ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE ASOCIACIONES LOCALES PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y PROCESOS DE DESARROLLO EN MÉXICO CONTENIDO Comentarios introductorios ......................................................................................................................... 2 Contexto socioeconómico ........................................................................................................................... 3 El territorio nacional................................................................................................................................ 3 Estructura de gobierno............................................................................................................................. 3 Población ................................................................................................................................................. 4 Economía ................................................................................................................................................. 5 Problemas sociales................................................................................................................................... 5 Disparidades regionales ........................................................................................................................... 7 Planeación participativa y prácticas de desarrollo en México..................................................................... 8 Introducción............................................................................................................................................. 8 Relaciones y reformas gubernamentales ................................................................................................. 9 Iniciativas federales ............................................................................................................................... 12 Iniciativas estatales y municipales......................................................................................................... 17 Análisis y resultados.................................................................................................................................. 27 Conclusiones y recomendaciones.............................................................................................................. 31 BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................................... 36 1 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y PROCESOS DE DESARROLLO EN MÉXICO1 Micheál Ó Cinnéide, Departamento de Geografía y Michael Keane, Departamento de Economía, Universidad Nacional de Irlanda, Galway Comentarios introductorios El Programa de Desarrollo Económico Local y del Empleo (LEED, por sus siglas en inglés) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) identifica y formula ideas innovadoras para el desarrollo local y la economía social. Dicho programa contempla tres objetivos: (a) mejorar la calidad de las políticas económicas públicas, las políticas sociales y del mercado laboral que se diseñan y ponen en marcha en el ámbito local; (b) fomentar el intercambio de experiencias y la difusión de las innovaciones en el desarrollo económico y del empleo local, al igual que en la renovación de las economías locales; y, (c) apoyar a los países miembros en el diseño, aplicación y evaluación de las estrategias de desarrollo local. Uno de los principales impulsos del programa de trabajo que aplica LEED en la actualidad se concentra en la contribución de las asociaciones locales establecidas entre el gobierno, el sector privado y la sociedad civil para abordar temas de desarrollo económico, cohesión social y calidad de vida mediante una mejor gobernabilidad. El empleo eficaz de las asociaciones locales como medio para optimizar las perspectivas de desarrollo representa un reto considerable para todos los países. Fue en este contexto en el que el Programa LEED llevó a cabo un importante estudio acerca de las asociaciones en siete países (OCDE, 2001a). Actualmente, se está realizando una segunda ronda de estudios para otros siete países, entre los que se incluye a México. Este informe presenta una evaluación de las experiencias relacionadas con las asociaciones y la planeación participativa en México y realiza recomendaciones con respecto a la utilización adicional de las asociaciones como medio para fomentar un programa sólido y sostenible de desarrollo local del empleo y la economía que lleve a una sociedad más inclusiva y equitativa. Al enmarcar las recomendaciones dentro de un contexto, se prestó especial atención a abordar los problemas de los sectores de la sociedad que sufren de una mayor exclusión social y marginación económica. 1. Este informe preliminar fue elaborado como parte del Estudio de la OCDE sobre Asociaciones Locales encabezado por el Comité LEED. El responsable del estudio es Sylvain Guiguère, Director Adjunto del Programa LEED, Dirección de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales. Esta versión se ha beneficiado de los comentarios realizados por Gabriela Miranda Gallardo y Alejandro Aurrecoechea del Secretariado de la OCDE, así como de Héctor Aguerrebere de CODESIN (Estado de Sinaloa). Cualquier comentario sobre este documento puede enviarse a sylvain.giguere@oecd.org. 2 Contexto socioeconómico El territorio nacional Con respecto a su tamaño, México tiene el lugar número 14 del mundo, al contar con un territorio de aproximadamente dos millones de kilómetros cuadrados. Situado entre 14 y 33 grados de latitud norte con respecto al ecuador y caracterizado por un terreno geográficamente diverso, que incluye grandes cadenas montañosas, altas mesetas, extensas planicies y fértiles valles, posee una gran variedad de subclimas, que van desde los cálidos y subhúmedos hasta condiciones secas e incluso áridas. En México existen bosques tropicales exuberantes, donde la vegetación alcanza alturas de 40 metros en zonas donde se registran más de 400 centímetros de precipitación anual. En otras partes del país existen desiertos con vegetación extremadamente escasa. Algunas de sus zonas montañosas están cubiertas de nieve durante todo el año. Existen otras subclasificaciones ecológicas, entre las que se pueden mencionar los bosques de vegetación espesa, de pastizales y de coníferas, palmares y selvas, manglares altamente desarrollados y comunidades de plantas pioneras en zonas de dunas costeras. Esta variedad de terrenos, climas y vegetación natural representa una diversa gama de condiciones naturales como escenario del desarrollo de la sociedad mexicana. Estructura de gobierno México es una república federal con un representante electo y un sistema de gobierno democrático. Cuenta con tres niveles de gobierno, el central o federal, el estatal y el local. La federación se divide en 32 entidades, formadas por 31 estados y un distrito federal. A su vez, los estados se dividen en municipios, que suman un total de cerca de 2,500, y el distrito federal se compone de delegaciones. En términos funcionales, el gobierno federal está constituido por tres poderes, el ejecutivo, el legislativo y el judicial, con controles y contrapesos que se definen en la Constitución. Aunque los poderes son oficialmente autónomos, hasta hace poco tiempo el poder federal se concentraba en el ejecutivo y, en especial en el presidente, a quien la Constitución define como el jefe de Estado y cabeza del gobierno, electo por voto popular durante periodos de seis años. El poder legislativo se compone de una cámara alta, la Cámara de Senadores y una baja, la Cámara de Diputados. La cámara alta es de representación geográfica, eligiéndose tres senadores por estado, aunque también algunos más son designados por representación proporcional, para alcanzar un total de 128. Los 31 estados se organizan de forma similar al nivel federal. Así, también cuentan con tres poderes de gobierno y un gobernador electo por periodos de seis años como cabeza del poder ejecutivo. Todos los estados tienen un congreso que se elige cada tres años, aunque el número de diputados varía entre un estado y otro, dependiendo del tamaño de la población. Los estados se subdividen en municipios gobernados por un ayuntamiento o cabildo, encabezados por el presidente municipal, o alcalde, y que se compone de un número variable de regidores y síndicos, que tienen el mismo estatus y son electos cada tres años. Cabe mencionar que ninguno de estos puestos está sujeto a reelección consecutiva. El centralismo excesivo que caracterizó al gobierno federal se repetía en el ámbito estatal (OCDE, 2002). Así, el poder se concentraba en manos de los gobernadores, que ejercían en gran medida por órdenes del presidente y, mediante lo cual, la presidencia establecía una línea directa de influencia sobre los municipios para, entre otras cosas, influir sobre la asignación de los recursos federales y la designación de los presidentes municipales. Las principales funciones del gobierno central se relacionan con la seguridad y la defensa nacional, la elaboración de leyes y programas nacionales, la resolución de conflictos judiciales y el manejo de la economía. A menudo no se describen con claridad las competencias de los estados en el marco legal, que, 3 además, varían entre una entidad y otra. Sin embargo, en general, prestan servicios públicos como educación básica y salud pública, entre otros. La Constitución nacional establece que los estados son libres y soberanos y que tienen competencias generales para desempeñar todas las funciones que no estén reservadas para el nivel federal (OCDE, 2002). Población De acuerdo con los resultados del 12º Censo de Población y Vivienda, a febrero de 2000 residían en México un total de 97,483,412 personas. Esta cifra sitúa al país como la undécima nación más poblada del mundo. El crecimiento promedio anual de la población para el periodo 1990-2000 fue menor al 1.9 por ciento. Sin embargo, resulta importante distinguir dos periodos. El primero, entre 1990 y 1995, cuando el crecimiento anual de la población promedió 2.1 por ciento y, el segundo, entre 1995 y 2000 cuando el crecimiento promedio anual ascendió a 1.6 por ciento. Estas cifras confirman un decremento gradual del crecimiento demográfico, asociado con la disminución de las tasas de fertilidad y la migración internacional, principalmente hacia Estados Unidos. La emigración selectiva, que se compone principalmente de hombres jóvenes, ha dejado una población residual estructuralmente desequilibrada de 47.6 millones de hombres por 49.9 millones de mujeres, o aproximadamente 95 hombres por cada 100 mujeres. Si se consideran las tasas de crecimiento recientes, se podría calcular que la población actual asciende a poco más de 101 millones de personas, de cuya cifra la población indígena se estima entre 8 y 12 millones de habitantes, con lo que representa un grupo étnico minoritario de importancia. La densidad de población promedia aproximadamente 50 personas por kilómetro cuadrado, aunque esta cifra varía enormemente, al considerar, por ejemplo, un promedio de seis habitantes por kilómetro cuadrado en el estado de Baja California Sur, mientras que entidades como el Distrito Federal, el Estado de México y Morelos, cuentan con 5643, 611 y 313 personas por kilómetro cuadrado respectivamente. El tamaño de los asentamientos en México es muy polarizado. En un extremo se encuentran 201,138 asentamientos rurales con 2,500 habitantes o menos. Esta cifra asciende al 25 por ciento de la población total. Dicha situación de dispersión de la población representa un inmenso reto para el desarrollo, debido a los altos costos que representa la prestación de los servicios básicos que se requieren para aliviar las carencias y facilitar las inversiones en capital humano que se necesitan para escapar de la pobreza (OCDE, 2002). En el otro extremo, se encuentra que más del 30 por ciento de la población vive en ciudades con más de un millón de habitantes, de las cuales la mayor es la ciudad de México, una de las más pobladas del mundo. El resto de la población se sitúa en asentamientos de entre 2,500 y 500,000 personas y las ciudades intermedias, de entre 100,000 y 500,000 habitantes han mostrado un vigoroso crecimiento durante los últimos años. La migración interna e internacional es la respuesta común al déficit de oportunidades económicas en muchas zonas de México. La presión sobre los mercados laborales rurales, debido a las tradicionalmente altas tasas de natalidad y los ajustes agrícolas que han llevado a una reducción de la demanda por mano de obra, han dado lugar a importantes flujos migratorios de las zonas rurales hacia las urbanas, así como a un acelerado crecimiento de la población urbana, lo que ha generado grandes retos sociales y de vivienda en muchas ciudades. Atraídos por los mayores salarios en Estados Unidos, un gran número de mexicanos migran a dicho país. Además de aliviar la presión sobre los mercados laborales locales en México, estos emigrantes contribuyen de forma significativa a la economía del país, principalmente mediante las remesas que envían a sus familias en México. 4 Economía Durante poco más de tres décadas después de la Segunda Guerra Mundial, la economía mexicana mostró un crecimiento impresionante. La sustitución de importaciones representó la plataforma principal de la política de desarrollo industrial. Durante este periodo, el Estado era el participante dominante en la economía al igual que el mayor empleador, inversionista y empresario del país (Canak y Swanson, 1998). Así, aplicó una política de bajos gravámenes para contribuir a crear un entorno atractivo para inversionistas nacionales y extranjeros. Cada gobierno recurría a un fuerte endeudamiento con bancos extranjeros y organismos internacionales de desarrollo para financiar inversiones estructurales a gran escala. A principios de los años ochenta, la dependencia mexicana de los ingresos petroleros se vio seriamente expuesta con el colapso de los precios del petróleo. Aunado a ello, una fuerte alza en las tasas de interés internacionales llevó al país a enfrentar una seria crisis de balanza de pagos en 1982. A partir de este punto, se generó un cambio de gran importancia en la política de desarrollo económico. La crisis de la balanza de pagos destacó la naturaleza insostenible de la política mexicana de sustitución de importaciones (OCDE, 2002). Con la entrada de México al GATT en 1986 y la privatización de varias industrias propiedad del Estado, se puso en marcha un proceso de integración total de la economía del país a la del mundo. No obstante, la transición desde las políticas altamente proteccionistas del pasado hacia una economía abierta demostraría ser un proceso muy problemático. En 1994, se registró otra crisis de deuda y la necesidad resultante de poner en práctica serias medidas de austeridad llevó a varios negocios a la quiebra, se observaron despidos a gran escala y fuertes problemas sociales, lo que se reflejó en una contracción de la economía de 6.2 por ciento en 1995 (Ros, 2000). Sin embargo, el modelo económico neoliberal se aseguró mediante la firma de varios acuerdos comerciales, entre los que destaca el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), que entró en vigencia a partir del 1º de enero de 1994. En la actualidad, México comercia con base en tarifas reducidas o nulas con cerca del 60 por ciento del mundo (Lichfield, 2000). El comercio exterior se ha convertido en el motor de la economía mexicana. Entre 1990 y 2000, sus exportaciones crecieron en alrededor de 15 por ciento anual, de modo que constituyen cerca de una tercera parte del PIB, y su composición ha cambiado de forma notable, al punto que los bienes manufacturados representan actualmente casi el 90 por ciento del total, habiéndose duplicado en un periodo de diez años (Hakim, 2002). Estas políticas han resultado exitosas para estabilizar a la economía mexicana y se reflejaron en tasas de crecimiento de más de cinco por ciento anual durante los últimos años de la década de los noventa. México se sitúa actualmente como la 12a economía más grande del mundo (Hakim, 2002). Por su parte, Estados Unidos ejerce una gran influencia sobre la economía mexicana, al proporcionar un inmenso mercado que representa cerca del 90 por ciento de las exportaciones mexicanas, siendo la fuente principal de inversión extranjera en el país y el origen de la mayoría de sus turistas, además de ser el destino de hasta 300,000 emigrantes mexicanos al año. Su auge durante los años noventa y la firma del TLCAN contribuyó a que México se recuperara de la crisis de 1994-1995 y a que mantuviera un crecimiento estable hasta la desaceleración estadounidense de 2001, aunque se observó una ligera recuperación durante 2002. Problemas sociales Aunque en general México ha tenido éxito en su transición hacia una economía abierta, aún se enfrenta a muchos problemas socioeconómicos difíciles de tratar. En particular, la nueva política económica no ha beneficiado por igual a todos los segmentos de la sociedad. Al parecer, los beneficios del crecimiento económico se han acumulado más en términos relativos para los ciudadanos aventajados que para los desfavorecidos (OCDE, 2002). Las regiones del sur del país han sido fuertemente afectadas, pues buena parte de la actividad económica de esta zona no está orientada hacia el aprovechamiento de las oportunidades que representa la apertura comercial (Fernández de Villegas, 2000). La agricultura 5 tradicional no se encuentra en posición de competir con los alimentos importados de producción masiva, que son relativamente más baratos. La mayor parte de la población rural mexicana vive de la agricultura de subsistencia y se enfrenta a problemas relacionados con la seguridad de la tenencia de la tierra, el reducido tamaño de las propiedades, los bajos niveles de educación, el acceso limitado a los instrumentos de crédito y una pobreza lacerante. Así, permanecen en general al margen de la influencia de las políticas gubernamentales, que se centran más en las necesidades de desarrollo de la agroindustria, en particular en el sector orientado hacia las exportaciones (Canak y Swanson, 1998). La actividad agrícola moderna se ha desarrollado principalmente en el norte del país, donde se registran fuertes ventajas de ubicación asociadas con la cercanía al mercado norteamericano. La estrategia moderna para el desarrollo industrial se ha concentrado en la atracción de la inversión extranjera. Las maquiladoras han generado una cantidad impresionante de puestos de trabajo, pues el empleo total en estas plantas creció de 0.5 millones, cuando entró en vigencia el TLCAN en 1994, a 1.3 millones en 2000 (Lichfield, 2000). Las maquiladoras explican en la actualidad el 52 por ciento de las exportaciones manufactureras mexicanas (OCDE, 2002). Sin embargo, no han logrado desarrollar vínculos de importancia en el ámbito local, como lo demuestra el hecho de que, en 1996, sólo dos por ciento del valor total de los insumos intermedios tenían su origen en México (Tamayo-Flores, 2001). En consecuencia, los efectos multiplicadores en la economía nacional son algo limitados y el fuerte crecimiento en las exportaciones manufactureras no se refleja en un crecimiento de igual importancia en el empleo. Con base en un análisis detallado de los impactos sobre el empleo asociados con los ajustes estructurales que realizó Ros (2000), parece que, con el fin de competir eficazmente tanto en el ámbito interno como el externo, las industrias manufactureras de México se han visto forzadas a racionalizar la producción mediante la adopción de nuevas tecnologías para reducir los requerimientos de mano de obra, con lo que se ha limitado su contribución a la creación de empleos. Las tasas oficiales de desempleo en México en general son muy bajas y no reflejan la realidad de campo. Con un sistema de asistencia social extremadamente limitado, buena parte de la población trabajadora de México se sostiene mediante la economía informal. Los cálculos sobre el tamaño de esta varían considerablemente. Una estimación reciente del gobierno afirma que 9.3 millones de personas pertenecientes a la población económicamente activa (que asciende a 32.6 millones) trabajaban en el sector informal (Lichfield, 2000). Sin embargo, otros cálculos arrojan una cifra mucho mayor. En cualquier caso, resulta claro que una gran proporción del total de la mano de obra se dedica total o parcialmente a la economía informal. Para la gran mayoría de las personas que pertenecen a este sector, el resultado final es una vida inadecuada e insegura en los márgenes de la sociedad. Otro efecto secundario indeseable es que la economía informal niega al Estado los tan necesitados ingresos para llevar a cabo programas de desarrollo económico y social. Las estimaciones sobre el número de personas que viven en situación de pobreza en México también varían considerablemente, dependiendo de cómo se defina el concepto y la manera de recabar los datos. Aún así, existe el consenso general de que es un problema extenso e insidioso. Aunque existe una ley sobre el salario mínimo, esta ha perdido importancia como medida de bienestar o de pobreza, pues se reconoce que una gran parte de quienes se encuentran económicamente activos trabajan por salarios inferiores al mínimo legal. La desigualdad es un problema de importancia. Un 25 por ciento de los mexicanos no cuenta con suficiente dinero para alimentos o vestido. Las tasas de pobreza extrema varían desde menos del 10 por ciento en las regiones del norte hasta más del 40 por ciento en el sur (OCDE, 2002). La pobreza y los problemas sociales asociados son en especial agudos entre la población indígena. Las personas pobres viven en barrios, muchos de los cuales no cuentan con calles pavimentadas, agua potable, alcantarillado u otros servicios (Canak y Swanson, 1998). La élite económica de México lleva un estilo de vida similar al de los ciudadanos ricos de otros países desarrollados y tiende a habitar grandes casas en vecindarios residenciales selectos. De los 21.9 millones de viviendas registradas en el 12º Censo 6 de Población y Vivienda de 2000, el 78 por ciento contaba con drenaje, el 89 por ciento tenía agua entubada dentro de la vivienda y 95 por ciento contaba con acceso a corriente eléctrica. El sistema educativo refuerza la división social, pues los sectores más acomodados lo aprovechan más que las personas pobres, muchas de las cuales tienden a desertar de la escuela antes de completar el ciclo de educación primaria. El acceso a la educación terciaria, relativamente bien financiada, es en buena medida terreno de los estratos sociales más altos. En 2000 se registró una tasa de analfabetismo de 9.5 por ciento entre la población de 15 o más años de edad. Durante los últimos años, el gobierno ha buscado tratar con estos problemas mediante la introducción de programas de pobreza orientados a grupos específicos, como el programa OPORTUNIDADES. Este esquema se dirige a zonas determinadas con niveles altos de privaciones y está diseñado para integrar acciones en los tres ámbitos complementarios, que son la educación básica, la salud y la nutrición. Así, proporciona alimentos y vestido a las familias pobres sujeto a que los hijos asistan a la escuela y las madres se responsabilicen de las cuestiones de salud mediante visitas a las clínicas. En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se contempla un programa nacional para el desarrollo social (CONTIGO), orientado a superar la pobreza. En dicho esquema se reconoce que la compleja gama de problemas asociados con la pobreza requiere el establecimiento de prioridades en las acciones públicas con bases de largo plazo, para dar coherencia a las iniciativas adoptadas en el corto plazo. En este caso, se pone un énfasis especial en la búsqueda de una estrategia inclusiva que capte los puntos de vista de la sociedad sobre cómo superar la pobreza de mejor manera e invita a participar en su puesta en marcha. Una de las prioridades es la participación activa de las personas pobres en todos los aspectos del programa. De este modo, busca establecer un pacto de corresponsabilidad con la sociedad para atacar la pobreza, de forma que se enfatice sobre el desarrollo de la capacidad humana para generar oportunidades sociales y económicas que lleven a erradicar las carencias de manera equitativa y sostenible. Disparidades regionales En México, las disparidades regionales en el ámbito del desarrollo económico y social son particularmente agudas (OCDE, 2002). El norte del país, incluyendo a la ciudad de México, se caracteriza por niveles de desarrollo generalmente más altos que las regiones del sur, que se encuentran más rezagadas. Los problemas de desarrollo regional son en especial agudos en los estados del sureste, como Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Campeche, Tabasco, Veracruz y Quintana Roo. El nivel de ingreso per cápita en esta región es de menos de la mitad del ingreso en la zona del noreste (Lichfield, 2000). Sin embargo, el sur también tiene un acervo considerable de recursos y potencial para desarrollarse. Su clima cálido y una precipitación considerable ofrecen buenas condiciones para los cultivos, además de contar con un suministro abundante de agua. Asimismo, en esta zona se ubican grandes reservas de petróleo, gas y otros recursos minerales. Los problemas de la degradación ambiental no se ajustan del todo a la división nortesur, aunque las regiones del sur han logrado escapar a los peores excesos de este mal. Aun así, el sur es más pobre, las tasas de alfabetización son más bajas, la población crece más rápido y está más dispersa, los sistemas agrícolas son más tradicionales y principalmente de subsistencia, está menos industrializado y, en general, registra una productividad más baja que la del norte. Por su parte, la zona norte del país muestra un mayor grado de heterogeneidad interna e incluye asentamientos como las grandes metrópolis urbanas entre las que se puede mencionar a la ciudad de México, hasta los escasamente poblados asentamientos rurales en estados como Baja California, aunque se encuentra en una etapa de desarrollo más avanzada que el sur. Los acontecimientos más recientes han tendido a exacerbar la división entre el norte y el sur, llevando a afirmar la existencia de “dos Méxicos”, con un norte más próspero desarrollándose a mayor velocidad que el empobrecido sur, que se esfuerza por salir adelante y, en general, es ignorado por el gobierno a pesar del aumento del gasto en la zona y la 7 puesta en marcha de programas regionales como el Plan Puebla-Panamá. El desarrollo de la red carretera primaria y otros sistemas de transporte se centran en la ciudad de México y favorecen ampliamente al norte. El TLCAN y la estrategia de desarrollo económico orientada hacia las exportaciones que se ha aplicado durante los últimos años han reforzado las disparidades regionales, al proporcionar ventajas adicionales a las zonas cercanas a Estados Unidos, lo que ha resultado en el explosivo crecimiento de las maquiladoras y las oportunidades de empleo relacionadas (OCDE, 2002). La deficiente infraestructura de transporte hace extremadamente difícil que las empresas ubicadas en el sur compita victorioso en los mercados nacionales e internacionales. El gobierno actual reconoce la existencia de grandes disparidades regionales y se ha comprometido a superarlas. Sobre esta base, está buscando aplicar una estrategia de desarrollo regional diseñada para ser económicamente competitiva, socialmente inclusiva, ambientalmente sostenible, territorialmente ordenada y financieramente viable. El fin último reside en reducir la brecha de desarrollo entre las regiones y fomentar la inclusión social (OCDE, 2002. Planeación participativa y prácticas de desarrollo en México Introducción Al igual que muchos otros países en el mundo industrializado, durante los últimos años México ha reconocido el valor de la descentralización como marco institucional central. Con ello, ha surgido un nuevo contexto de gobernabilidad que apunta hacia la reducción de la función del estado federal en general, por medio de la delegación de la autoridad central y la introducción de una mayor competencia interregional con los controles y contrapesos adecuados. El gobierno mexicano también ha reconocido a los niveles regional y local como elementos importantes en este marco de gobernabilidad en evolución y ha trabajado en el diseño de apoyos para muchas iniciativas regionales de desarrollo y fomento económico. Entre los elementos importantes de este marco incipiente se pueden mencionar los siguientes: • un creciente compromiso a nivel federal para crear un sistema de gobierno conjunto con otros niveles de gobierno; • la revitalización de antiguas herramientas de planeación participativa; • un nuevo compromiso del sector privado para trabajar con entidades públicas; • nuevos organismos políticos y administrativos, que muy a menudo involucran la participación de la comunidad empresarial; y • un sólido compromiso para emplear las herramientas de la planeación para el desarrollo y la gestión de proyectos a todos los niveles de gobierno. Al reunir estas tendencias se observa un cambio notable desde un gobierno altamente centralizado, en el que el presidente tenía un poder sin paralelo (el llamado “presidencialismo”), hacia uno que reduce las funciones generales del centro al compartir responsabilidades mediante la introducción de una mayor competencia entre gobiernos, con sistemas de controles y contrapesos entre los diferentes niveles. Estos acontecimientos tienen consecuencias importantes en la distribución de la capacidad institucional para tomar decisiones, e influir sobre ellas, con respecto al desarrollo de distintas zonas de México en el largo plazo. Su enfoque se centra en buena medida en el diseño de mecanismos para vincular el ámbito federal 8 con el estatal y el estatal con el municipal, fortaleciendo la capacidad de gobernabilidad de los estratos más bajos del gobierno y facilitando una mayor participación local en la toma de decisiones. Relaciones y reformas gubernamentales El gobierno municipal en México tiene serias limitaciones y representa el eslabón más débil del gobierno (OCDE, 2002). Aunque la Constitución contempla una estructura federal con un sistema de gobierno local autónomo (el municipio libre), en la práctica estas entidades sólo tienen una serie de responsabilidades limitadas que se relacionan principalmente con el suministro de servicios públicos, como agua y alcantarillado, alumbrado público, cementerios, caminos, parques y seguridad pública. No cuentan con funciones legislativas y sólo pueden reglamentar dentro del marco de la legislación estatal y federal. Los municipios tienen poder para recaudar algunos impuestos y obtener créditos, pero las tasas de los gravámenes y los créditos que superen la vigencia de un gobierno deben ser aprobados por el congreso del estado. La realidad es que los municipios dependen en gran medida de las transferencias federales y estatales para la obtención de ingresos, lo que tiene el efecto de limitar su autonomía considerablemente. Como sucedió en el caso estatal, la independencia del nivel municipal de gobierno se ha visto disminuida tradicionalmente por medio de la elección de los presidentes municipales pertenecientes al partido en el poder. Asimismo, aunque México llevó a cabo una descentralización significativa del gasto durante los años noventa, el gobierno federal aún retiene la mayor parte de estas decisiones, de modo que los municipios en particular cuentan con presupuestos muy restringidos (Cabrero Mendoza y MartínezVázquez, 2000). En la actualidad, la realidad es que el gobierno municipal en México se encuentra seriamente limitado y representa el eslabón más débil del gobierno mexicano (OCDE, 2002). Durante los 71 años terminados en 2000, en los cuales el Partido Revolucionario Institucional (PRI) gobernó México, el país era manejado de manera altamente centralizada y autoritaria. El PRI controlaba los poderes legislativo y ejecutivo. También controlaba a los sindicatos, las asociaciones rurales, la comunidad empresarial y a la prensa (Hakim, 2002). A pesar de una Constitución que consideraba a un gobierno local fuerte y disposiciones legales que buscaban otorgar una autoridad significativa a cada uno de los tres niveles de gobierno, la presidencia federal mantenía las riendas del poder. El control presidencial centralizado sobre la asignación de recursos, en combinación con el poder político partidista, significaba que el sistema de gobierno en su conjunto y, en especial, en el ámbito local, era sofocado y se mostraba incapaz de responder a las necesidades prioritarias identificadas en las localidades. A lo largo de las últimas dos décadas, la modernización y descentralización del gobierno mexicano ha progresado lentamente y de forma algo errática. Con el surgimiento reciente de una democracia pluripartidista, el congreso está desempeñando un papel más activo, evolucionando hacia un sistema de controles y contrapesos entre las diversas ramas del gobierno. Una importante serie de reformas y de iniciativas de descentralización puestas en marcha durante los años ochenta buscó fortalecer a los gobiernos estatales y locales. Con base en lo anterior, mediante la Ley Nacional de Planeación se crearon comités para la planeación del desarrollo en el ámbito estatal (COPLADE) y municipal (COPLADEMUN) 2 con poderes para determinar las prioridades y la orientación de la inversión pública. Las reformas 2. El COPLADE (Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal) es un organismo descentralizado de cada gobierno estatal y está integrado por un presidente (el gobernador de la entidad), un coordinador (un servidor civil designado por el gobernador y que, generalmente, encabeza una unidad encargada de la planeación y las finanzas del estado), un secretariado técnico, una asamblea y una comisión permanente. La comisión se compone de servidores civiles, presidentes municipales y representantes de la comunidad. Las funciones principales del COPLADE residen en coordinar las medidas de planeación entre los gobiernos federal, estatal y municipal; elaborar y actualizar el Plan de Desarrollo del Estado; proponer un plan de inversión anual al gobierno federal y estatal para la entidad y los municipios; y evaluar los programas y medidas que acuerdan la federación y el estado. El COPLADEMUN (Consejo de Planeación 9 municipales, que entraron en vigencia a partir de las enmiendas al Artículo 115 de la Constitución mexicana, delegaban a los gobiernos locales la tarea de administrar los impuestos prediales, al igual que una gama más amplia de servicios públicos. Estas reformas han sido consideradas en general ineficaces (Cabrero-Mendoza, 2000). Los comités de planeación del desarrollo no trajeron consigo una planeación más descentralizada o abierta. “En lugar de ello, si llegaban a funcionar, resultaban generalmente ser foros ceremoniales para legitimar las decisiones que ya había tomado el gobernador y un pequeño grupo de funcionarios federales, exactamente de la misma manera que en el pasado. Debido a la falta de capacidad administrativa de los gobiernos municipales, en la mayoría de los casos los gobiernos estatales continuaron administrando el impuesto predial a petición de los municipios. Curiosamente, las medidas de descentralización nunca contemplaron disposiciones específicas para fortalecer la capacidad administrativa de los gobiernos municipales. Esta situación aún prevalece, con excepción de los municipios urbanos, que tienden a tener un mayor nivel de capacidad administrativa” (Cabrero-Mendoza, 2000). En México, se han llevado a cabo importantes reformas electorales durante los últimos años. Las elecciones mexicanas se han hecho más justas por medio de acciones como el establecimiento de autoridades electorales imparciales, sanciones estrictas por delitos electorales, la compilación de un padrón electoral razonablemente preciso y el financiamiento del Estado para las campañas de publicidad de los diversos partidos. Este tipo de libertades democráticas básicas, junto con la libertad de expresión reflejada en la independencia de los medios de comunicación, hace posible que la sociedad exija que el gobierno rinda cuentas por sus acciones, presionándolo así para mejorar su desempeño. En 2000, la elección del candidato del Partido Acción Nacional de centro derecha como presidente en detrimento del PRI, que había mantenido el poder durante 71 años, representó un parteaguas en el desarrollo de la democracia plena en el país. La gestión actual está fuertemente comprometida con la continuación del proceso de reforma y un sistema real de cogobernabilidad está comenzando a surgir en varios ámbitos del diseño de políticas (OCDE, 2002). El creciente pluralismo electoral y una mayor transparencia en este sentido, en combinación con la voluntad del gobierno central para delegar el poder, están llevando a un sistema de gobierno más fuerte a escala estatal. En un estudio reciente de seis estados mexicanos se encontró que la burocracia gubernamental se estaba modernizando y los gobernadores buscaban compartir el poder con los legisladores, mientras que los congresos locales aplicaban con mayor intensidad los controles y contrapesos con respecto al poder ejecutivo. Del mismo modo, se dio a conocer que el poder judicial, en especial a escala nacional, estaba desarrollando criterios legales correspondientes a las relaciones inter e intragubernamentales (Ward y Rodríguez, 1999). Al interior del país el avance hacia un gobierno local que rinda cuentas ha variado de forma importante. En muchas zonas, en especial del sur, se informa de estructuras de poder autoritarias y sin rendición de cuentas, aunque en las ciudades del norte se observan gobiernos modernos y democráticos (Fox, 1995). En estos últimos casos, se están poniendo en marcha, de forma gradual, innovaciones que contemplan un estilo de liderazgo, la participación ciudadana, la mejoría de las relaciones intergubernamentales y mejores sistemas de administración pública. Las asociaciones intergubernamentales verticales y horizontales, los mecanismos locales para mejorar la democracia participativa y el reclutamiento de personal profesional son indicadores de un avance sostenido en el desarrollo del sistema de gobierno local. y Desarrollo Municipal) es un organismo similar que funciona en el ámbito municipal. Su función principal consiste en coordinar el Plan de Desarrollo Municipal con las medidas tomadas en dicho ámbito por el gobierno del estado y de la federación. 10 No obstante, aún se asocian muchas debilidades con la transición hacia un mejor gobierno local en México. Se observa que entre las debilidades más serias se encuentran los obstáculos estructurales. El hecho de que, por ejemplo, los presidentes municipales sólo puedan ser elegidos por un periodo de tres años significa que tienen poco o ningún incentivo a perpetuar el éxito de sus programas más allá de su gestión. Debido a que los gobiernos municipales no pueden legislar y tienen poca influencia en el ámbito de los congresos estatales, les resulta difícil institucionalizar nuevos programas o mecanismos de decisión. La puesta en marcha de innovaciones relacionadas, por ejemplo, con nuevos sistemas administrativos, a menudo tiene resultados negativos, ya que no se explican lo suficiente, ni tienen la transparencia necesaria para las personas cuyas vidas pretenden mejorar (Cabrero-Mendoza, 2000). Estas y otras dificultades están retrasando el progreso en México hacia un sistema de gobierno local totalmente sensible y satisfactorio. En México, normalmente no se ha fomentado o facilitado la participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas. Al asumir el poder en los años treinta, el PRI organizó a la sociedad en una estructura corporativa de organismos masivos de partido que actuaban como aparato de control y apoyo para el partido gobernante, intercambiando votos por favores políticos de forma altamente clientelista. Esta práctica retrasó el progreso hacia la participación de la sociedad civil en asuntos de desarrollo. Dicho sistema se ha ido erosionando gradualmente con la mejoría de la democratización entre la sociedad civil de los últimos años. Sin embargo, en un estudio terminado recientemente sobre proyectos apoyados por bancos multilaterales de desarrollo, se concluyó que el gobierno estaba limitando la información puesta a disposición del público con respecto a los proyectos y que, en general, se frustraba u obstaculizaba la participación social en ellos (Fernández de Villegas, 2000). En este sentido, la adopción reciente de una ley de libertad de información (la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental) es un elemento positivo. En otro estudio comparativo realizado acerca de los proyectos de desarrollo rural que financia el Banco Mundial en México y Filipinas, se encontró lo siguiente: (a) una variación en el compromiso hacia las reformas en favor del capital social dentro del aparato de Estado, que resultaba en diferencias importantes en el entorno que otorgaba el poder legal; (b) los proyectos que comienzan como participativos a menudo dejan de serlo al ser retenidos por los participantes del Estado opuestos a compartir su poder con la sociedad civil; (c) el fomento del capital social, aunque con frecuencia se le representa en términos de normas compartidas y acciones de consensos negociados, a menudo genera controversias e incluso conflictos, pues el proceso involucra la redistribución de poder y tiende a encontrar resistencia de los intereses creados; y (d) el capital social se distribuye desigualmente entre grupos, sectores y regiones (Fox y Gershman, 2000). Con base en esta evidencia, parece que, aunque la sociedad civil de México está más organizada y es más independiente, el potencial de desarrollo asociado con una ciudadanía que participa activamente no siempre se ha reconocido del todo o se ha explotado de forma que contribuya a la eficacia y eficiencia de las iniciativas de desarrollo y el aumento de la rendición pública de cuentas mediante procesos participativos de fondo. En conclusión, se puede afirmar que, a lo largo de los últimos 20 años se ha generado una considerable reforma del gobierno que involucra la descentralización de funciones, competencias y recursos hacia los niveles estatal y municipal. La meta principal de estas reformas reside en mejorar la capacidad de los niveles más bajos de gobierno para fomentar el desarrollo económico y social en las diferentes regiones del país, de manera sensible a las necesidades, oportunidades y prioridades locales. Los gobiernos de los estados y municipios están siendo incluidos gradualmente en el proceso de toma de decisiones con relación al gasto federal en rubros como los programas de asistencia social, las estrategias de desarrollo regional y las políticas integrales para el fomento de ciudades de tamaño medio. Este proceso ha sido impulsado por las reformas democráticas recientes y el desarrollo del pluralismo político, que han roto con el tradicional monopolio de la presidencia sobre los gobernadores y los presidentes municipales, haciendo en términos generales, que el sistema rinda cuentas por sus actos y responda a los pobladores locales. Aunque aún persisten obstáculos de importancia, lo anterior ha llevado a innovaciones orientadas a aumentar la eficiencia y la eficacia del gobierno estatal y local, así como a un sistema de toma de decisiones que es más ordenado y sistemático. 11 Iniciativas federales La elección presidencial de julio de 2000 fue un acontecimiento importante que ha contribuido a acelerar los cambios políticos cuyos orígenes tienen una larga historia, pero que se pueden situar con más claridad hacia mediados de los años ochenta. El creciente compromiso hacia un gobierno inclusivo a nivel federal se refleja en los numerosos llamados del Presidente Fox a la participación de la sociedad civil y el sector privado en la toma de decisiones, a una mejor coordinación entre los niveles de gobierno federal, estatal y municipal y a la definición de una visión de largo plazo para el desarrollo sostenible de México. La estrategia económica del presidente tiene tres objetivos que se enuncian claramente: (a) alcanzar un crecimiento económico alto y sostenible; (b) crear condiciones estables en el sentido económico que erradiquen los ciclos recurrentes de inflación y devaluación, y (c) mejorar al grueso de los miembros más vulnerables de la sociedad en términos económicos al garantizar que se les proporcionen las oportunidades para beneficiarse del crecimiento económico. Como apoyo para estos objetivos, Fox destacó varios principios fundamentales de sus políticas económicas, entre los que se puede mencionar: (a) políticas de desarrollo sostenible basadas en la generación de pequeños superávit fiscales y, a la vez, reduciendo la dependencia de los ingresos petroleros; (b) promover el desarrollo de la primacía del sector privado al ubicarlo en el corazón mismo de la actividad económica y relegar al gobierno a un papel de apoyo y facilitación; (c) mejorar el funcionamiento y el desempeño de los sectores económicos clave al exponerlos a mercados verdaderamente competitivos; y (d) mejorar el funcionamiento del mercado laboral. La meta del gobierno federal al establecer un proceso permanente de planeación donde el nivel estatal (y municipal) de gobierno, más que sólo las autoridades federales, define lineamientos, prioridades, plazos y soluciones para sus propios problemas, reside en fundamentar los esfuerzos de los gobiernos estatales y municipales para crear y experimentar con nuevos mecanismos de cooperación y participación. Para convertir esto en realidad, se pueden identificar una serie de iniciativas federales cuyo impulso general ha consistido en incorporar activamente a los gobiernos estatales y municipales en la administración y la gestión de los recursos públicos y en el proceso de toma de decisiones con respecto a la asignación de los fondos públicos. Entre dichas iniciativas se pueden mencionar las siguientes: 1. la introducción de ejercicios de planeación estratégica que involucren la participación de todos los niveles de gobierno y a los sectores público y privado en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; 2. la división del país en cinco meso-regiones para propósitos de planeación con relación a infraestructuras e inversiones públicas clave; 3. el compromiso hacia el logro del diseño de políticas a plazos más largos por medio de la visión México 2020-25 y el establecimiento de un proceso fortalecido de consulta con la sociedad civil; 4. la introducción de un programa de micro-regiones con el fin de superar la pobreza y fomentar su desarrollo; 5. el empleo de acuerdos marco para la asignación de recursos (fondos e información y asistencia técnica) de las secretarías federales a los gobiernos de los estados; 6. el continuo perfeccionamiento y la elaboración de reformas fiscales amplias que contemplen la delegación de más recursos y responsabilidades del nivel federal hacia el estatal y local. Las características destacadas de estas iniciativas se analizan a continuación. 12 Planeación estratégica para el desarrollo Buena parte de la gestión inicial del gobierno del Presidente Fox ha transcurrido en el fomento de programas de mejoramiento institucional entre los tres niveles de gobierno. El gobierno ha establecido un sistema de planeación regional con un nuevo esquema de relaciones intergubernamentales e instituciones en torno a él. La Oficina de la Presidencia para la Planeación Estratégica y Desarrollo Regional (OPEDR), que depende de esta primera, tiene entre sus objetivos centrales la elaboración de una estrategia de largo plazo con relación a las políticas públicas, vinculada con la puesta en marcha del Sistema Nacional de Planeación Participativa (SNPP) con medidas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. El SNPP fomenta la planeación y la elaboración de políticas mediante un proceso de consulta y consenso con todos los niveles políticos y la sociedad civil, además de evaluar las políticas del poder ejecutivo y las actividades de todas las entidades y organismos de la administración pública federal. Un elemento clave de este proceso es la generación de una visión de largo plazo, México 2020-25, que tiene como propósito hacer que los gobiernos federales consecutivos rindan cuentas a la población en el largo plazo. La OPEDR también busca fomentar el desarrollo regional por medio de un modelo que incorpore mecanismos interestatales e intersectoriales de coordinación y compromiso. Este modelo busca crear un espacio para el diálogo y la cooperación tanto vertical como horizontal entre la federación y los estados, entre los estados y los municipios y al interior de los gobiernos estatales y la administración federal, mientras que a la vez da lugar a la participación del sector privado y la sociedad civil en la definición de metas comunes (OCDE, 2002). La función principal de la OPEDR reside en impulsar y apoyar las respuestas en el ámbito regional con respecto a la planeación, el financiamiento, la puesta en marcha y la evaluación de proyectos a gran escala. Con este propósito, se han definido meso-regiones, que constan de una serie de estados colindantes con interés común en los proyectos. Más específicamente, este modelo contempla la creación de mecanismos de administración regional, en los que contribuyen los principales participantes en este ámbito, los gobiernos federales y estatales, la comunidad y el sector empresarial. Existen tres niveles de respuesta: (a) formación de consensos; (b) coordinación y estructuración; y (c) operaciones. El foro para la formación de consensos es el Consejo Regional, que cuenta con un secretariado técnico que se encarga tanto de la coordinación como de las operaciones. El Secretariado Técnico incluye a un representante permanente de cada estado, así como a un representante por cada tema tocado en la agenda del desarrollo regional. El papel del Secretariado reside en incorporar consideraciones estatales y sectoriales en los planes regionales y gestionar la operación del proceso de planeación en su conjunto. Descentralización de recursos y funciones La recaudación de ingresos en México es altamente centralizada y el gobierno federal recibe el 90 por ciento de los ingresos totales. Los impuestos locales representan sólo el siete por ciento de los ingresos totales de estados y municipios, aunque existe una variación considerable entre estados, con una tendencia a que algunas regiones más ricas generen una mayor proporción de recursos propios. Sin embargo, en general, los estados y municipios dependen principalmente de las transferencias del gobierno federal. Entre ellas se incluye una subvención incondicional cuantiosa (el Ramo 28) que representa el 38 por ciento de los ingresos subnacionales y un conjunto de transferencias condicionadas (el Ramo 33), que explica el 47 por ciento de los ingresos subnacionales. El Ramo 28 se compone principalmente del Fondo General de Participaciones, del cual los estados deben transferir por lo menos el 20 por ciento a los municipios. Los municipios dependen en gran medida de estos fondos. Otros ingresos federales explican un siete por ciento adicional de las entradas subnacionales (OCDE, 2002). El Congreso aprobó recientemente un paquete de reformas fiscales que confiere a los gobiernos subnacionales nuevos y modestos poderes de recaudación de impuestos, aunque parece existir cierta renuencia para hacerlos valer. 13 En contraste con la continuada concentración de la imposición en el nivel federal, se ha delegado una responsabilidad considerable a los estados y municipios en cuanto a la administración de los servicios y programas públicos. Los estados han recibido responsabilidades relacionadas con la educación básica, los servicios de salud, la infraestructura social y otros programas de este tipo. Por su parte, las transferencias condicionadas (el Ramo 33) se introdujeron en 1997 con el propósito de financiar estas responsabilidades delegadas. El Ramo 33 cuenta con siete fondos distintos, de los cuales los relacionados con la educación básica y los servicios de salud son los más importantes. La delegación efectiva de responsabilidades y control que se asocia con estas transferencias es muy limitada, pues proporciona poco margen de maniobra para determinar respuestas innovadoras y adoptadas a escala local al igual que para el establecimiento de iniciativas de los gobiernos subnacionales. El proceso de descentralización se introdujo por primera vez en el sector educativo en 1992, luego de la firma de convenios para modernizar los programas de educación, mejorar los ingresos y las condiciones laborales de los empleados y maestros y descentralizar los servicios de educación básica hacia los estados. Todos los aspectos operativos del sistema escolar se descentralizaron hacia los estados, pero el gobierno federal continuó a cargo del financiamiento del sistema. Una gran parte de este gasto federal se realiza en forma de transferencias hacia los estados (Corbacho y Schwartz, 2002). En 1996, se firmó el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud, al igual que una serie de convenios de coordinación entre el gobierno federal, los 31 estados y el Distrito Federal. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) cumple una función central en el proceso de descentralización de recursos y en el diseño de los programas que confieren nuevas responsabilidades y oportunidades a los estados y municipios. Con respecto a los programas de alivio de la pobreza, las iniciativas tradicionales tomaron la forma de esquemas de distribución de ayuda. El más destacado de estos esquemas fue el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) introducido por el Presidente Carlos Salinas en 1988. Sus principales objetivos eran los siguientes: (a) mejorar las condiciones de vida de los grupos marginados; (b) fomentar un desarrollo regional balanceado; y (c) promover y fortalecer la participación de las organizaciones sociales y las autoridades locales. Este programa se gestionaba en su mayor parte desde la Oficina de la Presidencia. A pesar de la expectativa inicial de que el esquema representara un paso importante hacia la descentralización, Salinas logró eludir de manera altamente discrecional a los gobernadores de los estados y a los presidentes municipales para asignar fondos directamente a grupos comunitarios locales y otras organizaciones. En esencia, PRONASOL surgió como un programa de participación comunitaria que funcionaba de forma muy sencilla: cualquier grupo organizado, ya fuera un gobierno estatal o municipal, un grupo de residentes o una asociación local, recurría a los funcionarios de PRONASOL de su localidad y presentaba un proyecto para cualquier tipo de obra pública. Luego de un proceso de análisis y negociación y una vez aprobado el proyecto, PRONASOL contribuía con la mayor parte de los recursos financieros requeridos para el proyecto, mientras que el grupo cooperaba con mano de obra y, donde fuera posible, con recursos locales. En general, PRONASOL funcionó de forma paralela a los gobiernos de los estados y municipios. No obstante, hacia finales de 1994, se realizó un esfuerzo por involucrar más intensamente a los dos niveles del gobierno local. La evaluación general ha sido que el programa no logró contribuir a la acumulación de capacidad a nivel local (Cabrero, 2000). Después de todo, fue una creación presidencial que, al eludir a los niveles inferiores de gobierno, proporcionaba recursos de forma clientelista. Las reformas presupuestarias posteriores dieron inicio al proceso de despolitización de la asignación de recursos hacia los niveles de gobierno estatales y locales. Asimismo, la naturaleza de la estrategia de alivio a la pobreza comenzó a enfocarse más en los programas de corresponsabilidad y los orientados hacia grupos específicos (como PROGRESA, donde a cambio de vales para servicios de salud y canastas de alimentos, las familias se comprometían a mantener a sus hijos en la escuela). 14 A este respecto, los programas sociales recientes se concentran más específicamente en la acumulación de capacidad, con la intención de posibilitar que los beneficiarios busquen llevar a cabo proyectos de autoayuda a través de la mediación financiera (como el suministro de capital inicial), la empresarial (como la enseñanza de aptitudes de negocios básicas) y la social (como el desarrollo de la capacidad de las personas para organizarse y funcionar en redes). En general, estos esquemas no son medidas de apoyo de corto plazo, sino mecanismos de más largo plazo para contribuir a que las personas mejoren sus condiciones de vida y se liberen de la pobreza y sus consecuencias de manera sostenible. Por esta razón, durante los últimos años se ha registrado un cambio desde las transferencias puras de ingreso hacia las condicionadas a que los receptores inviertan en capital humano. En principio, muchos de estos programas se orientan hacia grupos de población específicos (Corbacho y Schwartz, 2002). En 1990, el gasto total en dichos esquemas ascendió a 0.7 por ciento del PIB y aumentó a 0.9 por ciento del PIB en 2000. Hasta 1995, estos programas eran administrados en su mayoría por el gobierno federal pero, desde entonces, se han descentralizado gradualmente hacia los estados y municipios. En 2000, más del 50 por ciento de todo el gasto relacionado con la reducción de la pobreza se canalizaba hacia programas para el desarrollo del capital humano, cerca de 30 por ciento para esquemas de infraestructura social básica y el 20 por ciento restante para programas de mejoría del empleo y la productividad (Cuadro 1). Del mismo modo, la naturaleza de los esquemas comenzó a centrarse más en la corresponsabilidad y, más tarde, en la acumulación de capacidad económica individual y familiar. Cuadro 1. Gasto para la reducción de la pobreza en México 1990-2000 Por nivel de gobierno Por estrategia Total Federal Estatal Municipal Humana Infraestructura social básica Generación de empleo % del PIB % del total % del total % del total % del total % del total % del total 1990 0.7 100.0 0.0 0.0 35.9 51.0 13.1 1991 0.9 100.0 0.0 0.0 31.7 58.5 9.9 1992 1.0 100.0 0.0 0.0 36.2 52.0 11.8 1993 1.0 100.0 0.0 0.0 41.7 47.2 11.1 1994 1.0 100.0 0.0 0.0 42.9 47.1 10.1 1995 1.0 100.0 0.0 0.0 49.0 37.4 13.6 1996 0.9 99.7 0.3 0.0 51.7 34.6 13.7 1997 0.9 98.7 1.3 0.0 49.3 34.7 16.0 1998 0.9 63.9 9.7 26.4 48.9 34.5 16.7 1999 0.9 62.9 8.8 28.4 47.7 35.5 16.8 2000 0.9 64.3 8.4 27.3 48.3 35.5 16.2 Fuente: Corbacho y Schwartz, 2002. 15 Un buen ejemplo de este nuevo enfoque es el esquema OPORTUNIDADES (antes llamado PROGRESA). Este es el programa insignia de lucha contra la pobreza y opera dentro del marco de una estrategia de desarrollo multisectorial conocida como CONTIGO. El esquema busca fomentar el desarrollo humano al vincular las transferencias de ingreso hacia las familias con el cumplimiento de un calendario de revisiones preventivas de salud y vacunación, además de cumplir con inscribir a los hijos, hasta los 16 años de edad, en la escuela primaria y secundaria. Las familias que participan en el programa continúan en él por un mínimo de tres años. En su inicio, en 1997, el programa sólo funcionaba en un estado. Desde entonces, el esquema se amplió y, en 2000, había incorporado un total de 2.6 millones de familias (Corbacho y Schwartz, 2002). PROGRESA representó menos del dos por ciento del gasto total para la reducción de la pobreza en 1997, pero este monto se incrementó a casi 20 por ciento en 2000. Aunque en un principio se confinaba a las zonas rurales, en la actualidad se está ampliando para atender la pobreza urbana. Un importante reto para el desarrollo en México reside en la forma de abordar los problemas estructurales en las regiones rurales más pobres, donde la infraestructura productiva o social es muy limitada y se asocia, en gran medida, con el reducido tamaño y la naturaleza dispersa de los asentamientos, todo lo cual obstaculiza seriamente las posibilidades de desarrollo. En este sentido, se está buscando aplicar una estrategia de acción coordinada centrada en 263 micro regiones. Las principales características de dichas regiones son las siguientes: el 55 por ciento de la población no tiene acceso a agua corriente; el 85 por ciento de los hogares no cuentan con drenaje o servicios sanitarios; el 37 por ciento no tienen electricidad; casi 40 por ciento de las personas de 15 años de edad o más son analfabetas; el 79 por ciento de los hogares tienen piso de tierra; el 78 por ciento de los hogares tienen un exceso de habitantes y el 87 por ciento de la población económicamente activa gana menos de dos salarios mínimos. La meta general del programa consiste en lograr que las secretarías de Estado relacionadas (11 en total) concuerden en una estrategia coherente así como convencer a los municipios involucrados y al sector privado de participar y cooperar en la puesta en marcha de las soluciones acordadas. Un aspecto clave de la estrategia en estas micro regiones es que concentra las medidas en un centro de cada una de ellas, llamado el Centro Comunitario Estratégico. Este lugar debe ser fácilmente accesible desde otras ubicaciones de la micro región, debe contar con más de 500 habitantes, tener buenas comunicaciones (en especial en lo relacionado con caminos utilizables la mayor parte del año), proporcionar algunos servicios educativos y de salud y contar con infraestructura básica. Así, los lugares con estas ventajas se designan como polos de desarrollo local y regional dentro de las micro regiones. El esquema de micro regiones se financia a partir de distintos programas, lo que implica la participación de varias secretarías de Estado. La coordinación entre las diversas secretarías se logra mediante un Comité Intersectorial para las Micro Regiones, encabezado por el Presidente de la República. Los proyectos apoyados por medio del programa de micro regiones normalmente son seleccionados por los Comités de Desarrollo Municipal y el COPLADEMUN local. En situaciones en las que el COPLADEMUN no funciona bien o en las que se requiere una mayor participación social, se emplean las Asambleas Comunitarias. Los diversos participantes discuten las principales necesidades locales y concuerdan en las políticas de desarrollo local. Los representantes locales se reúnen entonces con los funcionarios estatales y federales para realizar una selección final dentro del marco de las políticas estatales y federales. El COPLADE proporciona los mecanismos para la coincidencia vertical de las medidas y los recursos, así como para garantizar que los proyectos sean viables técnica y financieramente. El turismo es un sector de gran importancia en México. Históricamente, la planeación y política turística a escala estatal eran controladas por las delegaciones regionales de la secretaría federal (SECTUR). Desde 1993, la mayor parte de la actividad en el ámbito turístico ha sido transferida hacia los estados. Los convenios de gasto público son instrumentos clave que emplea la Secretaría de Turismo en su relación con los estados. La Secretaría es responsable por la planeación y el desarrollo de programas turísticos. Así, 16 colabora de cerca con los estados en estos asuntos. Los estados proponen iniciativas y se establecen acuerdos marco para financiar las propuestas aceptadas. La Secretaría cumple una función importante de evaluación y seguimiento en este proceso cooperativo de planeación y desarrollo. Los estados con importantes sectores turísticos integran comités consultivos para asesorar con relación a los planes de desarrollo. Hace tres años, se estableció el Consejo Mexicano del Turismo (que también cumple una función de asesoría), que cuenta con 15 representantes del sector público (tres federales, ocho estatales y cuatro nominados municipales) y 14 miembros del sector privado. El Fondo Nacional para el Turismo (FONATUR) es un ejemplo previo de un enfoque compartido hacia el desarrollo turístico. Este fondo se estableció en los años setenta y se ha centrado en el desarrollo de bienes raíces en una serie de ubicaciones turísticas clave en todo el país. Un ejemplo más reciente de este enfoque compartido para el desarrollo del turismo es la Escalera Náutica, un programa que incluye a los estados de Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa. Como parte de un proceso biunívoco de diálogo y consulta, los planes de desarrollo y los convenios de financiamiento conjunto son acordados entre la Secretaría y los estados. Uno de los objetivos del desarrollo turístico reside en intentar concentrar los recursos en las estrategias convenidas de este modo. Con ello se contribuye a mejorar la coordinación de los distintos niveles de gobierno y a mejorar las comunicaciones y las relaciones de trabajo con el sector privado. Iniciativas estatales y municipales En esta sección se comentan ejemplos sobre cómo funcionan estas iniciativas en la práctica, desde la perspectiva de los participantes estatales y locales. El análisis se basa principalmente en un estudio de dos estados, Guanajuato y Sinaloa, ambos avanzados con relación a otras entidades del país, con base en la reorganización de la planeación y la administración.3 Guanajuato y Sinaloa son ejemplos interesantes de los esfuerzos por modernizar y ampliar sus sistemas de gobernabilidad y sus distintos contextos ofrecen perspectivas diversas sobre cómo han funcionado los intentos relativamente recientes por acumular capacidad en el ámbito estatal y municipal. Sin embargo, las prácticas que aquí se comentan no deben ser tomadas necesariamente como representativas de las medidas de gobernabilidad puestas en marcha en el resto del país, sino como ilustración de lo sucedido en estados y municipios más progresistas. Las nuevas iniciativas de gobernabilidad en Guanajuato En el corredor industrial central de Guanajuato se puede observar un impulso económico notable con el surgimiento de una concentración industrial fomentada por la inversión extranjera directa (IED). Esta dinámica ha sido apoyada por una gran red de ciudades de tamaño medio (seis con una población mayor a un millón de habitantes y 12 con 100,000 o más). En cambio, en cada extremo de este corredor económico se encuentran comunidades rurales deprimidas y pequeños centros urbanos donde resulta difícil retener la actividad económica, los servicios y a la población. Esta desigualdad en el desarrollo económico de Guanajuato se refleja en los índices agregados, que apuntan hacia bajos niveles de logros educativos y altas medidas de marginación en el estado con relación a los promedios nacionales (OCDE, 2001). Un enfoque clave del plan de desarrollo del estado a seis años reside en fortalecer la dinámica económica del corredor central mediante nuevas infraestructuras de transporte (como la propuesta para establecer un tren de alta velocidad y mejores conexiones carreteras) y una zona empresarial (Puerto Interior). Estos son 3. Para complementar la investigación que se llevó a cabo con base en la literatura y los datos que proporcionaron las autoridades federales, estatales y locales, se realizó una visita de estudio a México en febrero de 2002, con el fin de reunirse con representantes de los sectores público, privado y de la sociedad civil en el ámbito local, estatal y nacional. 17 proyectos a gran escala con importancia supra-nacional, por lo que están siendo planeados dentro del marco de la meso-región Centro-Occidente. Guanajuato también cuenta con un centro de capacitación automotriz que atiende las necesidades de formación de la región ampliada, donde se ha domiciliado un monto importante de IED. La urgente necesidad de promoción económica, visibilidad internacional e inversión en infraestructura para garantizar el cumplimiento de las condiciones económicas esenciales para una integración exitosa hacia la economía global, constituyen un reto nuevo y constante para todos los niveles de gobierno en México. La meso-región desempeña un papel estratégico en la vinculación del Plan Nacional de Desarrollo con los planes estatales. A partir de ese punto, el estado busca entonces aplicar estas líneas estratégicas en su propia planeación y hacia la de las ciudades y los municipios. El COPLADE es el mecanismo de participación municipal en la planeación estatal de Guanajuato. Así, todos los municipios están representados en el organismo. Los gobiernos municipales presentan proyectos y planes al COPLADE. Por su parte, el COPLADE cuenta con un comité técnico que la asesora sobre las prioridades y los proyectos en todo el estado. En el COPLADE, los 46 municipios del estado compiten por recursos, debiendo encontrar algún equilibrio entre los beneficios y las necesidades locales y regionales. El COPLADE funge en buena medida como instrumento político y en Guanajuato existe la perspectiva de que resulta difícil ajustar la opinión de los participantes clave desde las cuestiones tradicionales del desarrollo social hacia los retos y las tareas más recientes que implica el desarrollo económico. Con respecto a lo anterior, un planteamiento clave en Guanajuato es el bajo nivel de desarrollo de los recursos humanos en la entidad. La capacitación y, en particular, la relacionada con el mercado laboral, resulta entonces un tema de suma importancia. En la actualidad se ha designado a una comisión para trabajar en el problema. Una de las principales tareas de dicha comisión consiste en hacer contactos con los negocios, en especial los pequeños, con el fin de identificar las respuestas adecuadas a las necesidades de capacitación en el estado. Está resultando muy difícil establecer estos contactos, lo que es sintomático de los déficit que existen en el ámbito local en cuanto a la capacidad de desarrollo de la sociedad civil. Estos déficit son evidentes con claridad a nivel municipal. Con la reciente creación de un COPLADEMUN en el municipio de Guanajuato se avanzó en el proceso de democratización. Este organismo asesor recibe retroalimentación de 40 comités vecinales. Así, ha logrado ir más allá de los temas de infraestructura para intentar abordar tópicos de desarrollo social y humano. Durante el gobierno del presidente municipal actual, se creó la Dirección de Desarrollo Económico para el municipio. Debido a que Guanajuato es un exitoso centro turístico, de educación y de prestación de servicios, el municipio consideró necesario apoyar a las PYMEs de estos sectores, desarrollar mecanismos de créditos para éstas y las microempresas, fomentar los programas para el mejoramiento empresarial y proporcionar capacitación relevante para las necesidades sectoriales. Estos apoyos específicos son considerados cruciales para mantener la base de comercio y servicios de la ciudad. Entre las inquietudes adicionales en el municipio, se pueden mencionar las de seguridad, vivienda, manejo del tráfico vehicular, suministro de agua y alcantarillado. El principal problema reside en que el municipio no puede hacer gran cosa para responder a estas inquietudes, debido a que no cuenta con los recursos financieros o humanos necesarios. El mecanismo en vigor para resolver las necesidades del municipio consiste en acceder a los recursos estatales (mediante el COPLADE) y federales (el Ramo 33). Conforme con este sistema, el municipio debe buscar recursos cada año. La mayoría de los recursos disponibles tienen criterios de asignación muy específicos que a menudo no se ajustan a las circunstancias locales. Entre los ejemplos citados de falta de vinculación de los programas con las posibilidades reales de empleo o las necesidades de los negocios locales se encuentra la capacitación estatal. El turismo es un sector local clave y el municipio ha trabajado con éxito en conjunto con el estado para la promoción y estrategia en el rubro turístico. El gobierno municipal está intentando actualmente poner en marcha un convenio entre los sectores público y privado para abrir una planta de tratamiento de agua en la ciudad. En este sentido, ya cuenta con experiencia en el 18 establecimiento de asociaciones relacionadas con el manejo del tráfico vehicular y los estacionamientos de autos. El municipio de San Miguel Allende también está intentando poner en marcha un proceso de planeación y participación mediante un COPLADEMUN de establecimiento reciente. El comité técnico de la misma está integrado por un consejo urbano que representa a 78 colonias habitacionales y un consejo rural que actúa por cuenta de 538 comunidades. Estos representantes trabajan con el gobierno municipal para identificar necesidades y prioridades locales y desarrollar un plan para el municipio. El comité trabaja principalmente mediante comisiones. Estos mecanismos cumplen una función de asesoría únicamente. Se ha considerado que la firma del COPLADEMUN valida socialmente las decisiones tomadas por el gobierno municipal. El turismo es una industria importante en San Miguel y el municipio ha trabajado con el estado en una estrategia de desarrollo, en particular con relación a las rutas y guías turísticas. El municipio terminó recientemente un estudio, realizado mediante FONATUR, de desarrollo turístico e imagen urbana para San Miguel Allende. La elaboración de este informe trajo consigo niveles importantes de debate y colaboración entre el sector público y el privado. Las nuevas oportunidades de turismo rural en las comunidades cercanas a la ciudad recibieron atención especial. El gobierno municipal está coordinando estos esfuerzos trabajando por medio de la comisión de turismo del COPLADEMUN. Otras inquietudes inmediatas del municipio de San Miguel Allende giran en torno al fortalecimiento del sector de fabricación de artesanías y del desarrollo de los recursos hidráulicos necesarios para el avance en el rubro del turismo. El Presidente Municipal de San Miguel Allende es miembro del COPLADE, al que puede recurrir en busca de financiamiento para proyectos. Uno de los ejemplos recientes es el de un museo privado que recibió financiamiento parcial del estado. Los acercamientos directos al nivel federal se llevan a cabo de manera informal y, como parece suceder en otras localidades, estos acercamientos a menudo se realizan sobre la base de las relaciones personales. El Ramo 33, que es una línea central de financiamiento federal, se percibe como inflexible. Sin embargo, resulta interesante notar que se están haciendo cumplir nuevos controles y sistemas de reporte para cada tipo de proyecto en el COPLADEMUN de San Miguel Allende. Con base en esto, deben emplearse documentos formales, firmados y aprobados a nivel de las colonias locales y, en el caso de proyectos clave de infraestructura, la documentación correspondiente debe ser validada por el secretario apropiado del gobierno municipal. Debido a la importancia de las artesanías para la economía local de San Miguel Allende, la capacitación es un elemento de gran importancia. El estado es responsable por las funciones centrales de formación, pero el municipio ha tomado la iniciativa en la prestación de servicios de capacitación y el suministro de mecanismos de microcrédito para las microempresas. Este programa se centra en la enseñanza de aptitudes contables, de comercialización, administración y ventas y un instrumento de crédito (sin garantía) por un máximo de $2,500 pesos para las microempresas. La Oficina de Desarrollo Económico administra el esquema con ayuda de notarios locales y cierto nivel de patrocinio internacional. A la fecha, por medio de este programa se han otorgado $5 millones de pesos a poco más de 300 empresarios. Una de las restricciones de los esquemas federales de capacitación reside en que se orientan hacia los negocios existentes. La ciudad ha intentado desarrollar lugares de trabajo para los jóvenes y las mujeres mayores y están buscando apoyo del sector comercial establecido para hacer posible que estas personas vendan sus productos. Sin embargo, el gobierno no está muy familiarizado con este rubro del desarrollo económico local y no cuenta con los recursos técnicos necesarios para administrar y dar seguimiento a estas actividades. León es un municipio del estado de Guanajuato, enfocado en general hacia la industria, que se convirtió en zona metropolitana (con una población de más de un millón de habitantes) en 1995. La ciudad es un centro manufacturero de importancia, que depende en gran medida de la industria del cuero y su ubicación 19 estratégica dentro del corredor industrial central ha hecho del sector de transporte, almacenaje y comunicaciones un renglón de crecimiento crucial (Cuadro 2). En parte como consecuencia de su estrecha base económica, el municipio de León ha tenido que trabajar intensamente para mantener su posición y competitividad en el ámbito económico. En este sentido, los gobiernos municipales que se han sucedido han demostrado un alto grado de innovación desde el punto de vista de facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones de inversión y otros proyectos públicos. Algunos de los mecanismos clave que se han desarrollado para este propósito se resumen en la Gráfica 1. Entre ellos, son de interés especial el Instituto Municipal de Planeación (IMPLAN) y las Direcciones de Desarrollo Económico y Social y sus vínculos con la sociedad civil mediante una serie de instrumentos como, por ejemplo, el SAPAC, que fija y administra las cuotas por uso de agua del municipio. Cuadro 2. Participaciones en el PIB de los principales rubros de actividad económica en León, 1990-2000 Actividad o servicio % de participación % de participación Tasa de crecimiento en 1990 en 2000 promedio anual Manufacturas 18.0 19.7 1.9 Construcción 4.2 3.9 1.2 Comercio 2.0 2.0 1.5 Transporte 8.3 10.6 2.6 Financieros 13.9 14.2 1.6 Sociales y personales 21.1 18.3 0.08 PIB 100 100 1.5 Fuente: Fomento Económico Municipal León. Las principales inquietudes de los empresarios en León se centran en su capacidad de tener un desempeño adecuado y ser competitivos en los mercados regionales, nacionales y globales. Estas inquietudes también son importantes a nivel estatal. Las presiones de mercado significan que algunas veces las ciudades mexicanas deben competir intensamente entre ellas. Como se comentó antes, León ha crecido basado en la solidez de los sectores manufacturero y de servicios y un tema clave para el Consejo Económico reside en que el municipio aplique políticas y estrategias que contribuyan a mantener la posición de los sectores principales y desarrollar nuevos. A este respecto, el Consejo reconoce la importancia de la planeación estatal y meso-regional. En Guanajuato, y en la meso-región a la que pertenece, la planeación apenas comienza. A la fecha, la principal crítica ha sido que no se ha incluido al sector empresarial en el proceso de planeación. Se está poniendo en marcha un proceso para mejorar las relaciones de trabajo entre el sector de negocios y el gobierno, pero dicho proceso está impulsado principalmente mediante contactos y tratos personales. La intención es que esta relación sea más formal. El sector empresarial está algo cansado de los mecanismos (como las comisiones de trabajo) dirigidos por la administración pública. También se afirma que existe mucha retórica y pocos recursos para materializar las soluciones. De forma similar, se critica que lo que se dice y propone en el ámbito federal y estatal con respecto a la planeación para el desarrollo es demasiado general y de poco valor para contribuir a que el Consejo Económico de León aborde los retos locales. El suministro de capacitación para la fuerza laboral es un requisito prioritario específico de la comunidad empresarial de León. La capacitación es responsabilidad del estado pero, en realidad, existen varios 20 organismos que participan en la prestación del servicio, por lo que el tema clave en este caso es el de lograr la coordinación entre ellos. Dos de los apoyos federales importantes para la capacitación empresarial son los esquemas CRECE (Centros Regionales para la Competitividad Empresarial) y PAC (Programa de Apoyo a la Capacitación). CRECE es un programa de apoyo federal a nivel nacional que proporciona asesoría, diagnósticos y servicios de planeación empresarial para las PYMEs. El PAC proporciona apoyos de capacitación para las micro, pequeñas y medianas empresas. En León, la Cámara de la Industria funge como canal para los servicios que se prestan por medio del PAC. Los programas de capacitación se proporcionan a nivel de empresas individuales. Una condición de selección es que los empleados estén afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el sistema de seguridad social para trabajadores del sector privado. Todas las empresas deben inscribir a sus trabajadores en el IMSS, aunque muchas no lo hacen. En León, donde menos del 50 por ciento de los trabajadores están asegurados, esta falta funciona como restricción seria y plantea el cuestionamiento de qué debería suceder primero: capacitar a los trabajadores de las empresas y simultáneamente registrar a las compañías y los empleados en la economía formal o, como sucede en la actualidad, exigir que las empresas se registren primero y sólo así proporcionar la capacitación. El municipio de León tiene una actitud proactiva al tratar de cerrar las brechas de capacitación y proporcionar la coordinación necesaria. Así, administra Centros Locales de Bolsa de Trabajo, donde las empresas pueden contratar empleados. También patrocina la capacitación comunitaria, en la que se ayuda a las personas en su búsqueda de empleo y a encontrar oportunidades de trabajo a tiempo parcial o de autoempleo. Además, apoya un Programa de Capacitación Empresarial coordinando los esfuerzos de las instituciones educativas, las organizaciones prestadoras de servicios de capacitación y los recursos gubernamentales, poniéndolos a disposición de las empresas que buscan ayuda. Los programas de capacitación se organizan en colaboración con la Cámara de Comercio y la Cámara de la Industria del Calzado. La fabricación de calzado es un subsector importante en León, con 1,500 microempresas que buscan innovar y requieren de apoyo técnico. El municipio, en colaboración con el sector privado, ha puesto en marcha una estrategia de capacitación en la ciudad, que busca desarrollar masa crítica en aptitudes clave. Así, ha presentado ante el gobierno estatal y el federal una serie de propuestas relacionadas con las necesidades fundamentales de capacitación, aunque el avance de estas propuestas ha sido muy lento y ha mostrado una gran dependencia de los contactos personales. El Instituto Municipal de Planeación fue creado en 1996 y es un concepto que se encuentra en una serie de ciudades grandes y medianas de México. El establecimiento de estos institutos en León y en otras ciudades representa un intento para poner en marcha un enfoque más profesional para la gestión y la planeación urbanas. Los planes y proyectos son presentados por los institutos en consulta con los empresarios (Consejo Económico en la Gráfica 1) y los ciudadanos (Consejo de Planeación Ciudadana en la Gráfica 1). Este mecanismo permite al municipio desarrollar un marco estable para la toma de decisiones que es independiente de la política y los cambios en el liderazgo político. En León, existe un vínculo directo entre el trabajo del Instituto de Planeación y los esfuerzos de acumulación de capacidad vecinal, que son coordinados por la Dirección de Desarrollo Social. Los proyectos específicos de planeación y otros objetivos normalmente son facilitados por comisiones que tienen por miembros a ciudadanos ordinarios. Asimismo, las comisiones incluyen a representantes de sectores que tienen intereses específicos, como los que abogan por las cuestiones educativas si la comisión trata dicho tema. También se puede contar con representación del gobierno federal en las comisiones, pero sólo con una función informal y de apoyo. Por otra parte, las personas pertenecientes a ONGs tienen la oportunidad de participar en estas comisiones. 21 Gráfica 1. Estructuras y relaciones clave de desarrollo en León. Ayuntamiento Presidente Municipal Secretario de Desarrollo Económico Consejo Económico Secretario de Desarrollo Social Unidades Descentralizadas • SAPAL • Instituto Municipal de Planeación (IMPLAN) FIDOC Consejo Ciudadano Planeación Comisiones Comités Vecinales Capacitación Capacitación e Industria de Este tipo de enfoque, que en la Gráfica 1 se presenta como el encabezado Unidades Descentralizadas, tiene una añeja tradición en León. En efecto, data de antes de las reformas federales de los años ochenta, por medio de las cuales se establecieron los comités de planeación para el desarrollo. Aunque el nivel federal y el estatal buscaban afinar y profundizar los mecanismos de participación ciudadana en estos comités, el municipio de León desarrolló sus propios mecanismos. A mediados de los años noventa, el municipio llevó a cabo una encuesta para evaluar sus relaciones de trabajo con los ciudadanos. De dicha encuesta se desprendió que el nivel de desarrollo social contenido en el proceso de participación con los ciudadanos era limitado. El desarrollo social en México tiene una fuerte connotación de creación de infraestructuras (como alcantarillado, pavimentación de calles y alumbrado público) y de proporcionar asistencia pública por medio de distintas políticas compensatorias (como canastas de alimentos, leche y cobijas en invierno). Como resultado de la evaluación, se identificó como prioritaria una nueva misión que buscaba fomentar la delegación de poder mediante una mejoría en los mecanismos existentes de consulta y participación. Una de las metas clave consistía en cambiar la percepción de que el proceso de desarrollo social era únicamente responsabilidad del gobierno y destacar la idea de que las personas interesadas participaran significativamente por medio de un enfoque de la base hacia la cumbre. Se esperaba lograr esta meta mediante los comités vecinales de planeación. Los tres rubros de trabajo serían el de infraestructura social, servicios y oportunidades económicas. 22 Estos comités han acordado mecanismos para la selección de un miembro representativo y para la consulta entre la comunidad sobre las necesidades y las prioridades de inversión. Los comités reúnen la información, identifican los problemas de los vecindarios que representan y elaboran listas de necesidades urgentes. Por medio del consejo ciudadano, estas necesidades se someten a la atención del gobierno, punto en el que el municipio las ordena de nuevo por prioridades. El proceso termina ahí y es responsabilidad del presidente municipal y su gabinete buscar los recursos necesarios para responder a ellas. Sin embargo, el municipio dispone de recursos muy limitados para invertir en este proceso. Al igual que todos los municipios de México, León tiene poca capacidad para recaudar ingresos y depende en gran medida de las transferencias del gobierno estatal y federal. El Ramo 33 contiene una línea presupuestaria federal, estatal y municipal explícita, pero su enfoque basado en una fórmula se considera demasiado rígido y no refleja las necesidades o estrategias del municipio y sus comunidades. Una solución ideal para el problema de financiamiento, desde el punto de vista de los participantes locales, sería la de recibir una subvención global incondicional. La experiencia administrativa en León sugiere que la ciudad tiene la capacidad de administrar y rendir cuentas por este tipo de apoyo financiero. Otra solución posible consistiría en reducir la dependencia de las transferencias federales mediante la generación de ingresos a partir de la recaudación de impuestos locales. Un instrumento con recursos limitados para cumplir algunas necesidades de los vecindarios es el FIDOC (Fideicomiso de Obra Publica por Cooperación) que se estableció en 1996. El FIDOC es un programa de cooperación entre el municipio y los ciudadanos para realizar mejorías a la infraestructura de los vecindarios. Este esquema se basa en convenios de financiamiento en proporciones de 50:50 o 70:30 entre el gobierno y la comunidad. Al inicio, en 1996, contaba con el equivalente de $700,000 dólares de recursos. Los objetivos específicos de FIDOC son los siguientes: (a) llevar a cabo obras de infraestructura como sistemas de alcantarillado, pavimentación y electrificación en vecindarios que carezcan de estos servicios; (b) captar recursos para realizar estas obras; y (c) administrar los esquemas de trabajo y la posición financiera general del programa. Las necesidades y solicitudes de los comités vecinales son consideradas en última instancia por el comité del COPLADEMUN. Este comité acuerda las prioridades y decide qué proyectos serán financiados. A continuación, se busca financiamiento público mediante el Ramo 33, mientras que los ciudadanos de los vecindarios contribuyen con el 50 o el 30 por ciento, dependiendo de las circunstancias locales. Las contribuciones de los ciudadanos se realizan mediante depósitos bancarios mensuales. Todo el procedimiento se rige con base en la Ley del Estado de Guanajuato. Cuadro 3. Contribuciones de los ciudadanos e inversión pública conforme con el FIDOC, 1998-2001 (millones de pesos) 1998 1999 2000 2001 Contribución ciudadana 10.0 20.0 28.0 41.0 Inversión pública 26.4 42.0 72.8 95.0 Fuente: FIDOC 2001. El FIDOC es un ejemplo concreto del tipo de compromiso que se presenta entre el gobierno municipal y muchos de sus ciudadanos. En el Cuadro 3 se muestra una medida de la escala de actividad del FIDOC. No obstante, aún no se cuenta con evidencia de haber superado los objetivos de desarrollo de infraestructura social y servicios básicos para las comunidades para alcanzar metas de acumulación de capacidad en apoyo del desarrollo humano, social y económico. 23 Modelos de participación en Sinaloa La economía de Sinaloa depende en gran medida de la agricultura, la horticultura, la industria agroalimentaria, los textiles, la pesca y la acuacultura. Debido a que estas actividades son vulnerables a la competencia nacional y global, la comunidad empresarial argumenta que las políticas sostenidas y los programas continuos de desarrollo de servicios económicos e infraestructura son vitales para ser competitivos. Desde principios de los años noventa, los empresarios locales han sido importantes “agentes del cambio” al abogar por sistemas de planeación a largo plazo y buscar trabajar para cumplir este objetivo con el gobierno del estado. Uno de los principales impulsos del gobierno del estado en Sinaloa se centra en el desarrollo y la diversificación económica. Las estructuras clave de desarrollo en Sinaloa se describen en la Gráfica 2. El estado reconoce la función y los puntos de vista de los empresarios al grado que el poder para la toma de decisiones importantes con relación al desarrollo económico actualmente está en manos de un consejo de desarrollo económico (el CODESIN) que es una asociación entre el sector público y el privado. El CODESIN está integrado por 12 miembros, ocho empresarios privados y cuatro funcionarios del gobierno. Este comité es un vehículo que refleja el punto de vista de los empresarios y considera las necesidades de estos. El CODESIN no representa a otros grupos y no se contempla aumentar la membresía. El estado lo financia en su totalidad por medio del 20 por ciento del impuesto a la nómina que recauda la entidad. El Secretario de Desarrollo Económico de Sinaloa cumple una función fundamental en la administración del CODESIN y en la vinculación de las estrategias acordadas en el Consejo con el gobierno y las políticas económicas del gobernador y el gobierno de la entidad. Por su parte, el CODESIN cumple una función crucial en la formulación y puesta en marcha de políticas y programas necesarios para atraer inversión hacia la entidad y fomentar el desarrollo endógeno. La vigencia de una estrategia para el sector de textiles y de mecanismos de apoyo para grupos de productores de alimentos son ilustrativos de esta relación de asociación y generación de redes entre el gobierno del estado y la comunidad empresarial. Los inversionistas en las plantas de producción de textiles cuentan con financiamiento del estado e instrumentos de crédito privados. El apoyo municipal para la estrategia de agrupamientos se materializa mediante el suministro de ubicaciones de servicio y exenciones de impuestos locales. Un elemento de la estrategia consiste en intentar ubicar algunas de estas operaciones textiles en los pueblos más pequeños del centro de Sinaloa. Asimismo, el sector agroalimentario es clave en la entidad. El estado financia un gestor de “crecimiento” durante tres años para los grupos de manufactura de productos alimentarios (de los que, normalmente, cada uno incluye a diez propietarios). La tarea del gestor reside en analizar temas estratégicos para los sectores y proporcionar apoyo a cada propietario del grupo para abordar problemas de importancia. Existe también un consejo de la industria de alimentos que funge como foro para temas relacionados con el sector en general. El sector empresarial del estado en general se organiza por medio de un Consejo Empresarial. Este consejo ha buscado trabajar con los gobiernos del estado y los municipios para (a) apoyar la planeación económica de largo plazo; (b) garantizar que exista continuidad y congruencia en la administración pública; y (c) generar algunos contrapesos a la discrecionalidad de los funcionarios públicos. El concepto de ECORegión es un proyecto destacado creado por el Consejo Empresarial con apoyo del gobierno del Estado, el CODESIN, la SAGARPA (la Secretaría federal de Agricultura) y la SEMARNAT (la Secretaría federal de Medio Ambiente y Recursos Naturales). Este proyecto, en su etapa piloto, es un concepto que reúne la educación y la asesoría y busca desarrollar principios de prácticas óptimas con relación a asuntos pertinentes para la industria de la agroalimentación, como el manejo de la tierra y el agua, control de plagas y la sostenibilidad de las comunidades agrícolas. 24 Gráfica 2. Estructuras clave de desarrollo en Sinaloa. Congreso Gobernador Consejo Económico CODESIN Consejos Regionales (Zonales) Secretario de Desarrollo Económico Fomento Económico • IED Desarrollo Endógeno • PYMEs • Capacitación • Agrupaciones/Grupos de Productores • Centros de Asesoría Empresarial CATAM Municipios Comités y Consejos como de Seguridad y Educación ECO Región Consejo Empresarial de Sinaloa Propietarios de Empresas 25 Sociedad Civil Existe una subestructura espacial del CODESIN, que se divide en consejos para la zona norte, norte-centro, centro y sur. Estos consejos regionales son un conducto mediante el cual las empresas locales conocen los programas y las políticas estatales y por medio del cual pueden transmitir sus puntos de vista al gobierno de la entidad. La estructura por regiones permite la participación de los presidentes municipales con los empresarios y los miembros de las cámaras de comercio. CATAM son las siglas de un experimento (el Consejo para Ayuda a la Transición Municipal) apoyado por el consejo regional del centro del CODESIN. Este proyecto contempla una asociación entre los empresarios, la sociedad civil y los municipios que trata con temas relacionados con la administración municipal a largo plazo. Debido a que los presidentes municipales en México sólo pueden ejercer el cargo por un periodo de tres años sin posibilidad de reelección inmediata, la continuidad se ve seriamente obstaculizada y la atención se centra algunas veces en medidas y reformas orientadas hacia resultados de corto plazo. Lo que esto significa es que los líderes políticos normalmente no tienen incentivos a perpetuar el éxito de sus programas después de dejar el cargo. La administración municipal se ve obstaculizada adicionalmente por la falta de personal técnico y profesional y por un número insuficiente de empleados permanentes en una especie de servicio civil de carrera, con lo que, por ende, se observa una alta rotación de personal burocrático. La iniciativa CATAM tiene sólo un año de antigüedad y ha recibido apoyo técnico mediante la Asociación Internacional de Administración de Ciudades (International City Management Association, ICMA) patrocinada por USAID, para organizar talleres para los presidentes municipales y su limitado personal de apoyo y hacer posible que realicen visitas de estudio relacionadas con la planeación urbana y los modelos de administración de ciudades. Los resultados esperados de esta iniciativa se centran en que los presidentes municipales de las ciudades participantes cuenten con una mejor asesoría y experiencia y que se establezca una estructura para garantizar la continuidad en la política de desarrollo de un gobierno municipal a otro, eliminando así los cambios repentinos que a menudo acompañan esta transición. Las necesidades de desarrollo económico y diversificación de Sinaloa han motivado a la entidad a buscar soluciones a problemas y cuellos de botella que sean flexibles y amigables para las empresas. Por ejemplo, el Secretario estatal de Desarrollo Económico, ha negociado acuerdos entre los tres niveles de gobierno que han permitido la operación de redes de centros de asesoría empresarial en todo el estado. Estos centros buscan llevar servicios de ventanilla única a las empresas locales y se esfuerzan para reducir los retrasos burocráticos en temas como la emisión de permisos, licencias, etcétera. De manera similar, el gobierno del estado apoya una red de centros de asesoría financiera en Sinaloa, mediante los cuales se proporcionan apoyos de orientación y de negocios a las microempresas. Esta red ya ha sido concesionada. El programa federal de desarrollo empresarial, CRECE, recibe un buen apoyo en el estado. Este programa se aplica para negocios establecidos con entre tres y treinta empleados y ofrece asesoría, ayuda en la elaboración de planes de negocios y apoyo continuo. Está financiado al 80 por ciento por el gobierno federal y el 20 por ciento restante es producto a partes iguales de la contribución del CODESIN, la entidad (mediante la Secretaría de Desarrollo Económico), el municipio y las empresas privadas que solicitan apoyo. Los proyectos pueden trabajar mediante los centros de asesoría empresarial para aprovechar los apoyos que proporciona CRECE. Los consejos y las comisiones son instrumentos que el estado emplean con frecuencia para trabajar con los municipios de Sinaloa e involucrar a la sociedad civil en los asuntos del gobierno. Los consejos pueden ser permanentes, mientras que las comisiones se crean conforme vayan siendo necesarias para realizar tareas específicas. Estos comités y consejos sólo cumplen una función de asesoría. Aunque estos instrumentos ofrecen instancias para que el gobierno trabaje con los ciudadanos, también es cierto que los procedimientos de membresía y selección de los comités y consejos aún no están abiertos del todo ni son completamente transparentes. Aunque cualquier ciudadano puede solicitar participar en ellos, los miembros normalmente son designados por el gobierno y, en general, pertenecen a sectores como la comunidad artística, el personal de las universidades, las Cámaras de Comercio, los empresarios y los 26 propietarios de bienes raíces. En la Gráfica 2 se presentan dos ejemplos de estos consejos. Uno corresponde a un consejo educativo establecido por el gobierno del estado de Sinaloa hace dos años, con el fin de abordar temas de calidad escolar en la entidad. El estado se encarga de proporcionar los recursos para pagar el apoyo secretarial y de oficina para el presidente del consejo. Los alcaldes de los municipios pueden apoyar a los ciudadanos en el consejo para que asistan a las reuniones. Aunque se observa una gran voluntad por hacerlo y, en efecto, queda mucho por hacer con relación a las escuelas y la calidad de las mismas, este consejo es tan reciente que no se cuenta con evidencia sobre sus logros potenciales. Casi lo mismo podría afirmarse sobre el consejo de seguridad, que ha sido modificado por el gobernador actual de Sinaloa para permitir la participación de los ciudadanos. Al igual que el consejo de educación, el de seguridad está apenas comenzando a trabajar en temas como el cuerpo policiaco, la seguridad pública y la calidad de los servicios públicos. Análisis y resultados Del mismo modo que en otros países de la OCDE, resulta claro a partir de lo expuesto aquí que los modelos de descentralización y asociaciones están siendo utilizados para resolver toda una serie de retos en una amplia diversidad de entornos en el México moderno. Así, se han puesto en marcha nuevos mecanismos de coordinación vertical y horizontal que involucran a todos los niveles de gobierno. Asimismo, se está dando un mayor énfasis a las estrategias integrales locales con relación a los enfoques tradicionales sectoriales que van desde la cumbre hacia la base. El gobierno federal ya no es el único participante importante y se ha mostrado cada vez más activo en su capacidad como facilitador de la coordinación, en un proceso que busca posibilitar que los niveles subnacionales de gobierno, el sector privado y la sociedad civil ejerzan una influencia genuina en la toma de decisiones con respecto a muchas esferas de la vida cotidiana. Estos acontecimientos, acerca de los que se ha informado en otros documentos (OCDE, 2002) se ven corroborados en esta investigación. Sin embargo, dichos acontecimientos son muy recientes y representan un contraste con el altamente centralizado sistema de gobierno que ha sido característico de México durante un gran número de años. No obstante, aunque se están llevando a cabo experimentos de descentralización en muchas áreas de la administración pública del país, la evidencia cuantitativa relacionada con sus impactos y eficacia es escasa. Buena parte de estos ejercicios experimentales son nuevos y están apoyados por una retórica que habla de participación y acceso a la toma de decisiones locales. Una cuestión crucial a plantear sería si, en esta etapa, se tiene la capacidad suficiente para aprovechar las nuevas oportunidades que puede generar esta descentralización. Como lo destaca Bardhan (2002), para que la descentralización sea realmente eficaz, debe acompañarse de esfuerzos serios por cambiar las estructuras de poder existentes dentro de las comunidades y mejorar las oportunidades para tener voz y voto, atrayendo la participación de los, hasta este punto, desfavorecidos o ignorados por el proceso político. Después de todo, la lógica detrás de la descentralización no sólo trata acerca de debilitar la autoridad central, como tampoco de dar preferencia a las élites locales a costa de la autoridad central sino, fundamentalmente, de hacer que el gobierno a nivel local sea más sensible a las necesidades sentidas por la gran mayoría de la población (OCDE, 199a y OCDE, publicación próxima). En esta sección se comentará la adecuación con la que abordan este reto las herramientas de asociación local y de la planeación participativa que se describieron en la sección anterior. Un problema común de muchos experimentos o programas sociales nuevos a favor del cambio reside en que es difícil evaluar en términos metodológicos el proceso de evolución. Pocas veces se cuenta por anticipado con los elementos básicos de una metodología de investigación adecuada. Los factores más fundamentales demandan que se cuente con algún tipo de marco contra-factual que permita al investigador detectar y medir los cambios. En este sentido, se han dado a conocer casos exitosos de descentralización en 27 América Latina en los que se cuenta con la posibilidad de comparar el “antes” y el “después” de la prestación de los servicios: “Uno de ellos es el notable caso de la presupuestación participativa en el gobierno municipal de la ciudad de Porto Alegre en Brasil; el segundo es el éxito, menos conocido aunque muy destacado, de la iniciativa de descentralización en Bolivia después de 1994. En Porto Alegre, donde en las asambleas de las asociaciones de ciudadanos residentes y vecinos de diversas regiones se discuten las prioridades de inversión, se revisan cuentas y se eligen representantes para un consejo a nivel de toda la ciudad que asigna los recursos disponibles por distrito administrativo, se han obtenido resultados impresionantes: entre 1989 y 1996, casi se duplicó el acceso a los servicios sanitarios básicos (como agua corriente y alcantarillado) al igual que la matriculación a la educación primaria o secundaria, mientras que a la vez aumentó la recaudación de ingresos en 48 por ciento (Santos, 1998). Aunque resulta difícil a partir de este estudio aislar el impacto de las reformas de presupuestación participativa de otros cambios, es probable que se haya dado un efecto sustancial en el patrón de asignación de recursos entre localidades y, en especial, las más pobres. En Bolivia en 1994, se duplicó el número de municipios, al igual que la proporción de ingresos tributarios nacionales asignados a las alcaldías, en un ejercicio de delegación de autoridad administrativa, responsabilidades de inversión y derecho a las instalaciones de infraestructura local a estas entidades subnacionales. Este cambio se ha asociado con un movimiento masivo de los recursos públicos a favor de los municipios más pequeños y pobres y desde la producción a gran escala hacia los sectores sociales. Faguet (2001) encuentra que la inversión pública en educación, agua y servicios sanitarios se elevó de manera notable en tres cuartas partes de los municipios y que las inversiones respondieron a medidas de necesidad local; por ejemplo, la expansión en el gasto en educación pública fue mayor, en promedio, en los municipios con menores tasas de alfabetización o con menos escuelas privadas” (Bardham, 2002). Con respecto a la experiencia mexicana, no se tiene el lujo de contar con un enfoque cuasi-experimental, por lo que cualquier evaluación del impacto de estas experiencias debe guiarse más por los principios y las comparaciones con experiencias encontradas en otros países de la OCDE (OCDE, 2002). Se reconoce en general que la acumulación de capacidad y la capacidad local en México son débiles. En muchos casos, la fuerza de los intereses locales, la familiaridad y las relaciones con políticos y caciques locales aún determinan la agenda y el impulso del desarrollo local. Se podría argumentar que no existen suficientes instituciones sociales para ofrecer una perspectiva sobre diversos temas, como tampoco se cuenta con los recursos adecuados para atraer la participación de toda la sociedad. Por medio de los mecanismos del COPLADEMUN, los comités ciudadanos pueden destacar la “demanda” de desarrollo local, pero nada más. La mayoría de los proyectos a nivel local son iniciados por el centro y, sólo después, se “invita” a participar a la sociedad. Por ejemplo, no se cuenta con evidencia de actividad por parte de las ONGs en los distintos municipios. De hecho, no existe una ley que permita al gobierno trabajar con este tipo de organizaciones. Sin embargo, las experiencias de León son alentadoras. Resulta importante destacar que el modelo de desarrollo local de León no es reciente. Dicho modelo ha crecido con las instituciones administrativas y la capacidad de la ciudad durante una serie de años. Los esfuerzos hacia el desarrollo vecinal han sido integrados al trabajo de la Dirección de Desarrollo Social y del Instituto Municipal de Planeación. Existen estructuras que involucran a los comités vecinales y, en palabras de los facilitadores en este rubro, “han llevado a percibir el futuro sobre cómo desarrollar los recursos en sus vecindarios”. El esquema FIDOC es prueba del tipo de compromiso positivo que se presenta entre el gobierno municipal y muchos de sus ciudadanos más pobres. Contar con acceso a recursos para el desarrollo local es importante y, como se describió en secciones previas de este informe, los municipios en México cuentan con presupuestos muy limitados. Buena parte de la discusión sobre descentralización se relaciona con la literatura sobre federalismo fiscal, que 28 normalmente supone que los niveles inferiores de gobierno recaudan impuestos y erogan fondos. Las características clave del federalismo fiscal mexicano se comentan en OCDE (2002). Con sólo cinco por ciento del ingreso tributario total asignado a los niveles subnacionales en 1999, México es uno de los países miembros de la OCDE con menor grado de descentralización fiscal, en especial si le compara con otros países con estructura federal (OCDE, 1999b). Por ejemplo, en León, sólo se recauda el impuesto predial (impuesto sobre los bienes raíces) que es pagado por cualquier propietario o poseedor de un terreno urbano o rural. En su análisis sobre la descentralización del gobierno y temas de desarrollo, Bardhan (2002) apunta que en muchos países de bajos ingresos los temas se centran realmente en proporcionar los ingresos tributarios recaudados a nivel central a instancias inferiores de gobierno, más que sobre los debates acerca de cómo delegar poder para recaudar impuestos a los niveles inferiores de gobierno. En el corto plazo, los que importa en México es lograr un empleo eficiente de las transferencias hacia los estados y los gobiernos locales. Para que el desarrollo local tenga éxito, es importante concentrar buena parte de la atención en el fortalecimiento de los mecanismos locales de rendición de cuentas. En el ámbito municipal se observa una falta de confianza en los mecanismos existentes de distribución de recursos. Por su parte, a escala federal también existe una falta de confianza como resultado de las deficiencias en los mecanismos de retroalimentación y evaluación que acompañan a las transferencias. Las leyes que especifican los mecanismos de transferencia de recursos parecen fomentar la complejidad y la falta de transparencia. Con el fin de alentar el establecimiento de nuevas formas de cooperación y asociación local, resulta importante contar con sólidos marcos de rendición de cuentas. “Las debilidades en el marco de rendición de cuentas pueden dañar el nivel de compromiso de las instituciones que tienen la mayor responsabilidad, como los servicios públicos, que en última instancia rinden cuentas ante el Congreso y los funcionarios municipales electos. Una sólida rendición de cuentas es requisito previo para la eficacia en la coordinación de políticas y la legitimidad de las decisiones de asignación de recursos” (OCDE, 2001a, p.117). Conforme con lo anterior, podría ser preferible trabajar dentro de las estructuras existentes y fortalecer las unidades establecidas, es decir, el COPLADE y el COPLADEMUN, en lugar de establecer nuevas estructuras. La posibilidad de dar voz a las organizaciones no gubernamentales es otra opción para fortalecer la rendición de cuentas en el ámbito local. En el nivel municipal mismo existen serios déficit técnicos y profesionales que no pueden superarse de inmediato. Debe existir apoyo para desarrollar capacidad en los gobiernos locales, que han identificado ya esta necesidad de capacitación, como se refleja en la iniciativa CATAM. Los mecanismos de rendición de cuentas también pueden mejorarse por medio de “la competencia de criterios” conforme a la cual las jurisdicciones se comparan entre sí. En cierta medida, este tipo de competencia existe, pues los estados y municipios llevan cuenta de su ubicación en los cuadros estadísticos de desempeño económico, alfabetización, logros educativos, etcétera. Debido a que existe la necesidad de crear nuevos mecanismos y experimentar con instituciones también nuevas en el ámbito local, resulta meritoria la idea de elaborar un programa sobre lo que podría llamarse “canalización indicativa”. El gobierno federal podría establecer objetivos específicos y renglones problemáticos para la aplicación de proyectos potenciales a nivel local (municipal) cuyo financiamiento fuera garantizado mediante, por ejemplo, subvenciones globales. Los proyectos potenciales se clasificarían y se les daría seguimiento sobre la base de la predicción de ciertos indicadores de desempeño y de propuestas de trabajo mediante nuevas estructuras participativas y de asociación. Esta combinación entre descentralización y competencia de criterios ofrece la oportunidad de experimentar con nuevos mecanismos de desarrollo local y aprender de otras jurisdicciones. En este caso se puede hacer un paralelo con la evaluación de PROGRESA, que muestra cómo el conocimiento y la valoración rigurosa contribuyen a establecer umbrales altos de calidad para el diseño y la conducción de la política social (Coady, 2001). 29 Este argumento también resulta relevante para el programa de micro-regiones. El reto y la oportunidad de este programa para hacer operativo del desarrollo local integral, consisten en superar el terreno de la retórica de la integración y determinar el significado de sus diversos elementos (como la sostenibilidad, el desarrollo de la base hacia la cumbre, la construcción de instituciones y las instalaciones de infraestructura) y, más importante aún, cómo pueden alcanzarse en las localidades identificadas. Para esta tarea resulta crucial fortalecer el centro estratégico local de desarrollo alrededor del cual se pueden enfocar los diversos elementos de integración y en los cuales se reúnen las políticas sectoriales listas para ser puestas en marcha. La experiencia en otros países de la OCDE sugiere que el potencial para coordinar políticas a nivel local está limitado por el grado de congruencia entre los objetivos de política que buscan cumplir las diversas dependencias gubernamentales a nivel nacional. Con el fin de que una asociación sea importante y eficaz, los asociados deben buscar cumplir objetivos comunes o compatibles a nivel nacional que puedan ser realizados más concretamente y logrados con mayor eficiencia en asociaciones en el ámbito local o regional (OCDE, 2001). Las estructuras más formales, que fomentan una congruencia espacial de objetivos en los ejercicios de programación que se llevan a cabo en los distintos niveles de gobierno y contribuyen a la identificación de metas municipales comunes, son elementos clave de las experiencias en la OCDE con los marcos estratégicos de asociación. Los niveles locales de gobierno cumplen una función activa en el fomento de las condiciones conducentes al desarrollo de las empresas locales. Los estados y municipios han buscado establecer relaciones con el sector empresarial, que a su vez ha mostrado voluntad para desarrollar estos vínculos y trabajar en asociación con las estructuras políticas. El nivel y dirección de esta cooperación local varía y se puede vincular con la estructura industrial. En Sinaloa, donde existe una gran dependencia económica de la agricultura, la CODESIN es una coalición empresarial dominada por propietarios de factores de producción más fijos y por una sólida relación entre el estado y los empresarios. En la ciudad de León, existe la agrupación de empresarios del calzado y el cuero y, de nuevo, se observa una sólida relación entre la industria y el municipio. En general, no se observa en el estado de Guanajuato una coalición empresarial fácil de identificar, por lo que la participación del sector privado en la planeación económica es mucho menos visible. Si acaso, la estrategia económica de Guanajuato está vinculada con más firmeza con la inversión extranjera directa, por lo que la planeación económica estatal se centra más en proporcionar las infraestructuras que satisfagan este tipo tan móvil de inversión. En el caso de los municipios más pequeños, el desarrollo de empresas locales es una actividad reciente. Sin importar los contextos económicos, los retos que enfrentan todos los niveles de gobierno en México consisten en fomentar la competitividad local y el desarrollo empresarial. Los programas federales de desarrollo económico parecen ser numerosos y, por ende, proporcionan a los niveles inferiores de gobierno oportunidades para participar y fomentar los enfoques locales para mejorar sus economías. La inclusión de un enfoque de asociación en el conjunto de los diversos instrumentos de política de que se dispone podría facilitar esta tarea. Al contar con un objetivo específico (como el de estimular la inversión empresarial en sectores con ventajas competitivas locales) se facilita la puesta en marcha del modelo de asociación. Los grupos de productores de alimentos en Sinaloa y los programas de desarrollo y apoyo para el sector del calzado en León son buenos ejemplos de este tipo de enfoque concentrado. La experiencia de la OCDE muestra que las asociaciones son más eficientes cuando se siguen principios estrictos con respecto a los objetivos, la rendición de cuentas y la evaluación. El sector empresarial mismo favorece un enfoque específico y pragmático hacia los sistemas de capacitación y otras formas de apoyo y planeación empresarial. El apoyo al desarrollo de la empresa local es un ámbito de actividad muy novedoso para los municipios. Entre las inquietudes clave que se detectan en este nivel se puede mencionar la disponibilidad de esquemas de crédito para las nuevas PYMEs y las microempresas, de oportunidades de capacitación flexibles y relevantes para las empresas nuevas y las establecidas y la necesidad de contar con recursos técnicos que mejoren la capacidad de los gobiernos municipales. 30 Conclusiones y recomendaciones Resulta claro a partir de la evidencia presentada en este informe, que en México se ha logrado cierto avance a lo largo de los últimos años con respecto a encontrar un enfoque del desarrollo que sea más inclusivo en su diseño, más flexible y más concentrado en las prioridades como las perciben e identifican los participantes locales. Por medio de procesos participativos en la elaboración de planes estratégicos a escala nacional, y en algunos niveles subnacionales, y mediante la descentralización de funciones y recursos financieros, el gobierno nacional está intentando crear un entorno institucional facilitador en las regiones y en el ámbito local que tiene la capacidad de ser sensible a la gran diversidad de condiciones y retos que inevitablemente son característicos de un país tan grande y heterogéneo como México. La planeación con respecto a los proyectos de infraestructura a gran escala que se realiza a nivel de las meso-regiones es un ejemplo práctico del empleo de asociaciones. En este caso, una serie de estados trabajan en conjunto, reconociendo el tamaño subóptimo de los estados en forma individual como la escala geográfica más apropiada para este tipo de actividades. Este modelo permite la participación de grupos de interés clave, incluyendo al gobierno federal, en la búsqueda de consensos en las soluciones. Asimismo, es un buen ejemplo de la descentralización de la toma de decisiones que está teniendo lugar a nivel más general en México y, en este sentido, concuerda bien con el principio de subsidiaridad. La descentralización de responsabilidades con relación al gasto de recursos financieros en renglones como la educación y la salud, representa un desarrollo paralelo en el fortalecimiento del gobierno subnacional. Una deficiencia seria que se asocia con la transferencia de recursos hacia los niveles inferiores de gobierno es que las salvaguardas de seguimiento y evaluación no siempre se aplican. Aunque existen acuerdos sociales, no hay incentivos para mejorar la calidad del gasto por estado y por gobierno municipal. En los esquemas que descentralizan las responsabilidades gubernamentales hacia niveles inferiores, la división del gasto y la tributación debería especificar líneas de responsabilidad claras que obliguen a los gobiernos subnacionales a asumir los costos de sus decisiones. De lo contrario, los gobiernos locales tienen pocos incentivos para mejorar la calidad de las decisiones de gasto. Por otra parte, las iniciativas de descentralización a menudo delegan responsabilidades excesivas a los niveles inferiores de gobierno sin contemplar la necesidad de proporcionar la capacidad de gobernabilidad requerida por medio de la capacitación y la asistencia técnica (Markusen, 2000). Como se mencionó en páginas anteriores, el COPLADE es un organismo descentralizado de cada gobierno estatal y representa el mecanismo principal para la planeación intergubernamental relacionada con la inversión y los servicios públicos. Aunque estas instituciones están diseñadas para ser inclusivas y facilitar la toma de decisiones descentralizada, su eficacia es cuestionable. Por ejemplo, en el caso de Guanajuato, los participantes municipales se mostraron abiertamente escépticos sobre la eficacia del COPLADE y el nivel de sensibilidad ante sus prioridades particulares. Los municipios acceden a los recursos del estado, de los que dependen en gran medida, por medio del COPLADE, pero dichos recursos sólo se otorgan con base anual y de forma que permite poco gasto discrecional. El COPLADEMUN es un organismo similar que funciona a nivel municipal. Aunque también contempla la participación local y la planeación coordinada local, parecen observarse serias limitación con respecto al grado en que se logran estos objetivos. La carencia de una tradición de planeación participativa, de la mano con una falta de las capacidades necesarias entre los grandes sectores de la población, representan un importante obstáculo en este sentido. La asociación entre el sector público y privado, como en el caso de CODESIN en Sinaloa, es otro modelo interesante de gobierno participativo. Dicho modelo supera con éxito una de las principales debilidades del gobierno municipal, asociada con los horizontes de corto plazo en la planeación que surgen de la restricción de los alcaldes para gobernar durante más de un periodo. También aborda en cierta medida la carencia de experiencia profesional y técnica disponible en los gobiernos municipales. La continuidad en la política y los programas que ofrece proporciona un entorno conducente a la inversión y la expansión 31 empresarial. Además, ofrece un vehículo para que los empresarios se involucren de manera activa en la creación y facilitación de un entorno atractivo para la iniciativa empresarial. Sin embargo, está dominado por intereses comerciales, sin representación de otros participantes sociales o de los organismos comunitarios y voluntarios. Los consejos y las comisiones se utilizan ampliamente en Sinaloa y otras localidades para atraer la participación de la sociedad civil, pero normalmente se reducen a una función de asesoría y no parecen tener influencia especial o, incluso, ser conocidas por las personas cuyos intereses supuestamente representan. En el nivel inferior de la escala geográfica, el programa de micro-regiones representa una intervención positiva en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. En reconocimiento de la naturaleza multifacética de las causas de la pobreza, el programa se esfuerza por coordinar políticas entre 11 secretarías. Al involucrar a los participantes locales en la definición de prioridades y soluciones, busca facilitar la adaptación de las medidas a las condiciones locales. Las personas que viven en estas localidades son menos el objeto de los programas de pobreza y más los arquitectos de las soluciones para sus problemas. Esta es una tendencia bienvenida que se observa en varios programas de pobreza patrocinados por SEDESOL, aunque persiste la seria cuestión relacionada con el grado al cual el público tiene el poder suficiente para buscar la aplicación de un enfoque de autoayuda para el desarrollo de sus propias comunidades. Las asociaciones pueden ser un vehículo útil para mejorar las condiciones de vida por medio de una mejor gobernabilidad en una gran variedad de situaciones. Sin embargo, las asociaciones se presentan de muy distintas formas. Una tipología útil para el contexto actual sería la siguiente: (a) únicamente representativas, en las que los asociados sólo participan de forma nominal; (b) consultivas, en las que se consulta entre los participantes de manera limitada; (c) participativas, por medio de las cuales los asociados tienen mayor o igual acceso al marco de toma de decisiones y ejercen una influencia real; o (d) autónomas, caracterizadas porque la asociación cuenta con una identidad independiente en la que los asociados están integrados y existen los mecanismos necesarios para garantizar una participación genuina y sostenida sobre bases de igualdad (Smith y Beazley, 2000). Muchas de las iniciativas de asociación en México parecen pertenecer a los niveles inferiores de esta tipología (son más bien de tipo consultivo). Esto es comprensible a la luz del corto tiempo que el país lleva de adoptar la transición hacia una democracia total y un sistema de gobernabilidad participativo al igual que representativo. Con el fin de realizar su potencial pleno, resulta imperativo que el proceso de asociación mejore. Irónicamente, parece que las asociaciones son más débiles en los numerosos asentamientos rurales, donde la necesidad de intervención es aguda y las iniciativas locales de la base hacia la cumbre representan la estrategia de desarrollo más prometedora. Este informe revela que se está poniendo en marcha un enfoque de asociación planeado y coordinado hacia el desarrollo en una diversidad de entornos. Aunque se encuentran varias deficiencias asociadas con las prácticas actuales, resulta claro que se está avanzando hacia un modelo de sociedad más participativo y que se está facilitando gradualmente la acumulación del capital social que es vital para mejorar el bienestar y las perspectivas futuras de todos los interesados. Esta forma de capital incluye aquellas relaciones sociales que facilitan la acción colectiva por el bien público. Dichas relaciones hacen posible la cooperación dentro y entre grupos y entre divisiones institucionales y la sociedad civil y el Estado. Estos vínculos son de importancia especial para los grupos sociales que carecen de representación, pues su capacidad de acción colectiva generalmente representa su base de poder más importante (Fox y Gershman, 2000). Un buen marco de gobernabilidad hace posible que la sociedad resuelva sus problemas con más eficacia a través de medios como la facilitación de la coordinación de políticas e iniciativas, el mejoramiento de la participación de la sociedad civil, en general, y del sector social en la toma de decisiones con el gobierno y en el desarrollo de estrategias locales a la medida que involucren a todos los grupos de interés. Los gobiernos de muchos países de la OCDE han apoyado el establecimiento de asociaciones en el ámbito regional y local con el fin de mejorar las condiciones de gobernabilidad. Así, se han establecido 32 asociaciones para abordar nuevos retos de política que exigen una mayor eficiencia en la asignación de recursos y una mejor coordinación de medidas. Estas asociaciones se han creado para tratar con problemas relacionados con el desarrollo económico, el empleo, la cohesión social y la calidad de vida. En un estudio reciente que abarca a siete países, se encontró que “las asociaciones han mejorado las maneras en que la sociedad, de forma colectiva, resuelve sus problemas y satisface sus necesidades” (OCDE, 2001). Lo anterior se ha logrado de varias maneras: (a) al estimular el empleo de medidas públicas al involucrar la participación activa de los usuarios finales potenciales; (b) al encontrar una mayor coincidencia de las medidas con las necesidades locales identificadas; y (c) al combinar medidas de formas imaginativas. La generación de buenas condiciones de gobernabilidad, incluyendo una amplia oportunidad de participación pública, es vital para la acumulación del capital social y su explotación como recurso de desarrollo. El establecimiento de un marco institucional que facilite ambos objetivos representa una meta clave de la reforma de la administración pública. Aunque se reconoce que el potencial pleno de las asociaciones no se ha materializado en muchos países, el desarrollo adicional de una estrategia de asociación en la búsqueda de una mejor gobernabilidad se ve claramente favorecido (OCDE, 2001). En el caso de México, se concluye que el concepto de asociación, tal y como se documenta en el estudio de la OCDE, no se aplica ampliamente y que el potencial de desarrollo de un enfoque basado en las asociaciones para la gobernabilidad no se ha apreciado ni explotado del todo. Las recomendaciones que aparecen en el estudio OCDE (2001) son en particular indicadas para mejorar los procesos de asociaciones en México. En resumen, estas recomendaciones sugieren lo siguiente: (a) coordinar las metas de política en el nivel central de gobierno con el fin de lograr congruencia entre los objetivos nacionales y los asignados a las asociaciones; (b) adaptar el marco estratégico de la asociación a las necesidades de sus miembros, de modo que puedan alcanzar sus objetivos con mayor eficacia por medio de la misma; (c) fortalecer la rendición de cuentas de las asociaciones definiendo con claridad los mandatos, los mecanismos apropiados de representación, las responsabilidades y los asuntos relacionados con ellas; y (d) contemplar que exista flexibilidad en el manejo de los programas públicos de forma que puedan adaptarse a las necesidades y condiciones locales. Considerando la gran variedad de condiciones y oportunidades de desarrollo que existen en la amplia gama de entornos urbanos y rurales en México, se recomienda ampliamente fomentar con vigor un programa de desarrollo local de la base hacia la cumbre y bajo el liderazgo de asociaciones, que complemente las medidas de la cumbre hacia la base. Toda comunidad local necesita motivación y organización para buscar cumplir un programa de autoayuda. En línea con la transformación reciente observada en la teoría y la práctica del desarrollo económico en Estados Unidos (Teitz, 1994) y otros lugares, debería darse prioridad al mejoramiento de la capacidad que tienen las comunidades locales para generar oportunidades de creación y retención de empleo y riqueza internamente. El programa de desarrollo local debería enfocarse también en especial en problemas de carencia y exclusión social. La participación amplia y significativa de los miembros de la comunidad local es esencial con el fin de que cualquier programa de desarrollo local sea exitoso. La participación no solo genera un sentido de propiedad comunitaria del proceso, sino que también facilita “aprender haciendo” o el “aprendizaje activo”. El logro de objetivos específicos como la elaboración de una estrategia de desarrollo local, el suministro de ciertos tipos de infraestructura local o la generación de oportunidades de empleo representa los resultados más inmediatos y tangibles de un programa de desarrollo local. Sin embargo, la meta última es mucho menos aparente y puede ser ignorada con facilidad, pues reside en el mérito intrínseco de lograr que una comunidad identifique sus propias necesidades, la conveniencia de involucrar a todos los segmentos de la comunidad en un esfuerzo de colaboración, la importancia de las estructuras democráticas participativas, la alimentación del liderazgo local y el desarrollo de la capacidad comunitaria para funcionar con eficacia sobre una base de autoayuda. Este enfoque del desarrollo es, fundamentalmente, un proceso educativo. Los participantes necesitan adquirir una serie de aptitudes si se pretende que las 33 iniciativas que ponen en marcha sean exitosas. La adquisición de estas aptitudes ya es una ganancia en sí y una ganancia con el potencial de multiplicarse, de modo que muchos de los observadores le adjudican una gran importancia al logro de esta meta en el proceso general del desarrollo local (Commins, 1985; Ó Cinnéide, 1987). También es de importancia fundamental el hecho de lograr que los empresarios trabajen en asociación con la comunidad en general en las iniciativas locales de planeación estratégica, con el fin de garantizar un interés del sector privado en todo el proceso. Esto contribuirá a garantizar que el proceso se base en la realidad económica y apoye el establecimiento de las empresas privadas viables que se requieren para generar riqueza y oportunidades de empleo. Los líderes políticos y administrativos locales también cumplen una función crucial en el fomento y la facilitación del proceso de desarrollo local. Estos participantes locales necesitan ser alentados, recibir poder y facilitados por las autoridades superiores a las que responden, incluyendo al gobierno nacional, las organizaciones de desarrollo y los organismos internacionales. No es asunto sencillo lograr que las comunidades participen en un proceso de planeación estratégica y desarrollo local. Un gran número de personas que tienen mucho que ofrecer para un proceso tal podrían no participar debido a sentimientos de apatía e impotencia. Esto sucede en especial en las comunidades pobres, que se caracterizan por bajos niveles de logros educativos y que, muy a menudo, carecen de personas con el liderazgo y la confianza suficiente para participar en el proceso. Muchas comunidades también carecen de una tradición de autoayuda y cooperación. Estas dificultades pueden verse exacerbadas por los líderes políticos, administrativos o empresariales locales, que tienen intereses por el mantenimiento de la situación vigente, a riesgo de que el nuevo enfoque abierto pueda llevar a una situación en la que su influencia y control puedan disminuir. Por último, el proceso puede perder impulso en ausencia de un marco de orientación y el apoyo suficiente de los niveles superiores de autoridad. Para superar estas dificultades, se recomienda ampliamente reclutar y capacitar a gestores del desarrollo local que pongan en marcha y guíen el proceso de desarrollo local dentro de cada comunidad. Sería muy conveniente contar con un modelo autónomo o altamente participativo de asociación para concebir y aplicar la estrategia de desarrollo local en cada zona. Esto requiere prestar atención a elementos tales como la legitimidad representativa de los asociados, el grado al cual tienen interés en las metas de la asociación para garantizar la voluntad de colaborar en aras del beneficio mutuo y la medida en la que tienen poder para ejercer influencias iguales en la toma de decisiones. A menos que estos factores se aborden de forma adecuada en el proceso de establecimiento de asociaciones, la realidad de la participación comunitaria tiene probabilidades de formar parte de la retórica y, aunque podrían materializarse las ganancias de corto plazo que genera el cumplimiento de ciertos objetivos, los beneficios educativos de largo plazo que surgen a raíz de una participación significativa no se realizarán. Las siguientes medidas se consideran necesarias para la puesta en marcha exitosa de un programa integral de desarrollo local en México: (a) un marco de política que proporcione la conducción necesaria, apoyo técnico y un financiamiento flexible dentro de un marco adecuado de rendición de cuentas e información pública; (b) un programa de información y capacitación que se relaciones con la planeación estratégica y el manejo del desarrollo local, orientado en específico a los gestores del desarrollo local, los líderes políticos y otros participantes clave, todos los cuales cumplen una función crucial en la implantación exitosa del proceso en sus comunidades; y (c) un programa de educación y capacitación orientado hacia la movilización y organización de los habitantes locales y que les otorgue poder para establecer prioridades y ejecutar proyectos que ellos mismos reconozcan como importantes y manejables. Se considera que uno de los objetivos clave del proceso reside en facilitar el aprendizaje en el ámbito individual y comunitario al involucrarlos en todas las etapas de la planeación y la aplicación de un proyecto. 34 Es normal que las comunidades se encuentres en diferentes puntos de preparación para participar en un programa de desarrollo local. La dotación de recursos naturales y de potencial también varía entre un lugar y otro, al igual que el capital social disponible. Algunas comunidades tienen una añeja tradición de cooperación, por lo que están en una posición adecuada para generar procesos de desarrollo participativo, mientras que otras podrían encontrarse en una situación de mucha mayor debilidad y con necesidad de aplicar, en primera instancia, medidas de acumulación de capacidad para prepararlas para los retos que representa el desarrollo local. Un aspecto importante de cualquier programa de desarrollo local consiste en reconocer que estas diferencias existen y en proporcionar intervenciones a la medida que las aborden (Keane y Ó Cinnéide, 1986). La identificación de las zonas y comunidades más necesitadas, como en el caso del programa de micro-regiones y suministrarles recursos adicionales merece respeto, pero el fomento del desarrollo local es algo que tiene una aplicación universal, por lo que debe buscarse a nivel nacional. A este respecto, también es de crucial importancia seguir un enfoque adaptativo de administración, que permita la integración flexible del conocimiento local con el saber científico formal, pues ambos se complementan en gran medida, como se dio a conocer recientemente en un excelente estudio de casos de las comunidades indígenas de las zonas montañosas de Michoacán, México (Klooster, 2002). Los científicos sociales cumplen una función de suma importancia en este proceso, pues se necesitan los conocimientos y los datos que se derivan de las ciencias sociales para enfrentar los retos de la planeación, el financiamiento y la gestión de los proyectos, así como para contribuir a centrarse en las consecuencias generales de largo plazo que implican los diversos cursos de acción (Korten, 1980). Los cursos de educación para adultos enfocados hacia el desarrollo local pueden contribuir de forma valiosa en este aspecto (Curtin y Varley, 1986; Ó Cinnéide, 1987). El programa de Acción para el Desarrollo del Empleo Local (LEDA, por sus siglas en inglés) de la Comisión Europea, que tenía como objetivo contribuir a los esfuerzos de creación de empleos mediante el mejoramiento de los conocimientos relacionados con el desarrollo local por medio de la filtración de prácticas óptimas a partir de una amplia gama de experiencias y entornos y diseminando dichos conocimientos entre los principales participantes locales (Ó Cinnéide, 1994) representa otro posible modelo de intervención. Por último, cabe comentar que Irlanda ha estado a la vanguardia de la creación y fomento de los programas de desarrollo local guiados por asociaciones (Mosely et al, 2001). Estas iniciativas han atraído gran atención y comentarios favorables. Así, han sido reconocidos por (a) su enfoque práctico para la resolución de problemas, con agendas impulsadas por las necesidades y orientadas hacia la acción, que resulta en la prestación de mejores servicios que benefician de manera directa a muchas personas pobres y desempleadas; (b) las alianzas y redes que han creado para mejorar el flujo de información y coordinar mejor los programas sociales y de empleo; (c) el aumento de influencia que han otorgado a los grupos desfavorecidos en la determinación de las intervenciones apropiadas; (d) la introducción de una cultura más abierta de impulso y sensibilidad de las entidades públicas; y (e) su liderazgo para encontrar soluciones innovadoras a problemas intratables asociados con la pobreza y la exclusión social, algunos de los cuales se han aplicado de manera universal en todo el país (NESC, 1999; OECD, 1996; Turok, 2001). Además, han sido la inspiración de medidas similares en otros países, como Finlandia (Ó Cinnéide, 2001). Se ha sugerido que la experiencia irlandesa con los diversos programas de desarrollo local puede transmitir lecciones valiosas en el diseño y puesta en práctica de un modelo apropiado para México. 35 BIBLIOGRAFÍA Bardhan, P. (2002), “Decentralisation of Governance and Development” en Journal of Economic Perspectives, 16(4). Cabrero-Mendoza, Enrique (2000), “Mexican local government in transition: fleeting change or permanent transformation?” en American Review of Public Administration, 30(4). __________ y Martínez-Vázquez, Jorge (2000), “Assignment of spending responsibilities and service delivery”, en Giugale, Marcelo M. y Webb, Steven B. (eds.), Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization, Lessons from Mexico, Banco Mundial, Washington, D.C. Canak, William y Swanson, Laura (1998), Modern Mexico, McGraw-Hill, Singapur. Coady, D. (2001), “An Evaluation of the Distributional Power of Progresa’s Cash Transfers in Mexico”, Documento de Trabajo del International Food Policy Research Institute. Commins, Patrick (1985), “Rural Community Development: Approaches and Issues” en Social Studies, 8. Corbacho, Ana y Schwartz, Gerd (2002), “Mexico: Experiences with Pro-Poor Expenditure Policies”, Documento de Trabajo del Fondo Monetario Internacional, WP/02/12, Washington, D.C. Curtin, Chris and Varley, Anthony (1986), “Adult Education and Community Development in the West of Ireland”, en Community Development Journal, 21(3). Fernández de Villegas, Manuel (2000), “Civil society participation in World Bank and Inter-American Development Bank programs: the case of Mexico”, en Global Governance, 6(4). Fox, Jonathan (1995), “Governance and rural development in Mexico: state intervention and public accountability”, en The Journal of Development Studies, 32(1). __________ y Gershman, John (2000), “The World Bank and Social Capital: Lessons from Ten Rural Development Projects in the Philippines and Mexico”, en Policy Sciences, 33. 36 García, L. González (2001), “Decentralisation and Infrastructure for Poverty Alleviation”, artículo preparado como nota de antecedentes para la misión de la OCDE a México. Hakim, Peter (2002), “Two ways to go global: the differing paths of Mexico and Brazil”, en Foreign Affairs, 81(1). Keane, Michael y Ó Cinnéide, Micheál (1986), “Promoting Economic Development Amongst Rural Communities”, en Journal of Rural Studies, 2(4). Klooster, Daniel James (2002), “Toward Adaptive Community Forest Management: Integrating Local Forest Knowledge with Scientific Forestry”, en Economic Geography, 78(1). Lichfield, Gideon (2000), “Survey Mexico”, en The Economist, 28 de octubre, 2000. Markusen, Ann (2002), “Two Frontiers for Regional Science: Regional Policy and Interdisciplinary Reach”, en Papers in Regional Science, 81. Mosely, Malcolm J, Cherrett, Trevor, y Cawley, Mary (2001), “Local Partnerships for Rural Development: Ireland’s Experience in Context”, en Irish Geography, 34(2). NESC (National Economic and Social Council) (1999), “Local Development Issues”, The National Economic and Social Forum, Forum Opinion No. 7, Dublín. Ó Cinnéide, Micheál (1987), “Adult Education and Community Development in the West of Ireland”, en Research in Rural Education, 4(3). __________ (1994), “Stimulating Local Development in Marginal Regions: the Experience of the European Community’s LEDA Programme”, en Wiberg, Ulf (ed.), Marginal Areas in Developed Countries, CERUM (Centre for Regional Science), Umeå University, Umeå, Suecia. __________ (2001), “Fighting Unemployment and Social Exclusion with Partnerships in Finland”, en Local Partnerships for Better Governance, OCDE, París. OCDE (1996). Ireland: Local Partnerships and Social Innovation, OECD Publications, París __________ (1999a). Decentralising Employment Policy: New Trends and Challenges, OECD Publications, París. __________ (1999b), Taxing Powers of State and Local Governments, OECD publications, París. 37 __________ (2001a), Local Partnerships for Better Governance, OECD Publications, París. __________ (2001), “Territorial Review of Mexico: Preparatory Report”, París. __________ (2002), Territorial Review of Mexico, OECD Publications, París. __________ (publicación próxima), Decentralisation and New Forms of Governance, OECD Publications, París. Ros, Jamie (2000), “Employment, structural adjustment and sustainable growth in Mexico”, en Journal of Development Studies, 36(4). Rowland, Allison M. (2000), “La organización territorial de la administración y las políticas públicas”, CIDE (Documento de Trabajo No. 83), México. Smith, Mike y Beazley, Mike (2000), “Progressive Regimes, Partnerships and the Involvement of Local Communities: a Framework for evaluation”, en Public Administration, 78(4). Tamayo-Flores, Rafael (2001), “Mexico in the Context of North American Integration: Major regional Trends and Performance of Backward Regions”, Journal of Latin American Studies, 33. Teitz, Michael B. (1994), “Changes in Economic Development Theory and Practice”, en International Regional Science Review, 16(1&2). Turok, Ivan (2001), “Innovation in Local Governance: the Irish Partnership Model”, en Local Partnerships for Better Governance, OCDE, París Ward, P.M. y Rodriguez, V.E. (1999), “New federalism, intra-governmental relations and co-governance in Mexico” en Journal of Latin American Studies, 31(3). 38