo 23. Instancias de participación creadas por medio del Decreto Ejecutivo No. 112-2007, Creación de los Consejos y Gabinetes del Poder Ciudadano, aprobado el 29 de noviembre del 2007 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 230 del 29 de noviembre de 2007. 24. Nota de Radio La Primerísima: 29 noviembre de 2007. Recuperada de internet de: http://www.radiolaprimerisima.com/noticias/22276/ortega-firma-otro-decreto-para-confirmar-la-creacion-de-los-cpc-y-reorganiza-el-conpes 34 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua político (art. 5 párrafos 2do), concebido ya no para las religiosas) elegidas por el Gobierno, y no los partidos organizaciones políticas en general como planteaba políticos, construyen una relación privilegiada con antes, sino para los partidos políticos, quienes se la administración pública o se incorporan a ella, convierten en actores del pluralismo. proyectándose ante la sociedad como entidades reconocidas, protegidas y hasta tuteladas por el El reconocimiento de los partidos políticos está Estado. Sus logros y actividades se publicitan como condicionado a su participación en los procesos concreción de la democracia directa, dada su conexión electorales. No participar en un proceso electoral tendrá con el aparato estatal, como un ejercicio de la como consecuencia dejar de ser partido político. Esto voluntad popular. resulta ventajoso para asegurar la participación de los partidos en el proceso electoral y lograr su legitimidad. La presencia de estas “alianzas”, propias de un modelo corporativo, con mecanismos de transacción o de Al configurar formalmente el diseño de un régimen participación que constituyen una nueva forma de económico de mercado, pero caracterizado en la estructurar y articular institucionalmente el poder práctica por rasgos monopólicos u oligopólicos, y alrededor de un único centro, tiende a fortalecer algunos elementos de una economía social de mercado cada vez más a la única autoridad reconocible y, en (libre competencia y protección de consumidores), la consecuencia, su resultado siempre será una mayor reforma constitucional instala un modelo de alianza del concentración y centralización del poder político. Gobierno con el sector empresarial pequeño, mediano y grande, y los trabajadores, bajo el diálogo permanente en De esta manera el modelo de alianza, diálogo y la búsqueda de consensos (art. 98 y 101). Esta situación consenso puede desarrollar un círculo de transacciones genera algunas reflexiones. no transparentes, en el cual el centro de poder resuelve las peticiones de las corporaciones elegidas como Si bien el diálogo y la búsqueda de consensos merecen aliadas para mostrar la voluntad de diálogo y consenso; el máximo reconocimiento, la “alianza” con cualquier en tanto que dichos grupos obtienen aquello que sector de la sociedad como forma de organización desean del Estado, aunque a cambio se sometan o política, resulta inapropiada para justificar el accionar moderen, apuntalando la autoridad del centro de poder, del Estado, quien debe actuar con total neutralidad en que de nuevo concederá otros consensos a cambio de beneficio de todos los sectores sociales. Lo que puede mantener el apoyo. facilitar el riesgo de aprovechamiento indebido o abuso del poder sobre los bienes y asuntos públicos. El efecto de este modelo de alianza y de su asimilación institucional y social se contradice con el concepto En el caso del consenso, hay que decir que su búsqueda moderno de democracia participativa y representativa, es meritoria como política pública, pero someter dado que los consensos de estas alianzas se el accionar del Estado al consenso, en realidad es superponen a las instituciones públicas y marginan la incompatible con la democracia como régimen de mediación de los partidos políticos. mayorías con respeto hacia las minorías. La introducción del modelo de alianza, diálogo y Las alianzas específicas tampoco toman en cuenta consenso parece encajar con un régimen corporativo, los intereses de los sectores sociales no organizados donde ciertas organizaciones (económicas, sociales y excluidos del modelo, quienes no tienen otra opción 35 Novena reforma constitucional 2014 ESTADO Gobierno Poder Ejecutivo Policía Nacional Ejército Nacional Poderes Poder Judicial Poder Electoral Poder Legislativo Alianza FSLN Trabajadores CPC/Iglesias COSEP Partidos políticos Sociedad que aceptarlo, ya que el poder central no encuentra (art. 98 y 101), bajo el principio de “responsabilidad ningún límite ni contrapeso a su voluntad, lo que además compartida” (art. 98), frase que luego fue eliminada imposibilita cualquier alternancia en el poder político. del texto constitucional, en el que también caben Como bien señala Arturo Cruz (2013), el Presidente Ortega los trabajadores. es en la actualidad el mediador exclusivo entre el Estado y la sociedad25. El rol del Estado en la economía no puede ser asumido de manera dogmática y debe ser el resultado de un profundo 2.4. El diseño de un modelo económico corporativo y amplio debate de todos los sectores involucrados, siendo que cada nación enfrenta retos diferentes en la configuración de sus bienes públicos y de sus mercados, En el orden de la gestión económica, la reforma así como en su nivel de desarrollo humano. propone un replanteamiento de la función o razón de ser del Estado en la economía hacia un rol de Las disposiciones de la reforma en materia económica facilitador (art. 98) y el modelo de alianza, diálogo deben ser contrastadas con la realidad de la gestión y consenso del Gobierno con el sector empresarial económica del país, si quieren obtenerse conclusiones 25. “En la Nicaragua de hoy, el mediador exclusivo entre Estado y sociedad es Daniel Ortega, encargado de distribuir esas rentas que se originan en los fondos venezolanos, pero también en la cooperación tradicional, sin la cual, los fondos venezolanos tendrían que ser incorporados obligatoriamente al presupuesto formal, lo que le restaría a Daniel Ortega la discrecionalidad fiscal, misma que le ha permitido resolver con agilidad los imprevistos de la mediación” (Cruz, A., 2013:8). 36 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua que sean útiles para comprender su contenido. Sus años ochenta, y que mantendrá una comunicación conclusiones pueden ofrecer pistas sobre las virtudes fluida con el sector privado. Esta idea subyace en la del modelo en resultados económicos y los riesgos que exposición de motivos al hacer referencia a uno de los entraña en el marco de una sociedad democrática. empresarios locales: 2.4.1. El rol facilitador del Estado en la economía Parafraseando al empresario Carlos Pellas, la alianza conlleva a una unidad de propósito de criterios y La reforma constitucional establece que el rol del acciones en un esfuerzo político para el desarrollo y Estado en la economía será de “facilitador” de la la búsqueda de un consenso que cree confianza en el actividad productiva (art. 98). Se trata de un papel sector empresarial27. disminuido si pretende lograr el “desarrollo humano sostenible”26, mejorar las condiciones de vida del Esto explicaría la preocupación por regular hasta el pueblo y hacer una distribución más justa de la detalle —algo más propio de leyes ordinarias que de riqueza (art. 98 párrafo primero). un texto constitucional— algunas de las actividades de “facilitación” que debe realizar el Estado en la La reforma propone un modelo de Estado limitado economía: simplificación de trámites y reducción a facilitar el desarrollo del sector privado, lo que de barreras de entrada a la formalidad (art. 98, constituye una contradicción con las obligaciones párrafo tercero). atribuidas en el art. 99 de ser: “(…) responsable de promover el desarrollo integral del país y como gestor Tales precisiones pretenden transmitir tranquilidad del bien común, deberá garantizar los intereses y a los empresarios, dado que no constituyen una las necesidades particulares, sociales, sectoriales y respuesta a una carencia de normas en el modelo regionales de la nación”. económico constitucional de Nicaragua previo a la novena reforma, además que, la Constitución Las referencias al rol de “facilitador” del Estado en la reconocía el rol protagónico de la iniciativa privada en economía no se corresponden con lo que sucede en la economía (art. 99). la realidad, tampoco son resultado de algún debate nacional o “consenso” con el resto de sectores de la De acuerdo con Schneider (2014), este tipo sociedad; sino que son el reflejo de una propuesta de reformas también pueden ser el resultado específica del Gobierno, que debería ser discutida con la de la presión que ejercen ciertos grupos para sociedad, a fin de valorar si es suficiente para satisfacer tener acceso político e impulsar una agenda sus aspiraciones de desarrollo humano. pública que les ayuda a mantener su dinamismo, incluyendo las adaptaciones administrativas y Con la reforma parece querer trasmitirse tranquilidad la creación de nuevas instituciones políticas. a la empresa privada al asegurar que el Gobierno no emprenderá ningún proceso de estatización de En Nicaragua es una constante la creación de empresas o de la economía, como ocurrió en los espacios o instancias de decisión o de codecisión de 26. Una referencia aproximativa del “desarrollo humano sostenible” a nivel mundial lo constituye la medición del Índice de Desarrollo Humano (IDH) que realiza desde hace más de dos décadas el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 27. Tomado textualmente del punto número 18 de la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reforma de 31 de octubre de 2013. 37 Novena reforma constitucional 2014 gobierno y grupos de empresarios, tal es el caso de garantizar la propiedad privada y el cumplimiento las mesas de trabajo sectorial y las juntas directivas28. de los contratos. El nuevo desarrollismo es El proceso incluye la creación de modalidades que entonces un tercer discurso, un conjunto pueden facilitar o ayudar a gestionar las relaciones y de propuestas útiles para que los países de los vínculos que requieren los grupos emergentes con desarrollo medio, como Brasil y Argentina, el Estado. recuperen el tiempo perdido y logren ponerse a la par de las naciones más prósperas. Sin embargo, ¿cómo resolverá el Estado la tensión 2.4.2. La alianza asimétrica con empresarios y trabajadores de ser, al menos en el diseño legal, “facilitador” de la actividad empresarial y el “responsable de promover el desarrollo integral del país” (art. 98 párrafo primero)? Desde la óptica de las tesis económicas desarrollistas Desde el año 2007 el Gobierno se propuso emprender (Breseer-Pereira, 2007) este tipo de objetivos sugeriría un modelo de alianza con algunas organizaciones de una relación diferente, quizá más equilibrada, entre empresarios y algunas organizaciones de trabajadores, a Estado y mercado. fin de alcanzar ciertos “consensos” en torno a la solución de asuntos referidos a la vida económica del país. El nuevo desarrollismo no es una simple teoría económica, sino una estrategia nacional de A pesar de la importancia que tiene la búsqueda de desarrollo. Se diferencia del desarrollismo de consensos en una sociedad, en el modelo que se ha los 50 en que no defiende amplias medidas configurado no está representado ni todo el sector para proteger a una industria infante y en que empresarial29, ni todos los trabajadores organizados, si bien le otorga al Estado un papel central, cree sino aquellas organizaciones con las que el Gobierno que para llevar a cabo su tarea éste debe ser ha decidido mantener un diálogo cercano. financieramente sólido y administrativamente eficiente. Por otro lado, a diferencia de la De hecho, en la mayoría de instancias de participación ortodoxia convencional, el nuevo desarrollismo predominan representantes de los grupos empresariales no cree que el mercado pueda resolverlo todo mejor organizados y organizaciones de trabajadores ni que las instituciones deban limitarse a afines al Gobierno30. 28. (Prado Reyes, 2014). «(…) el representante del Cosep, José Adán Aguerri, manifestó que en esta primera reunión el sector privado impulsa tres ejes fundamentales, la facilitación, la educación y la productividad. “Trajimos una serie de planteamientos en materia de facilitación. En cuanto a las mesas sectoriales estamos proponiendo que a partir de febrero empiecen a trabajarse 5 mesas sectoriales, tendrán que responder a los problemas del día a día, a la estrategia de desarrollo que nos estamos planteando sectorialmente”, explicó. También comentó que en esta primera reunión se entregó al Gobierno una matriz en la que se refleja que solo 22 de las 58 juntas directivas en las que está presente el Cosep, están trabajando de manera efectiva. En ese sentido, explicó que “nos hemos comprometido a hacer una valoración mes a mes de cómo están trabajando estas 58 juntas directivas” y urgió la necesidad de que se trabaje de manera dinámica. El Cosep también presentó una matriz con los obstáculos que la empresa privada identifica contra el comercio centroamericano.» Recuperado de: http://www.el19digital.com/articulos/ver/titulo:15878-gobierno-y-cosep-sostienen-primera-reunion-de-la-comision-de-seguimiento 29. El sector privado (en estricta separación del estatal) está conformado por tres sub sectores: 1. El sector privado empresarial, compuesto por empresas de todo tamaño (pequeñas, medianas y grandes, organizadas y no organizadas, formales e informales); 2. El sector privado familiar, compuesto por hogares de diferentes características y grados de organización interna y externa; 3. El sector privado de organizaciones no gubernamentales, tales como iglesias de diferentes denominaciones y organizaciones civiles sin fines de lucro, entre otros. 30. En espacios informales los representantes del COSEP han alegado que las organizaciones de sociedad civil y los partidos políticos que se expresan de forma crítica a esta forma de alianza deben trabajar sus propias estrategias para establecer mecanismos de diálogo con el Gobierno. 38 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua El modelo convenido está incorporado en el Plan cierta estabilidad al modelo a corto o mediano plazo, de Gobierno (PNDH 2012-2016)31 como una “Gran también es conveniente que, dadas las presiones Alianza” de la que se espera pueda cumplir los sociales sobre una riqueza nacional escasa y la siguientes objetivos: inequitativa distribución de las cargas relativas a los bienes públicos (impuestos), tales decisiones se • Contribuir a la estabilidad y crecimiento del adopten para favorecer a otros sectores sociales y sector privado; empresariales no representados o menos organizados, • facilitar las decisiones de política; que no tienen ni voz ni voto dentro de la alianza. • lograr consensos en las reformas tributarias; • facilitar el acceso a la cooperación internacional Cuando la influencia de algunos actores en la agenda dirigida a las prioridades nacionales productivas; de los asuntos públicos está sobredimensionada, • formar consensos para iniciativas futuras; y se erosiona el debate político, libre y transparente, • lograr del sector privado sus compromisos de usualmente desarrollado en las asambleas legislativas, nación sobre responsabilidad fiscal, laboral, social dando lugar a un corporativismo34, en el que las cultural y ambiental32. decisiones relevantes de una sociedad están en manos de • ciertos grupos organizados que no han competido en la Los actores más importantes de la Gran Alianza, el arena electoral, erosionando la democracia representativa. Gobierno y el COSEP, coinciden en que la misma les ha permitido mantener un clima de entendimiento, El proceso de la negociación de la reforma predictibilidad de costos, estabilidad social y laboral constitucional fue reflejo de la voluntad de un actor favorable, y que esto ha repercutido en el aumento (el Gobierno), que aceptó modificar algunos puntos de la inversión extranjera directa y de las inversiones planteados por el otro actor clave de la alianza, los privadas nacionales33. empresarios; considerando que del proyecto original los cambios más relevantes resultaron de algunos de los Si bien la participación de los grupos empresariales planteamientos del COSEP35. en las decisiones políticas del Gobierno puede darle 31. El Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016. Recuperado de internet de: http://www.pndh.gob.ni/ 32. Dichos objetivos guardan concordancia con lo que el COSEP demanda al Gobierno en su Agenda 2013-2016. “Los cinco pilares del crecimiento”: 1. Gobernabilidad democrática y seguridad jurídica; 2. Infraestructura; 3. Mercado laboral y formalidad; 4. Financiamiento; 5. Incorporación de tecnologías y nuevas formas de organización. 33. Véase el discurso del Presidente del COSEP en ocasión del “Día del Empresario Nicaragüense”, del 09 de septiembre de 2014, en donde resalta los logros de la alianza con el Gobierno. Recuperado de internet de: http://www.youtube.com/watch?v=Ktb5_GmBn7E 34. Para una caracterización del nivel de penetración de grupos empresariales organizados en la toma de decisiones económicas en los países de la región centroamericana puede verse: Programa Estado de la Nación. 2011. Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. San José, Programa Estado de la Nación. Disponible en internet en: http://www.estadonacion.or.cr/estado-de-la-region/region-informe-actual2011 35. Durante el proceso de aprobación el Gobierno nunca se mostró interesado en consensuar la reforma con los partidos políticos ni con la sociedad civil organizada, sólo con los empresarios. (Salinas Maldonado, 2013). «La cúpula del Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP) suspendió una gira de negocios por Europa y regresó a Managua para resolver una urgencia: sentarse a negociar con el Gobierno del comandante Daniel Ortega los cambios a la propuesta de reforma constitucional que serían aprobados por el oficialismo en la Asamblea Nacional. Días previos a la aprobación de las reformas hubo una negociación de fondo directamente con Ortega, de la que salió un dictamen satisfactorio para el líder del Frente Sandinista y el gran capital de Nicaragua. “Hubo comunicaciones con Ortega, en las que se recogieron los puntos que creíamos se debían asegurar”, confirmó José Adán Aguerri, presidente del Cosep, en una entrevista en el programa Esta Semana.» Recuperado de : http://www.confidencial.com.ni/articulo/15319/cosep-negocio-con-ortega#sthash.2XLshROi.dpuf 39 Novena reforma constitucional 2014 El tiempo dirá si el nivel de confianza y aval que el sector este es su rasgo característico; es decir, que requieren privado, representado en el COSEP, ha dado a la alianza un cierto nivel de amplitud de la alianza, participación, tendrá o no resultados, considerando que su estabilidad de la cual carece el actual modelo de Nicaragua que, por debería suponer un incremento significativo de las tasas defecto, es excluyente, pero sin duda alcanza una mayor de inversión y productividad en los próximos años. profundidad de los compromisos adquiridos. Se suponía que después de la reforma constitucional la El Gobierno de Enrique Bolaños (2002-2007) realizaba gran alianza se ampliaría a otros sectores empresariales consultas para la revisión y definición de políticas del país (gremios y cooperativas, entre otros), pero socioeconómicas en el marco del Consejo Nacional de hasta ahora todo indica que continuarán siendo sólo los Planificación Económica y Social (CONPES), pero no empresarios organizados en el COSEP quienes seguirán logró una progresión suficiente de los acuerdos, que actuando como interlocutores de parte del sector en general se quedaba en el nivel de la consulta y no privado y participando en las decisiones políticas y las alcanzaba a materializarse en la implementación de las reformas económicas36. estrategias del sector público. La intención de fortalecer los mecanismos de A partir de 2007 el Gobierno logra avanzar en la participación del sector empresarial se encuentra en el definición de sus estrategias basándose en las art. 100, que hace referencia a la obligación del Estado prioridades acordadas con ciertos grupos de de garantizar el marco jurídico para impulsar proyectos empresarios, de manera que limitó el número de público-privados (las APP), en infraestructura y la interlocutores y abandonó un esquema incluyente y institucionalización de concesiones a megaproyectos. participativo para llegar a dicho “consenso”. Si bien a nivel internacional se reconoce que las La negociación y discusión de la Ley de Concertación “alianzas público-privadas” (APP), constituyen Tributaria (2012) marcó un antes y un después en la mecanismos mediante los cuales se logran acuerdos concentración de actores de la alianza, que a partir de de cooperación entre organismos del sector público y entonces han sido los que han definido las estrategias el sector privado, que aportan soluciones o dialogan de su desarrollo. en torno a intereses comunes y en aras del desarrollo económico, estas no están exentas de ser utilizadas de Pero el actual modelo de alianza, diálogo y consenso sigue manera inadecuada para imponer la visión de ciertos estando en tensión con la Constitución reformada, ya que grupos económicos37. en la misma establece que el pueblo puede participar “libremente en la construcción y perfeccionamiento del Las APP38 requieren alcanzar niveles amplios de diálogo sistema económico” (art. 2) y en igualdad de condiciones e implementación de las estrategias consensuadas, en los asuntos públicos y en la gestión estatal” (art. 50). 36. Hasta ahora esto es lo que ha estado sucediendo. Especialmente llamativo fue el caso de la negociación de la Ley de Concertación Tributaria en 2008 - 2012. Para un análisis detallado sobre el proceso y los resultados de esta negociación véase Medal (2012): “La reforma tributaria es más de lo mismo y el desarrollo sostenible, un reto nunca asumido en nuestra historia”. Revista Envío. Edición No. 369. Managua, Nicaragua. 37. Sobre el funcionamiento y experiencias internacionales de las APP puede consultarse STDF y BID (2012) y Devlin y Moguillansky (2010). 38. Puede verse video institucional 2014, presentado el 09 de septiembre durante la celebración del “Día del Empresario Nicaragüense”. Recuperado de internet de: https://www.youtube.com/watch?v=gZD2kuE79Z8 40 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Gráfico No. 1: Evolución del empleo formal y salario real (miles de trabajadores y córdobas de 2006) Empleo formal (eje izq.) Salario real 800 700 600 500 400 300 420 493 459 535 578 673 703 5,600 4,824 4,800 4,471 4,353 4,342 4,013 100 2006 2007 6,000 5,200 200 - 504 623 2008 2009 2010 4,204 4,143 4,129 2011 2012 2013 4,256 2014* 4,400 4,000 Fuente: Elaboración propia con estadísticas del BCN (revisadas el 11/09/2014). (*) 2014 a junio para empleo formal y mayo para salario real. Por su parte, el Estado tiene la responsabilidad de trianuales en el sector de zonas francas. Por el contrario, velar porque la participación en los asuntos públicos esfuerzos como la iniciativa de una ley para regular de la economía sea lo más amplia posible, y ello la “tercerización laboral” promovida por los sindicatos implica asegurar una representación plural de los afines al Gobierno, que además cuenta con el respaldo intereses nacionales . de sindicatos independientes, no ha prosperado desde 39 el año 2009 hasta la fecha. Una valoración de los resultados del modelo de alianza del Gobierno concluiría que el balance ha estado a El consenso tampoco ha sido posible en cuanto a la favor de los empresarios y no de los trabajadores. Así discusión de la conformación de la canasta básica legal. por ejemplo, se han aprobado incrementos salariales Por un lado, los empresarios han demandado revisar que han estado más cercanos a las propuestas de los la cantidad de bienes de la canasta, proponiendo empresarios que a las de los sindicalistas. que se conforme sólo de bienes alimenticios (que de acuerdo con su visión la homogenizaría con el resto A iniciativa de los empresarios se han materializado de países de Centroamérica)40, mientras los sindicatos iniciativas como la aprobación de los salarios mínimos abogan para que se mantenga la actual y que los 39. COSEP participa en 39 instancias público-privadas, y promueve la iniciativa de Ley de Asociación Público Privada, por lo que no hay ningún otro actor que se le compare. De acuerdo con sus propios reportes, entre 2008 y 2012, cincuenta y tres (53) leyes y reglamentos del ámbito económico fueron trabajados técnicamente y en consenso con su organización. Normas para garantizar la estabilidad del sistema y cambio de matriz energética; impulso para el desarrollo de PYMES, Ley de Factura Cambiaria, Ley de Arrendamiento Financiero, Ley de Factoraje, entre otros. A su entender, estas leyes fortalecen el sistema bancario, reactivan sectores económicos (turismo, construcción y vivienda) y mejoran la regulación de las contrataciones del sector público (ver COSEP, 2012). 40. Véase: (Largaespada, 2014). “Reajuste salarial se haría en base a productividad y competitividad” en El Nuevo Diario, 06 febrero de 2014. Recuperado de internet de: http://www.elnuevodiario.com.ni/economia/310188-reajuste-salarial-se-haria-base-a-productividad-competitividad 41 Novena reforma constitucional 2014 salarios vayan equiparándose a su costo monetario, En definitiva, la concreción del modelo de alianza, demanda que a la fecha no se han logrado. diálogo y consenso en lo económico, se caracteriza por una replanteamiento formal del rol del Estado Una revisión de las estadísticas oficiales revela como facilitador del sector privado a fin de crear que el salario real de los trabajadores ha sufrido un confianza, y se concreta en una alianza asimétrica con retroceso: de C$ 4,823.9 en 2006 pasó a C$ 4,255.6 grupos de empresarios y trabajadores organizados, en 2013. La reducción promedio anual fue del 2 por con una fuerte tendencia hacia un modelo corporativo ciento (véase gráfico No.1). Sin embargo, el empleo que se confronta con la democracia representativa formal ha experimentado un crecimiento promedio y participativa. anual del 7 por ciento . Han sido los representantes 41 2.5. Instauración de la llamada democracia directa de los empresarios quienes han impulsado una suerte de disyuntiva en la discusión y negociación del salario mínimo, al proponer ajustes salariales “moderados” en la mesa tripartita de negociación del salario mínimo, Un quinto eje de la reforma es el replanteamiento o para “proteger la generación de empleos formales” . la introducción del modelo de la democracia directa 42 Recuadro No.1: Alianzas público privadas Las alianzas público-privadas bien estructuradas pueden minimizar el riesgo de que el Gobierno se vea capturado por sectores organizados específicos del sector privado: Esto sugiere que la alianza debe cumplir ciertas condiciones como: contar con representación de intereses diversos, reglas bien establecidas, transparencia, modalidades de evaluación y un servicio civil profesional. Específicamente recomienda: 1. Establecer marcos formales para que el sector público y el privado puedan colaborar. 2. Promoción de la transparencia pública. 3. Una clara exposición de los objetivos de un programa de incentivos, junto con evaluaciones posteriores apropiadas basadas en la evidencia. 4. Contar con un servicio civil profesional y razonablemente bien remunerado y establecer de manera explícita las normas que regirán la conducta de los funcionarios públicos y los miembros de la alianza público privada. Fuente: : Tomado de Devlin y Moguillansky (2010). 41. Las principales líneas de acción de la política laboral que persigue el COSEP para el quinquenio 2012-2016 son: la reducción del desempleo y el sub empleo; el fortalecimiento de la seguridad social; la estabilidad y desarrollo del trabajo en el mediano y largo plazo; fortalecimiento del diálogo social. Estos lineamientos de política son similares a los establecidos en el PNDH 2012 – 2016. 42. Existe escasa evidencia que respalde una relación inversa entre salarios mínimos y empleos en Nicaragua. De esa forma, aumentos desmedidos en el salario mínimo tienen un impacto negativo en la generación de empleos. Alaniz et al. (2010) encontró que un incremento del salario mínimo real en 10 por ciento causa una reducción de 5 por ciento del empleo formal. 42 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua (art. 2 y 7), que debe ser analizado y valorado no sólo no se agotan en el ámbito local, sino que trascienden a partir de los conceptos jurídicos o sociológicos sino, a lo nacional, regional e internacional, y alcanza todo el además, considerando la naturaleza del esquema de universo de los derechos humanos. participación y del ejercicio de los derechos ciudadanos que la reforma institucionaliza. El debate teórico doctrinario diferencia la comunidad como una colectividad solidaria idealizada que se La Constitución reconocía un concepto de democracia mueve por el bien común, del concepto de sociedad, directa, no se trata de un elemento nuevo. La novedad que considera al ciudadano como un individuo está en cuál es el tipo de ciudadanía del que se parte libre que se somete al control social a través del para llegar a la construcción de la nueva democracia cumplimiento de las normas. directa. El punto de partida está limitado al ejercicio de ciertos derechos y el cambio, sin duda, es relevante. Ferdinand Tönnies en Comunidad y Sociedad (1887) describió la comunidad como un organismo natural en 2.5.1. Un reconocimiento limitado de la ciudadanía el que prevalece una voluntad común, predominan los intereses colectivos, los miembros son escasamente individualizados, la orientación moral e intelectual El artículo 4 reformado establece que “el Estado está dada por creencias de tipo religioso, la conducta nicaragüense reconoce a la persona, la familia y la cotidiana está regulada por las costumbres, la comunidad como el origen y el fin de su actividad”, solidaridad es global y espontánea, la propiedad es vinculando ésta a un tipo determinado de valores común (Tönnies, 1947). considerados “como valores universales y generales”, que son los valores cristianos, los ideales socialistas y las La sociedad en cambio —señalaba— comprende un prácticas solidarias. conjunto de relaciones sociales de signo contrario. Domina la voluntad individual y los miembros están Desde la óptica y el interés de la reforma, este fuertemente individualizados. Los intereses de los reconocimiento estatal a la persona, la familia y la particulares prevalecen y la acción de cada uno está comunidad no incluye a la ciudadanía, puesto que sujeta orientada por la opinión pública; la moda controla el ejercicio cívico a estos tres niveles ya mencionados. la manera de actuar cotidiana. La solidaridad se Esto redujo la amplitud del concepto de ciudadanía realiza solamente en términos contractuales y gira que se construye desde el siglo pasado (Marshall y alrededor del intercambio de mercancías y servicios. Bottomore, 1950)43, cuyo accionar va mucho más allá La propiedad privada predomina. de los límites de la comunidad, porque sus actividades 43. Para definir a la ciudadanía los autores emprendieron un estudio histórico y propusieron una división de la ciudadanía en tres partes o elementos: a) Elemento civil: Se compone de los derechos necesarios para la libertad individual, esto es, libertad de la persona, libertad de expresión, libertad de pensamiento y de religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos y el derecho a la justicia. Sobre este último, el autor expresa que es de índole distinta a los restantes derechos porque se trata del derecho a defender y a hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los demás, mediante los debidos procedimientos legales. Así, instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de justicia. b) Elemento político: Está integrado por los derechos que tiene un sujeto a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política o como elector de sus miembros. A este elemento le corresponden el parlamento y las juntas de gobierno local. c) Elemento social: Comprende desde el derecho a la seguridad y a un mínimo bienestar económico, hasta el derecho a compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas con este elemento son el sistema educativo y los servicios sociales. 43 Novena reforma constitucional 2014 persona c ie comunidad da d familia So ámbito nacional ámbito internacional (Art. 4) Origen y fin del Estado: persona, familia y comunidad En esa contradicción entre comunidad y sociedad, El trinomio persona, familia y comunidad, no solo está los seres humanos han encontrado nuevas formas concebido como el fin del Estado en el artículo 4, se colectivas de hacer política, “(…) menos interferidas remarca en los artículos 50 y 70, relativos al derecho por mediaciones partidarias o prácticas patrimoniales de participación ciudadana y al concepto de familia, y más centradas en las determinaciones culturales de respectivamente. Además es notorio que la reforma sus actores (…)”, en las que “(…) la democracia —como suprimió la obligación del Estado de proteger a todos los un orden en que los conflictos se resuelven por la y las nicaragüenses “contra toda forma de explotación, vía del diálogo, la negociación y el consenso— es un discriminación y exclusión” (art. 4). De la misma manera contexto necesario para articular Estado y sociedad que suprimió la participación efectiva del pueblo, civil del modo menos coercitivo posible, privilegiando sustituyéndola por la participación efectiva de “la persona, una racionalidad comunicativa que responde a sus la familia y la comunidad” (art. 50). propios intereses frente a la acción del Estado” (Miranda, 2005). La reforma recurre de nuevo a este concepto de ciudadanía limitada, cuando se refiere al modelo policial Es así que la ciudadanía, sea individual o preventivo, proactivo y comunitario, ya que este debe colectivamente considerada, participa en la vida realizarse con la “participación protagónica de los pública o política, en condiciones de autonomía frente habitantes, la familia y la comunidad” (art. 97). al poder, construyendo, disputando o reconstruyendo No obstante la introducción del nuevo trinomio el orden social a través de mecanismos de incidencia, conceptual, la reforma no eliminó del todo el término gestión y concertación. Es por esta razón que ciudadana o ciudadano. En el art. 6 se mantuvo la establecer como origen y fin del Estado a la persona, disposición de que, “(…) las ciudadanas y ciudadanos la familia y la comunidad, sólo puede entenderse y la familia son elementos protagónicos en la toma como una exclusión de la amplitud de la ciudadanía, o de decisiones, planificación y gestión de los asuntos cuando menos la reduce a cierto tipo de actividades. públicos del Estado”. Y en el artículo 50 mantuvo el reconocimiento de que “los ciudadanos tienen derecho 44 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua de participar en igualdad de condiciones en los asuntos De manera que la referencia a mecanismos de públicos y en la gestión estatal”. democracia directa, como expresiones de la democracia participativa, se había planteado claramente desde ¿Cómo se resolverán estas contradicciones en la vida 1995, por lo que en rigor histórico no constituye una cotidiana de una sociedad plural, diversa y democrática? novedad constitucional. Si el fin del Estado, la participación, está concebido para los ámbitos de la persona, la familia y la comunidad, A pesar de estos antecedentes constitucionales de ¿cuáles son los espacios de participación a los que 1995, la novena reforma introdujo otros mecanismos de pueden aspirar los ciudadanos y las ciudadanas que democracia directa como si se tratara de un concepto trasciendan estos límites?, ¿quiénes serán considerados novedoso, una nueva vía o una nueva alternativa ciudadanas y ciudadanos?, ¿sólo las personas o para que el pueblo ejerza su poder soberano, sin habitantes que participan en actividades de nivel interferencias de sus representantes. comunitario?, ¿en cuáles organizaciones y territorios?, ¿y en la solución de qué tipo de asuntos? La democracia directa se presenta entonces en la reforma como un camino alternativo o adicional a Es preciso reflexionar profundamente sobre esta la democracia participativa y representativa, que ya visión de la reforma y estas interrogantes, debido estaba recogida en la Constitución de 1987 como uno a la limitación que implica para las personas como de los principios fundamentales del Estado y de la sujetos políticos, con derecho a vivir, ejercer, expresar organización social (arts. 2 y 7). y manifestar el ejercicio de una plena ciudadanía, de manera individual, institucional o bajo diferentes formas Por lo tanto, la primera interrogante que cabe organizativas, libres y voluntarias. plantearse es si, ¿la introducción de este “nuevo concepto” ampliado o extensivo de democracia directa 2.5.2. El contenido de la democracia directa podía ser objeto de una reforma parcial o debería serlo dentro de una reforma total?, habida cuenta de En su redacción original, la Constitución Política de 1987 que presentada de una manera tan disruptiva podría recogía un solo mecanismo de democracia directa: alterar el funcionamiento de todo el sistema político y, el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, por en consecuencia, sólo podría haberlo hecho un poder medio del cual el pueblo, fuente de todo poder y forjador constituyente originario. A menos que aquello que de su propio destino, se decía entonces, escogía a sus en la reforma se denomina democracia directa sea representantes (art. 2 en su redacción original). sólo un mecanismo de realización de la democracia Luego, la segunda reforma de 1995 introdujo dos participativa, más no una ruptura del modelo mecanismos adicionales de democracia directa que participativo y representativo. nunca han sido utilizados por ningún gobierno: el referéndum y el plebiscito. Ambas figuras permiten que Si la democracia directa fuese una ruptura del modelo el pueblo pueda ejercer su poder soberano de manera participativo y representativo, esta debía haber sido directa. Pero, además, la segunda reforma abrió la objeto de un proceso constituyente más amplio puerta a la introducción de otros procedimientos de y consensuado, pues se trataría entonces de la democracia directa que pudieran establecerse, ya configuración jurídica de una serie de mecanismos fuera en la Carta Magna o en las leyes ordinarias (art. institucionales que, bajo el nombre de democracia 2 en su redacción de 1995). directa, sientan las bases para reestructurar el sistema democrático, esencial para la convivencia social. 45 Novena reforma constitucional 2014 Ciertamente, la democracia participativa enfrenta el ciudadanas, los Consejos territoriales, las asambleas desafío de proponer mecanismos de involucramiento territoriales y comunales de los pueblos originarios y que fortalezcan la participación ciudadana más afrodescendientes, los Consejos sectoriales, y otros allá del simple ejercicio del sufragio, propio de la procedimientos que se establezcan en la presente democracia representativa. Constitución y las leyes” (art. 2). Pero igualmente, algunos mecanismos de aplicación Dejó así establecida una reserva de ley que consiste de la nueva democracia directa han tenido y pueden en desarrollar la norma constitucional en una ley tener un efecto lesivo sobre la democracia participativa secundaria. El artículo 2 remite el asunto a leyes y representativa. Esto es justamente lo que podría secundarias ya aprobadas, como la Ley Electoral para suceder si grupos de ciudadanos organizados los mecanismos que existían con rango constitucional: actúan por instrucciones políticas, sin la legalidad y el referéndum y el plebiscito. legitimidad necesaria, haciendo una presencia activa en los espacios de consulta y toma de decisiones o Los nuevos espacios o formas participativas pretenden sustituir a los representantes electos por deberán cumplir con las disposiciones de las normas las vías de hecho. secundarias vigentes en el ordenamiento jurídico, tal es el caso de la Ley de Participación Ciudadana, que Por otra parte, si la norma constitucional ya recogía y, ya regulaba instrumentos como la iniciativa ciudadana por tanto, permitía la inclusión de nuevas formas de de ley; la consulta ciudadana en todos los niveles participación, es más que necesaria la exigencia de territoriales, tanto para elaborar y aprobar normas ciertos requisitos mínimos para que la democracia legales como para formular, dar seguimiento y evaluar directa y participativa pueda ser ejercida y considerada políticas públicas; así como las asociaciones de un instrumento complementario en un Estado pobladores, y las organizaciones gremiales, sectoriales democrático de Derecho, por lo cual no basta hacer y sociales. enunciados de los instrumentos de participación, sino que hace falta una previa y clara regulación jurídica. Hasta que no se conozca el contenido de éstos nuevos mecanismos de participación y su La puesta en funcionamiento de estos mecanismos normativa de funcionamiento más allá de los o instrumentos exige requisitos sine qua non para ser enunciados, es poco lo que se puede analizar, acreditados como válidos y legítimos: la necesidad excepto que, más que manifestaciones de de un adecuado régimen jurídico que ofrezca certeza democracia directa se trata de mecanismos y seguridad; la selección neutral y objetiva de la complementarios de la democracia participativa. ciudadanía participante; el acceso y la disponibilidad En este sentido Alvarez y Vintró (2014) expresan: de información libre y adecuada; la colaboración de las instituciones sin exclusiones de ningún grupo o sector; En realidad la reforma constitucional no introduce la participación en todas las etapas del proceso y la en sentido estricto nuevos mecanismos influencia en la decisión final (Vintró Castells, 2012). de democracia directa a los ya existentes anteriormente (las figuras tradicionales del La reforma establece que esta nueva forma de referéndum y el plebiscito) ya que no contempla, democracia tendrá “otros mecanismos directos, por ejemplo, la revocación por votación ciudadana como los presupuestos participativos, las iniciativas de titulares de determinadas instituciones 46 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua prevista en otros textos constitucionales. En los diferentes poderes sociales, especialmente del este sentido el artículo 2 establece más bien una poder político. Pero el principio de independencia relación de figuras de la denominada democracia judicial también se traduce en un deber de participativa que, cuando menos parcialmente, independencia de todos y cada uno de los jueces ya se contemplaban en la legislación ordinaria y cuando realizan actos jurisdiccionales (Aguiló, 1996). habían conocido un cierto desarrollo práctico con Por tanto, el asunto de la independencia e imparcialidad el retorno del FSLN al Gobierno a partir de 2007. de los jueces resulta capital, hasta el punto de que ha En todo caso, no cabe duda de que los instrumentos sido configurado como un derecho humano. En este de participación popular, llámense democracia sentido, la Convención Interamericana de Derechos directa o de cualquier otra manera, revitalizan Humanos (CIDH, 1969), en su artículo 8 sobre “Garantías y complementan los sistemas de democracia Judiciales” expresamente plantea: representativa y, por tanto, fortalecen un sistema democrático en general, pero deben ser regulados 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las de manera adecuada en el ordenamiento jurídico debidas garantías y dentro de un plazo razonable, y aplicados al universo ciudadano para asegurar por un juez o tribunal competente, independiente e que no se conviertan en instrumentos de una imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la minoría organizada, de control o represión social, y sustanciación de cualquier acusación penal formulada que tampoco sirvan a los intereses de un régimen contra ella, o para la determinación de sus derechos centralizado, autoritario y excluyente. y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2.6. Reforma institucional del sistema judicial En aplicación de estos preceptos de la Convención, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) La novena reforma también introduce algunos cambios ha señalado reiteradamente “que el derecho a ser organizativos en el sistema de organización del juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía poder judicial. Pero antes de referirnos a ellos, debe fundamental del debido proceso”; habiendo desarrollado advertirse que en un sistema democrático de derecho, una valiosa jurisprudencia sobre la independencia e la independencia y la imparcialidad de los jueces imparcialidad de los jueces y tribunales, que no es se convierten en premisa básica de la credibilidad y posible desarrollar en este breve estudio, pero que tiene confiabilidad del sistema de justicia. ¿Por qué razón los punto de partida en la Opinión Consultiva de la CIDH (OC ciudadanos acudirían ante un juez o tribunal que no es 9/87 del 6 de octubre de 1987) en la que el alto tribunal verdaderamente independiente e imparcial? de Derechos Humanos dejó establecido que: El autogobierno de los jueces es una condición No pueden considerarse efectivos aquellos recursos necesaria pero no suficiente para alcanzar su que, por las condiciones generales del país o incluso independencia e imparcialidad. El énfasis en el marco por las circunstancias de un caso dado, resulten institucional (autogobierno del sistema judicial), ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su resulta sobre todo porque uno de los mayores riesgos inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, para el Estado de Derecho procede de injerencias porque el Poder Judicial carezca de la independencia arbitrarias en la actividad jurisdiccional por parte de necesaria para decidir con imparcialidad o porque 47 Novena reforma constitucional 2014 falten los medios para ejecutar sus decisiones; por 2.6.1. Los cambios organizativos del poder judicial cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en un retardo injustificado en la decisión; o por Uno de los mayores desafíos del sistema judicial es cualquier causa, no se permita al presunto lesionado mantener su independencia del poder político. Desde el acceso al recurso judicial. esta perspectiva se valora como positivo el aspecto de la reforma constitucional que se refiere al Poder Judicial Las contribuciones de la doctrina sobre el valor porque otorga rango constitucional a instituciones de la independencia e imparcialidad de los jueces llamadas a ser las garantes de los derechos ciudadanos. también constituyen un aporte valioso. Alvarado Sin embargo, parte de su contenido ya estaba regulado Velloso (2008) afirma que la imparcialidad tiene tres en normas secundarias y, en algunos casos, las despliegues: la impartialidad: el juez no ha de ser parte; modificaciones son de carácter sistemático. la imparcialidad: el juez debe carecer de todo interés subjetivo en la solución del litigio; y la independencia: La reforma constitucional sustituyó la Ley de Amparo el juez debe poder actuar sin subordinación jerárquica respecto de las dos partes. (Ley 49), reformada y ampliada apenas un año antes Desde 1987 el texto constitucional establecía el derecho Ley 49 regulaba el Recurso por Inconstitucionalidad, (Ley 831), por una Ley de Justicia Constitucional. La el mecanismo de control de inconstitucionalidad en a ser juzgado por el juez natural (art. 24.3), así como el casos concretos, el Recurso de Amparo, el Recurso reconocimiento expreso del derecho a un juez imparcial de Exhibición Personal, el Recurso de habeas data e independiente, no de manera directa, pero si a través y la solución de los Conflictos de Competencia y de los instrumentos internacionales que se incorporaron Constitucionalidad entre los Poderes del Estado. plenamente al texto constitucional en su artículo 46, como la citada CIDH (1969). Habrá que esperar la promulgación de la nueva ley La novena reforma incorpora en la Constitución al en la protección de derechos humanos y en la para poder conocer el grado de avance y profundidad amplitud de la jurisdicción constitucional que se Ministerio Público, definiéndolo como una institución argumenta querer mejorar. independiente, con autonomía orgánica, funcional y administrativa, que tiene a su cargo la función La reforma incluyó en la Constitución (art. 190), recursos acusadora y la representación de los intereses de la que ya estaban incorporados en la Ley de Amparo en su sociedad y de la víctima del delito en el proceso penal, versión reformada 2013, pero no en la Carta Magna: a través del Fiscal General de la República quien sólo estará subordinado a la Constitución Política de la • El Recurso de habeas data; República y a las leyes (art. 138, numeral b). • el conflicto de competencia y constitucionalidad entre los Poderes del Estado; y Esta independencia y autonomía plena del Ministerio • el control de constitucionalidad en caso concreto. Público de otras entidades del Estado, así como del resto de poderes orgánicos o fácticos de la sociedad, Además, incorporó recursos que no estaban previstos puede quedarse en una declaración o convertirse en en la Ley de Amparo en su versión 2013 como los una realidad. El futuro que tenga la institución en los conflictos de constitucionalidad entre el Gobierno próximos años lo dirá. 48 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Central y los Gobiernos Municipales y de las Regiones humanos no sólo afectan al fortalecimiento del Autónomas de la Costa Caribe. Estado de Derecho, sino que son obstáculos para que cualquier país avance en materia de desarrollo Adicionalmente, elevó a rango constitucional la humano, equidad social, justicia, seguridad y progreso instancia de gobierno de los jueces, el Consejo económico. Para revertir estas tendencias es Nacional de Administración y Carrera Judicial (art. necesario impulsar esfuerzos institucionales para que 165), que había sido creado por la Ley de Carrera la cultura de la legalidad y la transparencia permitan Judicial (Ley 501 de 2005), y estableció de manera recuperar la confianza de toda la ciudadanía, y ello precisa sus atribuciones. Las definiciones de este incluye también la confianza de las minorías. órgano de gobierno de los jueces podría ayudar a mejorar el funcionamiento de la justicia y, en todo El acceso a la justicia debe asentarse en la igualdad caso, es positivo que la reforma haya separado las de todas y todos ante la ley y en el respeto al debido funciones jurisdiccionales de las competencias del proceso, mismos que permitan garantizar que las Consejo, a fin de que sus integrantes se concentren en leyes normen la convivencia social dentro de un la administración y en la gestión financiera del Poder Estado democrático. Judicial, así como en lograr un mejor desempeño de la carrera judicial. La Constitución Política antes de la reforma establecía que Nicaragua era un Estado Social de Derecho donde Dada la nueva situación constitucional del Consejo la libertad, la justicia, el respeto a la dignidad de la como órgano de administración del Poder Judicial, persona humana, el pluralismo político, social y étnico, es necesario saber si las disposiciones de la Ley 501 el reconocimiento a las distintas formas de propiedad, no incluidas en la reforma constitucional han perdido la libre cooperación internacional y el respeto a la libre su vigencia o no. Por ejemplo: se agregaron nuevas determinación de los pueblos eran, entre otros, los funciones al Consejo, pero se omitieron funciones que principios fundamentales sobre los que se construía le habían sido concedidas por la Ley 501. ¿Significa la convivencia social y el sistema jurídico-político. El que éstas no serán aplicables porque no se incluyeron acceso a la justicia es una de las más importantes en la reforma constitucional? Las interrogantes consecuencias del Estado Social de Derecho. evidencian la necesidad de trabajar contra reloj en una 2.7.1. La mejora o precisión de ciertos derechos procesales nueva y más amplia regulación para el ejercicio de las funciones del Consejo. 2.7. Precisiones o mejoras de ciertos derechos ciudadanos Otro dato relevante es que la reforma constitucional Finalmente el séptimo y último aspecto clave de referido recurso de habeas data (art. 26 y 190), el derecho la reforma estaría conformado por un conjunto al debido proceso y la tutela judicial efectiva (art. 34); de disposiciones que precisan o mejoran ciertos así como la incorporación del derecho a una sentencia derechos ciudadanos. motivada, razonada y fundada en derecho (art. 34.8). El abuso de poder, los actos de corrupción, la La reforma también establece el deber del Estado a impunidad y las constantes violaciones a los derechos procurar la reparación de los daños causados a las también amplía, mejora o precisa ciertos derechos procesales de los ciudadanos. Este es el caso del ya 49 Novena reforma constitucional 2014 víctimas y extiende las garantías mínimas establecidas en principio de igualdad (art. 27), garantías procesales el debido proceso y en la tutela judicial efectiva a todos los (art. 34), principio de legalidad en la administración procesos administrativos y judiciales (art. 34 in fine). de justicia (art. 160), y de los principios rectores de la actividad judicial (art. 165). Desde un punto de vista estrictamente jurídico, se trata de una mejora de los derechos y las garantías de los Según el Informe de Derechos Humanos y conflictividad ciudadanos a las que debe darse seguimiento, a fin en Centroamérica 2011-2012, el acceso a la justicia se de determinar cuál es la calidad de las resoluciones ha convertido en uno de los principales indicadores de y la jurisprudencia que se deriva de estas precisiones precariedad de la institucionalidad democrática, siendo constitucionales, muchas de las cuales constituyen la impunidad el principal desafío que enfrentan los sólo un cambio en la estética constitucional, más no en sistemas judiciales. la sustancia, lo cual también es meritorio reconocer. Es importante destacar algunos esfuerzos realizados La reforma precisa el reconocimiento del recurso de por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) para mejorar habeas data (art. 190), pero hay que tomar en cuenta el acceso a la justicia, como la construcción y mejora que este hecho no modifica en nada el contenido del de casas y complejos judiciales en todo el territorio régimen de protección de datos personales. nacional, la creación del programa de facilitadores judiciales rurales, la creación de la Dirección de Por ejemplo: el art. 54 de la Ley de Protección de Datos Resolución Alterna de Conflictos, las mejoras salariales Personales excluye de su aplicación la información y capacitación permanente de funcionarios judiciales obtenida, manejada y regulada por la Comisión Nacional y el Modelo de Gestión de Despacho Judicial, que de Microfinanzas (CONAMI), la Superintendencia de pretende ayudar a la transparencia de la asignación de Bancos y de Otras Instituciones Financieras (SIBOIF) y las casos y recuperar la confianza en el Poder Judicial. entidades autorizadas, supervisadas y reguladas por estas instituciones, así como la información sujeta a convenios Sin embargo, las posibilidades de mejora aún son de intercambio recíproco para objeto de supervisión entre significativas. En particular, uno de los principales entes nacionales supervisores nacionales o extranjeros, desafíos que enfrenta la justicia para garantizar un y las Centrales de Riesgo Privadas que manejan efectivo y eficiente acceso a la justicia, es lograr la información crediticia, conforme lo regulado en sus independencia del Poder Judicial de otras instituciones respectivas leyes y normas prudenciales dictadas por los del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, así como Consejos Directivos de las instituciones señaladas. de otros poderes fácticos, lo cual repercute en su imparcialidad y afecta su credibilidad, así como el Aunque no puede ser considerada una novedad, ejercicio efectivo de los derechos y las libertades de los también es necesario reconocer que la reforma ciudadanos y las ciudadanas. precisa el derecho al debido proceso y la tutela judicial 2.7.2. La reforma del derecho de propiedad efectiva (artículo 34), cumpliendo así con un principio universal del derecho. Un principio fundamental para que funcione una economía Igualmente es digno de recalcar la introducción del de mercado es el cumplimiento de los derechos de derecho de acceso a la justicia como una garantía del propiedad. La reforma constitucional amplió las “formas ciudadano (art. 160), aunque la misma conclusión de propiedad”, al incluir la propiedad comunal, familiar y resultaría de una interpretación sistemática del mixta (arto. 99 y 103), además de la propiedad pública, 50 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua privada, cooperativa, asociativa y comunitaria, que ya o una parte de El Proyecto, en adelante “Propiedad estaban reconocidas antes de la reforma. Requerida”, ya sea propiedad privada, propiedad comunal de las Regiones Autónomas o de las A pesar del reconocimiento de otras formas de comunidades indígenas o propiedad que tenga propiedad y de que la reforma plantea que “no se cualquier Entidad Gubernamental. Dicha expropiación perturbará el dominio y posesión legal de estas formas se llevará a cabo por La Comisión de acuerdo al de propiedad”, quedó abierta la posibilidad de que esto proceso y demás términos establecidos en esta Ley. pueda suceder “cuando las leyes de la materia así lo dispongan” (art. 103). Esto constituye una reserva legal El Concesionario tiene la entera discreción para en materia de afectación a este derecho. Será necesario decidir si solicita a La Comisión la expropiación de dar seguimiento a la promulgación de leyes secundarias una Propiedad Requerida y en qué momento. Sin que puedan represent ar riesgos a la seguridad jurídica embargo, para que una Propiedad Requerida sea de la propiedad. expropiada, de conformidad con esta Ley, deberá ser expropiada por La Comisión. En el año 2013, con la aprobación de la Ley 840 del Canal, los legisladores dejaron establecido un nuevo La reforma introduce por tanto nuevos categorías en procedimiento de expropiación que no existía hasta la orden al reconocimiento del derecho de propiedad fecha, en el que se deja en manos del concesionario (comunal, familiar y mixta), pero abre algunas la determinación de las áreas que “La Comisión”44 del interrogantes en lo que respeta al respeto a la tenencia y Canal deberá expropiar: disfrute de la misma, cuando las leyes de la materia así lo dispongan. Art. 12. Procedimiento de Expropiación: 2.7.3. La protección de la competencia y los consumidores Es de interés público del pueblo de la República de Nicaragua la expropiación de cualquier bien inmueble o derecho sobre un bien inmueble que Un elemento novedoso de la reforma constitucional sea razonablemente necesario para efectuar todo es que precisa a manera de derechos colectivos, una 44. De acuerdo con art. 6 de la Ley 840, la Comisión está conformada por: a) Los miembros de la Autoridad de El Gran Canal Interoceánico de Nicaragua que son: (i) El Presidente de la Autoridad de El Gran Canal Interoceánico de Nicaragua; (ii) El Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales; (iii) El Ministro de Hacienda y Crédito Público; (iv) El Delegado Presidencial en La Comisión para el desarrollo del Río San Juan; (v) El Delegado Presidencial para la Promoción de Inversiones y Facilitación del Com. Int.; (vi) El Secretario de la Presidencia de la República para el Desarrollo de la Costa Atlántica. b) Los siguientes funcionarios públicos también serán miembros de La Comisión: (i) El Secretario Privado para Políticas Nacionales de la Presidencia de la República; (ii) El Director General del Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos; (iii) El Gerente General de la Empresa Administradora de Aeropuertos Internacionales; (iv) El Presidente Ejecutivo de la Empresa Portuaria Nacional; (v) El Presidente de la Junta de la Empresa Nicaragüense del Petróleo; (vi) Un representante de la Delegación Presidencial para la Promoción de Inversiones y la Facilitación del Comercio; (vii) El Presidente y de la Comisión de Infraestructura y Servicios Públicos de la A. N.; (viii) Un Vice-Presidente de la Comisión de Infraestructura y Servicios Públicos de la A.N.; (ix) Cualquier representante de cualquier otra Entidad Gubernamental seleccionado por los miembros permanentes de La Comisión. 51 Novena reforma constitucional 2014 regulación que ya estaba implícita antes de la reforma, Consumidoras y Usuarias”, en la que se les reconoce que el Estado promocionará y tutelará la libre y sana el carácter de derechos humanos, lo cual implica una competencia empresarial y la protección de los derechos revaloración a efectos de su aplicación; por lo que esta de las personas consumidoras y usuarias (arto. 99). declaración debería estar acompañada de políticas públicas en materia de protección de los consumidores No obstante, resulta contradictorio que por un lado y de la publicidad comercial. haya asumido el modelo de Estado “facilitador” de la actividad productiva, y por otro haya adoptado En un reciente estudio sobre las condiciones generales elementos clave del modelo de Economía Social de los contratos45 desde la “óptica del consumidor”, y a de Mercado, donde el papel del Estado no es tan propósito de la aprobación de la Ley 842, Berrios (2014) pasivo, puesto que la promoción y la tutela de la libre concluyó que la regulación y las medidas de protección competencia implica, necesariamente, una proactividad al consumidor frente a los contratos de adhesión y pública en la regulación y supervisión de la conducta las cláusulas abusivas son poco efectivas y, por tanto, de los agentes económicos en el mercado, a fin de que dejan en la indefensión a los consumidores. Esta autora no se distorsionen los beneficios de la misma, debido a encontró que la definición de consumidor sigue siendo posibles acuerdos colusorios y otras prácticas abusivas. restrictiva al no incluir a los pequeños empresarios como consumidores en aquellas adquisiciones de En el año 2013 fue aprobada la Ley No. 842 “Ley bienes y servicios dirigidos a su actividad económica. de Protección de los Derechos de las Personas 45. La autora explica cómo una buena regulación de las condiciones generales de los contratos, son un medio de control de las cláusulas abusivas presentes en los contratos de adhesión, que los consumidores celebran con los proveedores de bienes y servicios. 52 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua 3. A manera de conclusiones: Un análisis formal de la novena reforma constitucional público hacia formas de participación autónomas e y de su propuesta de “constitucionalizar” los límites independientes de su control. Este punto de partida en el mar Caribe, el “fortalecimiento institucional”, la permitirá evaluar el respeto y reconocimiento de los introducción de la “democracia directa”, el “modelo derechos de libertad de asociación, de conciencia, de de alianzas” y la mejora de los derechos ciudadanos, expresión, de reunión y de participación. desprovisto de los elementos de su contexto político, económico, social y cultural, puede llevar a pensar que Debido a la complejidad y extensión de la reforma se trata de un esfuerzo por fortalecer la democracia constitucional, así como al hecho de que algunos participativa y representativa en Nicaragua. conceptos, figuras y categorías sólo han quedado enunciados en su contenido (será necesario valorarlas Es necesario examinar la reforma en su contexto en su desarrollo y aplicación práctica) no parece político y evaluar la aplicación de los mecanismos de posible aún evaluar con certeza todas sus ventajas y la democracia directa como complemento del sistema desventajas, riesgos y oportunidades. Algunos puntos democrático. De acuerdo con Gómez (2010), este clave no pueden, desde ahora, ser admitidos como beneficio sólo será posible “en tanto exista una sólida contribuciones valiosas a la institucionalidad y el cultura política y un marco institucional arraigado en los fortalecimiento de la democracia en Nicaragua, sino principios democráticos fundamentales”. todo lo contrario. A juicio de Álvarez y Vintró (2014) la reforma A continuación se ofrece un breve prontuario a manera constitucional puede enriquecer el sistema democrático de conclusiones, reconociendo el contexto de la representativo y participativo, mediante el desarrollo reforma, para realizar un seguimiento a la evolución y de los instrumentos de democracia participativa desarrollo normativo y aplicativo posterior, centrándonos consagrados con rango constitucional en tanto y en en aquellos puntos que consideramos esenciales. cuanto se respeten dos condiciones: “la ausencia de 3.1. Reelección, presidencialismo y cambio de reglas electorales manipulación partidista por parte de los gobernantes en la composición de los diversos marcos de democracia participativa; y la adecuada y complementaria articulación de la democracia participativa con la La novena reforma inauguró un nuevo período político y democracia representativa de tal manera que esta constitucional en la historia de Nicaragua, caracterizado última no acabe desempeñando un papel totalmente por el retorno a un presidencialismo reforzado, con subordinado y secundario”. reelección presidencial indefinida, personalización de la autoridad y concentración de poder en el Ejecutivo. Para ello será necesario un adecuado y participativo Su efecto práctico será la carencia de contrapeso proceso de desarrollo normativo de todos los institucional y una subordinación de todos los órganos mecanismos de participación ciudadana en las estatales al poder central, lo que podría llegar a leyes secundarias, y apertura y respeto del poder ralentizar o atrofiar su propio desarrollo institucional. 53 Novena reforma constitucional 2014 La ruptura de la relación institucional entre el poder diputados, alcaldes y concejales electos, sanción civil y las instituciones armadas se presenta como dispuesta sin forma ni figura de juicio, ésta sólo puede injustificada e innecesaria, a efectos del proceso de ser valorada como una violación múltiple de derechos institucionalización y profesionalización que venían humanos, perjudicial para un régimen de democracia desarrollando ambas instituciones. Este cambio genera representativa, cuyo efecto será el fortalecimiento una serie de interrogantes sobre el futuro de ambas de los liderazgos más autoritarios, por lo que implica instituciones, habida cuenta de los desafíos que deberán un riesgo para la sanidad democrática del país, que enfrentar en orden a su conducta y responsabilidad, debería ser sometida a tribunales internacionales frente a las naturales tensiones que se producen en de derechos humanos o establecida con todas las una sociedad democrática y la posibilidad de ver garantías para los imputados. comprometida su neutralidad institucional. 3.2. Riesgos y oportunidades para la democracia participativa En lo que hace a la democracia representativa, la reforma implicará un cambio en las reglas del juego democrático de Nicaragua, al eliminar el requisito del 40 El replanteamiento de las reglas básicas del juego por ciento de votos válidos para ser electo Presidente de democrático también puede tener consecuencias la República. De esta manera se eliminó, sin explicación negativas para la democracia participativa, toda vez ni motivo de interés general, lo que denominamos una que se incorporan en la constitución una serie de “mayoría electoral suficiente”; es decir, el requisito de mecanismos de participación política denominados de recibir la confianza de un número de electores que debía “democracia directa”, cuya evolución y desarrollo será situarse entre 35 y 40 por ciento de los votos, abriendo necesario observar, a efectos de valorar la coherencia un cauce legal a gobiernos de escasa representación de la reforma con procesos abiertos, inclusivos y social, especialmente frente a una espontánea o transparentes de participación ciudadana. manipulada multiplicidad de pequeños partidos. Dado que por ahora estos nuevos mecanismos sólo Al posibilitar la elección presidencial por mayoría han sido enunciados, la inclusión de formas como los simple, la reforma elimina también la posibilidad de una presupuestos participativos, las iniciativas ciudadanas, los segunda vuelta que siempre habrá un ganador en la consejos y asambleas territoriales y comunales de pueblos primera y única ronda. originarios y afrodescendientes, con el objeto de mejorar la democracia participativa, dependerá de su posterior desarrollo normativo y aplicativo. Aunque los favorecidos del nuevo sistema electoral son inicialmente los partidos de base amplia mejor organizados, este sistema también podría facilitar Tal desarrollo puede también abrir nuevas una sucesión presidencial, siempre que se realicen oportunidades para fortalecer los procesos elecciones en un contexto de respeto a la voluntad democráticos, siempre que se produzca una popular; sin considerar aquí el efecto que podrían tener apertura o el reconocimiento de formas autónomas reglas indeseables del sistema en el resultado o una e independientes de participación política, y dichos conducta inadmisible del árbitro electoral. mecanismos no sean utilizados para sustituir o relevar a las autoridades electas en los procesos electorales, es decir, si con ellos se anula la democracia representativa. En cuanto a la pérdida de la representación política por acusaciones de transfuguismo que pesa sobre 54 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua 3.3. Riesgos y oportunidades para la institucionalidad democrática Precisamente por ello, y a pesar de que el país tuvo La inclusión en la reforma del modelo de alianza entre abierta, menos formal y más inclusiva, en mejor sintonía mandatarios que provenían del sector empresarial, la participación económica sectorial era mucho más con las reglas básicas de un Estado democrático el Gobierno y los empresarios, con la participación de Derecho, prevaleciendo la búsqueda de acuerdos de los trabajadores, implica la oficialización de un mediante comisiones de trabajo como medios de sistema de decisión corporativo, y el abandono de interacción o como mecanismos de consulta, tales mecanismos más inclusivos de participación ciudadana como las “habitaciones al lado” muy utilizadas en ciertas anteriormente utilizados para consensuar o dirimir los desafíos económicos del país. negociaciones como los acuerdos de libre comercio y Aunque la formación de “consensos” es una estrategia muy específicas, como la mesa de negociación del otras modalidades equivalentes que, salvo excepciones salario mínimo, no pretendían un estableciendo deseable en toda sociedad que necesita resolver la excluyente del resto de sectores o actores interesados. distribución de la riqueza y de las cargas públicas, este modelo de alianza contradice los principios de la Por otra parte, la inclusión en la reforma de las democracia representativa y participativa (art. 2), al alianzas público privadas en proyectos de inversión evolucionar hacia estructuras o instancias formales de infraestructura, como el megaproyecto del canal de codecisión, que se convierten así en un mecanismo institucional excluyente de otros intereses legítimos. interoceánico, sienta las bases para que la alianza Este nivel de involucramiento puede ser expedito y y fuentes alternativas de financiamiento, ante los pueda explorar nuevas oportunidades de negocio riesgos derivados de la inminente reducción de la efectivo, pero implica un riesgo importante para los cooperación internacional (incluyendo a Venezuela). empresarios que codeciden con el Gobierno porque Justamente por ello, habrá que valorar el desempeño el modelo constituye, en sí mismo, una ruptura de de la inversión, el crecimiento y la productividad que principios básicos de la nación: “La soberanía nacional se generará en los próximos años, así como de la reside en el pueblo y la ejerce a través de instrumentos democráticos” (art. 2). generación de empleo de calidad. El modelo de la alianza se confronta directamente con El Gobierno parece estar consciente de esta realidad. Su inclusión en la reforma es una clara expresión de derechos fundamentales como el principio de igualdad su interés en promover las condiciones para que en el y de no discriminación en tanto que, de acuerdo con la país se instalen proyectos de inversión que permitan propia Constitución, los “ciudadanos tienen derecho de un flujo estable de recursos para sostener sus políticas participar en igualdad de condiciones en los asuntos asistenciales. Un seguimiento específico de dichas públicos y en la gestión estatal” (art. 50), debiendo el inversiones, permitirá evaluar si éstas se realizarán sin Estado garantizar por la ley, tanto a nivel local como favores ni ventajas y si en realidad contribuirán con nacional, “la participación efectiva del pueblo”, siendo recursos frescos a financiar bienes y servicios públicos. además una obligación del Estado, “eliminar los obstáculos que impidan de hecho la igualdad entre los Aunque la alianza es excluyente en su diseño, la nicaragüenses y su participación efectiva en la vida posibilidad de que se integren más sectores en la política, económica y social del país” (art. 48). definición de la política económica del Estado, como 55 Novena reforma constitucional 2014 concreción de una sociedad democrática, pasa no de la participación ciudadana en las diversas sólo por la voluntad política del Gobierno hacia un actividades de la administración de justicia, que requiere modelo más neutral e inclusivo sino, además, porque de un desarrollo inclusivo. También debe destacarse la los sectores excluidos de las decisiones económicas referencia al derecho internacional humanitario como fortalezcan sus estructuras asociativas y sus contenido educativo del Ejército de Nicaragua, así como estrategias de seguimiento y participación, de manera el reconocimiento al modelo preventivo, proactivo y que esto les permita articular iniciativas y propuestas comunitario de la Policía Nacional, que sirvió de base a ciudadanas en torno a intereses más generales. la profesionalización de dicha institución. 3.4. Oportunidades derivadas de la precisión de ciertos derechos Las experiencias internacionales demuestran que el fortalecimiento del resto de actores y sectores de la sociedad puede ayudar a disminuir el riesgo de “captura” del Gobierno por una parte del sector empresarial (o En lo relacionado a la extensión, mención y/o precisión el “endoso” de los empresarios a los abusos de un de ciertos derechos individuales y colectivos, que ya gobierno autócrata). Por ello es necesario establecer eran reconocidos como consecuencia del art. 46 de la reglas más claras del juego democrático, trabajar por Constitución, por ahora sólo puede concluirse que, a mayores dosis de transparencia pública y privada, causa de la diversidad de los temas abordados en la ampliar y diversificar la representación de los intereses reforma, conviene realizar estudios más específicos sociales, establecer estrategias de seguimiento y y profundos para lograr su mejor valoración, debido a modalidades de evaluación de los acuerdos alcanzados sus especificidades y antecedentes normativos, a fin y demandar un servicio civil administrativo altamente de precisar las oportunidades derivadas de una mejor competente y profesional. regulación y el ejercicio de tales derechos. La inclusión del reconocimiento de los derechos Se reconoce que la reforma amplía y mejora la laborales de los trabajadores en la promoción de referencia y visibilidad de algunos derechos individuales la inversión extranjera es destacable. La precisión que ya eran reconocidos en la Constitución, en los de la referencia a la promoción de la libre y sana tratados internacionales o en las leyes secundarias competencia, así como la protección de los derechos como: el habeas data; el acceso a la justicia, el debido de los consumidores y usuarios, merece una alta proceso; la tutela judicial efectiva; el derecho a una valoración, siempre que, mediante políticas públicas sentencia motivada, razonada y fundada en derecho; el definidas, se desarrollen y fortalezcan las instituciones deber de procurar la reparación de los daños causados encargadas de aplicar dichas leyes. a las víctimas así como el derecho a la propiedad comunal, familiar y mixta. En igual sentido se ubica la También merece una valoración positiva que la reforma extensión de las garantías procesales mínimas a todo haya establecido las bases constitucionales para una tipo de procesos administrativos y judiciales. mejor estructuración del sistema judicial: el Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial, que En el mismo sentido de los derechos procesales pretende separar las funciones administrativas de las anteriores destaca la inclusión de la jurisdicción jurisdiccionales; el reconocimiento de una jurisdicción contencioso-administrativa en la reforma cuyo sentido contenciosa administrativa que deberá desarrollarse en teórico y conceptual es controlar la legalidad ordinaria el futuro como medio de resolución de conflictos entre de las actuaciones de la administración pública. los ciudadanos y la administración; y el reconocimiento Habrá que estudiar, analizar y dar seguimiento a lo 56 El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua que sucede con la reimplantación de su régimen legal, e institucional relevante y suficiente como para congelado desde hace más de una década, cuando considerar su grado de avance, por ejemplo, la se aprobó la primera normativa en la materia (Ley propiedad comunal, familiar y mixta. No. 350), a efectos de evaluar la forma en que será organizada dicha jurisdicción, los recursos humanos y Finalmente, frente al otorgamiento de megaproyectos materiales con que dispondrá, su alcance y capacidad como el canal interoceánico para el que se establecieron de actuación, habida cuenta de que la reforma no mecanismos propios y expeditos de expropiación, introduce nuevos mecanismos que fortalezcan la cabe expresar la preocupación por la introducción de independencia del Poder Judicial. la restricción establecida en el artículo 103, cuando plantea que no se perturbará el dominio y la posesión Lo mismo puede decirse de aquellas instituciones legal de la propiedad “excepto los casos en que las leyes patrimoniales que a pesar de muchas presiones e de la materia así lo dispongan”, ya que no establece intentos fallidos, aún no tienen el desarrollo legal causales claras de esa posible perturbación. 57 Novena reforma constitucional 2014 Referencias bibliográficas Aguerri, José A. 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