Los procesos de descentralización en las organizaciones de la

Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
PROGRAMA DESARROLLO SOCIAL Y SOCIEDAD CIVIL
POSGRADO EN ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO
MAESTRIA EN ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO
LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES
DE LA SOCIEDAD CIVIL: ANÁLISIS DEL CASO APEFA (ASOCIACIÓN
PARA LA PROMOCIÓN DE LAS ESCUELAS FAMILIAS AGRÍCOLAS)
Autor
Viera Schioppetto
Mentor:
Prof. Pablo Forni
Buenos Aires, noviembre de 2003
0
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Índice
Prologo ................................................................................................................................... 3
Resumen................................................................................................................................. 5
1.
La descentralización en las Organizaciones de la Sociedad civil: ¿cuál es el
problema?............................................................................................................................... 6
1.1.
Antecedentes........................................................................................................................ 6
1.2.
Las preguntas de la investigación...................................................................................... 8
1.3.
Definición del objeto de estudio......................................................................................... 9
2.
La descentralización: análisis de los términos ......................................................... 11
3.
La descentralización en América Latina .................................................................. 15
4.
El aporte de la teoría de las organizaciones ............................................................. 23
5. Presentación del caso: ..................................................................................................... 25
5.1 El sistema educativo en Argentina ....................................................................................... 25
5.2 La transferencia de servicios educativos nacionales........................................................... 25
5.3 Estructura del sistema educativo ......................................................................................... 26
5.4 Estado de la implementación de la Ley Federal de Educación.......................................... 27
5.5 La Pedagogía de la Alternancia............................................................................................ 27
5.5.1 Los predecesores de la Pedagogía de la alternancia........................................................................ 27
5.5.2 La difusión en Latino América y las relaciones internacionales ...................................................... 28
5.5.3 Las principales características de los Centros de Formación en Alternancia................................. 28
5.5.4 Los instrumentos pedagógicos ........................................................................................................... 30
5.5.5 El desarrollo de la Pedagogía de la Alternancia en Argentina ........................................................ 31
5.5.6 Las etapas de crecimientos de las EFAs............................................................................................ 34
5.5.6.1 Los primeros años (1970 - 1975)................................................................................................ 34
5. 5.6.2 La época de la dictadura (1976 -1983) ..................................................................................... 34
5.5.6.3 La recuperación de la democracia (1984 - 1989) ...................................................................... 35
5.5.6.4 El ápice del crecimiento (1990 – 1995)...................................................................................... 36
5.6 Ubicación de las EFAS en Argentina ................................................................................... 36
6.
El proceso de descentralización de APEFA: los resultados de la investigación..... 38
6.1
¿Cómo se realizó el proceso de descentralización hasta el momento? ......................... 38
6.2 ¿Cuál es la situación actual de las Organizaciones Provinciales y de APEFA y su
relación institucional? ................................................................................................................. 44
6.3
¿Qué prevé el Estatuto de APEFA con respecto a las Organizaciones Provinciales? 58
6.4 ¿Qué prevé el estatuto de cada provincia con respecto a APEFA?................................... 68
6.5 ¿Cuáles son las áreas de competencia que se adjudica APEFA con respecto a las
Organizaciones Provinciales? ..................................................................................................... 72
1
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
6.6 ¿Cuáles son las competencias que se adjudican las Organizaciones Provinciales con
respecto APEFA?......................................................................................................................... 75
6.7
¿Cuáles son los puntos de fricción entre las Organizaciones provinciales y APEFA?80
6.8 Cuáles son las propuestas de definición de competencias y delimitaciones para
APEFA y para cada Provincia? ................................................................................................. 83
7.
Algunas sugerencias de benchmarking. ................................................................... 86
8.
Conclusiones .............................................................................................................. 95
Bibliografía consultada:.................................................................................................... 110
Anexos ................................................................................................................................ 114
2
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Prologo
El presente trabajo surge por una motivación personal y profesional de estudiar y analizar
los procesos de descentralización institucional y de promoción del desarrollo local en las
Organizaciones de la Sociedad Civil. Tales procesos constituyen a su vez una estrategia de
intervención de la Organización No-gubernamental que quien escribe representa en
Argentina1.
El proyecto de cooperación no-gubernamental italiana que estoy llevando a cabo en
partenariado con la Organización No Gubernamental APEFA (Asociación para la
Promoción de las Escuelas de la Familia Agrícola) – objeto del estudio de caso del presente
trabajo- fue el desencadenante del interés por la temática ya que el mismo proyecto prevé
entre sus resultados el rediseño institucional basado en la descentralización de la misma a
nivel provincial.
La larga trayectoria de trabajo conjunto con APEFA
2
y el interés actual para poder
acompañar este proceso de forma más adecuada promovieron la necesidad de una
investigación profunda y la identificación de un marco teórico de referencia que pudiera dar
sustento científico a los objetivos del proyecto y a las relativas actividades implementadas a
lo largo de su duración.
Por otro lado la misma situación de dificultad institucional en la cual APEFA se encontraba
al comienzo del proyecto en el año 2000 determinada por la implementación del nuevo
sistema educativo, solicitaba una toma de conciencia del proceso de rediseño institucional
en marcha. Tal proceso no había sido planificado de forma institucional y estaba
1
2
La ONG italiana en cuestión es el Istituto di Cooperazione Sindacale per lo Sviluppo (ISCOS)
de Roma
En los años de 1988 a 1992, quien escribe estuvo responsable del área de proyectos en Latino
América por cuenta de la ONG italiana AES-CCC de Padua, en la cual estuvo desempeñándose
hasta el 1994.
3
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
manifestándose a pleno solicitando a la organización nacional una toma de decisión
institucional correspondiente.
Creo que el presente trabajo pueda constituir un aporte a la reflexión y elaboración de
estrategias de re-diseño institucional en la actual etapa de reestructuración interna. Puede
ser ocasión de utilizar el análisis comparado de modelos descentralizados de organización
como una herramienta más finalizada a mejorar el sistema gerencial de la misma.
Numerosas son las Organizaciones de la Sociedad Civil que potencialmente pueden tener la
misma inquietud que está viviendo APEFA. En especial todas organizaciones de apoyo de
primera generación de los años ’60 que por su naturaleza son prestadoras de servicios
sociales a organizaciones de base y cuya estructura organizacional prevé una sede “central”
y varias “sucursales” distribuidas en el territorio nacional (BID: 1998).
Mis agradecimientos van a todas la personas de las organizaciones involucradas que me
acompañaron a largo de este camino con su competencia, dedicación y sinceridad en la
puesta en común de tantas historias y desafíos para el futuro.
4
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Resumen
El tema abordado son los procesos de descentralización de las Organizaciones de la
Sociedad Civil cuyo caso de estudio es la Asociación APEFA, que nuclea a 55 Escuelas en
el norte del país.
A través de una investigación exploratoria de tipo cuali-cuantitativo el trabajo da respuesta
a las siguientes preguntas:
1. ¿Cómo se realizó el proceso de descentralización hasta el momento
2. ¿Cuál es la situación actual de las Organizaciones Provinciales y de APEFA y su
relación institucional?
El presente trabajo finaliza con la propuesta de un modelo de organización descentralizado
en lo específico para APEFA, que puede constituir un aporte de reflexión también para
todas Organizaciones de la Sociedad Civil que se encuentren en situaciones similares a la
que se analiza en este estudio.
Para la elaboración de las conclusiones se tomaron en consideración los aportes teóricos de
José Arocena, Luis Coraggio y Pablo Forni además del estudio de la estructura
organizacional de instituciones similares en Europa y Brasil.
La representatividad de las organizaciones locales en los órganos directivos a nivel
nacional, la definición clara y compartida de las áreas de competencia política entre las
organizaciones, la definición de acciones a realizar de forma complementaria a nivel
nacional-local, la promoción de instancias de intercambio entre los actores periféricos sin
pasar por el centro pueden ser estrategias útiles para la construcción de una nueva
organización basada sobre el concepto de “Red de Redes” que nuclee a los integrantes
desde una perspectiva de la integración y de la participación democrática de la base.
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
1. La descentralización en las Organizaciones de la Sociedad civil: ¿cuál es el
problema?
1.1.
Antecedentes
En 1992 se emanó la ley nro. 24.049 de 1992 de Transferencia de los Servicios escolares a
la Provincias a las cuales siguieron la Ley Federal de Educación nro. 24.195 de 1993 y la
ley de Educación Superior nro. 24.521 de 1995.
La primera establece la transferencia tanto económica como administrativa a las Provincias
de todas escuelas que anteriormente estaban a cargo del gobierno nacional; la segunda
define los lineamientos básicos para la transformación de la instrucción de nivel primario y
secundario; la tercera se ocupa del nivel terciario de formación docentes. Se retomarán
estos conceptos en el capitulo 5 “Presentación del caso”.
La decisión de descentrar la responsabilidad de la gestión de los servicios educativo a nivel
provincial está causando evidentes desequilibrios en las diferentes provincias, determinadas
por un lado por la capacidad de gestión de los gobernantes locales y por otro por problemas
presupuestarios.
Las EFAs, como las demás escuelas, resultaron afectadas por el cambio del sistema tanto en
lo que se refiere a su quehacer didáctico así como en su estructura organizacional ya que se
vieron obligadas a constituir y/o fortalecer entidades que representaran sus intereses frente
a las Provincias y no más frente al Estado Nacional como ocurría anteriormente.
Anteriormente el rol de interlocutor frente al Ministerio de la Educación de la Nación fue
desempeñado por APEFA desde su creación; sin embargo con los cambios ocurridos, de
hecho cambió también el rol y las funciones de APEFA y de la Organizaciones
Provinciales, hasta el momento no contempladas por la institución.
6
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Este proceso de redefinición institucional se empezó de manera informal y no planificada
sobre todo en los primeros años del después de la Reforma, sin tener referentes normativos
en el Estatuto de APEFA ni modelos organizacional de tipo descentralizado; muchas veces
se crearon situaciones de incertidumbre internas debidas a la falta de claridad acerca de las
delimitaciones y competencias entre los distintos niveles de representatividad de las EFAs,
sobre todo entre las Organizaciones Provinciales y APEFA.
El proceso que se puso en marcha en respuesta a los cambios de contextos obligó APEFA
a adecuar su organización institucional sin haberlo de hecho decidido.
Se llegó a enfrentar formalmente esta situación en el 2000 a través de la constitución de una
comisión ad hoc cuya finalidad fue elaborar un documento de reglamento interno de la
Asociación que el Estatuto del 1970 menciona y que nunca se había elaborado hasta la
fecha.
Tal vez este proceso implique no solo la definición reglamentaria de las organizaciones
Provinciales sino repensar globalmente la relación centro-periferia, los ámbitos de decisión,
las delimitaciones y competencia a la luz de la implementación cada vez más frecuente de
políticas de “desarrollo local” a nivel país.
Tale políticas -impulsada por los organismos nacionales e internacionales- cada vez más
cuentan con la colaboración con las Organizaciones de la Sociedad Civil tanto en el diseño
como en la implementación de sus programas (Rabodnikof N., Riggirozzi M.P., Tussie D:
2000). Cada vez más apuntan a su involucramiento exigiéndoles capacidad de gestión que
va aparejada con autonomía y protagonismo a nivel territorial (Arroyo D.: 2000).
De otra forma también hay que destacar que los procesos de descentralización – como
afirma Roversi Monaco “parecen constituir de esta misma forma el medio jurídico para la
afirmación del pluralismo de los centros de poderes”, es decir una de las formas de
“valorización de organizaciones comunitarias destinadas a amplificar los intereses de las
personas” (Bobbio N., Matteucci N., Paquino G.,: 1983, Pág. 302), frente a una concepción
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
del Estado garante de los intereses de “los ordenamientos del pasado, basados sobre la
ficción que el pueblo fuera unido alrededor de intereses solamente generales e
indiferenciados, por eso mismo centrados en el aparato del Estado y centralizados”
(Bobbio N., Matteucci N., Paquino G.,: 1983, Pág. 302).
Es por eso que creo que la temática de la descentralización se volverá central también para
las organizaciones de la Sociedad Civil así como lo es ahora en el ámbito de la reforma del
Estado que apunta a fortalecer los Municipios y las Provincias del país.
El desafío consta en la elaboración de marcos de referencias en la elaboración de propuesta
de descentralización propios de las OSC más que de absorción de modelos adecuados a
ámbitos de tipo netamente político administrativo – público o privado – o de estilo
economicista.
El presente trabajo finaliza con la propuesta de un modelo de organización descentralizado
en lo especifico para APEFA, que puede constituir un aporte de reflexión también para
todas Organizaciones de la Sociedad Civil que se encuentren en situaciones similares a la
que se analiza en este estudio.
Para la elaboración de la propuesta se tomará en consideración organizaciones de otros
países: la francesa UNMFREO (Union Nationale des Maisons Familiales d’Educacion y
d’Orientacion) ya que la misma se encuentra estructurada en varios “niveles”: estatal,
regional departamental, municipal; la Española UNEFA (Unión Nacional de las Escuelas
de la Familia Agrícola) y la brasileña UNEFAB (União Nacional das EFAS do Brasil).
1.2.
Las preguntas de la investigación
Las preguntas a las cuales quiere responder el presente trabajo son la siguientes:
3. ¿Cómo se realizó el proceso de descentralización hasta el momento?
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
4. ¿Cuál es la situación actual de las Organizaciones Provinciales y de APEFA y su
relación institucional?
Más en particular el presente trabajo aspira a contestar a las siguientes preguntas:
1. ¿Qué prevé el Estatuto de APEFA con respecto a las Organizaciones Provinciales?
2. ¿Qué prevé el estatuto de cada provincia con respecto a APEFA?
3. ¿Cuáles son las áreas de competencia que se adjudica APEFA con respecto a las
Organizaciones Provinciales
4. ¿Cuáles son las competencias que se adjudican las Organizaciones Provinciales
con respecto APEFA
5. ¿Cuáles son los puntos de fricción entre las Organizaciones provinciales y APEFA?
6. ¿Cuáles son las propuestas de definición de competencias y delimitaciones para
APEFA y para cada Provincia?
1.3.
Definición del objeto de estudio
El tema abordado en el presente estudio son los procesos de descentralización tanto
política como administrativa y económica realizados o en etapa de realización por parte de
Organizaciones de la Sociedad Civil, cuya actividad institucional tiene alcance territorial
amplia.
Se tomará como estudio de caso APEFA (Asociación parta la Promoción de las Escuelas de
la Familia Agrícola) que nucléa a 55 Escuelas de la Familia Agrícola (EFA) distribuidas en
9 provincias del Norte Argentino 3. Las EFAs son escuelas públicas de gestión privadas que
basan su que hacer en la alternancia entre estudio y trabajo con herramientas
metodológicas, pedagógicas y didácticas propias.
3
Son 7 EFAs en Chaco, 2 en Formosa , 4 en Santiago del Estero, 2 en Córdoba, 2 en Buenos
Aires, 11 en Santa Fe, 11 en Corrientes, 15 en Misiones, 1 en Salta, 1 profesorado en Ciencias
Agrarias en Santa Fe y 1 en Ciencias agrarias y forestales en Misiones; un curso de postitulo en
Alternancia
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
El objeto del presente estudio se refiere más bien a temáticas vinculadas a la estructura
organizacional de las instituciones que promueven la formación en alternancia a través de
las EFAs ya no se entrará en el análisis de la propuesta pedagógica.
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
2. La descentralización: análisis de los términos
El marco teórico de referencia para empezar a definir los términos en cuestión viene tanto
de las ciencias políticas así como de la económica. La primera se aplica sobre todo a
ámbitos de tipo administrativo de organización del Estado (Bobbio N., Matteucci N.,
Pasquino G.,: 1983), mientras que la segunda tiene que ver con la organización de los
procesos productivos empresariales (Seldon A. y Pennance F.G: 1979).
Según Fabio Roversi Monaco jurista y experto de temáticas sobre la descentralización de
fama internacional – “centralización y descentralización en general (y consecuentemente
también la centralización y descentralización administrativa) no son términos jurídicos
unívocos, sino más bien formulas que contienen principios y tendencias, formas de ser de
un aparato político o administrativo. Se trata entonces de directivas de organización y no
conceptos inmediatamente operativos. Además si es verdad que éstos representan dos tipos
diferentes y contrapuestos de ordenamiento jurídico, es verdad también que se trata de dos
figuras que se pueden encontrar en su integridad solamente en la teoría: si por un lado la
descentralización total lleva a romper la noción misma del Estado, por otro lado se relevó
el carácter utópico de un centralismo total en el estado moderno, caracterizado por una
gran cantidad y complejidad de fines y funciones” (Bobbio N., Matteucci N., Pasquino G.,:
1983, Pág. 304).
Sigue el autor clasificando y tipificando las descentralizaciones: “En el ámbito de las
nociones de descentralización se suele operar una seria de distinciones, algunas propias de
las ciencias jurídicas, otras de uso más común”. “La descentralización política expresa
una idea de derecho autónomo mientras que la descentralización administrativa es un
fenómeno de derivación de poderes administrativo que en mayoría de los casos se trata de
derivación de poderes políticos-administrativos del Estado”. La diferencia entre Estado
unitario administrativamente descentralizado y Estado políticamente descentralizado se
puede encontrar en la “posibilidad de ejercitar una efectiva orientación política por parte
del Estado y no más aquella limitada orientación política administrativa que caracteriza –
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
en el caso italiano por ejemplo – la autonomía de las comunas y de las provincias. Se
rompe la unidad de la ley, sobre la cual se basa la descentralización administrativa, ya que
la autonomía de la cual goza la entidad políticamente descentralizada puede ser opuesta al
Legislador” (Bobbio N., Matteucci N., Pasquino G.,: 1983, Pág. 302),
Otra definición de descentralización tiene que ver con la “descentralización por servicios”.
“Con ésta tenemos la constitución de entidades por sectores homogéneos de actividad, en
lugar de la creación de órganos descentralizados y se encuentra mayor desarrollo de la
autonomía técnica y económica, junto con una organización de la actividad de carácter
especialista” (Bobbio N., Matteucci N., Paquino G.,: 1983, Pág. 304).
El Autor, en su trabajo, explica además la relación entre descentralización, democraticidad
y pluralismo, destacando que es una afirmación “constante y generalizada que exista una
estrecha vinculación entre los conceptos de descentralización y democracia, también en
relación al hecho de que la lucha por la descentralización consistió principalmente en la
lucha para las autonomías locales, persiguiendo de esta forma, además de la misma
descentralización, objetivos de democratización […] sobre la base, fundamentalmente, de
una concepción “romántica” y una idealización tendencial del concepto de
descentralización” (Bobbio N., Matteucci N., Pasquino G.,: 1983, Pág. 302).
Otras teorías afirman al contrario que las “exigencias de igualdad, que son también
exigencias de democraticidad, se ven favorecidas por la centralización”. “Al evaluar la
esencia del Estado moderno se hace valer evidentemente la necesidad de considerar,
además del aspecto jurídico-formal, también lo sustancial o sociológico de la distribución
de poderes en el ámbito de la comunidad, adoptando una concepción orgánica del Estado
que valore las organizaciones comunitarias destinadas a amplificar los intereses de las
personas. A los ordenamientos del pasado basados sobre la ficción que el pueblo fuera
unido alrededor de intereses solamente generales e indiferenciados, por eso mismo
centrados en el aparato del Estado y centralizados, se remplazan ordenamientos en los
cuales a los intereses nacionales se aparejan una serie de intereses propios de
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
comunidades menores, para el logro de los cuales se predisponen estructuras autónomas y
descentralizadas. La descentralización parece constituir de esta misma forma el medio
jurídico para la afirmación del pluralismo de los centros de poderes. Sin embargo la
descentralización puede ser solamente un instrumento dirigido a dar cuerpo efectivo al
pluralismo; es de la efectividad del pluralismo que depende la inmisión en las estructuras
políticas y administrativas del concepto de “parte” y de Órganos o entidades los cuales se
pueden definir “exponenciales” de determinadas fuerzas que se mueven en el ámbito del
ordenamiento. En este sentido la afirmación que la falta de reconocimiento de las
comunidades intermedias es necesariamente centralización o que el reconocimiento de
éstas implica de todas formas descentralización, tienen que someterse a atenta revisión.
Nos encontramos, de hecho, frente a un plan diferente, consecuente al reconocimiento de
una instancias de libertad, de libertad por el Estado, paralela a la afirmación de los
derechos de las libertades individuales” (Bobbio N., Matteucci N., Pasquino G.,: 1983,
Pág. 304).
La teoría económica también hace referencia al término descentralización en el sentido de
descentralización productiva. Se habla de la misma cuando “un sector de una empresa se
separa del resto de la estructura productiva para ser puesto bajo la dirección o el control
de una nueva firma independiente o externa. De esta forma procesos y productos que se
realizaban adentro de la empresa se los dejan en las manos de proveedores externos; más
en general la empresa se pone en condiciones de tener que lograr en el mercado todo lo
que le sirve para fabricar o vender un producto. El límite extremo de la descentralización
se obtendría, en teoría, cuando todas las transacciones fuesen individuales y no hubiese
coordinación alguna entre las empresas; cuanto menos las empresas resultaran
integradas, cuanto más los precios de los inputs que adquieren (servicios y factores de
producción) dependerán del juego de la demanda y la oferta”. (Seldon A., Pennance F.G.:
1979, Pág. 110).
Como se pudo ver en la definición de Roversi Monaco, el termino descentralización y la
puesta en marcha de procesos de democratización de las organizaciones están
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
estrechamente vinculados con la valorización de “organizaciones comunitarias destinadas
a amplificar los intereses de las personas” en donde” la descentralización parece
constituir de esta misma forma el medio jurídico para la afirmación del pluralismo de los
centros de poderes” (Bobbio N., Matteucci N., Pasquino G.,: 1983, Pág. 304).
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
3. La descentralización en América Latina
De centralización y descentralización institucional en el ámbito del Desarrollo Local, trata
José Arocena (Arocena: 1995) en su exposición teórica sobre el concepto de desarrollo
local como desafío contemporáneo.
Arocena hace un recorrido histórico tanto explicativo como aplicativo del término
centralización en América Latina, en su acepción político-administrativa. Destaca cómo en
América Latina la tendencia centralista del Estado fuerte frente a las instancias de
autonomías locales fueron apoyadas principalmente por las elites urbanas de las grandes
capitales, junto con algunos jefes militares (Arocena: 1995).
Ideológicamente esta postura formaba parte de la tradición liberal que veía la centralización
como garante de las libertades y derechos individuales. Los propulsores de la corrientes de
descentralización al contrario tomaban como presupuesto la tradición toquevilliana, que
afirmaba que la democracia sólo es posible en unidades territoriales de pequeña escala.
En el primer caso los “poderes locales tendrán una escasa autonomía de gestión y
desempeñarán funciones de carácter administrativo. En el segundo casos, las sociedades
locales deberán disponer de una autonomía suficiente para constituirse en garante de una
auténtica democracia” (Arocena: 1995, Pág. 20). El conflicto se fue resolviendo – como
comenta el autor- en favor de la primera postura dejando que las instituciones locales
asumieran “el simple rol de administradoras sin ninguna capacidad política”.
Arocena destaca además como “en Argentina los partidos políticos no tenían expresión
local y las autoridades locales eran electas por sufragio censatario. Esta forma de
concebir la democracia local persistió más allá de la imposición del sufragio universal”
(Arocena: 1995, Pág.. 58).
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Las ciudades-capitales fueron en los hechos los verdaderos centros de poder, cuyo resultado
fue la implantación de un modelo de organización del territorio que fue anulando toda
pretensión de autonomía local. Teniendo como efecto “la conformación de un régimen
local débil, con dificultades para constituirse en instancia fundamental del funcionamiento
democrático” (Arocena: 1995, Pág.. 58).
Arocena identifica los ejes conceptuales de la descentralización en los siguientes elementos
(Arocena: 1995, Pág. 65):
Eje Conceptual
Modelo de acumulación:
Agente de desarrollo:
Sistema de decisión
Organización del Territorio
Cultura de la
Cultura de la
descentralización
centralización
Micro desarrollista
Estructuralista
Privatista
Estadista
Basista
Elitista
Localista
Centralista
En cuanto al modelo de acumulación la postura definida estructuralista afirma que los
procesos de descentralización aumentarán la debilidad y la dependencia de las sociedades
locales al anular barreras y mecanismos de control propio del “centro” del sistema hasta la
negación de control por parte de las mismas instancias locales de las bases económicas y
sociales.
Aquellos que se denominan microdesarrollistas parte de la afirmación de un desarrollo local
que empieza por las capacidades de los actores locales de imponer el interés local,
dinamizando el tejido local tanto en el ámbito social, económico, cultural.
Tal vez pueda costar hacer una traspolarización de los ejes del debate central-local en al
reforma del Estado hacia el objeto de estudio del presente trabajo, sin embargo parecería
interpretar en la postura estructuralista la actitud de la organización nacional APEFA que
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
desestima las capacidades locales de una visión global del sistema en contraposición a las
instancias locales provinciales que solicitan dinamizar el territorio local a partir de sus
propios actores.
En cuanto al eje Agente de desarrollo para la cultura de la centralización para el Autor el
Estado es el único agente de desarrollo que pueda garantizar un desarrollo igualitario
gracias a una planificación central, reduciendo los intereses privados y particulares,
encarnado de esta forma el interés nacional.
Por el contrario para los descentralizadores significa dar fuerza a las instancias de
privatización y en esta concepción la constitución de una fuerte sociedad civil es condición
de una afirmación los lo Privado frente a lo Estatal.
Si intentamos una lectura que se aproxime a nuestro caso podemos afirmar que el “Estado”
es la Organización Nacional que aboca a si misma la facultad de garante del desarrollo
igualitario de la pedagogía de la alternancia en todas las provincias. Las instancias
“Privadas” son representadas por las organizaciones provinciales que reclaman ser agentes
de desarrollo como garantes de un desarrollo en el cual el Estado/organización central no
sea más benefactor e intervencionista.
En cuanto a la caracterización del sistema de decisión para los “centralizadores” las
tendencias descentralizadoras intentan aumentar inútilmente el número de individuos y de
grupo que intervienen en la decisión produciendo una perdida de eficacia y de coherencia
del conjunto, volviendo imposible cualquier esfuerzo de planificación racional y con el
riesgo de producir caos y anarquía. La organización exige una estructura jerárquica vertical
que asegure el orden y el aprovechamiento racional y coherente de los recursos, dentro de
una planificación centralizada.
En las antípodas se encuentran los “basistas” en donde se afirma que hay capacidad del
actor de base para crear mejores condiciones de producción y distribución de la riqueza,
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
liberando un potencial organizativo importante. La planificación debe partir de lo local de
tal forma que se expresen todas las especificidades. Para esta concepción no es tan
importante asegurar el orden como permitir el movimiento.
Al realizar la misma transposición anterior podemos identificar en el modelo centralizador
de APEFA una toma de decisiones que planifique a nivel central de forma verticalista, con
una cantidad relativa de representatividad de las organizaciones intermedias. En la
concepción “basista” encontramos las Organizaciones provinciales que reclaman asumir
decisiones a nivel local y que se vean reflejadas a nivel central.
En cuanto al modo de organización del territorio los centralistas estiman que la única forma
de asegurar la integridad del territorio es mediante una organización en la que exista un
fuerte poder político-administrativo geográficamente concentrado. La unidad territorial está
asegurada si existe una “capital” desde la cual se gobierna el territorio. La descomposición
de la unidad territorial provoca además un incremento de las desigualdades regionales,
corriendo el riesgo de perder la posibilidad de llevar adelante una política de ordenamiento
territorial.
En la posición contraria se encuentran los “localistas” que afirman que quieren formar una
“pequeña patria” dentro de la “patria”, con fuertes instancias autonomistas análogas a las
clásicas reivindicaciones nacionalista. Los “localistas” reclaman la descentralización del
sistema político – administrativo para devolverle a cada uno se sus componentes
territoriales la capacidad de autodeterminación. Se trataría de crear formas políticos –
administrativas que reconozcan y se adapten a las exigencias locales capaces de
autogobernarse.
También en este caso podemos leer en APEFA una actitud de “capital” desde la cual se
administra y se gobierna el territorio y en las organizaciones provinciales las instancias de
autonomización hasta casi llegar a los reclamos nacionalistas de autonomías territoriales.
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Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Si bien se puedan considerar las tipificaciones elaboradas por el autor casi como modelos
ideales weberianos, ya que la realidad es mucho más variada y no en estado puro, la
conceptualización nos permite ubicar mejor los diferentes componentes de una compleja
problemática y ayuda a su vez a aclarar los ejes conceptuales en los cuales centrar el
análisis del proceso de descentralización estudiado.
Otro autor latinoamericano que constituye una referencia bibliográfica en la elaboración del
marco teórico del presente trabajo, es el economista argentino José Luis Coraggio
(Coraggio: 1996). Es interesante su lectura de los términos centralización y
descentralización y su operacionalización en el contexto local.
Según el autor existen dos grandes corrientes que propugnan alguna descentralización: la
propuesta neoliberal y la propuesta democratizante. “La primera está inspirada por el
proyecto neoliberal para el mundo. Sus agentes más visibles son, en nuestra región el
Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo, y directamente
diversas instancias de la Administración y Agencias de Ayuda de los Estados Unidos de
Norteamérica. Detrás de aquellos organismos internacionales están también otras
gobiernos centrales, los que imponen sus políticas a través del poder derivado de su aporte
de fondos […](Coraggio: 1996, Pág.. 5).
Bajo la nomenclatura de los principios de la libertad, la descentralización, término que
puede intercambiarse con el de “desestatalización” esconde un proyecto de gigantesca
centralización capitalista del poder económico a escala mundial […].”
El proyecto
neoliberal – según el autor – interpreta los ejes administrativos y económico de la
descentralización apuntando a una “reducción de las funciones sociales que pretendían
garantizar la satisfacción elemental de las necesidades de las mayoría y las defensas de
sus derechos humanos y de las funciones regulativas destinadas a generar un espacio
nacional con relativa autonomía de las fuerzas del mercado mundial, donde pudiera
19
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
desarrollarse no sólo la pequeña y mediana industria sino algo más parecido a un
capitalismo nacional” (Coraggio: 1996, Pág.. 5).
Mientras el proyecto neoliberal jerarquiza su propuesta de descentralización desde el eje
económico de la privatización y desregulación, el proyecto democratizante de
descentralización debe “articular su propuesta centrándola en el eje político, planteando
una redefinición explícita del Estado y sus funciones, su reforma profunda pero también
una profunda reforma de la sociedad política y una lucha en el terreno de los valores
dentro del mismo campo popular. Esto significa poner el clientelismo en la mira, luchando
en el propio campo popular contra el imperialismo de la necesidad inmediata y la
mercantilización de la política” (Coraggio: 1996, Pág.. 8).
Coraggio considera que proponer que las sociedades latinoamericanas se retiren a lo local
como ámbito de gestión popular, de democracia de experimentación y de reflexión a
descentralización es “una trampa”. Esto “sentaría la base para una creciente
diferenciación en las condiciones de vida, eliminando mecanismos de compensación, en
aras de “que cada uno haga cual pague por lo que recibe”, que equivale al slogan menos
popular: “que cada cual reciba por lo que puede pagar” (Coraggio: 1996, Pág.. 9).
Sostiene la importancia de la descentralización como “modos de hacer política” en cuanto
administración del poder y de definición mecanismos decisionales (Coraggio: 1997).
Coraggio insiste que la descentralización “puede ser vista como un despertador de
comunidades territoriales, sociales y culturales aletargadas por los procesos
individualistas de constitución de la ciudadanía, enriqueciendo las posibilidades de un
sistema político democrático, donde los representantes permanecen al alcance del control
de sus representados y éstos no pierden ni su identidad ni la iniciativa” (Coraggio: 1997,
Pág.. 4).
Nos parece extremadamente importante el concepto de cercanía entre los representados y
los representantes a través de la puesta en marcha de mecanismos de descentralización ya
20
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
que en varas ocasiones a lo largo de las entrevistas realizadas se destacó este desfasaje que
de hecho favoreció la retirada de los representantes a las instancias decisionales a nivel
nacional. De esto se tratará en capitulo dedicado a los resultados del trabajo.
También vale la pena destacar el concepto de límite a la descentralización que el Autor
remarca, ya que es posible que como “consecuencia de la descentralización, puedan
manifestarse mejor, pero no por ello resolverse, las contradicciones entre los intereses
microlocales dentro de la ciudad y entre éstos y el interés general, el interés común, el
interés de la ciudad como un todo” (Coraggio: 1997, Pág. 5).
Resulta de fundamental importancia encontrar un punto de equilibro “superando una visión
que asigna al nivel central un contenido político trascendente y al zonal meramente la
autogestión de los servicios, porque lo político está en todas partes, y porque las
condiciones para una autogestión local no son meramente locales”. (Coraggio: 1997, Pág.
5).
Si bien ambos autores no hagan mención a la problemática central local en cuanto a la
estructura de las Organizaciones de la Sociedad Civil, parece de extrema importancia tomar
los conceptos expuestos ya que forman parte de una concepción política de la “res pública”,
entendiendo por “res pública” el sentido más antiguo del termino: lo que es el bien común,
de que pertenece al pueblo, a comunidad y el consenso sobre la los bienes de la comunidad
(Bobbio N., Matteucci N., Paquino G.,: 1983).
Seguramente este será el desafío para el rediseño institucional de APEFA en la relación a
las Organizaciones Provinciales que, a pesar de la no reglamentación estatutaria, surgieron
como respuesta a las instancias locales.
Vale la pena destacar que no hay estudios ni literatura tanto a nivel latinoamericano como
europeo sobre la descentralización relacionada a problemáticas de gobierno institucional de
las Organizaciones de la Sociedad Civil. En la literatura especialista la literatura específica
21
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
hace referencia a las Organizaciones de la Sociedad Civil como protagonistas y actores
privilegiado de los proceso de reforma del estado como estrategia de descentralización de la
administración pública y de fortalecimiento de los gobiernos locales. No se encuentran en
estas instancias profundizaciones acerca de las estructuras organizacionales de las mismas.
En particular vale la pena destacar el rol de las OSC en el sector rural por el cual está
involucrada APEFA y las Organizaciones Provinciales ya que “donantes y gobiernos
reconocieron así mismo el importante papel que estaban cumpliendo las organizaciones no
gubernamentales (ONGs) en la prestación de servicios a los agricultores y comenzaron a
diseñar maneras de asociarlas a los esfuerzos de desarrollo rural de una manera
coordinada, en el marco de políticas nacionales de descentralización” (Smith: 2002, Pág..
5).
Por este motivo parece importante la realización de un estudio que pueda arrojar luces en
un sector todavía no analizado.
22
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
4. El aporte de la teoría de las organizaciones
El analista y teórico de las organizaciones Henry Minzberg definiría a APEFA como una
organización de tipo misionera (Mintzberg: 1997).
La característica de las organizaciones misioneras se basan fundamentalmente en 3 puntos:
1. En cuanto a sus mecanismos de coordinación, son organizaciones que se fundan sobre
la normalización de las reglas,
2. La parte clave de la organización es la ideología
3. En cuanto a su tipo de descentralización
Lo que mantiene unida a esta organización, es decir su sistema de coordinación, es la
normalización de las reglas, que en este tipo de organización es el “compartir los valores y
creencias de sus miembros”(Mintzberg: 1991) Mintzberg sigue afirmando que el “atributo
clave es el adoctrinamiento, que quiere decir programas formalizados para desarrollar o
reforzar la identificación con la ideología. Una vez que el nuevo miembro ha sido
seleccionado, socializado y adoctrinado, se le acepta en condiciones de igualdad, capaz de
participar en la toma de decisiones junto con los demás. Así pues, llevada al limite, la
organización misionera puede adquirir la forma más pura de descentralización: todos los
que son aceptados en el sistema comparten su poder. Pero eso no supone ausencia de
control. Todo lo contrario […] el control tiende a ser muy poderoso en esta configuración”.
Si bien todas organizaciones tiene su cultura que describe su forma de hacer las cosas; la
característica de este tipo de organización es la ideología, es decir una forma muy especial
de cultura, un “sistema de valores y creencias ricamente desarrollado y profundamente
arraigado que distingue a una organización particular de todas las demás” (Mintzberg:
1997).
23
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Al analizar las afirmaciones de Mintzberg a la luz de la estructura organizacional de
APEFA, se puede afirmar que APEFA en muchos aspectos se inserta perfectamente en la
descripción, ya que el componente ideológico – que en este caso está representado por la
adhesión al modelo pedagógico de la alternancia – está muy presente en los tres niveles de
la estructura. El trabajo de campo podrá corroborar esta afirmación a través de las
entrevistas en profundidad previstas. De la misma forma el trabajo de campo podrá
corroborar la significatividad de las otras afirmaciones y profundizar más la relación entre
APEFA y el modelo de la organización misionera, en especial modo en cuanto al tema de la
descentralización.
Con respecto a este punto, Mintzberg define la estructura descentralizada como la
estructura en donde “el poder está dispersado entre mucha gente”, si bien “centralización y
descentralización” no deben ser tratadas como absolutas sino más bien como dos extremos
de un continuo”.
El trabajo de campo ofrecerá material para definir las organizaciones analizadas según la
categorización de Mintzberg de descentralización: descentralizadas horizontales, verticales
y sus variantes.
24
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
5. Presentación del caso:
5.1 El sistema educativo en Argentina
En la Argentina, a partir de las conclusiones del Congreso Pedagógico Nacional (19841988), fueron sancionadas tres leyes claves para el reordenamiento educativo.
ƒ
En 1992, se concretó legalmente la descentralización (Ley N° 24.049) de los
servicios educativos a las provincias.
ƒ
La transferencia se vio enmarcada por una transformación estructural de todo el
sistema educativo a partir de 1993 con la Ley Federal de Educación (N° 24.195).
ƒ
En 1995, se completó esta ley con la de Educación Superior (N° 24.591) que
proporcionó un marco regulatorio a las instituciones de nivel superior universitario
y no universitario.
5.2 La transferencia de servicios educativos nacionales
La Nación firmó en 1992 con cada Provincia un “Convenio de transferencia de los servicios
educativos nacionales” en el cual transfiere a las Provincias algunos servicios educativos
nacionales y las facultades y funciones sobre los servicios de gestión privada. Quedarán
excluidos los servicios de los niveles terciario” que formarán parte de acuerdo del 1995.
La cláusula no. 2 de los Convenios detalla los servicios objeto de transferencia: “el personal
y los bienes, juicios y deudas, la enseñanza privada los aspectos pedagógicos, de los títulos
y certificados”. Las Provincias los reciben, por convenio, “sin cargo alguno”. El
financiamiento a los servicios está incluido en la transferencia. A su vez las Provincia se
comprometen a “abonar a todos los docentes nacionales dentro de su Jurisdicción […] las
remuneraciones vigentes para los correspondientes establecimientos de acuerdo con las
liquidaciones practicadas por el Ministerio de Cultura y Educación y cedidas a tal efecto a
la Provincia” 4.
4
Clausula tercera, Convenio de Transferencia de servicios educativos nacionales a la Provincia de Misiones,
20.07.1992
25
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Especifica además en la cláusula cuarta que “a efecto de posibilitar la Provincia el pago de
los gastos correspondientes a los servicios transferidos” la Nación dará por finalizado el
periodo de administración de los fondos retenidos a la Coparticipación Federal a partir de la
fecha de firma del Convenio.
5.3 Estructura del sistema educativo
La Ley Federal de Educación modifica el anterior sistema educativo estableciendo 4 niveles
educativos:
1. Niveles Inicial
2. Educación General Básica
3. Polimodal
4. Educación Superior
La misma plantea una escolaridad obligatoria de diez años: desde el último año del Nivel
Inicial (5 años de edad) al noveno año de la EGB. Actualmente la implementación de la
nueva estructura del sistema educativo se encuentra en un período de transición durante el
cual coexiste con la estructura tradicional. A continuación se presenta la correspondencia
de ambos regímenes. Estructura anterior Edades Nueva estructura
Tabla 1 - Estructura del Sistema Educativo Argentino
Estructura anterior
Nivel
Años de estudio
Inicial
1°
2°
Primario
Medio
Superior no
Universitario
1°
2°
3°
4°
5°
6°
7°
1°
2°
3°
4°
5°
Nueva Estructura
Edades correspondientes
Años de estudio
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
1°
2°
3°
1°
2°
3°
4°
5°
6°
7°
8°
9°
1°
2°
3°
Ciclo
Nivel
Inicial
Inicial
1
2
Educación
General Básica
3
Polimodal
Superior no
Universitario
Obligatorio
26
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
5.4 Estado de la implementación de la Ley Federal de Educación
En el año 2002, el estado de la implementación de la nueva estructura educativa muestra
establecimientos que aún no iniciaron su transformación (ofertando, pues, los niveles
tradicionales), establecimientos en los que coexisten ambos sistemas (es decir, los niveles
tradicionales y los nuevos ciclos) y aquéllos cuya estructura corresponde en su totalidad a la
nueva ley, ya sea porque completaron la transformación o porque son de reciente creación.
La nueva Ley Federal de Educación fue emanada en 1993 y entró en vigor a partir del
mismo año.
5.5 La Pedagogía de la Alternancia
5.5.1 Los predecesores de la Pedagogía de la alternancia
La experiencia de una educación centrada en el aprendizaje en alternancia empezó en
Francia en 1935 mediante Centros de educación y formación profesional, denominados,
Maison Familiale de Apprentissage Rural (MFR), que apuntan a combatir el fenómeno del
éxodo rural.
Los primeros fermentos de activismo pedagógicos, es decir del conjunto de doctrinas,
métodos y movimientos de renovación educativa contra la educación humanística
tradicional, ya tuvieron su primer vocero en Celestin Freinet en los primeros años de este
siglo. Su aporte pedagógico, junto con los de Pierre Bovet y de Adolphe Ferrière,
representa una innovación temprana en la metodología del aprendizaje por acción. Sobre la
base de sus enseñanzas, cuyo núcleo teórico es el pragmatismo de John Dewey y el
interaccionismo simbólico de George Herbert Mead, se encontró una respuesta original en
la alternancia al desafío de la homogeneización de la educación francesa de principios de
siglo (Forni F., Neiman G., Roldán l., Sabatino J.P.: 1998.)
Inicialmente la formación de los estudiantes estaba dirigida, a la agricultura y la ganadería
para los muchachos, mientras que la formación femenina se centraba en la economía
doméstica. Al principio de los años ' 50, con las nuevas demandas de formación del mundo
27
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
agrícola, las MFRs se transformaron diversificando los niveles y el tipo de formación. El
cambio del ambiente agrícola y la reducción de sus empresas impuso la amplificación y la
modificación de la misma formación que se dirigió, además del ambiente rural en su
complejo, también a otros sectores profesionales.
La experiencia francesa en Europa se difundió en los años 60 en España e Italia y, en la
década de los ’80, en Portugal.
5.5.2 La difusión en Latino América y las relaciones internacionales
El desarrollo del MFRs en América Latina empezó al final de los años ' 60, al principio en
Brasil y seguidamente en Argentina, para culminar en los ’70 en Uruguay.
El origen de las experiencias varió de país a país aunque, en general, puede decirse que la
presencia de la cooperación europea fue determinante: es el caso de Guatemala, México,
Panamá, Paraguay y Uruguay que contaron con el apoyo de las MFRs francesas mientras
que la escuela-familia de Chile y Venezuela estuvieron apoyadas por España. Actualmente
los países donde las EFAs están difundidas son 12. Como hubo una difusión rápida y
intensa de las MFRs por el mundo, surgió la necesidad de una coordinación entre las
federaciones nacionales, y de manera particular entre las federaciones europeas. Se
constituyó en 1975 la AIMFR (Asociación Internacional Maisons Familiales Rurales), con
24 organismos adherentes en representación de 19 naciones para un total de 750 MFRs.
5.5.3 Las principales características de los Centros de Formación en Alternancia
La metodología de la alternancia se propone asociar formación general típica de la escuela
con la experiencia profesional familiar y de la comunidad dentro de la cual vive el joven.
28
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
El sistema está dirigido sobre todo a contribuir a contribuir para que la persona logre ser
responsable y produzca cambios allí donde vive y trabaja, empezando por los jóvenes, hasta
llegar a la familia y a la comunidad de filiación. Se puede considerar a los jóvenes como
primer eje de referencia para la actividad formativa. También los adultos son beneficiarios
directos porque participan en la gestión de la actividad formativa a través del Consejo de
Administración y, además, son los destinatarios de actividades de capacitación
desarrolladas por los mismos docentes. Finalmente en la EFA los ex-alumnos continúan
manteniendo relaciones con el Centro mediante iniciativas de promoción y actualización
profesional.
Se delinea de esta manera un trayecto formativo donde el aprendizaje no es más bipolar,
como a menudo pasa en la estructura formativa tradicional, sino que se desarrolla en
espiral.
Los cursos de la EFA prevén alternancia equilibrada y complementaria entre un período de
convivencia escolar y uno en la empresa familiar o en otros ámbitos profesionales. La
alternancia puede ser tanto de una como de dos semanas, según las exigencias de las zonas
donde está inserta y la idiosincrasia local.
El valor formativo de la alternancia debe detectarse, sobre todo, en la integración entre las
dos experiencias que, si fueran vividas individualmente, resultarían parciales y limitadas. El
concepto tradicional donde el tiempo en la escuela es consagrado al aprendizaje mientras el
tiempo en la empresa está concebido completamente como experiencia de trabajo, es
reemplazado por un sistema de formación continua en la discontinuidad de situación
formativa. Además la alternancia les permite a los jóvenes reflexionar acerca de los valores
educativos de la familia que sólo ella puede transmitirles constantemente mediante la
vivencia de la vida agrícola.
En los centros son los mismos estudiantes quienes acercan las problemáticas dentro del
ambiente escolar. Esas mismas surgieron en su periodo de estadía y constituyen el objetivo
29
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
didáctico y pedagógico durante las semanas de permanencia en la escuela. A lo largo de la
estadía el alumno hace observaciones, investigaciones, comparación con los otros
miembros de la familia acerca de problemáticas analizadas durante el período escolar. De
vuelta al centro, el grupo comparte las experiencias y los datos recolectados que se elaboran
sistemáticamente bajo el acompañamiento del equipo docente. El docente muestra la
estructura teórico-científica que esta sobreentendida en la lista de los problemas
identificados por los estudiantes. De tal manera la vuelta del estudiante a la familia se
transforma en ensayar nuevas propuestas de lo que experimentó en la escuela.
Otro factor importante es el carácter colectivo del proceso de aprendizaje ya que éste
pertenece al grupo y no al individuo.
En conclusión el modelo heurístico -inductivo utilizado se desarrolla en cuatro fases:
•
ver = observación de la realidad
•
juzgar = discusión, reflexión, teorización, análisis crítico, evaluación
•
actuar = aplicación en el contexto real
•
verificar = comprobación y evaluación de lo que se experimentó
5.5.4 Los instrumentos pedagógicos
Cuatro son los principios del sistema de formación en Alternancia:
•
la responsabilidad real de los padres y la comunidad familiar en la gestión de la
escuela y su involucramiento en la formación de los alumnos, que se realiza a
través de una asociación gestora de la institución educativa, formada por los
padres de los alumnos;
•
una pedagogía que se extiende a la formación integral de los jóvenes, en su
dimensión del ser, saber y saber hacer;
•
un modelo de formación en alternancia entre períodos estructurados en una
sucesión de momentos divididos entre la escuela y el ámbito socio profesional;
30
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
•
un involucramiento continuo y responsable en la vida de la comunidad local, a
cuyo desarrollo la EFA contribuye de manera concreta con un conjunto de
iniciativas culturales, promocionales y asociativas.
El sistema utiliza herramientas propias como el plan de estudio, el cuaderno de la realidad,
la tutoría, la puesta en común, la visita de estudio, la intervención exterior, el curso técnico
y la formación general. Existen además instrumentos complementarios cuales: Las visitas a
las familias, el responsable de alternancia, el balance semanal, los viajes de estudio, las
estadías temáticas, el cuaderno de relación, los ejercicios y las evaluaciones (Puig P.: sin
fecha).
5.5.5 El desarrollo de la Pedagogía de la Alternancia en Argentina
En 1958 el Obispado de Reconquista de la provincia de Santa Fe, comienza a apoyar
actividades e iniciativas tendientes a promover el medio rural y un par de años más tarde
fueron enviadas algunas personas a tomar contacto con las Maisons Familiales francesas.
Hacia fines de 1968 se realizó una primera prueba con un curso de tres meses, donde se
trataron los conceptos básicos de la alternancia. Al año siguiente se realizó la primera
experiencia en la zona de La Potasa, con un curso para 24 jóvenes estructurado sobre el
esquema del ciclo básico agropecuario tradicional. La iniciativa fue promovida
conjuntamente por el Ministerio de Agricultura y Ganadería de Santa Fe, el Ministerio de
Educación y el Movimiento Rural. El primero aportó personal técnico ligado a los grupos
CREA 5(Consorcios Regionales de Experimentación Agropecuaria), el segundo el local y
los docentes y el Movimiento Rural la movilización de la comunidad. El Ministerio de la
Educación nombró a los educadores y ésa, al parecer, fue la principal causa del fracaso del
5
Los grupos CREA son grupos de productores agropecuarios inspirados a los CETA (Centros de
Experimentación Agropecuaria) franceses, que aparecen como antecedentes e impulsores de un
sistema de educación y/o capacitación por alternancia para el medio rural en Argentina.
31
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
primer intento, puesto que la mayor parte de los profesores no compartían postulados como
autodisciplina, revisión permanente, trabajo en equipo, etc.
La experiencia de La Potasa cerró en octubre del mismo año y finalmente en 1970 en la
localidad de Moussy nace oficialmente la primer escuela bajo el Sistema de Alternancia,
EFA (Escuela de la Familia Agrícola), que adopta el modelo propio de las M.F.R.; es decir,
una escuela de gestión privada promovida por las familias del medio rural y gerenciada por
un Consejo de Administración organizado jurídicamente en una Asociación Civil.
Posteriormente y a consecuencia de la apertura de nuevas EFA’s, se crea en 1970 APEFA
(Asociación para la Promoción de las Escuelas de la Familia Agrícola) para coordinar,
promocionar y asesorar la nueva experiencia. Además de Santa Fe con el tiempo las
escuelas se expandieron en otras provincias.
En 1971 se constituye el primer Instituto de Capacitación de Monitores (ICAM).
También en los primeros años de la década del ´70, la Fundación Marzano empezó a
promover Centros de Formación Rural (CFR) que también eran escuelas ubicadas en el
medio rural en el sureste santafecino y en el centro y norte de la provincia de Buenos Aires.
La Fundación Marzano inauguró su primer CF. en la localidad de Rueda, a pocos
kilómetros del límite con la provincia de Buenos Aires, a unos 70 kilómetros de la ciudad
de Rosario en 1974.
Para esta primera experiencia, tres ingenieros agrónomos viajaron a España, donde se
nutrieron especialmente de todo el trabajo que realizaban las Escuelas Familiares Agrarias
en ese país.
Posteriormente la Fundación Marzano, promueve la creación de otros CFR en la provincia
de Buenos Aires y en Santa Fe.
32
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Sobre finales de la década del ´70, se pone en marcha el Centro de Formación de Monitores
(CFM).
En 1989 nacería en la provincia de Buenos Aires, la tercera iniciativa de formación por
Alternancia para el medio rural. Se trata de los Centros Educativos para la Producción
Total (CEPT) federados en FACEPT (Federación Centros Educativos para la Producción
Total) que si bien sustentan básicamente el modelo del Sistema de Alternancia Educativa,
lo hacen bajo la órbita oficial, como escuela pública de gestión estatal; se plantea como una
alternativa de educación para el medio rural de cogestión con el sector público.
En la actualidad existen casi 20 CEPT en toda la provincia de Buenos Aires, con una fuerte
presencia en el sector centro-oeste de la misma.
APEFA como promotora de las Escuelas de la Familia Agrícola, Fundación Marzano como
entidad que promueve a los Centros de Formación Rural y FACEPT que asocia a los
Centros Educativos para la Producción Total, crean 1996 la Organización Nacional de
Escuelas de Alternancia de la República Argentina (ONEARA).
Nuevas iniciativas para la educación rural bajo el Sistema de Alternancia Educativa se han
venido gestando en los últimos años, como en la provincia de Jujuy con el apoyo de
FACEPT, en Salta y Tucumán con el apoyo de APEFA y en la provincia de Buenos Aires y
Corrientes con el apoyo de la Fundación Marzano.
Tabla 2 - Influencia en el surgimiento de los Centros de Formación en Alternancia
en Argentina
Organización
APEFA
FUNDACIÓN MARZANO
FACEPT
FAPREA
Año de Fundación
1972
1952
1989
*
Francia
X
España
X
X (1)
X (2)
Nota
33
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
(1) Los CEPT se desprenden de la experiencias de las EFAs y se pueden por lo tanto identificar
como experiencia en alternancia inspirada al modelo francés
(2) La experiencia de Jujuy de FAPREA se desprende de los CEPT
Tabla 3 - Las organizaciones nacionales argentinas, su alcance y modelo de gestión
Organización
APEFA
FUNDACIÓN MARZANO
FACEPT
FAPREA
Cantidad de
Centros
55
9
20
4
Cantidad de
Provincias
involucradas
9
3
1
1
Modelo de gestión
Privada
Privada
Cogestión con el Estado
Cogestión con el Estado
5.5.6 Las etapas de crecimientos de las EFAs
5.5.6.1 Los primeros años (1970 - 1975)
Después de la experiencia de Moussy, en los años inmediatamente sucesivos, surgen en la
Provincia de Santa Fe ulteriores 8 escuelas, de las cuales solo dos cerraron.
Las EFA’s casi desde su comienzo implementaron una política de expansión hacia otras
provincias:
•
1972 en la Provincia de Buenos Aires;
•
en 1973 surge la EFA de Colonia Caroya en Córdoba.
En 1970 se constituye APEFA y en 1971 el Ministerio de Educación de Santa Fe aprueba la
conformación de un Centro de Formación de Monitores que será seguido y evaluado por el
Servicio de Enseñanza Privada Provincial (SNEP). Se trataba de dos años de estudio y el
título era de Monitor Polivalente. Fue una etapa de gran fermento:
5. 5.6.2 La época de la dictadura (1976 -1983)
Durante la dictadura militar el movimiento sufrió duros golpes tanto en el detenimiento del
crecimiento del sistema así como en la misma propuesta pedagógica.
34
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
Durante los primeros años las EFAs pudieron sobrellevar la situación, pero a partir del
1978 la situación se modificó gravemente. Hubo:
ƒ
Allanamiento de varias EFAs
ƒ
Persecución de integrantes
ƒ
Importantes limitaciones administrativas
ƒ
Derogación de Planes de Estudio
ƒ
Cierre de dos EFAs
El ICAM pasó de un Centro de Capacitación de Monitores a un sistema de formación
terciaria no universitaria, y el Instituto Complementario de las EFAs (ICEFA) de Lanteri,
fundado en 1977 para permitir a los alumnos de completar el ciclo básico, fue cerrado en
1980, por Resolución Ministerial.
En 1980 una resolución ministerial determina el cierre gradual de las EFAs y el cese
inmediato del ICAM y del ICEFA. Una serie de estas medidas fue parcialmente
modificadas y las EFAs adoptaron un plan oficial desde el 1981 que atacó profundamente
al sistema:
ƒ
La organización del plan de Estudio pasó de las área a las materias
ƒ
Se pasó de una semana de asistencia al centro a dos.
ƒ
Se redujo el nivel de participación de los padres en las decisiones pedagógicas a
través de un “no reconocimiento de sus atribuciones”, cubiertas por los equipos de
contralor del Ministerio de Educación
5.5.6.3 La recuperación de la democracia (1984 - 1989)
El crecimiento más significativo se impulsó en los años inmediatamente posteriores al
termino de la dictadura: entre 1984 y 1989 surgieron 11 EFAs y la experiencia se expandió
a otras provincia:
ƒ
en 1985 se implementa la primera EFA en Santiago del Estero,
ƒ
en 1986 abre la primera EFA de Misiones
ƒ
en 1987 se empieza la experiencia en Corrientes.
35
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad civil:
análisis del caso APEFA
5.5.6.4 El ápice del crecimiento (1990 – 1995)
En los años anteriores al Programa SIMFR se mantuvo la importante tendencia de
expansión cuantitativa, con 17 nuevas aperturas en 5 años y se extiende la influencia a otras
provincias:
ƒ
En 1994 se abre la primera EFA en Chaco.
ƒ
En 1995 en Formosa
También la formación de monitores amplia su capacidad radio de acción ya que en 1992
surge el Instituto Superior del Profesorado en Ciencias Agrarias y Protección Ambiental en
Capioví (Misiones).
APEFA está viviendo un proceso importante de expansión: en solo 10 años pasa de 7 a 29
EFAs, creciendo más del 300%.
Cre cim iento de las EFAs 1970 - 2002
18
17
16
15
14
12
Cantidad de 10
EFAs
8
10
10
6
4
3
2
0
1970-1983
1984-1989
1990-1995
1996-2000
2001-2002
Pe riodo
5.6 Ubicación de las EFAS en Argentina
Las EFAs en Argentina están localizadas en las provincias marcadas en colores.
A continuación se encontrará la ubicación de las EFAs en las provincias.
36
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Tabla 4 – Ubicación de las EFAs en Argentina
1 EFA en Salta
2 EFAs en Formosa
4 EFAS en Santiago del Estero
2 EFAs en Córdoba
15 EFAs en Misiones
7 EFAs en Chaco
11 EFAs en Corriente
11 EFAs en Santa Fe
2 EFAs en Buenos Aires
1
37
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
6. El proceso de descentralización de APEFA: los resultados de la
investigación
Retomaremos en este capitulo las preguntas disparadoras que dan origen a la
investigación para poder hacer un análisis puntual a la luz de los resultados de los
cuestionarios recopilados y de las entrevistas realizadas.
6.1
¿Cómo se realizó el proceso de descentralización hasta el momento?
Para responder a estas preguntas se tomarán en consideración los siguientes
indicadores:
6.1.1: Descripción de los fines y objetivos de las Organizaciones Provinciales
6.1.2: Descripción de la tipología de actores con los cuales las Organizaciones
Provinciales desarrollaron acuerdos de colaboración
Indicador 6.1.1: Descripción de los fines y objetivos de las Organizaciones
Provinciales
Organización
Provincial
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
Nuclear a las
Representar a
EFAs y coordinar
las EFAs
la acción
educativa
X
X
Velar por la
aplicación de la
alternancia
X
X
X
X
X
X
X
Promover la
educación
integral de las
personas
X
Promoción de
las EFAs,
apoyo y
asesoramiento
X
Intercambio
con otras
entidades
X
X
X
X
X
X
X
X
X
De acuerdo a la lectura de los estatutos:
ƒ
el 100 % de las Organizaciones acuerda acerca de la necesidad de coordinar
acciones entre las socias y brindar asesoramiento y apoyo a las EFAs
existentes así como a las nuevas;
ƒ
el 80% de las Organizaciones provinciales entre los objetivos indica la
educación integral de la persona;
ƒ
para un 60% su fin es representar a las EFAs frente a Organismos oficiales;
38
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
ƒ
para un 40% el objetivo es relacionarse con otras entidades;
ƒ
finalmente un 20% pone como fin velar por la aplicación de la alternancia
(20%).
Parece que las Organizaciones surgen institucionalmente más por exigencias de
“identidad” interna que por exigencias de relación con el contexto: se trataría de
responder en primera instancia a la necesidad de “mantenerse uno mismo en el medio
del cambio”, de acuerdo a la interpretación del concepto “identidad” en su dimensión
psicodinámica.
Sin embargo la lectura de la red de relaciones establecidas por las Organizaciones
puede sugerir otra interpretación que desplaza la primera motivación a favor de una
segunda: las organizaciones surgieron para ejercer funciones de representancia
y establecer relaciones con otras entidades. Las organizaciones provinciales
parecen responder a exigencias de otros organismos más que a necesidad de
identidad interna del movimiento.
“La provincial surge como una necesidad de juntarnos para resolver los
problemas antes mencionados (problemas comunes referidos a la situación
económica de las escuelas, de las subvenciones que tendrían que venir del Estado
y distintas políticas de inserción en el medio, distintas capacitaciones, convenios
que podamos hacer con otras instituciones y algunas discusiones como el
estatuto, el Reglamento Interno) que son comunes a todas las escuelas y el estar
juntos nos posibilita tener más fuerza, coordinar los esfuerzos, mantener una
línea en la provincia, ayudar a la promoción, estos son los objetivos”. (Dirigente
EFA’s del Taragüi)
“La Provincial surgió como una necesidad de unidad para reforzar el sistema de
alternancia, eso está en el estatuto bien definido […]. La ley de educación que
pasó a la provincia justamente fue lo que impulsó que se haya conformado
UNEFAM porque anteriormente cuando se tenía que hacer trámites, declaración
de una escuela, eso lo hacía APEFA porque había que hacerlo a nivel nacional y
desde que se provincializó, digamos, y pasamos a depender de la provincia, las
gestiones se hacen en Posadas y ya la gente de APEFA no venía a hacer las
gestiones, íbamos nosotros”. (Dirigente UNEFAM).
“Tuvo un comienzo muy bueno y en el 95´, 96´ preocupaba mucho el tema del
comedor, movilizaba a los padres, a los docentes y también el tema del sueldo de
los docentes entonces iban y peleaban todos juntos y movilizó mucho y una vez
que se consiguieron las cosas un poco que decayó y nos unimos de nuevo el año
pasado y empezamos ... se retoma en el 2000, a principios del 2001 que tuvimos
39
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
una audiencia en el Ministerio para plantearle ... había 6 meses y más de retraso
y motivó la necesidad de unirse para poder pelear” (Dirigente UEFACH).
“Todo el mundo te pide que te asocies, que te nuclees, profesionalices, y ... todas
las organizaciones. Vos cada vez que vas a formular un proyecto, todos te piden
que averigües con quién están vinculada, a quién más le va a favorecer este
proyecto, hasta el "INET" que es un organismo público, si vos decís me asocié
con otra escuela, me asocié con una organización de nivel terciario o de nivel
superior entonces le dan más puntaje a ese proyecto y gana, gana un subsidio”
(Directivo EFASE).
“Todas estas exigencias a las que mencionaba R. (tramites frente al Ministerio
ndr) recién había que adecuarse a la Provincia y la Provincia desconocía una
serie de cosas de la metodología de trabajo de las EFAs hizo que nos fuéramos
juntando, o por un tema o por otro que nos fuéramos juntando, no recuerdo
exactamente el año, cuando le proponíamos hacer la presentación (era la
formación educativa) entonces propusimos de una vez, bueno lo de la adecuación
y después fue tomando forma de unión pero en principio fue bastante informal”
(Dirigente UEFAS).
La mayoría de los vínculos están relacionados a funciones de representatividad frente
a Organismos oficiales y frente a fundaciones donantes que empezaron a requerir una
gestión de los fondos de tipo asociado como se destaca en el cuadro siguiente:
La distancia entre las EFAs y la sede central en el sentido más amplio del término
parece ser un motivo de surgimiento de las organizaciones locales. Tal vez esté
relacionado con los altos costos de traslado hacia Reconquista, tal vez con problemas
de tiempos por la asistencia a las reuniones, tal vez por la lejanía política del
territorio por parte de la organización Nacional:
“El tema que tenga que ver con las distancias también llevó a que se consoliden
las provinciales, a que se conformen. Esto hace una descentralización porque
este crecimiento permite de poder decir este modelo que tenemos hoy no nos
sirve porque no condice con la realidad, hay que cambiarlo, que es lo que
estamos diciendo”. (Dirigente EFA’s del Taragüi)”
“No funciona, es muy costoso económicamente y de tiempo, el tiempo
principalmente, el desgaste, el cansancio, yo me acuerdo... D. llega a Posadas y
quiere tomar el colectivo y hay corte de ruta, no puede viajar, tiene que volver,
O. lo mismo, deja sus actividades...son muchos días…” (Dirigente UNEFAM).
Podemos afirmar que sólo en el caso de la Organización más antigua el surgimiento
fue determinado no por exigencias expresas por el contexto sino por definición
institucional y que fue fortalecida por un entorno favorable una vez implementada la
reforma del sistema educativo.
40
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Al parecer se puede interpretar un voluntad institucional pro-activa por parte de
UNEFAM frente a una actitud re-activa y en algún caso imitativa de las otras
organizaciones.
Indicador 6.1.2: Descripción de la tipología de actores con los cuales las
Organizaciones
Provinciales
desarrollaron
acuerdos
de
colaboración
X: 1997
Y: 2002
Organización
Provincial
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
Sector
Productivo
Sector Público
Sector Social
Prov.
Prov.
Nac.
Y
Y
Y
Y
XY
XY
XY
XY
XY
XY
Nac.
Y
X
Y
Y
X
Y
Y
Organizaciones y
organismos
educativos
Prov.
Nac.
Ámbito
Religioso
Universidad
Y
Y
Y
Y
Y
Las dos organizaciones provinciales más antiguas – UEFAS y UNEFAM - ampliaron
su red de relaciones en cantidad y tipología mientras que las nuevas abrieron
relaciones con otras organizaciones como nuevos sujetos institucionales.
Se destacan sobretodo las relaciones con los organismos educativos a nivel
provincial en todas las Provincias, con excepción del Chaco, cuya organización
todavía no estableció acuerdos de colaboración formal.
“Eso fue lo que impulsó que se haya conformado UNEFAM porque
anteriormente cuando se tenía que hacer trámites, declaración de una
escuela, eso lo hacía APEFA porque había que hacerlo a nivel nacional y
desde que se provincializó, digamos pasamos a depender de la provincia, las
gestiones se hacen en Posadas y ya la gente de APEFA no venía a hacer las
gestiones, íbamos nosotros”. (Dirigente de UNEFAM).
41
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
También se fortaleció la relación con las Organizaciones No Gubernamental
nacionales con las cuales las Provinciales empezaron a tener un rol protagónico:
“Siempre les proponemos a las asociaciones que nos ayudan es que se
trabaje a través de la UNEFAM y en eso nos ayudó mucho la fundación
Antorchas, que todo el apoyo, todo el aporte que hizo a Misiones lo hizo a
través de UNEFAM que hizo que las EFAS presenten un proyecto y que a
través de UNEFAM se repartiera el fondo, que no la fundación Antorchas
mande a cada escuela y eso ayudó a la unidad y después los trámites a nivel
provincia ...(Dirigente de UNEFAM)
“También con respecto a la responsabilidad con los proyectos, las ONG que
nos están ayudando necesitan que las rendiciones sean unitarias, no por
escuela entonces consultamos eso, qué responsabilidad le correspondía a la
provincial de firmar tal o cual rendición siendo que nuestros controles no
son tan estrictos como deberían ser” (Dirigente EFAs del Taragüi)
Se destaca en este marco la colaboración sobre todo en la implementación de
proyectos importantes de tipo infraestructural (mejoras edilicias y nuevas
instalaciones) en Misiones, Corrientes y Santa Fe. También a partir del 2002 se
amplió el espectro de las organizaciones locales con la inclusión de dos fundaciones
nacionales más, que permitió la incorporación de nuevas líneas de acción para las
EFAs: la primera de tipo productivo (más vinculado a la realidad local de cada EFA)
y la segunda de tipo pedagógico (elaboración de materiales didácticos en Misiones).
Es de destacar la firma del acuerdo de colaboración realizado entre la Fundación
Antorchas y la provincial de Corrientes cuya finalidad es el otorgamiento de micro
créditos dirigido a ex-alumnos para la implementación de proyectos productivos, que
se pondrá en marcha a partir del 2003.
Otra línea de trabajo de las organizaciones es el vínculo con las universidades,
respectivamente en Corrientes y Misiones. En Corrientes los acuerdos hacen hincapié
en la realización de pasantías y colaboración en investigaciones mientras que en
Misiones se enmarcan en el reconocimiento académico de las capacitaciones
realizadas por UNEFAM.
42
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Un último ámbito de relación es el de las Organizaciones religiosas. En Misiones
están las actividades están vinculadas a la promoción en vista de apertura de nuevas
EFAs, mientras que en Santa Fe no está bien definido el tipo de vinculación.
43
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
6.2 ¿Cuál es la situación actual de las Organizaciones Provinciales y de APEFA
y su relación institucional?
Para responder a esta pregunta se tomarán en consideración los siguientes
indicadores:
6.2.1 Descripción de la constitución de las Organizaciones Provinciales de las
EFAs
6.2.2 Descripción de la tipología de miembros que estatutariamente componen
los órganos de dirección de las Organizaciones Provinciales
6.2.3 Descripción de la definición de socio activo en las Organizaciones
Provinciales
6.2.4 Descripción de la frecuencia y del porcentaje de participación en las
Asamblea Generales Ordinarias de las Organizaciones Provinciales
6.2.5 Descripción de la frecuencia y del porcentaje de participación en las
Asambleas Generales Ordinarias de APEFA
6.2.6 Descripción de la tipología de actores con los APEFA desarrolló
acuerdos de colaboración
6.2.7 Descripción de la fuente de financiamiento de las Organizaciones
Provinciales en 2001
6.2.8 Descripción da la fuente de financiamiento anual de APEFA
Indicador 6.2.1
Descripción de la constitución de las Organizaciones Provinciales
de las EFAs
Provincia
Organización provincial de las EFAs
de Misiones
Organización provincial de las EFAs
de Chaco
Organización provincial de las EFAs
de Santa Fe
Organización provincial de las EFAs
de Corrientes
Organización provincial de las EFAs
de Santiago del Estero
Nombre
Año de
constitución
UNEFAM (Unión de las Escuelas de la
Familia Agrícola de Misiones)
UEFACH (Unión de las Escuelas de la
Familia Agrícola del Chaco)
UEFAS (Unión de Escuelas de la Familia
Agrícola Santafesinas)
EFA’s del Taragüi
1988
Año de
reconocimiento
jurídico
1993
1995
En tramite
1997
2001
1998
-
EFASE (Escuelas de la Familia Agrícola
Santiagueña)
2001
En tramite
44
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Nota
Las demás EFAs no están agrupadas entre si, ni afiliadas a otras organizaciones provinciales.
Las Organizaciones Provinciales más antiguas obtuvieron el reconocimiento jurídico
mucho antes de la elaboración del Reglamento interno por parte de APEFA que
prevé la constitución de las Organizaciones Provinciales (UNEFAM y UEFAS).
Las otras tres organizaciones provinciales recién conformadas se encuentran todavía
sin reconocimiento jurídico. También en estos casos su conformación fu anterior a la
aprobación del Reglamento Interno antes dicho.
De éstas:
-
EFA’s del Taragüi aprobó su estatuto en la Asamblea de febrero 2003, a partir
de la cual empezaría la tramitación de reconocimiento jurídico
-
UEFACH empezó la tramitación de su reconocimiento frente a los órganos
provinciales competentes
-
EFASE está esperando respuesta por parte de las autoridades provinciales
competentes acerca de su reconocimiento
Indicador 6.2.2
Descripción de la tipología de miembros que estatutariamente
componen los órganos de dirección de las Organizaciones
Provinciales
Organización Provincial
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
Topología de los miembros
50% padres, 50% docentes
Socios activos (representantes de las escuelas,
padres/madres y/o otros)
Socios activos (padres y/o otros)
50% padres, 50% docentes
Sin definición
45
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Es interesante destacar la heterogeneidad por estatuto de la composición de los
órganos de dirección de los Consejos de Administración de las Organizaciones
Provinciales, en las cuales la presencia de los docentes es la que más varía.
Desde un 50 % en las Organizaciones de Chaco
6
y Corrientes, a una ausencia
7
absoluta en la organización misionera , hasta una falta de definición en las
organizaciones santiagueña y correntina 8.
La situación de la UNEFAM es la más anómala ya que en la primera versión del
estatuto estaba previsto que la composición de la comisión directiva fuera de socios
activos, es decir las EFAs, cuyos representantes eran elegidos por las mismas EFAs,
sin mayor definición. En la nueva versión del 1998 la Asociación decidió normar su
administración por dos 2/3 de padres y 1/3 de docentes como miembros titulares. Sin
embargo las autoridades provinciales no aceptaron la modificación y por lo tanto
actualmente al equipo docente está permitido participar con la figura de “asesor” 9,
con la limitación del ejercicio de voto a los socios activos.
También es interesante notar que en el 40% de los casos está prevista la posibilidad
de filiación a la organización por parte de otras instituciones, si bien de forma muy
limitada en la tipología 10.
En un solo caso (20% del total) se admiten como socio las personas físicas, sin
restricción.
6
7
8
9
10
Estatuto de la UEFACH, Titulo VII, Art. 27.
Estatuto de la UEFAS, Título 7, Art. 27
Estatuto de la UNEFAM, Título 5, Art. 16
Estatuto Social EFASE, Capitulo VII, Art. 20
Reglamento Interno de la Asociación de la Familia agrícola de la Provincia de Corrientes.
Capitulo VII, Art. 22
Estatuto de la UNEFAM, Título 5, Art. 16
Se prevé exista una fuerte identidad filosófica de base.
El Estatutos de UEFACH prevé la filiación como socio activo a “Otras asociaciones de la
misma índole con personería jurídica que cumplan con los mismos requisitos que exigen
las mismas”. Art. 7°
El Estatuto de UNEFAM prevé la filiación como socio activos a “Otras asociaciones de la
misma índole con personería jurídica que cumplan con los mismos requisitos que exigen
las mismas”. Art. 5°
46
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Indicador 6.2.3
Descripción de la definición de socio activo en las Organizaciones
Provinciales
Socios activos
Organización Provincial
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
EFAs
X
Otras
instituciones que
cumplan con los
requisitos que se
exigen a las
mismas
X
EFAs provinciales
Personas físicas
X
X
X
X
X
Tanto en el caso de UEFACH, como de UNEFAM, la definición de socio activo es la
misma que relata el estatuto de APEFA 11, no destacando la diferencia entre EFAs
(en general) y EFAs provinciales.
Indicador 6.2.4
Descripción de la frecuencia y del porcentaje de participación en
las Asamblea Generales Ordinarias de las Organizaciones
Provinciales
Organización Provincial
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
Promedio
2002
Frecuencia
1/año
% participación
100 %
-
-
1/año
93,33 %
1/año
-¹
1/año
100 %
97,77 %
Nota
¹ Hasta la fecha no se había realizado la Asamblea ordinaria Anual
Los datos fueron brindados por las mismas organizaciones y no relevado a través de la
lectura de actas.
11
Estatuto APEFA, Titulo IV, Art. 9.
47
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Las organizaciones Provinciales muestran un importante índice de participación en
las instancia colegiales de decisión, ya que el promedio de participación casi llega al
100% de asistencia por parte de lo socios activos.
Tal vez esta se pueda leer la fuerte participación por lo menos a través de dos claves
de interpretaciones:
ƒ
Las organizaciones son relativamente nuevas, con excepción de la
organización de Misiones y Santa Fe. Todavía viven la etapa de efervescencia
del “status nascendi”, es decir del enamoramiento por el surgimiento de un
nuevo movimiento colectivo y por eso se registra un porcentaje de
participación tan elevado. El Status Nascendi del movimiento se caracteriza
por el entusiasmo y por la construcción de un proyecto futuro. Se pueden por
lo tanto definir a las Organizaciones Provinciales como Movimientos
Colectivos que están transitando la etapa que va del Status Nascendí a la
institucionalización y a la definición de la certidumbre y de los roles
(Alberoni: 1989).
ƒ
Las organizaciones responden en forma directa a las necesidades de las EFAs
en su globalidad y por eso hay una elevada participación por parte de los
delegados, hasta lograr participación de personas externas a la organización y
de alumnos (que no son socios de derechos), como en el caso respectivamente
de Misiones y del Chaco. De hecho las Organizaciones Provinciales tejieron
importantes redes de relaciones ampliando su espectro por un lado e
intensificándolas por el otro, como evidenciado anteriormente.
“Cuando se pone en la balanza que es lo que... les conviene, valoran mas la prensa
porque están más cerca, hay mas comunicación y hay respuesta digamos a las
necesidades...” (Dirigente UNEFAM)
“APEFA exige a UNEFAM a través del presidente de que haya respuesta de la
provincia de Misiones respecto a tal consulta y esa respuesta demora: son
propuestas discutidas dentro de APEFA, y charladas dentro de APEFA , cuando se
traslada a las EFAs pareciera que no hay mucho interés,” (Dirigente UNEFAM)
48
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Indicador 6.2.5
Descripción de la frecuencia y del porcentaje de participación en
las Asambleas Generales Ordinarias de APEFA
Año
Frecuencia
2002
1/año
Cdad. de asistentes
Padres
Docentes
20
30
Cdad. de EFAs
% de
participantes participación de las
EFAs
18
32,73 %
Nota
Los datos fueron brindados por las mismas organizaciones y no relevado a través de la
lectura de actas.
Cabe destacar que se registra una menor presencia en la participación de las EFAS en
la Asamblea Ordinaria comparativamente a lo ocurrido en las Organizaciones
Provinciales (-65,04%).
La crisis de participación del 2002 a nivel de Consejo así como en ámbito asemblear
tiene que ver con la situación de crisis institucional que está viviendo la
organización, debida en buena parte por una dificultad económica muy importante
que no será tomada en consideración en este documento por no ser considerada
sustancial en su contenido específico.
Una de las hipótesis de crisis de participación al parecer tiene que ver con la
“lejanía” no solo física sino casi de vinculación al territorio que APEFA no las
Organizaciones provinciales están percibiendo como anticipado anteriormente:
“Cuando surgió esto de la ley Federal, APEFA reaccionó bastante rápido para
ocupar un espacio y organizar un plan de estudios para EGB 3 y polimodal con
una comisión nacional, o sea, primero una comisión nacional de estudios … era
el 93´- 94´ y trabajaron este tema […] sirvió para nosotros de admisiones, sirvió
por lo menos como base, como piso, para a partir de allí seguir elaborando
cosas y también sirve como un elemento de presión, si se quiere, de negociación,
de hacer ver a las autoridades educativas principales de que podíamos y
teníamos la capacidad de alguna forma de tener la EGB 3 y el polimodal, a las
autoridades educativas de la provincia, quienes eran proclives a que tengamos
sólo polimodal, no EGB 3. Así que este trabajo de APEFA nos ayudó en la
batalla, a dar con el Ministerio de Educación para poder tener la EGB 3. APEFA
hizo más trabajo de material, el acompañamiento casi no se sintió para nada,
UNEFAM hizo lo suyo también, más que todo a nivel de gestión con el Ministerio
de Educación charlando con el ministro, charlando con las autoridades del
49
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
SPEM, facilitando encuentros de docentes en Misiones para organizar
principalmente, organizar el polimodal que fue lo más difícil porque la EGB 3
dentro de todo estaba más cohesionado, la organización de la EGB por el mismo
Estado porque es común a todos, sin embargo el polimodal ya no, entonces
UNEFAM básicamente viabilizó, creó los ámbitos, digamos, de discusión, de
tratamiento del polimodal y el polimodal lo trabajó con cada escuela, con
equipos de docentes formados en cada escuela” (Ex - dirigente UNEFAM).
Sin embargo los dirigentes de APEFA registran una mayor participación en la vida
asociativa, gracias a las estrategias de acercamiento a las EFAs llevada adelante en
los últimos años:
“Después las visitas a las EFAS presentando los proyectos y se las invitaba
a las EFAS a las próximas asambleas, se llegaba a las EFAS de las distintas
provincias y se las invitaba a las asambleas. Yo desde que estoy en el
Consejo conocí muchas EFAS pero me faltan las EFAS de Corrientes, no
conozco ninguna” (Dirigente APEFA).
“Con las visitas se logró mucho hacer el acercamiento de algunas EFAS a
APEFA que estaban alejadas” (Dirigente APEFA).
La otra estrategia implementada para mejorar la participación se enfocó en la
comunicación:
“A partir del proyecto ISCOS y SIMFR hubo una comunicación más
concreta en base a cartas, teléfono, había dinero y anteriormente era más
difícil el tema de la comunicación entonces ni siquiera llegaba la
información de la asamblea, en eso se mejoró, también el trabajo de los
consejeros invitando y eso ha sido la dinámica este año. Esto es lo que yo he
visto” (Dirigente APEFA).
Tal vez estas estrategias no hayan podido llenar un espacio de contenidos políticos
que al parecer APEFA no pudo todavía encontrar ya que el acercamiento parece más
de tipo emocional que sobre una plataforma de trabajo.
50
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Indicador 6.2.6
Descripción de la tipología de actores con los APEFA desarrolló
acuerdos de colaboración
X: 1997
Y: 2002
Sector Productivo
Y
Sector Público
Sector Social
Prov.
Prov.
Nac.
Y
Nac.
Organizaciones y
organismos
educativos
Prov.
Nac.
Y
X
Ámbito Religioso
Universidad
Y
Y
La Red de relaciones de APEFA amplió la tipología de los actores locales con los
cuales estableció acuerdos de relación durante el quinquenio.
Se puede destacar lo siguientes:
ƒ
Se incorporó la Universidad como nuevo actor a partir del 2000. APEFA
firmó un acuerdo marco con la Universidad de Misiones (UNAM) Facultad
de Ciencias Forestales que se concretó en la firma del acta complementaria
realizada en el 2001 cuyo objeto es el “Curso de Especialización en
Pedagogía de la Alternancia”. El convenio permite la aprobación académica
del curso y la emisión por parte de la Facultad de un certificado de
aprobación, de acuerdo a los niveles aprobados por el cursante
12
. Está
presentado el reconocimiento de los títulos de los cursos para monitores
realizados en el ámbito del Programa.
ƒ
Se incorporó en 1999 un nuevo actor institucional público no educativo: el
Ministerio de trabajo de la provincia de Santa Fe con el cual APEFA firmó un
convenio para el dictado de cursos en apicultura. El convenio fue esporádico
ya que no hubo prosecución de la relación en los años siguientes. Se registra
también un aval institucional al seminario nacional en 2001 y 2001 por parte
de la Embajada de Italia, país con el cual APEFA mantiene relaciones
12
Acta Complementaria de cooperación específica entre la Facultad de Ciencias
Forestales dependiente de la Universidad Nacional de Misiones y la Asociación para
51
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
institucionales a través de un proyecto de cooperación no gubernamental con
la ONG ISCOS.
ƒ
En cuanto a las ONG’s nacionales, solo se registra un acuerdo a lo largo del
quinquenio en apoyo al seminario nacional del 2001. Las mismas de hecho
optaron por una relación directa con las organizaciones provinciales para la
realización de actividades a favor de las EFAs.
ƒ
En cuanto a los actores institucionales del sector educativo es de señalar la
relación constante con el Ministerio de Santa Fe que se concretó en:
o Inclusión del ICAM en la Red Provincial de Formación docente
Continua, 1999
o la aprobación del nuevo plan de estudio del ICAM, 2002
o la aprobación del proyecto de Investigación educativa “De donde
Venimos y hacia donde vamos (Apertura del departamento de
Investigación Educativa)”, 2002.
Con respecto a las relaciones a nivel nacional es de señalar la resolución 518 del
1999 del Ministerio de Cultura y Educación que “propicia la aplicación de la
pedagogía de la alternancia como modelo innovador de organización pedagógica
para el Tercer Ciclo de la Educación general Básica y el Nivel Polimodal”
13
. La
resolución fue fruto del trabajo conjunto de APEFA, Fundación Marzano y FACEPT.
También es de señalar la firma de un convenio con el Ministerio de la Educación de
la provincia de Tucumán, que nombra a APEFA entidad asesora en la promoción y
gestión de la apertura de escuelas de alternancia en la provincia. Hasta el 2003 sin
embargo no se abrieron EFAs en Tucumán.
13
la Promoción de Escuelas de la Familia Agrícola (APEFA) “Curso de Especialización
pedagogía de la Alternancia”, Art. Primero y quinto.
Resolución 518/98. Art. 1.
52
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
De todas formas APEFA parecería haber logrado más resultados en el ámbito de la
provincia de pertenencia con actividades vinculadas al ICAM que como instancia de
representancia a nivel nacional.
Hasta el año 2000, se visibilizan acciones realizadas por una actitud de tipo proactivo, de alcance nacional y era representativa del Movimiento: la firma del
convenio marco de cooperación con la Universidad de Misiones y la resolución del
Ministerio de Educación de la Nación acerca del Sistema de Alternancia como
modelo innovador dan muestra de esta modalidad de trabajo.
También es de destacar la firma del convenio con el Ministerio de Educación de
Tucumán, que vuelve a ubicar a APEFA como institución de “promoción, formación
y asesoramiento de las EFAs en Argentina” 14. Sin embargo cabe señalar que el
convenio no logró concretarse en la implementación de escuelas en Tucumán y que
la apertura de la EFA de Salta, la única nueva provincia de expansión del Sistema
durante el quinquenio, se realizó sin apoyo institucional inicial de APEFA.
En el 2001 y 2002 al parecer APEFA se retrajo del ámbito nacional para volver a
cumplir un rol fuerte en la provincia de Santa Fe, relacionado en primera instancia al
Instituto de Capacitación de Monitores: se registra la aprobación del nuevo Plan de
Formación del ICAM y la aprobación del Proyecto de investigación educativa.
Tal ves esto sea una señal de debilidad institucional de actitud pro-activa a nivel
Nacional, ya que no se registran acuerdos o instancias de relación con el Ministerio
de Educación Nacional, además de la resolución 518.
Tal vez pueda depender del cambio de orientación política a nivel nacional en el
bienio 2000-2001, cuya presidencia pasó al partido de la oposición política: el
Partido Radical. Es de señalar que los mayores logros políticos de APEFA se
realizaron durante los mandatos presidenciales del partido Justicialista: el decreto
518/99 y la misma Ley Federal de Educación del 1993, en la cual hay artículos que
14
Estatuto de APEFA, Art. 4.
53
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
contienen componentes esenciales de la alternancia como metodología pedagógica,
15.
Tal vez la supuesta involución de APEFA a nivel local tenga que ver con la crisis
institucional analizada en el indicador anterior que ocupó buena parte de la labor del
consejo en temáticas de tipo económico, como subrayado en el curso de las
entrevistas y que quizá dejó pocos espacios para acciones pro-activas en ámbito
político - institucional.
Tal vez tenga que ver con la falta de una definición institucional acerca del rol que
cumplir ya que muchas actividades anteriormente desempeñadas por APEFA frente a
los Organismos Nacionales está siendo desempeñadas por las Organizaciones
Provinciales y no hubo definición institucional clara acerca de los nuevos objetivos y
acciones a implementar a raíz de las modificaciones de la Ley de Educación que
tanto le iba a afectar.
Un dato interesante a analizar es el financiamiento de las Organizaciones
Provinciales:
15
Ley Federal de Educación,
Art. 4: “Las acciones educativas son responsabilidad de la familia, como agente natural y
primario de la educación, del Estado nacional como responsable principal, de las
provincias, los municipios, la Iglesia Católica, las demás confesiones religiosas
oficialmente reconocidas y las organizaciones sociales
Art. 5: […] inc. i) La educación concebida como proceso permanente; inc. j) la
valorización del trabajo como realización del hombre y la sociedad y como eje
vertebrador del proceso social y educativo; inc. s) La participación de la familia, la
comunidad, las asociaciones docentes legalmente reconocidas y las organizaciones
sociales; inc. t) El derecho de los padres como integrantes de la comunidad educativa a
asociarse y a participar en organizaciones de apoyo a la gestión educativa
Art. 15, inc. e): “Incorporar el trabajo como metodología pedagógica en tanto síntesis
entre teoría y práctica que fomenta la reflexión sobre la realidad, estimula el juicio crítico
y es medio de organización y promoción comunitaria
Art.17: La organización del ciclo polimodal incorporará con los debidos recaudos
pedagógicos y sociales el régimen de alternancia entre institución escolar y las empresas
[…]”
54
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Indicador 6.2.7
Descripción de la fuente de financiamiento de las Organizaciones
Provinciales en 2001
Organización
provincial
% fondos
públicos
Cuota
social en $
% cuotas
sociales
% fondo para
las EFAS
% otros
fondos
privados
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
0.00
*
00.00
0.00
100.00
100,00
No
0,36
99,39
0
99,75
0,25
Si
UNEFAM
(Misiones)
0.00
12,10
53,04
20,51,
85,65
14,35
Si
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
0.00
10 / EFA’S /
mes
20 $ por
reunión por
escuela
200 $
/EFA’S /año
+ 100 $ el
Profesorado
30 $ por
EFA’S/mes
20 $ por
EFA’S/mes
65.91
0.00
2.85
68.76
31.24
Si
*
0.00
0.00
0.00
100.00
No
0.00
0.00
%
% proyectos
financiamie internacional
nto interno
es
Provincial
autofinanci
ada
En el 2001 las provinciales recibieron un aporte a través de APEFA de parte de la
ONG italiana ISCOS que en el caso de Santiago del Estero y del Chaco fue el único
aporte a lo largo del año. Las cuotas sociales no están contabilizadas por la
provinciales al momento del relevamiento de datos, con lo cual la total dependencia
del exterior non es un dato fehaciente.
Es de notar además el importante aporte de fuentes nacionales a la provincia de
Corrientes, a su vez destinadas a las EFA’s para construcciones y mejoras edilicias.
También vale la pena destacar la importante contribución de las cuotas de afiliación
en el mantenimiento de las organizaciones provinciales que al parecer operan en su
actividad diaria a través de este fondo.
Hasta el 2002 ninguna de las organizaciones provinciales cuenta con personal propio
ni sede, pues era rotativa en las EFAs. A partir del 2003 –año que no fue analizado
bajo el punto de vista económico- la organización del Chaco, de Misiones, de
Corrientes empiezan a tener personal financiado por la ONG belga SIMF y a definir
una sede operativa fija. No se tomó en consideración en el presente análisis este
55
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
cambio al haber concluido el trabajo de campo en el mes de enero 2003 y al ser muy
reciente esta innovación institucional.
Hay relación entre la red de relaciones tejida por parte de las organizaciones
provinciales y sus fuentes de financiamiento, que brindan un panorama interesante de
crecimiento de organizaciones de recientes constituciones, cuyo funcionamiento no
parece depender del ingreso por proyectos puntuales.
En el caso de las organizaciones de más reciente constitución, los primeros ingresos
de fondos se deben a la recaudación de la cuota social y, sola en segunda instancia,
se añadieron los fondos por proyectos específicos. Tal vez sea un indicador de salud
económica institucional.
Indicador 6.2.8
Descripción da la fuente de financiamiento anual de APEFA
Autofinanciamiento
Año
% Fondos
Públicos
%
Cotización
EFA’S’s 16
% venta de
servicio - rifas
% otros fondos
%
privados
financiamiento
interno
Financiamiento
externo
% proyectos
1997
0.00
*
*
*
*
*
1998
19.72
0.95
25.28
0.00
45.95
54.05
1999
16.32
1.59
16.76
0.00
34.68
65.32
2000
0.00
0.41
16.46
0.00
16.87
83.13
2001
0.00
1.29
18.98
0.00
20.27
79.73
Nota:
No se consideraron en el balance los fondos ingresados por pago sueldo de los docentes del
ICAM
Los ingresos en valor absoluto se incrementaron sensiblemente a partir del 2000, año
en el cual empieza su cooperación con la ONG italiana ISCOS. Al año siguiente los
ingresos de origen extranjera llegaron a representar el 79,73% del valor global. En el
2001 el 4,87 % del presupuesto se destinó a las Organizaciones Provinciales.
16
La cotización anual para cada EFA’S es de 30$ por curso.
56
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Se puede además notar que en valor porcentual y también absoluto se reduce
sensiblemente el aporte de las cuotas sociales de las EFAs que en el 2000 llegaron a
un piso del 0,41 sobre el total de los ingresos.
En la venta de servicios se computan los ingresos derivados del alquiler de una
propiedad, la producción tercerizada de pollos y donaciones particulares. El
porcentaje sufre una reducción en 1999 para recuperarse en 2001. Representa en el
2001 el 18,98 %.
Los fondos públicos aportados hacen referencia a aportes del Ministerio de
Educación para equipamiento y construcciones.
No aparecen ingresos por Organizaciones No Gubernamentales locales que en los
años analizados privilegiaron la relación directa con las provinciales: es el caso de
los aportes a la provincial de Corrientes para la edificación de algunas EFAs y la
mejora edilicia de otras.
57
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
6.3
¿Qué prevé el Estatuto de APEFA con respecto a las Organizaciones
Provinciales?
Para responder a estas preguntas se tomarán en consideración los siguientes
indicadores:
6.3.1
Definición estatutaria y/o Reglamentaria de la existencia de las
Organizaciones provinciales
6.3.2 Definición estatutaria y/o Reglamentaria de la participación de las
Organizaciones Provinciales en la vida política de APEFA
6.3.3 Definición de las competencias políticas de las Organizaciones
Provinciales
Indicador 6.3.1
Definición estatutaria y/o Reglamentaria de la existencia de las
Organizaciones provinciales
Según el estatuto de APEFA son socios activos con derechos políticos plenos:
“Las Asociaciones EFA. y otras asociaciones de la misma índole con personería
jurídica que cumplen con los siguientes requisitos:
a) Presentar solicitud de socio
b) Abonar las cuotas de ingreso vigentes
c) Cumplir con las características filosóficas; estructurales y metodológicas
definidas en los artículos 3°, 4°, 5° y 6° así como en el Reglamento
Interno de la Asociación que precisa las modalidades de aplicación de los
súbditos artículos 17.
Los artículos a los cuales hace referencia tienen que ver con los fines, objetivos y
principios de APEFA.
17
Art. 9°. Estatuto de APEFA
58
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Vale la pena relatarlos para un mejor entendimiento de la relación entre las
Organizaciones Provinciales y APEFA
“Art. 3°
La Asociación tiene por objetivo promover la educación integral
de las personas, especialmente en el ámbito rural. Dicho fin tiene
un alcance amplio y es objeto de la Asociación obtenerlo
mediante la organización y promoción de sus propios medios, así
como mediante la colaboración con instituciones oficiales y
privadas creadas o a crearse al efecto, o con medios económicos
sin otra limitación que la dada por sus posibilidades y por
cumplimiento de sus objetivos.
Art. 4°
La Asociación tiene por objetivos: la promoción, formación y
asesoramiento en Argentina de las EFA. y otras fórmulas
educativas que responden al mismo sistema educativo; la
información
sobre
dicho
sistema,
el
asesoramiento,
el
intercambio, la colaboración al respecto con todas otras entidades
o grupos dentro o fuera de la Republica Argentina
Art. 5°
Esta Asociación no tiene fines de lucro, ni carácter político ni
ideológico. Su organización y acción se inspiran en la concepción
cristiana de la persona.
Art. 6°
La labor educativa de A.P.E.F.A. se apoya sobre los principios
siguientes: a) la necesidad de una participación de la base sobre su
propio proceso educativo, mediante la responsabilidad en la
definición, elaboración, gestión y evaluación, siempre del marco
general fijado por el Estado b) que la realidad de los que
participan en todos niveles del proceso educativo educa y enseña,
dentro de una acción dinámica en la cual la escuela debe
suscribirse a su servicio y como medio para objetivas y
reflexionar sobre las necesidades y expectativas que las
comunidades tienen sobre todo el proceso educativo. Todo esto a
la luz del cristianismo, de las pautas que sobre política educativa
fije el país y exigencias que nos señala el mundo moderno; c) que
59
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
las manifestaciones de la cultura popular y su elaboración exigen
hoy más que nunca una escuela al servicio, integrada con la
comunidad a la que pertenece d) que la escuela es instrumento, un
servicio comprometido, para proporcionar los medios que
permitan la formación y creatividad. Tales principios se realizan
esencialmente por medio de: la responsabilidad de la comunidad,
especialmente de las familias organizadas por medio de una
Asociación con personería jurídica en cada EFA y que ejerce el
real gobierno de la misma: la alternancia educativa vida-escuela
organizada pedagógicamente según modalidades definidas por la
Asociación.”
En el Estatuto de APEFA no está prevista la existencia de las Organizaciones
provinciales, que cobran evidencia jurídica a partir del Reglamento Interno
aparecen formalmente nombrada
18
y que
por primera vez en su conformación: “Las
Comisiones o Consejos de las Organizaciones Provinciales deberán contar en su
conformación con 60% de padres, como mínimo”.
Indicador 6.3.2
Definición estatutaria y/o Reglamentaria de la participación de las
Organizaciones Provinciales en la vida política de APEFA
Según el Reglamento Interno de APEFA
adscriben entre los socios adherentes
20
19
, las Organizaciones Provincial se
y “participan en la Asamblea General sólo
con voz consultiva” 21.
18
19
20
Reglamento Interno de APEFA Titulo II – MEDIOS DE ACCION, 2)
Aprobado en fecha 7 de junio de 2001
Reglamento Interno de APEFA III – DE LOS ASOCIADOS Son socios activos de
APEFA las EFAs que reúnan los requisitos y acepten el Estatuto, hayan presentado su
ficha de inscripción y hayan sido aceptadas por Asamblea (de acuerdo al Art. 18 inc.
“g” del Estatuto).
Las Organizaciones Provinciales son asociadas adherentes de APEFA, con los deberes
y derechos que le otorga el Estatuto. Los asociados adherentes, con voz pero sin voto,
tienen sus derechos políticos limitados, no pueden ser directivos.
60
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
No pueden tener representatividad en el Consejo de Administración de APEFA pues
los miembros de las Organizaciones Provinciales no ejercen derechos políticos
pasivos ya que la “elegibilidad solo le corresponde a los delegados presentados por
las EFAs
22
”. La no elegibilidad está además remarcada en el Reglamento Interno,
que afirma que los socios adherentes “no pueden ser directivos” 23.
Cabe señalar que APEFA, a pesar de afirmar que “alienta y promueve la
conformación de las mismas, otorgándole autonomía24” llega a incluir formalmente
la existencia de las Organizaciones provinciales después de constituirse 5
organizaciones provinciales que agrupan al 87,27% del total de las EFAs asociadas al
Movimiento.
“Sobre todo en los primeros tiempos porque los temores, las inseguridades y
APEFA impulsaba la creación de las provinciales pero también era celoso de
lo que estaba perdiendo y nosotros no sabíamos hasta dónde podíamos llegar
entonces es lógico, y bueno, hemos tenido algunas reuniones donde se
analizaron las posturas, y bueno, estamos elaborando los reglamentos,
reglamentos internos de APEFA por un lado, el estatuto de la UEFAS por
otro, y bueno se van elaborando criterios y seguramente hay mucho por hacer
todavía porque no está todo definido” (Dirigente UEFAS)
Vale la pena señalar que los estatutos de las Organizaciones provinciales no se
desprenden de un Estatuto modelo sino que más bien fueron elaborados sobre la base
de las indicaciones de los Órganos públicos de control y que APEFA no ejerció
ningún acompañamiento político, ni de gestión a las Organizaciones en su
constitución.
“Hemos recibido asesoramiento en forma puntual referido al estatuto de parte
de la dirección de Personas Jurídicas de la Provincia de Corrientes, fuimos a
consultar sobre el estatuto y distintas formas de gobierno, todas cuestiones que
tienen que ver con el estatuto” (Dirigente Unión Correntina).
“La supervisora ... nos conformó como comisión, sino como sub- comisiones
dentro de la gran comisión donde uno está a cargo de una secretaría,
secretaría se llamaba, de comunicación, promoción, planeamiento, después sí
se forma lo que es el consejo de administración y ella estuvo como asesora de
la UEFACH estuvo en la parte legal y asesoró en eso...” (Dirigente UEFACH).
21
22
23
24
Articulo 10º del Estatuto de APEFA
Articulo 21º del Estatuto de APEFA
Reglamento Interno de APEFA III – DE LOS ASOCIADOS.
Reglamento Interno de APEFA II –MEDIO DE ACCION
61
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
A la lectura de los documentos recopilados y a la luz de las entrevistas realizadas
parecería que las Organizaciones Provinciales surgieron a pesar de APEFA más que
con su apoyo.
El diagrama de flujo de las instancias de representación política de APEFA, según la
interpretación del estatuto, puede ser representado según la planilla a continuación:
Tabla 5 - Diagrama de flujo de las instancias de representación política de APEFA
CdA APEFA
Asamblea
APEFA
Org. provinciales
Org. provinciales
EFA
EFA
EFA
EFA
EFA
No se evidencian vínculos formales entre las Organizaciones Provinciales y APEFA
en cuanto a la instancia de representación política, quedando aisladas con una
vinculación con las EFAS de ida y vueltas. A su vez las EFAs están representadas en
el Consejo sin embargo sin ninguna instancia intermedia que las represente en cuanta
asociación de segundo grado.
“Esto a título personal. Yo pienso que las EFAs deben seguir siendo
directamente las socias de APEFAS, no las uniones ni asociaciones
provinciales, porque sino se perdería la esencia de los que es la asociación
nacional pero ésta a su vez derivar alguna responsabilidad a nivel
provincial” (Ex-dirigente APEFA).
La estructura de representatividad de hecho está creando cierta dificultad en las
organizaciones de primer grado por la falta de claridad institucional:
“A las EFA les cuesta diferenciar. Nos cuesta porque uno es parte de una
EFA y parte de un Movimiento. Primero que hay que entender que APEFA
62
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
somos todas las EFAs, y por ahí nosotros decimos “APEFA o las EFA”.
Tratar de diferenciar, y decir “no, somos parte todos”, hay un movimiento
que se llama APEFA… que Reconquista tenga su oficina o se reúna su
Consejo, es otra cosa” (Dirigente UEFACH).
Para profundizar la relación entre las EFAs u APEFA parece útil analizar la
representacia de las provincias en el Consejo de Administración de la organización
nacional.
¾ Descripción de la cantidad y del porcentaje de miembros del Consejo de
Administración de APEFA por provincia.
Provincia
Buenos Aires
Chaco
Córdoba
Corrientes
Formosa
Misiones
Santa Fe
Santiago del Estero
Salta
Total
Antes
Cantidad
%
2
13,33
2
1
2
8
13,33
6,68
13,33
53,33
15
100
Después
Cantidad
%
2
9,52
2
9,52
0
3
14,29
1
4,76
1
4.77
10
47,62
2
9,52
0
21
100
A través del reglamento interno del 2001 está normado que cada provincia designe a
un padre para integrar al Consejo de Administración y que para completar el cupo
que prevé el estatuto, cada provincia indique un candidato y un suplente.
Igualmente para completar la cantidad de monitores, el estatuto prevé que cada
provincia indique un candidato a la asamblea. Los monitores definirán por consenso
quienes serán los reemplazantes de los que culmina su mandato25
De esta forma todas las provincias tendrían garantizada la participación, si bien no de
forma proporcional a la cantidad de EFAs.
En los hechos, en el consejo del 2002 la provincia de Córdoba y de Salta no están
representadas mientras que la provincia de Santa Fe, con 11 EFAs (20% sobre el
total de las EFAs) tiene el 47,62 % de representantes y la provincia de Misiones con
15 EFAs (27,27% del total) tiene el 4,76% de representantes.
25
Reglamento Interno, VI – Sistema de elección.
63
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Vale destacar que en el último quinquenio se amplió la representancia de las
provincias ya que actualmente están representadas 6 provincias, frente a las 5 del
2002 y la Provincia de Santa Fe – provincia en la cual ha sede APEFA - ya no tiene
más la mayoría absoluta.
APEFA resulta ser de hecho una instancia de representación de tercer grado espuria
ya que considera las instancias de Primer grado las socias privilegiadas, que a nivel
provincial (segundo grado) designan los representantes para la instancia Nacional
(Tercer grado) pero que a su vez no están reconocidas en su instancia política de
representatividad de segundo grado:
Se renueva año a años el cargo de presidente y el 50% de los demás
integrantes que vienen postulados por las demás EFA o ahora ya por las
provinciales que están organizadas. La postulación a la Asamblea, o mejor
al Consejo, no es más a través de las EFAS sino a través de las provincias”
(Ex-dirigente APEFA).
“Desde la EFA se propone el candidato que va a ir a la provincial y después
de la Provincial va a ir hacia APEFA. Cada provincia supuestamente tiene
que traer su candidato y entonces se elige. Puede ocurrir también que una
provincia tenga sus candidatos y que no se elijan esos durante la asamblea.
Eso porque tienen los candidatos fijos pero después el estatuto de APEFA
permite los adherentes y esos candidatos a veces no salen o a veces las
provincias no traen los suficientes candidatos entonces se comienzan a
cubrir lugares con adherentes o con gente por ahí ...” (Dirigente UEFAS)
Si bien al analizar la categoría de socios activos del Estatuto de APEFA se releva la
posibilidad de filiación de otras instituciones con derechos políticos plenos que bien
podrían ser las Organizaciones Provincial, esto no se ve reflejado en la realidad de
las modificaciones reglamentarias que implementó APEFA en 2001.
Los problemas de gestión que crea esta línea inexistente de representatividad de las
organizaciones de segundo grado en el diagrama de flujo ilustrado también se refleja
de forma importante en el sistema de comunicación que la mayoría de las
organizaciones relevan como problemático:
“Algunas EFAs tenían la documentación y otras no tenían y UNEFAM no
tenía, y han mandado evidentemente todavía en el segundo cuatrimestre del
64
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
año pasado la información a las EFAs que no paso por la UNEFAM pero es
un poco el año pasado el año en que me parece se modifica esta actitud o
por lo menos hay pasos, señales que indican que APEFA quiere modificar”
(Dirigente UNEFAM)
“No se si la mala comunicación, más la mala información, que llega y se
hace eco y perjudica mucho. Y es una de las cosas que estuve planteando en
una reunión anterior con APEFA, quiénes eran los que tenían que mandar o
recibir la información. A esta situación...Porque si no después se crean
varios conflictos, que esto, que aquello, se corta la relación, porque lo
primero que uno decide es cortar relación, pero no pasa tampoco por ahí...
Pero aquí hubo conflictos..” (Dirigente Efa´s del Taragüi)
Vale la pena destacar los esfuerzos realizados por APEFA para mejorar la
comunicación si bien al parecer están más relacionados con relaciones personales
que a implementación de una política de comunicación formalizada:
“Yo puedo contar la experiencia que he vivido como docente de EFA’S vinculado a
APEFA antes de ser consejero ... a partir del proyecto ISCOS y SIMFR hubo una
comunicación más concreta en base a cartas, teléfono, había dinero y anteriormente
era más difícil el tema de la comunicación entonces ni siquiera llegaba la información
de la asamblea, en eso se mejoró, también el trabajo de los consejeros invitando y eso
ha sido la dinámica este año. Esto es lo que yo he visto” (Dirigente APEFA).
Se registra además cierto corto circuito entre el ámbito central-local en los aspectos
pedagógicos ya que los delegados provinciales pedagógicos está en conexión con
APEFA de forma directa y no vehiculizados por la Provincial: los equipos
pedagógicos de las EFAs de Corrientes y de Misiones no parece acordar con la
coordinación de APEFA:
“Los resultados del EPI no se diseminan en cada una de las provincias, ya que
NUNCA el EPI decidió cuestiones que luego “fueran bajadas a las EFAS”, eso
no fue la estructura, el sentido, ni la necesidad de que la asociación Nacional
contara con un equipo pedagógico Interprovincial. El marco de decisiones y
línea de acción han sido los Seminario s Nacionales de EFA, que se realiza
durante el mes de febrero, con la participación de monitores, padres, alumnos y
egresados de la EFA. Con discusión y líneas de trabajo claras que todos
llevaban a sus provincias. (ex-coordinadora pedagógica de APEFA)
“A veces los temas que se discuten por una cuestión política de APEFA, no son
las prioridades nuestras de la provincia, no recuerdo un tema, pero nosotros
veíamos a veces que necesitábamos instancias de capacitación por nuestra
evolución, por nuestra historia como EFA tener y priorizar las necesidades de
la provincia. El EPI nacional tendría que recabar las necesidades de cada
provincia y tratar de responder a eso, buscar información a través de
encuestas, de preguntas y tratar de armar un seminario nacional que responda
a las necesidades de las provincias, yo creo que eso es lo fundamental que no
se está dando y no sé por qué razones. Nosotros a veces participamos de un
seminario y vemos que no responde a lo que nosotros estamos buscando como
65
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
capacitación. Desde Corrientes necesitamos que se trate todo lo referente a
plan de estudio, EGB, TTP, y eso por ahí no lo toman en cuenta. El equipo
pedagógico provincial apunta a trabajar sobre nuestras necesidades y nuestras
prioridades. Hay una cuestión en donde las necesidades de la provincia no
responden a lo que nosotros estamos queriendo trabajar, no sé dónde pero hay
una barrera, los aportes son pobres. (Equipo pedagógico de la Unión de las
EFAs de Corrientes)
“Hay un defasaje, el equipo de apoyo y el delegado del EPI en Misiones,
nosotros la invitamos en reiteradas oportunidades y bueno por, por "x" motivo
no participa viste, ella dice: yo necesito saber algo, porque yo quiero llevar
algo, quiero ir a APEFA para informar algo sobre lo que se hace…. perfecto,
pero ella no participa.” (Equipo Pedagógico de UNEFAM)
Este aspecto será analizado más profundamente en la pregunta 6.6 relativa a las áreas
de competencia política.
Indicador 6.3.3
Definición de las competencias políticas de las Organizaciones
Provinciales
En el articulo 3) del título II del Reglamento Interno APEFA define las competencias
de las Organizaciones provinciales, en su modalidad de “autogestión”, en las
siguientes áreas:
•
Autoayuda entre las EFAs
•
Relación con las autoridades
•
Promoción de nuevas EFA
•
Capacitación de las Familias y los Monitores
•
Intercambio de experiencias entre las EFA y las Provincias y APEFA
•
Elaboración y publicación de material (pedagógico, político,
institucional, etc.) acordado con APEFA
•
Consolidación de equipos de capacitación, formación, asesoramiento,
etc. provinciales (Ej. Equipo pedagógico Provincial, Equipo de Padres
Capacitadores, otros). Los mismos estarán necesariamente en relación
entre sí, con el Consejo Nacional y Equipo Pedagógico Interprovincial
a través de los integrantes elegidos para dicha representación. Se ve
conveniente y necesaria la interacción.
66
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
A tal propósito cabe señalar la amplia variedad de actividades que se adjudican a las
Organizaciones Provinciales según el Reglamento Interno de APEFA. Sin embargo
no queda clara la definición del régimen de “autogestión” afirmado por lo contrario
cierta ingerencia de APEFA en la elaboración de materiales didácticos y en la
autonomía de los Equipos Pedagógicos Provinciales.
Parecería leerse una contradicción en los términos de autogestión y “acordado con”
por un lado y por la relación directa entre los Equipos Pedagógicos Provinciales y
APEFA sin nombrar las facultades políticas de las Organizaciones Provinciales en
los asuntos pedagógicos, que son centrales y substanciales en el quehacer cotidiano
de las mismas.
No queda claro si el término de autogestión se refiere a la soberanía de las
Organizaciones de definir políticas en los sectores indicados, a su capacidad de
autofinanciamiento o a la gestión administrativa de las tareas delegadas.
67
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
6.4 ¿Qué prevé el estatuto de cada provincia con respecto a APEFA?
Para responder a estas preguntas se tomarán en consideración los siguientes
indicadores:
6.4.1
Definición estatutaria y/o Reglamentaria de la existencia de APEFA en
los estatutos de las Organizaciones provinciales
6.4.2
Definición estatutaria y/o Reglamentaria de la participación de las
Organizaciones Provinciales en la vida política de APEFA
6.4.3
Definición de las competencias políticas de las Organizaciones
Provinciales respecto a APEFA.
Indicador 6.4.1
Definición estatutaria y/o Reglamentaria de la existencia de
APEFA en los estatutos de las Organizaciones provinciales
Organización Provincial
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
Aspectos
pedagógico del
sistema
Membresía
X
X
X
En el estatuto de la Organización correntina se hace mención a la adopción de la
pedagogía impulsada por APEFA: “La Asociación adopta los medios y métodos
definidos por APEFA (Asociación para la Promoción de las Escuelas de la Familia
Agrícola)”26.
La misma referencia pedagógica se registra en el estatuto de UNEFAM: “La
Federación adopta para el funcionamiento de estas Escuelas de la Familia Agrícola el
26
Art. 6 Estatuto EFA’s del Taragüi
68
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Sistema Pedagógico de la Alternancia definido por APEFA (Asociación para la
Promoción de Escuelas de la Familia Agrícola)”27.
En cuanto al tipo de membresía en el Estatuto de las EFAs del Taragüi figuran como
socios activos las EFAs socias de APEFA: “Son sujetos de la Asamblea General, con
voz y voto, los representantes de las EFA, socios de APEFA y en funcionamiento,
según las proposiciones siguientes: la mitad de representantes de las familias, y la
mitad de representantes de los docentes” 28.
También los representantes de los monitores en el Consejo de Administración de la
Asociación deben pertenecer a una EFA socia de APEFA “Los representantes
monitores deberán cumplir con las siguientes condiciones: (…) b) ejercer en una
EFA socio de APEFA” 29.
En los estatutos de las demás Organizaciones no aparece la sigla APEFA.
Indicador 6.4.2
Definición estatutaria y/o Reglamentaria de la participación de las
Organizaciones Provinciales en la vida política de APEFA
Organización Provincial
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
27
28
29
Asociación a
APEFA
Aprobación del
Estatuto
X
X
Art. 2bis Estatuto UNEFAM
Art. 23 Estatuto EFA’s del Taragüi
Art. 22 Estatuto EFA’s del Taragüi
69
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Solamente en el Estatuto de la organización Correntina hay un articulo que hace
mención a la adhesión a APEFA como socia: “La Asociación se adhiere a APEFA y
se compromete a respetar el presente Estatuto 30“.
También hay un artículo que hace referencia a la aprobación del Estatuto por
APEFA, así como establecido por el Reglamento Interno de APEFA: “La Comisión
Directiva establece un reglamento interno que debe estar aprobado por la Asamblea
General y APEFA, el que deberá ser también aprobado por el Poder Ejecutivo para
su plena vigencia” 31.
En los demás estatuto no aparece la representatividad de las Organizaciones
Provinciales en los órganos de dirección de APEFA.
Cabe destacar que el estatuto de la organización de la Provincia de Corriente fue
aprobado después de la aprobación del Reglamento interno de APEFA.
Indicador 6.4.3
Definición de las áreas de competencias políticas de las
Organizaciones Provinciales respecto a APEFA en los estatutos
provinciales
Organización Provincial
Competencias de
APEFA
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
30
31
No está definido
Competencias de
la Organización
Provincial
No está definido
No está definido
No está definido
No está definido
No está definido
No está definido
No está definido
No está definido
No está definido
Articulo 33 Estatuto EFA’s del Taragüi
Art. 31 Estatuto EFA’s del Taragüi
70
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
En ningún documento estatutario se hace mención a las competencias adjudicada en
forma exclusiva y/o compartida a las Asociaciones Provinciales con respecto a
APEFA.
Para el análisis de esta variable utilizaremos los métodos de la investigación
cualitativa que nos ayudarán a interpretar las relaciones informales entres las partes,
las competencias actuales y las esperadas que serán ilustradas en le capitulo
siguiente.
71
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
6.5
¿Cuáles son las áreas de competencia que se adjudica APEFA con respecto
a las Organizaciones Provinciales?
A la luz de las entrevistas realizada parece interesante analizar de forma más
profunda las atribuciones de competencias que hacen los órganos directivos de
APEFA frente a las áreas de competencias de orientación políticas asumidas y/o
delegadas a las organizaciones provinciales.
Para responder a estas preguntas se tomará en consideración el siguiente indicador:
Indicador 6.5.1: Definición de las áreas de competencias políticas de APEFA
X: Competencias exclusivas de la Organización Provincial
Y: Competencias exclusivas de APEFA
W: Competencias Compartidas
Representati Representat Representat Búsqueda de
vidad frente ividad frente
ividad
fondos
a los
a los
frente a los
organismos organismos organismos
locales
nacionales internacion
ales
X
Y
Y
Aspectos
pedagógico
s
Y/W
Promoción Promoción Elaboració
Provincias
en otras
n de
en las
provincias materiales
cuales
pedagógic
existen EFA
os
X
Y
La definición del rol de APEFA parece encontrase en un momento de profunda
discusión interna en la cual los órganos directivos resaltan la importancia de que la
misma cumpla con un rol político, pedagógico y de interlocutor internacional:
“Cuando se discutió en la provincia de Corrientes el acompañamiento ante la
dificultad importante de la institución madre de APEFA, son 3 cosas las que
hicieron que se designen personas que lleven adelante una idea fuerte con
respecto al salvataje de la institución o por lo menos a apalear la crisis de
alguna manera y las 3 ideas importantes son: la cuestión política, el peso que
tiene APEFA a nivel nacional en función a la promoción de nuevas EFAS, o
sea, la posibilidad de que como APEFA se pueda negociar o hacer valer su
nombre como un sistema optativo válido para todo el país y eso va a ser mucho
más fácil si se hace desde APEFA a que si se hace desde cada escuelita o de
cada provincia, es más difícil y ese es un punto importante. Otro punto
importante es la gestión de proyectos, la relación que tiene APEFA a nivel
nacional y a nivel internacional no las tienen las escuelas y no las tiene las
provincias tampoco, por ahí Misiones o Santa Fe pero nunca hace lo mismo
una organización nacional que una provincia específica. El tercer punto que
72
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
también es importante, es la cuestión pedagógica, la filosofía del sistema de
alternancia, qué es lo que pretende la educación en alternancia, qué se
pretende de los desarrollos locales, procurar de que esa discusión pase por
APEFA y pueda ser bajada a las distintas provincias y la las distintas escuelas
y que ese sea un debate permanente en busca de algo distinto, tiene que tener
ese condimento que lo hace distinto e innovador”. (Dirigente APEFA).
El cambio del contexto político público nacional impulsó, de hecho un rediseño
institucional informal en el cual la política de relación con los organismos público no
quedó definida en un documento institucional sino que se plasmó en tiempos y
formas que el entorno iba modificándose. De esta forma el status quo de la red de
relaciones y de su jerarquización no fue una decisión política institucional sino más
bien se constituye como una adaptación a la realidad. Esta adaptación modificó
sustancialmente el rol de APEFA en su faceta de representatividad vaciándolo
profundamente, sin por otro lado una perspectiva que resignificara su función
institucional.
“Cuando las escuelas nacionales pasan a las provincias, entonces pasa que
todas las EFAS que existían hasta ese momento pasan a las provincias
entonces anteriormente al ser nacionales toda la gestión administrativa pasaba
por APEFA a partir de ahí cada escuela se tiene que arreglar con su
Ministerio entonces esa gestión que hacía APEFA queda sin sentido”
(Dirigente APEFA).
Diferente es la política orientada hacia los organismos privados y del Tercer Sector como son las Fundaciones donantes o las ONG de cooperación internacionales –
donde en la mayoría de los casos su propia política institucional determina cambios
aun no deseados en las organizaciones receptoras de fondos:
“YPF te lo pide para sus concursos, te lo pide "Antorchas" que por favor, ellos
para poder gastar menos y el Ministerio prefiere que lo hagan desde un grupo
de escuelas y no escuela por escuela porque llegan con una sola carpeta
administrativa, con un solo expediente, llega a 5 escuelas, 4, 10, 15 entonces
para ellos no es rentable. Un proyecto solo de 100.000 y 30 te va a quedar
para después porque para ellos es más rentable porque llega, con esos 100.000
llegan a 600 chicos y por lo tanto llegan a 2600 familias, no es lo mismo a
decir , ésta me pidió 40 y estoy llegando a 70 familias, a 80 o a 100 porque el
impacto que recibe un proyecto sobre 4 escuelas no es lo mismo que si vos lo
dividieras y solamente sobre una que tiene incluso menor población que la
otra, creo que es una cuestión de organismos internacionales y después porque
yo creo que al tener un criterio común con otras escuelas por ahí podés hablar
de las mismas cosas, del mismo tiempo” (Directivo EFASE)
En los tres casos –público-privado y tercer sector – APEFA se encontró en un
mecanismo reactivo y no pro-activo de reforma institucional que culminó en el
73
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
reconocimiento institucional de las áreas de competencias de las organizaciones
provinciales después de casi 10 años de empezar el proceso, sin una definición clara
en los términos de exclusividad y / o colaboración interinstitucional.
APEFA reclamaría a si misma las competencias exclusiva de la promoción de nuevas
escuelas en las provincias que no tengan EFAs, dejando a las Organizaciones
provinciales organizar su propia política de difusión
“Lo que nosotros estamos delineando es que donde están las provincias. Las
provincias se hagan responsables de la promoción. Donde hay provincias
nuevas, sí APEFA tendría que hacer un acompañamiento o con una EFA
cercana o con una provincia cercana pero desde APEFA también porque me
parece que no tenemos que dejar totalmente liberado a las provincias. Como
institución también tiene que tener un cierto tipo de control o de lineamiento
que se tienen que respectar. Eso me parece que es la organización, llegando a
lo ideal, no” (ex -dirigente APEFA)
“Yo creo que APEFA tiene que seguir existiendo y tiene que dar líneas en la
parte pedagógica, tiene que tener la preparación del docente y la
especialización de los docentes de las EFAS, eso tiene que ser una constante,
pero también las provinciales tienen que ponerse los pantalones largos en este
sentido y tratar de colaborar con APEFA en la formación de los docentes y
tirar líneas también” (ex dirigente APEFA)
Desde el punto de vista pedagógico, deja opción de realizar algunas instancias de
capacitación menor a las organizaciones provinciales y mantiene como propia la
orientación pedagógica general:
“Se debería derivar a las Provincias la promoción y alguna instancia de
capacitación, algunas Yo sigo pensando que desde APEFA se debe seguir
invirtiendo en una capacitación dentro de un lineamiento que no salga de lo
que es el sistema y la filosofía del proyecto no cierto, de la pedagogía en
alternancia porque sino se corre el riesgo que cada provincia empieza a tomar
lineamientos diferentes. Esto para mi sería en futuro la función específica de
APEFA La provincia continuar con lo que sea la instancia mínima de
capacitación digamos. Lo que tienen que seguir ellos según su legislación
porque no sabemos cada provincia cual es su legislación” (ex - dirigente
APEFA)
No parece definida la búsqueda de fondos tanto a nivel nacional así como
internacionales si bien este tema siempre fue considerado como uno de los más
álgidos en las relaciones interinstitucionales:
74
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
6.6
¿Cuáles son las competencias que se adjudican las Organizaciones
Provinciales con respecto APEFA?
Para responder a estas preguntas se tomará en consideración el siguiente indicador:
Indicador 6.6.1: Definición de las Áreas de competencias políticas de las
Organizaciones Provinciales
X: Competencias exclusivas de la Organización Provincial
Y: Competencias exclusivas de APEFA
W: Competencias Compartidas
Organización
Provincial
UEFACH
(Chaco)
EFA’s del Taragüi
(Corrientes)
UNEFAM
(Misiones)
UEFAS
(Santa Fe)
EFASE
(Santiago del E.)
Representati Representat Representat Búsqueda de
vidad frente ividad frente
ividad
fondos
a los
a los
frente a los
organismos organismos organismos
locales
nacionales internacion
ales
W
Capacitació
n
docentes/pa
dres
Promoción
en la
Provincia
W
W
Promoción Elaboració
en otras
n de
provincias materiales
pedagógic
os
X
Y
Y
Y
W
X
Y
X
Y
Y
X
X
X
Y
W
Y
Y
X/W
W
Y
Y
W
X
Y/W
Y
La representatividad
Por parte de las Organizaciones provinciales se reconoce la importancia del proceso
de re-diseño institucional ya que, a la luz del surgimiento de nuevos actores
institucionales en el sistema, replantea la modalidad de su constitución a partir de sus
raíces. En su mayoría las Organizaciones delegan a APEFA la representatividad en
ámbito nacional e internacional.
“Que ocupen el ámbito y se especialice en el ámbito de vincular a las
provinciales y su necesidad de canalizarlas a los organismos nacionales e
internacionales, funciones, entidades, proyectos internacionales. Que
ocupen ese espacio que a la organización provincial le es mas difícil, no
imposible, pero le es más difícil porque a las organización provincial con su
articulación con lo que es la provincia ya tiene bastante entonces salir por
ejemplo a buscar vínculos internacionales les seria mas difícil.”. (Dirigentes
UNEFAM)
75
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
“Hay relaciones políticas con el gobierno provincial que tienen que ser a
nivel provincial, por la descentralización, no es cierto?, hay cosas que
también corresponden a la Provincial. Por ejemplo la relación con el
Gobierno de la Provincia, con el Ministerio de Educación de la Provincia”
(dirigente EFAs del Taragüi)
En el ámbito local se configura como un área exclusiva en el caso de Corrientes y
Misiones mientras resulta compartida en el caso de Chaco, Santa Fe y Santiago del
Estero).
“Y por hay, de hecho, pelearle en conjunto en el aspecto de tramitaciones, o
aspectos legales, en cuanto a la Provincia, en cuanto al ESPEP Eso se ha
hablado desde un principio, en forma conjunta con APEFA” (Dirigente
EFASE)
“Creo que a nivel de UEFAS, nosotros tenemos claro en cuanto a que la
tarea de la UEFAS está relacionada a la veta de la provincia de Santa Fe,
sin hablar de egoísmos, con el apoyo de APEFA...” (Dirigente UEFAS).
Tal vez esto tenga que ver con la dimensión de la Organización: en Misiones y
Corrientes la cantidad de EFAs en importante, mientras que en Chaco y Santiago del
Estero es mucho menos.
Tal vez tenga que ver con la antigüedad: en Misiones hubo un crecimiento
importante en los últimos años muy autónomo y es la primera organización que se
formó desde hace tiempo con objetivos claros y definidos desde el principio.
La situación de Santa Fe es espuria por un problema de compartir el mismo territorio
si bien no los mismos objetivos, Este tema será enfrentado en otro párrafo.
La búsqueda de fondos
Más variadas las respuestas en este ítem: desde una total delegación a APEFA en la
búsqueda de fondos (Corrientes) a una extrema autonomía (Santiago del Estero)
“Siento que a APEFA le corresponde claramente las relaciones
internacionales, las relaciones políticas nacionales, la gestión, inventar
proyectos de financiamiento. Esto nos da fuerza si hay una visión nacional y
que casualmente esto es una renguera que tenemos: el dinero y la
capacitación nos la tiene que dar APEFA” (Dirigente EFAs del Taragüi)
“Lo que no veo demasiado, en esto de la gestión y demás, es el salto que
haya que dar. Pero bueno, si hay que darlo para gestionar proyectos o lo
76
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
que sea, necesariamente...porque lógicamente sería tal vez más conveniente
que desde una regional, parta derecho hasta donde tenga que ir. Y no que
pase a corregir los deberes. Pero está. Si ese es el único camino, bueno,
aceptemos. Basta que no le agreguen un dos adelante. (Dirigente EFASE)
Seguramente las postura de las Organizaciones pueden haber cambiado en este
ultimo año ya que a partir del 2003 la ONG belga de cooperación optó por una
relación directa con las Organizaciones Provinciales y esto pareció a las misma
extremadamente ventajoso.
Los aspectos pedagógicos
También en los aspectos pedagógicos es bastante heterogénea la respuesta. Se
pueden delinear como un continuum que va desde la delegación a APEFA en el
aspecto de la formación representada por Santiago del Estero a una casi total
autonomía representada por Misiones. En el medio se encuentran las demás
provinciales.
“La promoción de EFAs y la capacitación que es otro de los roles de
APEFA, bueno, yo creo que desde ahí, desde esas dos partes yo creo que
estamos”(Dirigente EFASE).
“A las Provinciales me parece que le corresponde que se abarque a todas
las EFAS, […] capacitar a los padres, capacitar a los docentes. Y a APEFA,
digamos, como avalar y ayudar a esa capacitación, avalar todo eso y
ayudar por supuesto dentro de lo posible en capacitación también, digamos,
por lo menos desde mi punto de vista...(Dirigente EFAs del Taragüi)
“Que nos den participación también, que no...no nos tomen como que los
gringos vienen a enseñarnos, acá hay gente preparada que pueda asumir la
responsabilidad de la capacitación” (Dirigente UNEFAM)
Más homogénea es la respuesta acerca de los lineamientos pedagógicos generales
que unánimemente se los asigna como competencia exclusiva a APEFA:
“Los mismos tendrían que ser el rol de APEFA para -me parece- las
cuestiones de orden pedagógico con la Asociación internacional: con
proyectos de pasantías, con proyectos de intercambio, proyectos de orden
económico inclusive, proyectos innovadores, de desarrollo como por
ejemplo puede ser el agro-turismo, pensando que también pueden haber
otros proyectos en este sentido. Fijar algunas políticas por ejemplo a nivel
nacional en lo que hace al desarrollo de la pedagogía de la alternancia,
nuevas alternativas, innovaciones”. (Dirigente UNEFAM)
“Unificar criterios de presentación de estructuras curriculares o cosas que
nos unen. Ver lo que nos une y hay que mantener el Movimiento como un
77
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
modo de monitoreo de que se mantenga el sistema de alternancia y la
esencia de las EFAS” Dirigente EFASE).
“Después indudablemente todo lo que es el lineamiento pedagógico sigue
siendo APEFA, la institución que de alguna manera tiene la voz cantante en
eso y además tiene el campo y los institutos de formación y todos los que
sean los cursos y todo lo que se organice a nivel nacional, bueno, siempre
ayuda al intercambio, a la capacitación y eso es fundamental
independientemente que después a nivel de la organización provincial uno
organice algún tipo de capacitación para cosas puntuales que nos interese a
nosotros, pero claro, todo lo que pueda hacerse a nivel nacional ayuda no
solamente al cambio sino a aunar criterios... (Dirigente UEFAS)
La Promoción
Con respecto al tema de la Promoción no hay divergencias entre las Organizaciones:
el rol de promoción en las Provincias que no tenga EFAs se asigna a APEFA –que a
su vez podría utilizar recursos de otras provincias- mientras que la promoción de
escuelas en las provincias en la cual existe el Movimiento sea delegada a la
Organización Provincial que puede o menos solicitar apoyo a la Casa Central. Tal
vez sea de destacar que en las Organizaciones menos organizadas esta instancia se
haga más presente, como en el caso del Chaco.
“La promoción sigue siendo parte del funcionamiento de APEFA en esos
lugares. Hay lugares que todavía se está trabajando para armar el tema de
la Asociación, hay otras que ya están hechas, hay otras que tendrían ganas
pero ya no tienen cantidad todavía, entonces APEFA ahí está como era
antes”(Dirigente UEFAS)
“Y también el de apoyar [APEFA] o promocionar el surgimiento y creación
de nuevas escuelas, también estaba ahí puesto como idea (dirigente
EFASE).
“En el tema de promoción yo creo que una cosa es a nivel nacional, lugares
donde no hay EFAS, eso le correspondería más a APEFA. Y dentro de la
Provincial, regular esa cuestión de que no cualquier persona que venga y
viene hoy conoce la EFA, se queda encantado y dice “ah! bueno, yo me voy
a cualquier lado, donde consigo a dos que me sigan, yo voy y abro una EFA
también”. Entonces yo creo que esa cuestión de regulación, por ahí, va más
internamente y tiene que pasar por la Provincial” (Dirigente EFAs del
Taragüi)
“Colaborar con APEFA en el tema de promoción. Nosotros tenemos muchos
pedidos de EFAs, y por ahí nosotros no las podemos crear por una cuestión
económica, que está sufriendo tanto el país como la provincia. Entonces no
se quiere crear EFAs porque no las vamos a poder sostener, no las podemos
mantener. Eso en el tema de atender estas comunidades (dirigente
UEFACH)
78
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
La elaboración de materiales
El último ítem está destinado a un aspecto puntual del área pedagógica tal como es la
producción de materiales didácticos y pedagógicos en general. Sólo la organización
misiones hace referencia a este aspecto, destacando un vacío importante que
correspondería a la Organización Nacional poder llenar:
“Hay una vacío en la producción de materiales: realmente nosotros cuando
empezamos a hacer algunas cositas de estas hemos visto como una
necesidad y realmente hemos visto como un vacío que no había en APEFA,
eso podría ser una... digamos una expectativa con respecto a lo que puede
ser el rol de APEFA. Y de, de tener una mayor cantidad, o sea de dar mayor
difusión a esos materiales produciendo otro idioma y dando mas material, o
sea logrando que se puedan publicar más cosas no” (Dirigente UNEFAM)
79
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
6.7
¿Cuáles son los puntos de fricción entre las Organizaciones provinciales y
APEFA?
Las fricciones aparecen en las áreas compartidas entre las Organizaciones
provinciales y APEFA: como por ejemplo los aspectos pedagógico del
sistema y más puntualmente el aspecto formativo de los docentes y los
dirigentes y que más heterogeneidad de respuesta obtuvo entre las
organizaciones:
“El tema de decir, bueno: dentro de la gente capacitadora que pone
capacitación de padres que designa APEFA no hay gente de Corrientes, no
hay gente de Santiago del Estero, no hay gente del Chaco, no hay gente de
Formosa, no hay gente de Buenos Aires, no hay de Córdoba. Entonces, vos
decís, bueno... ¿Cómo nos ven a nosotros? ¿Si cómo alguien que no
sabemos nada, que no tenemos padres que puedan estar o estén capacitados
para ser capacitadores? ¿Todo tiene que venir desde allá hacia acá? Yo
creo que esa es una cuestión que por ahí puede causar fricciones… este un
ejemplo muy concreto” (Dirigente EFAs del Taragüi)
“Claro, el curso que se esta poniendo, que empezó el año pasado, el curso
de monitores, lo organizó APEFA a través del proyecto ISCOS, se pidió
para que se haga acá y se logró que se haga acá en Misiones pero todo el
papeleo es todo APEFA, y bueno, creo que tendrían, no se darnos mas
participación, tenemos participación porque, porque nos encargamos de que
se haga en el lugar, hay un docente que acompaña y otro docente que hace
el seguimiento, pero todo es APEFA, APEFA, APEFA y UNEFAM no, no
figura, en los impresos todos los logos es APEFA, APEFA, APEFA…”
Dirigente UNEFAM).
Al parecer también se advierte cierto corto-circuito entre las líneas pedagógicas
promovidas por APEFA y las implementadas a nivel provincial, ya que los equipos
pedagógicos de las EFAs de Corrientes y de Misiones no parece acordar con la
coordinación de APEFA:
“Los resultados del EPI no se diseminan en cada una de las provincias, ya que
NUNCA el EPI decidió cuestiones que luego “fueran bajadas a las EFAS”, eso
no fue la estructura, el sentido, ni la necesidad de que la asociación Nacional
contara con un equipo pedagógico Interprovincial. El marco de decisiones y
línea de acción han sido los Seminario s Nacionales de EFA, que se realiza
durante el mes de febrero, con la participación de monitores, padres, alumnos y
egresados de la EFA. Con discusión y líneas de trabajo claras que todos
llevaban a sus provincias. (ex-coordinadora pedagógica de APEFA)
“A veces los temas que se discuten por una cuestión política de APEFA, no son
las prioridades nuestras de la provincia, no recuerdo un tema, pero nosotros
veíamos a veces que necesitábamos instancias de capacitación por nuestra
evolución, por nuestra historia como EFA tener y priorizar las necesidades de
80
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
la provincia. El EPI nacional tendría que recabar las necesidades de cada
provincia y tratar de responder a eso, buscar información a través de
encuestas, de preguntas y tratar de armar un seminario nacional que responda
a las necesidades de las provincias, yo creo que eso es lo fundamental que no
se está dando y no sé por qué razones. Nosotros a veces participamos de un
seminario y vemos que no responde a lo que nosotros estamos buscando como
capacitación. Desde Corrientes necesitamos que se trate todo lo referente a
plan de estudio, EGB, TTP, y eso por ahí no lo toman en cuenta. El equipo
pedagógico provincial apunta a trabajar sobre nuestras necesidades y nuestras
prioridades. Hay una cuestión en donde las necesidades de la provincia no
responden a lo que nosotros estamos queriendo trabajar, no sé dónde pero hay
una barrera, los aportes son pobres. (Equipo pedagógico de la Unión de las
EFAs de Corrientes)
“Hay un defasaje, el equipo de apoyo y el delegado del EPI en Misiones,
nosotros la invitamos en reiteradas oportunidades y bueno por, por "x" motivo
no participa viste, ella dice: yo necesito saber algo, porque yo quiero llevar
algo, quiero ir a APEFA para informar algo sobre lo que se hace…. perfecto,
pero ella no participa.” (Equipo Pedagógico de UNEFAM)
Tal vez en las fricciones en los aspectos pedagógicos subyazcan aspectos que
tengan que ver con el reconocimiento de identidad que se niega a nivel de
representaría política:
“Queremos que nos tengan en cuenta y que cuando vienen a Misiones,
bueno que no solamente esta APEFA sino que también este UNEFAM en el
logo, no es así?, es un poquito el respeto a la provincial, entiendo yo, no
se...(Dirigente UNEFAM)”
“Yo creo que no hubo una relación de representación, alguien que diga:
“Yo voy en representación de la Asociación Provincial”. Creo que ahí está
el problema” (Dirigente UFASE).
Solo en el caso de la provincia de Santa Fe se percibe cierta dificultada de
separar la instancia territorial local y el ámbito nacional ya que la sede de
APEFA históricamente siempre estuvo en Santa Fe.
“Uno de los puntos de fricción me parece que es todo lo que hace a
promoción, la política de promoción de APEFA que es uno de los temas que
está pendiente todavía de tratamiento que se tenía que tratar en la Asamblea
pasada y medio que quedó todavía sin tratar. Hasta donde APEFA y hasta
dónde las provinciales, porque no es fácil delimitar, sobre todo cuando las
instituciones de algún modo son autónomas, como que se presenta un
camino contradictorio... La mayor problemática la tenemos acá en Santa Fe
porque geográficamente estamos conviviendo, es distinto en otras provincias
pero acá en Santa Fe, ese es uno de los puntos donde hay que tener cuidado
y hay que seguir dialogando y después todo lo que es también el trabajo con
el Ministerio para no contradecirnos, para conocer cada uno lo que está
haciendo el otro...” (Dirigente UEFAS).
81
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Al parecer APEFA está viviendo una situación de involución territorial hacia la
provincia de pertenencia más que de jerarquización respecto a las organizaciones
territoriales. Esta afirmación encuentra ulterior respaldo en el análisis de la red de
actores institucionales que APEFA cultivó en los últimos años, así como destacado
en el indicador 6.2.7.
82
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
6.8
Cuáles son las propuestas de definición de competencias y delimitaciones
para APEFA y para cada Provincia?
Una primera instancia de definición institucional se refiere al rediseño de la
representatividad política. En diferentes casos se sugiere a APEFA constituirse como
instancia de Tercer grado:
“Yo creo que la Provincial vendría a ser ese intermediario necesario para que
la organización se de, es decir, cómo es la cuestión entre nosotras las EFAS de
la Provincia para no ir desde cada EFA a APEFA sino como provincial a
comunicarse con APEFA. Como que sería el intermediario entre APEFA y las
EFA: ese creo que sería la clave del tema de la Provincial (dirigente EFAs del
Taragüi).
“Que funcione como una asociación de...Provinciales. Tiene que aclarar muy
bien su objetivo. Que hoy, yo no veo que lo tenga claro” (Dirigente EFASE).
“APEFA que ocupe un rol de confederación” (Dirigente UNEFAM).
Al parecer APEFA, cuando elaboró el Reglamento Institucional lo descartó, a pesar
de que los dirigentes que representan más del 50% de las EFAs y más del 60% de las
EFAs asociadas a organizaciones de segundo nivel. Tal fue el nivel de negación de
esta instancia que no consideró ni siquiera la posibilidad de incluir a las Provinciales
como socio activo.
Sin embargo se nota cierta voluntad de cambio - tal vez más en la estructura de
gestión más que política - que los mismo s dirigentes de APEFA remarcan:
“Lógicamente la estructura tiene que ser otra, tiene que adecuarse a la
necesidad del momento, a las circunstancias, tiene que ser dinámica y no
podemos sostener una estructura grande si no la vamos a poder sostener
económicamente, es una cuestión que se dijo en la Asamblea” (Dirigente
APEFA).
Representatividad política se puede también interpretar como fortalecimiento del rol
de representante y promotor del Movimiento de las EFAs frente a instancias
nacionales e internacionales, rol que al parecer se vio debilitado no tanto por la
provincialización de la Educación en el País sino más bien por un vacío institucional
frete a los organismo nacionales.
Una segunda propuesta de redefinición institucional está relacionada con la
jerarquización de las cuestiones a ser debatidas en seno a los órganos de dirección de
APEFA.
83
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
“Yo creo que APEFA tiene que estar para cosas superiores a las que por ahí se
dedica, por ejemplo, a APEFA le demanda demasiado tiempo ir a asistir a una
EFA. APEFA tiene que estar para la parte más institucional, hace falta
jerarquizar APEFA pero por ahí no contamos con gente y por ahí la parte de
Consejo me parece que habría que tener cosas más claras y más precisas” (Ex
– dirigente APEFA).
Las temáticas de discusión en seno a la organización en los últimos tiempos fue de
tipo interno sobre todo de orden económico y patrimonial. La Organización desde
hace un tiempo está viviendo una crisis económica bastante importante que no será
tomada en consideración en sus detalles en este documento al no ser considerada
relevante.
En la variable anteriormente analizada acerca de las competencias de APEFA se
pueden identificas los aspectos más puntuales de la cuestión pedagógica, cuales:
⇒ la definición de líneas bases sobre la alternancia
⇒ el velar acerca de la unitariedad del sistema
⇒ la elaboración de materiales didácticos y pedagógicos
Tal vez la jerarquización a la cual hace referencia el ex – dirigente de APEFA no
solo tenga que ver con cuestiones estrictamente educativas sino también de rol de
promotor de desarrollo rural que tan presente está en el estatuto fundacional.
“La síntesis de la declaración de Acevedo es que la escuela o APEFA tienen
que trabajar por el desarrollo rural, por el desarrollo de las comunidades, esa
es su misión y eso era lo que en APEFA se trabajó fuertemente durante los
primero tiempos y después con el tema de la dictadura y los primeros años de
la democracia fue difícil volver a hablar de eso. Ese fue uno de los cambios que
surgió a partir de volver a encontrarnos, de que las reuniones se hagan más
populares, de que aparezcan nuevas escuelas en las provincias. (Dirigente
APEFA).
Al parecer APEFA en los últimos años se abocó más a cuestiones estrictamente
educativas, dejando de lado la promoción en su significado más amplio y en su rol de
actor de desarrollo en la comunidad. Esto se ve reflejado también en la Red de
relaciones institucionales que en buena parte se limita a organismos educativos y /o a
fundaciones donantes y muy poco a actores de desarrollo rural como pueden ser las
Municipalidades, Organismos Públicos locales y Nacionales y Organizaciones de la
84
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Sociedad Civil en General. Este tema será retomado en el capítulo de las
conclusiones.
85
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
7. Algunas sugerencias de benchmarking.
Nos parece importante analizar el caso de la francesa Unión Nacional Maisons
Familiales Rurales de Education et Orientation (UNMFREO) ya que la estructura
política del País y la cantidad de EFAs presentes en el territorio puede de alguna
forma ser asimilada a la realidad local.
Francia es una republica presidencial cuyo ordenamiento político está estructurado
en 4 niveles: municipal, departamental, regional y nacional.
La UNMFREO asocia a nivel nacional los centros de formación que adoptan la
pedagogía que son alrededor de 450.
El proceso de descentralización en Francia “se produjo por necesidad: en Francia
primero nacen en las EFAS y después nace la Unión Nacional. En un momento
determinado no se puede acompañar a las EFAS una por una y empiezan a salir
Federaciones de lo que ellos llaman Departamentales. En esas Federaciones
Departamentales se agrupaban las EFAs de un departamento. Luego había regiones
con mucha fuerza y se crean las Federaciones Regionales” (Dirigente SIMFR).
Al parecer el proceso en Francia de agrupación zonal más que inspirado por el
concepto de descentralización se podría definir de constitución de “Redes” de
distintos niveles.
Forni (Forni P.; 2002, Pág.. 7) brinda una interesante panorámica sobre el concepto
de Red que bien puede adaptarse al concepto de agrupación de los diferentes niveles
de UNMFREO. Red es aquélla en la que un número de sujetos mantiene relaciones
de intercambio entre sí en forma reiterada y duradera y, simultáneamente, carece de
autoridad establecida para arbitrar y resolver disputas que puedan surgir durante el
intercambio. […] Es característico de esta forma organizacional la presencia de una
orientación valorativa entre las partes (“buena voluntad”) diferente del auto-interés
propio del mercado y de la disciplina burocrática. Asimismo, son propiedades
86
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
primordiales de las organizaciones red la confianza y la reciprocidad. Estas últimas
son necesarias para el funcionamiento de las redes. Al no existir contratos como en
los mercados o una legalidad como en las burocracias, los miembros de una
organización red confían en que ningún otro integrante actuará de modo oportunista
utilizando los canales de intercambio establecidos para fines propios en detrimento
de los demás. La reciprocidad es un principio rector subyacente a las redes que
obliga a cada miembro a comprometerse con el otro sin obtener ventaja de la
confianza establecida.
Si bien en el caso de UNMFREO la autoridad está definida en forma clara, es
importante destacar el componente “Reciprocidad” y la “Orientación valorativa entre
las partes” cuales elementos fundadores de la Organización ya que en su finalidad
aparece la representación frente a los organismos públicos y privados
promoción de servicios educativos, de promoción, de orientación
33
32
, la
y desarrollar
relaciones con otros países y organizaciones internacionales de solidaridad y
cooperación 34
Se retomará el concepto de Red en el último capítulo dedicado a las conclusiones.
Al leer el Estatuto de UNMFREO se destaca que pueden adherir a la asociación no
sólo las Asociaciones responsables de los Centros de Formación en Alternancia en
general (CFA)
35
sino también “Las federaciones departamentales, las federaciones
regionales de las casas familiares rurales así como las asociaciones creadas para la
gestión de un servicios de de l’Institución, en lo puntual l’Asociación Nacional para
la Formación y la investigación en Alternancia, adhieren al presente estatuto bajo las
condiciones mencionada en los artículos anteriores
36
”. Cabe destacar que no se
definen topologías de socios diferentas.
32
33
34
35
36
Art. 4. inc. 1, Estatuto UNMFREO
Art. 4. inc. 4, Estatuto UNMFREO
Art. 4. inc. 5, Estatuto UNMFREO
Art. 5. inc. 1, Estatuto UNMFREO
Art. 5, inc. 2°). Estatuto UNMFREO
87
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Sin embargo sigue el Estatuto afirmando que los delegados de las federaciones
departamentales y regionales forman parte de la Asamblea a título consultativo 37.
Sigue el estatuto aclarando que l’Asamblea general está compuesta por delegados de
las Asociaciones de los centros de formación
38
en general a título deliberativo,
mientras que las federaciones departamentales y regionales son miembros a títulos
consultivos 39.
El Consejo de Administración tiene una composición bastante compleja:
“1°) De diez a treinta miembros elegidos por la Asamblea General sobre la base de
la propuesta de las regiones, de tal forma que por cada dos elegidos entre los
representantes padres, haya un elegido cuadro.
2°)
Una lista nacional de doce miembros como máximo de los cuales tres están
designados bajo la propuesta del Comité Permanente de Formación Continua e
de Formación Superior mencionados en el Art. 17” .
Es interesante destacar en este inciso que la composición del Comité Permanente está
designado por el 66 % de sus miembros por las federaciones regionales
40
.
Garantizando de esta forma un representacia asegurada en seno a los órganos de
dirección de la Unión Nacional.
Sigue el estatuto acerca de la elegibilidad de los miembros. Como miembro
perteneciente a la categoría de “los Padres” los candidatos deben ejercer una
responsabilidad en el ámbito de un Consejo de Administración de una Asociación de
Primer nivel, de una federación o de una regional. Mientras que para ser elegibles
como miembro perteneciente a la categoría de “Cuadro”, se hace referencia a las
calificaciones definidas para ser miembros deliberativo de la Asamblea General y
37
38
39
40
Art. 7, inc 2°), Estatuto UNMFREO
Art. 9, inc. 2°) Estatuto UNMFREO
Art. 7, Estatuto UNMFREO
Art. 19, Estatuto UNMFREO
88
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
ejercer la función de director, monitor de una centro de formación o director de una
federación departamental 41.
Se peder afirmar por lo tanto que en los órganos de dirección de la Asociación
Nacional están presentes tantos los niveles de base así como los representantes de las
agrupaciones de segundo y tercer nivel.
En cuanto a la definición de las áreas de competencia de las Organizaciones
departamentales y/o regionales el estatuto no hace mención.
Lo que sí regula en el estatuto son las relaciones interinstitucionales entre los
diferentes niveles. Se destaca la obligación por parte de las organizaciones de primer
nivel de adherir a las Asociación de segundo nivel y de tercero en caso de querer
asociarse a nivel nacional42. Por otro lado hay obligación por parte de las dos
federaciones anteriormente nombradas de aceptar l’adhesión de las Asociaciones
admitidas por la Unión.
Las entrevistas realizadas ayudan sin embargo a entender la organización interna no
explicitada en el estatuto y que rige las áreas de competencias informales entre
Asociación Nacional y federaciones locales:
“en cuanto a la formación de monitores, hay un plan de formación nacional
que se aplica y dura 2 años, pero en primer año se hacen en las regiones, no
se hace a nivel nacional porque hay mucha distancias y además hay mucha
gente que se aburre en el primer año, es decir, que no continua porque no les
gusta. En primer año el plan es regional, en segundo año es un plan nacional
con 5 sesiones donde se cruzan gente de todos y eso se hace en Chaingy”
(Directivo SIMFR).
Se destaca una profunda relación entre los niveles organizacionales en las áreas
pedagógicas ya que la realización de un segundo año de curso a nivel nacional
presupone una preparación realizada a nivel regional de forma coordinada, que al
41
42
Art. 9 - Estatuto UNMFREO
Art. 23 – Estatuto UNMFREO.
89
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
parecer garantiza uniformidad de visión en los aspectos pedagógicos y valorización
de los recursos locales tanto a nivel pedagógico así como gestionales.
Si bien no se dispone del Estatuto de la Unión de Escuela s de la Familias Agrícolas
Españolas (UNEFA) vale la pena hacer mención a la organización interna centroperiferia, as como relatada por el director Técnico de SIMFR:
“En el reino de España durante la dictadura todo estaba centralizado:. una vez
acabada la dictadura, viene un proceso de descentralización en España y
algunas comunidades autónomas, comunidades históricas como vascos,
catalanes, gallegos, andaluces se fue dando en España un proceso fuerte de
darle poder a las regiones o mejor dicho a las naciones- porque la constitución
española dice que España es un Estado de nacionalidades. En ese proceso
después las regiones de España que no tenían ese contexto histórico pidieron
también lo mismo y se realizó una descentralización, el Consejo de España en
ese momento ... Anteriormente las EFAs estaban todas agrupadas en una sola
sociedad anónima y todos los docentes, en ese momento, era como si fueran los
empleados de una misma empresa que estábamos en distintos lugares de esa
empresa fija. llega esta descentralización que es fuerte porque todo este asunto
pasa a las provincias. Hoy las EFAS de España se encuentran en un contexto
complejo, primero hay una descentralización política fuerte, hay reclamos a
descentralizar y el financiamiento de las EFAS viene directamente de las
regiones. Algunos directivos de la unión nacional no creían en ese proceso, no
creían tampoco que la reforma educativa se aplicara, que fuera algo tan largo
o tan duro y complicado, cuando digo complicado, digo que el hecho d estar
todo centralizado repercutía en todos los problemas socio-económicos de
algunas escuelas, de algunas regiones. Las federaciones provinciales o mejor
dicho, las regiones nacionales son las que tienen todo el poder sobre las EFAS
ya que en muchos casos los edificio son propiedad de la Federación porque
antes habían sido de un ente fueron traspasados a la Federación. Los salarios
de los docentes son pagados por la región autónoma pero es nacional y el pago
lo hace directamente el gobierno a la cuenta corriente de su personal, de modo
que su salario no pasa ni por la EFA, ni por el Consejo. […]
En cuanto a las competencias entre Regiones y Nación el proceso fue muy
complejo. a Unión le queda como responsabilidad el tema de relaciones con el
gobierno nacional, leyes de educación nacional que se aplican en la región, a
Unión le queda el sistema de formación: hay unos cursos normalmente
trimestrales de capacitación de directores y hay formación de monitores con
sesiones anuales, organizada por la Unión. En cuanto al Material Pedagógico
la unión tuvo en una época, en los años 80´ y después se le restó importancia y
esto lo están asumiendo de distintos modos las regionales. Hay regionales que
por su característica se muevan mucho a nivel internacional , que conocen las
regiones de Francia, no sé que y esta gente, algunas tienen contactos y trabajos
con universidades y van produciendo. Pero hay una producción nacional, para
mí eso es uno de los errores, por qué no se le da importancia a todo este
asunto. Un sistema pedagógico necesita de 2 cosas, que tenga un movimiento,
una base pero necesita publicaciones, sólo con material no se sostiene”.
90
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
El benchmarking latinoamericano nos lleva a Brasil, País en el cual se encuentran
alrededor de 350 CFA distribuidos en el territorio nacional.
“Hay 2 o 3 casos muy grandes, muy numerosos de antiguas EFAS reunidas que
es el "MEPES" y "AECOFABA", pero luego el resto vino surgiendo por
mimetismo, gente que se ha enterado que "MEPES" y "AECOFABA" ya tenían
su Asociación y deciden crear la UNEFAB que se fue convirtiendo en ahora
mandas tu, ahora mando yo y fue una estructura sin ningún contenido. Cuando
ya empiezan a surgir muchos estados que tienen EFAS, ahí se va apareciendo
otra estructura entonces la UNEFAB se va deshaciendo de EFAS y se conforma
sobretodo con las Federaciones Estatales: cada Estado tiene un director, que es
un coordinador pedagógico que se responsabiliza de la formación y de la
promoción de las EFAS, con su Consejo. El problema ha sido los
personalismos: personas que han tenido miedo de perder el poder, pero el
hecho de que salga una entidad así se va superando porque la Unión de EFAS
de Brasil ha sido promovida por unos que luego lo han opacado porque han
perdido el poder en ese tema.
la UNEFAB está creando su espacio: todavía entonces la veo necesaria por
varios motivos: para conseguir una ley nacional. Hay diferencias de salarios
entre estados, Yo he estado cuando nace una EFA en un lugar donde no hay
EFAS, pues es la UNEFAB con alguna regional, pero en los Estados donde
existen EFAS la ENEFAB no interviene, a lo mejor el equipo pedagógico de la
UNEFAB le informa al asesor pedagógico de cada provincia. También
establecen su plan de formación único para todo el país pero se hace en todos
los Estados excepto una sesión, la sesión final es la que hace a nivel nacional,
en cambio la que hace la UNEFAB, y que me parece muy interesante, las
sesiones de formación siempre son co-animadas, con el delegado pedagógico
del Estado adjunto con otro de otro Estado, El Consejo: 2/3 son agricultores y
1/3 de docentes, y ahí están representadas siempre por organizaciones que
tienen el mismo peso ... Lo mismo tiene un representante que es pequeño y
luego depende del volumen de escuelas, que es el mismo caso de Francia, o
sea, todas las regiones están representadas igualmente ...”
Podemos resumir lo siguiente:
⇒ en Francia se destaca la representatividad en los órganos de dirección de las
asociaciones de segundo y tercer nivel. Parece leerse fuerte coordinación en
los aspectos pedagógicos, centrales para el sistema.
⇒ En España se nota cierta divergencia entre el Nivel Nacional que quiere
mantener la centralidad y las autonomías regionales que asumieron también
parte de las actividades ejercidas por el ámbito Nacional.
⇒ En Brasil el proceso surgió de forma más similar al caso francés, es decir con
el surgimiento de Federaciones estatales reunidas a su vez a nivel Nacional.
Se nota coordinación entre los niveles organizativos en los aspectos
91
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
pedagógicos y subdivisión de competencias en el área de producción de
materiales.
Si bien no disponemos de los elementos suficientes parta un análisis comparativo
exhaustivo, nos puede ayudar en la comprensión del fenómeno las tablas sinópticas a
continuación presentadas.
La Primera tabla presenta la comparación en cuanto a la representatividad de las
organizaciones locales en la organización nacional
¾ Representatividad de las organizaciones locales en la organización nacional
Organización Nacional
UNMFREO
Francia
UNEFA
España
UNEFAB
Brasil
APEFA
Argentina
Representatividad de las Org.
Locales en los CdA
Nacionales
SI
Si
Si
NO
En todas las Organizaciones extranjeras examinadas se releva una participación por
parte de miembros de las Asociaciones locales en los órganos directivos de la
organización nacional.
La segunda tabla presenta las áreas de competencias de las organizaciones
extranjejas y de APEFA.
92
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
¾ Definición de las Áreas de competencias políticas
X: Competencias exclusivas de la Organización Provincial
Y: Competencias exclusivas de la Organizaron Nacional
W: Competencias compartidas
Organización
Nacional
UNMFREO
Francia
UNEFA
España
UNEFAB
Brasil
APEFA
Argentina
Representati Representat Representat Aspectos
vidad frente ividad frente
ividad
pedagógico
a los
a los
frente a los
s
organismos organismos organismos
locales
nacionales internacion
ales
X
Y
X
Y
X
Y
X
Y
-
Y/W
Y
-
Y/W
Y
Y/W
Promoción Promoción Elaboració
Provincias
en otras
n de
en las
provincias/ materiales
cuales
Regiones pedagógic
existen EFA
os
X
Y
Y
X
Y
X
X
Y
-
X
Y
-
Se nota cierta afinidad en los aspectos de Representatividad de la organización
nacional respecto a las organizaciones locales.
También se registra coincidencia en los aspectos de Promoción.
En cuanto a los Aspectos Pedagógicos cabe destacar la coordinación de acciones
elaboradas a nivel nacional con el territorio que se ejemplifican de diferentes formas:
Cursos realizados en coordinación con los responsables pedagógicos locales (Brasil),
cursos realizados en ámbitos territoriales diferentes, según al nivel de avance en el
curso (Brasil/Francia).
En España y Argentina el compartir acciones pedagógicas está más vinculado a un
concepto de delegación/asunción de facultades: en España la capacitación está
asumida por la organización central. En Argentina se va de la asunción por la central
de la parte formativa en exclusiva y la “descentralización operativa” con personal de
la Organización central en caso de cursos descentrado hasta la “derivación” de
actividades menores a nivel provincial. Se nota cierta falta de co-operación entre los
93
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
dos niveles, en donde es más presente el concepto de “delegación administrativa”
que de “coordinación”.
En cuanto a la producción de materiales didácticos y pedagógico se nota una fuerte
presencia de la organización nacional francesa, una casi ausencia en España. En
Brasil el dato no fue relevado mientras que en Argentina no surgió el tema en las
entrevistas realizada, señal tal vez de una falta de atención al tema por parte de la
organización. De hecho el último texto editado pro APEFA de producción propia fue
en 1999 (APEFA: 1999).
94
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
8. Conclusiones
A lo largo de la presentación de los resultados de la investigación pudimos responder
a las preguntas que dieron origen al presente trabajo y que constituyen la base de
información para poder leer el proceso de descentralización que está emprendiendo
APEFA y las Organizaciones Provinciales a través del marco teórico considerado
como referencial.
A continuación retomaremos la definición de los términos descentralizacióncentralización presentada y los analizaremos a la luz de los resultados logrados.
Descentralización Política y Administrativa
Al parecer APEFA está desarrollando un proceso de descentralización que está
inspirado más por un concepto de descentralización administrativa que de
descentralización de tipo político.
Recordamos
que
la
diferencia
entre
Estado
unitario
administrativamente
descentralizado y Estado políticamente descentralizado se encuentra en la posibilidad
de ejercitar una efectiva orientación política y no más aquella limitada orientación
político-administrativa que caracteriza la autonomía de las comunas y de las
provincias (Bobbio N., Matteucci N., Pasquino G.: 1984, Pág. 304).
La política de derivación de poderes a las organizaciones locales se concreta en la
delegación de autonomía en actividades menores: la gestión administrativa de cursos
de formación diseñados en ámbito nacional y realizados localmente (2001), la
capacitación de menor envergadura a padres y docente, la promoción en las
provincias en donde existan ya otras escuelas43, las relaciones con los organismos
locales.
43
Reglamento interno APEFA, Art.3, título II.
95
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
APEFA aboca como competencia exclusiva la elaboración de las líneas pedagógicas
a nivel nacional, mientras no se ocupa de la elaboración de herramientas pedagógica
que den sustento científico y produzcan innovaciones a nivel pedagógico, reclama la
representatividad a nivel nacional e internacional a través de una base trunca.
Vale la pena recordar las afirmaciones de Coraggio acerca de la visión equivocada
que asigna al nivel central un contenido político trascendente y al zonal meramente la
autogestión de los servicios, porque lo político está en todas partes, y porque las
condiciones para una autogestión local no son meramente locales (Coraggio: 1997,
Pág. 3).
Descentralización, democracia y participación
En el capítulo 1 Roversi Monaco subrayó la estrecha vinculación entre los conceptos
de descentralización y democracia ya que el primero no se puede concebir en
ausencia del segundo: la lucha por la descentralización consistió históricamente en la
lucha para las autonomías locales, persiguiendo de esta forma, además de la misma
descentralización, objetivos de democratización (Bobbio N., Matteucci N., Pasquino
G.,: 1983).
De hecho los mecanismos de representatividad que la organización nacional
sancionó a partir del Reglamento Interno niegan representatividad a las
organizaciones locales en los órganos directivos, perjudicando de esta forma
mecanismos de participación democrática por parte de componentes representativos
de las instancias de base.
Es importante destacar una baja presencia de representantes de las escuelas no
perteneciente a la provincia en la cual tiene sede APEFA
44
44
. Tal vez el ausentismo
Porcentaje de presencia en las reuniones del Consejo de Administración de APEFA de
las escuelas. Se registra un porcentaje de presentismo más elevado en los miembros
del Consejo de Santa Fe (50,83 promedio anual) y de Corrientes (54,54), que en los
componentes que residen lejos de la sede: Formosa (18,18%), Santiago del Estero
(0%) 44. Sin embargo no es suficiente este análisis ya que los miembros de Misiones –
96
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
puede leerse no solo como “altos costos, lejanía política o crisis institucional” como
analizado a lo largo del trabajo. Arocena (Arocena: 1995) arroja una interpretación
de los mecanismos democráticos en los países latino americanos que nos puede
ayudar a profundizar el concepto de relación entre descentralización y participación.
Afirma Arocena que buena parte de las poblaciones latinoamericanas no reclaman
tanto participación en el sistema de decisiones sino mas bien satisfacción de las
necesidades mínimas, de un supuesto Mesías que aportaría las soluciones
indispensables se espera más que la generación de mecanismos participativos
visualizados a veces como espejismo inventados por los dirigentes para no hacer
frente a los verdaderos problemas (Arocena: 1995, Pág. 71).
Tal vez las organizaciones provinciales estén manifestando no tanto una señal de
participación sino más bien un reclamo de las necesidades mínimas: quieran que se
“reconozca la identidad”, “poner el logo en las acciones realizadas en conjunto”,
“reconocer la existencia y las capacidades”.
De hecho la aprobación del Reglamento Interno por parte de la Asamblea de APEFA
en 2001 no provocó discusión alguna en los presentes y se aprobaron normas que
sólo en segunda instancia no resultó lo esperado.
El “Mesías” al cual hace referencia Arozena tal vez se pueda encarnar en solicitar a
APEFA que “invente proyectos de financiamiento” al reclamo de “dinero y
capacitación”, así como se destacó durante las entrevistas.
Al parecer la participación para las Organizaciones Provinciales es un derecho de la
democracia que todavía se vislumbra como difícil de practicar. Todavía el ejercicio
de la democracia se limita a reclamos hacia el Centro.
provincia que más lejos está ubicada de Santa Fe- registra un presentismo del 55,46%
anual.
97
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Los ejes conceptuales de la descentralización: los agentes de desarrollo
En el debate actual acerca de la búsqueda de articulación con las organizaciones de la
sociedad civil como agentes de desarrollo, las organizaciones locales asumen una
importancia mucho mayor que en la época del estado centralista, y más puntualmente
en los años de la dictadura.
El punto crítico que aparece con plena fuerza es la capacidad de las instancias locales
de articulación con las otras fuerzas de territorio –públicas y privadas- desde un lugar
que no sea ni sucedáneo ni de mero ejecutor de políticas definida en ámbitos
decisiónales en los cuales las mismas no participaron.
Al parecer APEFA no fortaleció las Organizaciones Provinciales para que puedan
cumplir con su rol de interlocutor pro-activo frente a los organismos públicos
educativos a nivel local: no apoyó –si no en casos puntuales- las gestiones con los
organismos públicos en los primeros tiempos de la implementación de la reforma
educativa; no favoreció instancias de formación de sus dirigentes; no favoreció
ocasiones de intercambio entre las organizaciones tal vez por el miedo -varias veces
manifestado- de perder la centralidad de su posición.
Tal vez sea interesante un debate y la definición de políticas compartidas entre las
organizaciones sobre el rol de las mismas como agentes de desarrollo local, en los
diferentes niveles de incisividad, en la búsqueda de una postura superadora de la
contraposición centro-periferia.
Los ejes conceptuales de la descentralización: el sistema de decisión
Como ya analizado anteriormente APEFA implementó un sistema de decisión que
puede definirse elitista, en el sentido de un grupo relativamente reducido de
personas, o grupos, que tiene un peso decisivo en el sistema.
98
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
En este sentido la presencia importante de los representantes de las escuelas de Santa
Fe en los órganos de dirección nacionales y la ausencia de los representantes de las
organizaciones provinciales sancionan esta postura.
Si bien hubo intentos de mejorar el sistema de representatividad, no está establecido
ni en el Reglamento Interno ni en el Estatuto el porcentaje de representatividad
provincial en los órganos de gobierno lo cual puede interpretarse como un
desentendimiento por parte de los órganos de decisión de los reclamos de las
instancias locales.
También cabe destacar que un régimen de reuniones nacionales con una periodicidad
mensual facilita la participación elitista de un grupo de personas que, “por cercanía
territorial” y por “costos” -tanto económicos así como en términos personales de
ausencia del lugar de trabajo y compromisos familiares-, puede participar con mayor
presencia que los representantes de otras provincias.
De esta forma la planificación realizada a nivel nacional bien podrá reflejar la
presencia selectiva de los participantes y no reflejar una instancia de planificación
local que se plasme en una política nacional.
Los ejes conceptuales de la descentralización: la organización del territorio
Las posturas localistas y centralizadoras pueden llevar a una concepción mayormente
centrifuga o centrípeta de las “pequeñas patrias” que pueden surgir a través de un
proceso de descentralización y que tienen el territorio y las idiosincrasias locales (el
nacionalismo) como elementos fundadores (Arocena: 1995).
De hecho si ponemos en correlación la postura política histórica nacional con las
actitudes de los Centros de Formación en Alternancia podemos hipotetizar las
correlaciones ilustradas en la tabla a continuación:
99
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Tabla 6 - Orientación política del estado y actitud de los CFA
frente a la descentralización
Orientación político – administrativa
País históricamente
descentralizador
Actitud de los CFA
Centrífuga / autonomización
Centrípeta / construcción de federaciones
¾
_
Francia
Brasil
Italia
País históricamente
centralizador
España
Argentina
_
Se destaca una correlación entre los estados históricamente centralizadores y
las posturas de tipo centrífuga de las autonomías locales. Encontramos en
este recuadro las organizaciones españolas y las argentinas. Al parecer en
esta etapa de surgimiento de las organizaciones se está destacando cada vez
un mayor reclamo de autonomía basado sobre la territorialidad que puede
llegar a instancias de tipo individualista, desconectadas de la organización
nacional. Es este el eje conceptual que plantea el tema de las autonomías
locales que los países latinoamericanos con historias centralistas de
ordenamiento territorial están viviendo, cual es el caso de Argentina. Por lo
tanto es importante leer los acontecimientos de la descentralización de
APEFA así como los reclamos por partes de las organizaciones provinciales
en el marco de la lectura de un contexto político nacional más abarcativo.
¾
Una correlación entre la política descentralizadora y una actitud de tipo
centrípeto hacia la organización nacional que se expresa en las
construcciones de actividades de tipo colaborativos entre los diferentes
niveles de la organización: es el caso de Francia y Brasil. Se puede también
hacer referencia en este recuadro a la experiencia de Italia que constituyó en
1989 una Unión Interregional de las asociaciones de las Familias Agrícolas
italianas (UIFRI) con la finalidad de promover y sostener el desarrollo de las
asociaciones adherentes, en conexión con las asociaciones internacionales
que adopten las misma pedagogía (Schioppetto: 1999).
100
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Descentralización y desarrollo local
En las entrevistas realizadas a los diferentes actores de las organizaciones
provinciales no aparece la relación entre el proceso de descentralización en marcha y
el debate sobre el desarrollo local que desde hace una década se está realizando en el
país.
Al parecer las organizaciones no se vislumbran como agentes de desarrollo local
delegando este papel a las organizaciones de primer nivel: las escuelas.
La única institución que en su política a futuro está pensando en asumir un rol de
agente de desarrollo local es APEFA, que de por si abarca el nivel nacional de la
organización de las EFAs.
Parece importante destacar el concepto de desarrollo local propuesto por Coraggio en
el cual el desarrollo local es un “modo de hacer política” en cuanto administración
del poder y de definición de mecanismos decisionales (Coraggio 1997).
En este sentido parece importante destacar que los diferentes actores son
potencialmente agentes de desarrollo local, entendiendo por local no solo y no tanto
la dimensión territorial sino un espacio del despertar de los procesos individualistas
de construcción de ciudadanía.
Descentralización e integración:
Como analizado anteriormente el riesgo del proceso de descentralización de APEFA
es que el reclamo de autonomías casi nacionalísticas puede llevar a una
balcanización de las instituciones locales y a la perdida de instancia de
representatividad e incisividad política a nivel nacional.
El mismo proceso de descentralización implementado a nivel nacional puede llegar a
ser reproducido a nivel municipal en el medida en que una nueva reforma de la
101
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
educación quiera descentralizar el sistema a nivel municipal en los aspectos
administrativos y económicos como pasó en Brasil y como en la Provincia de Buenos
Aires se está discutiendo en el último año.
Este posible escenario provocaría una ulterior fragmentación de las organizaciones
con un real desmembración de reclamos a instancias mínimas que pueden llagar a
hacer revivir el viejo principio romano del “divide ut impera”. En ausencia de un
diseño político de representatividad y participación democrática de las instituciones
se puede llegar al triunfo de la tesis centralista en la cual cada uno proclamó su
independencia, dividiendo así América Latina en una heterogeneidad de centros
(Arocena: 1995, Pág. 73) y que puede a su vez producir nuevas formas de
centralismo reparador.
El nuevo camino posible es la INTEGRACION que será posible a partir de una
descentralización efectiva.
Afirma Arocena que la integración no está constituida por la unión de estados
centrales. La integración necesita actores no centrales que comiencen una intensa
relación de intercambio entre si, sin pasar por el “centro” (Arocena: 1995, Pág. 73).
Si analizamos el flujo de relaciones entre las organizaciones provinciales y APEFA
nos damos cuenta que sólo existe una dinámica de tipo radial de centro a periferia y
de periferia hacia el centro, como graficado en la tabla a continuación:
102
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Tabla 7 - Diagrama radial de las relaciones APEFA – Organizaciones Provinciales
UEFAS
UNEFAM
UEFACH
APEFA
EFASE
Unión de las
EFAs del
Taragui
La forma de descentralización que implementó APEFA fue de trasladar
territorialmente su influencia a través de una presencia más capilar en el territorio,
sin dejar de mantener la centralidad de las relaciones centro-periferia.
“APEFA antes no tenía una llegada a las provincias, hace 13 años que estoy
en el movimiento y yo veía como la institución madre que teníamos que venir
acá a hacer las actividades, yo ahora eso lo veo diferente, ahora es la
institución la que sale a las provincias y a su vez las provincias vienen y que no
hace falta que uno venga acá porque es una de las conclusiones que llegamos,
este trabajo de descentralización. Es un trabajo que va a llevar un tiempo más
pero es un trabajo de descentralización, no hace falta que todo se haga en este
lugar geográfico”. (Dirigente APEFA).
El esfuerzo de descentralización significó correr el foco del centro a la periferia,
conservando una estructura de tipo radial en la cual el punto de referencia –con más
o menos autoridad y limitaciones políticas- sigue siendo el centro.
También es importante destacar que no aparece en las entrevistas realizadas una
interrelación entre las organizaciones pertenecientes a la periferia si no de forma muy
puntual y no sistemática.
Tal vez el primer paso para una nueva estructura organizacional signifique promueva
las relaciones entre sus integrantes además que representarlos.
103
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Descentralización de las Organizaciones de la Sociedad Civil y Reforma del Estado
Al llegar a este punto de los resultados de la investigación se están abriendo otras
hipótesis de investigación que merecerían ser consideradas para el próximo futuro y
que están relacionadas al eje Procesos de Descentralización de las OSC y la Reforma
del Estado en Argentina.
El caso de APEFA y de las Organizaciones Provinciales de las EFAs tiene una
estrecha vinculación con las políticas educativas públicas implementadas en el país.
De hecho las organizaciones tuvieron que adaptarse y/o constituirse de forma
repentina para dar una respuesta a las políticas de descentralización sin un modelo
referencial, sin una capacidad instalada y sin una definición institucional anterior.
En un solo caso – la Provincia de Misiones – las escuelas definieron como política
institucional su agrupación en ámbito provincial: la cantidad de escuelas presentes en
la misma provincia, la lejanía de la sede central (alrededor de 800 Km.)., cierto
“orgullo misionero” y el deseo de poder definir internamente las reparticiones de las
donaciones fueron elementos claves para la definición pro-activa de la constitución
de la organización.
Las demás organizaciones se adaptaron al contexto institucional externo - cada una
con su modalidad - con una actitud más reactiva que pro-activa. ¿Qué significa esto?
Por un lado se puede leer en esta actitud la falta de política institucional tanto en
ámbito nacional que local y consecuentemente cierta fragilidad de las instituciones.
Su constitución fue funcional al contexto más que a su identidad institucional, como
evidenciado anteriormente.
El Estado Nacional y a continuación los organismos públicos provinciales
determinaron las reglas, el ámbito y la dimensión temporal de la interacción,
sugiriendo hasta la definición del sujeto (quién) y dejando a las Organizaciones de la
Sociedad Civil la definición de las modalidades de interacción (cómo).
104
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Las Organizaciones reaccionaros y se organizaron, con más o menos velocidad, pero
a partir de la adaptación y no desde una propuesta sustantiva.
La falta de modelos organizacionales - y por ende políticos - es el segundo elemento
significativo que atraviesa la constitución de las organizaciones analizadas. Las
mismas se estructuraron de forma improvisada y no coordinada entre si. A veces
copiando algún estatuto entre las mismas, a veces tomando otros, a veces
adaptándose a las indicaciones de los órganos públicos locales. Sin embargo es de
destacar cierta asistematicidad en este proceso de construcción organizacional cuyo
resultado puede resultar dañino como en el caso de la obligación de cambio de
estatuto por parte de Personería Jurídica de Misiones que desvirtúa completamente el
significado de la composición de los Órganos de Gobierno.
El tercer elemento es la falta de coordinación horizontal y vertical entre las
organizaciones en la implementación de una política de descentralización y que
representa otro indicador de fragilidad institucional. De esta forma cada organismo
público provincial – a su vez descoordinado de los otros – realizó políticas diferentes
tanto a nivel salarial, como contractual de los docentes
complementarios de refacción
46
45
y de servicios
. La falta de coordinación y de interlocutores
provocó una pulverización del sistema salarial, de la situación contractual de los
docentes
47
y del mismo acceso de los jóvenes al sistema al tener diferencias
significativas en los costos de las comidas de los comedores escolares.
La pregunta y la preocupación para el futuro es el siguiente: y si mañana la
descentralización de la educación se realiza a nivel municipal, ¿cuál podría llegar a
ser el escenario en este panorama de fragilidad de las organizaciones de la Sociedad
Civil? ¿Cuál sería el rol de interlocutor hacia los nuevos Órganos de Gobierno? De
45
46
47
Los salarios del personal docente resulta ser en provincias como Chaco, Corrientes y Santa Fe
el doble de la Provincia de Misiones.
El reconocimiento económicos de la comida para los jóvenes varía de provincia
Por ejemplo la Provincia de Santa Fe emanó una ley sobre el Docente-Monitor de los CFA que
norma las competencias de los mismos, mientras que en el Chaco los docentes que se
recibieron en otra provincias no pueden ejercer la profesión y solo tener cargos no docente.
105
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
qué forma poder fortalecer las capacidades de negociación con el sector público de
forma coordinada y articulada entre las organizaciones educativas para que no sea
una corrida a defender privilegios de forma individual?
Indudablemente el caso analizado es muy especifico del sector educativo, sin
embargo el mismo puede ser utilizado para las Organizaciones de Desarrollo y de
Asistencia Técnica que tal vez no tengan en este momento una legislación nacional
tan puntual. Sin embargo la relación entre Reforma del Estado y modelos
organizacionales de las OSC parece ser un campo de investigación de sumo interés
que nos puede ayudar a comprender la fortaleza y la debilidad de las fuerzas sociales.
Recomendaciones y Sugerencias: la constitución de una Red de Redes como
propuesta superadora de trabajo
La propuesta de trabajo realizada por un integrante de la organización Santiagueña
nos parece arrojar nuevas luces acerca del proceso a emprender por parte del
Movimiento.
“Nosotros tuvimos que esforzarnos en nuestra escuela, ahora podemos
ampliar nuestro horizonte y decir, vamos a luchar por la provincia, cuando
ya la provincia no sea suficiente entonces va a aparecer la necesidad de la
organización nacional. Creo que lamentablemente hubo un proceso de que
ya estaba a nivel nacional y ahora qué hacemos, cómo nos acomodamos,
pero yo creo que tendríamos que plantear a nivel nacional y decir, bueno,
dejemos que APEFA deje crecer a las provinciales porque esas provinciales
empiezan a demandar una necesidad nacional” (Dirigente EFASE).
La representatividad de las organizaciones en los órganos directivos a nivel nacional,
la definición clara y compartida de las áreas de competencia política entre las
organizaciones, la definición de acciones a realizar de forma complementaria a nivel
nacional-local, la promoción de instancias de intercambio entre los actores
periféricos sin pasar por el centro puedan ser estrategias para la construcción de una
nueva Red de Organizaciones que nuclee a los integrantes desde una perspectiva de
la base.
106
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Resulta interesante retomar el concepto de Red anteriormente expuesto que puede
brindar sugerencias acerca de una re-fundación institucional de tipo horizontal como
propuesto por Arocena.
Forni afirmaba que para las redes son propiedades primordiales de las
organizaciones red la confianza y la reciprocidad. Estas últimas son necesarias para
el funcionamiento de las redes. Al no existir contratos como en los mercados o una
legalidad como en las burocracias, los miembros de una organización red confían en
que ningún otro integrante actuará de modo oportunista utilizando los canales de
intercambio establecidos para fines propios en detrimento de los demás. La
reciprocidad es un principio rector subyacente a las redes que obliga a cada
miembro a comprometerse con el otro sin obtener ventaja de la confianza
establecida (Forni, 2002, Pág. 7)
En varias ocasiones los integrantes de las Organizaciones provinciales subrayaron los
lazos de confianza que había promovido la creación de una institución a nivel local:
“Ir a hacer una reunión en esa escuela, como Provincial, como grupo de
todas las EFAs, y por ahí como manifestaban hoy en la reunión, le da otra
visión, más confianza, más tranquilidad. Con respecto a la Provincial, creo
que. Creo que estamos más unidos, sabemos las necesidades de cada
escuela.” (Dirigente UEFACH).
“Tenemos que contar, hay más apertura, creo hay más confianza en algunas
cosas en la Provincial” (Dirigente EFASE).
Por otro lado numerosas son las manifestaciones de desconfianza entre APEFA y las
Organizaciones Provinciales:
“Hay mucha desconfianza... de que Unefam se quiere separar, que se quiere
abrir y cortar solo...y es duro de entender la situación porque varias veces
Unefam en reuniones, en asambleas que invito inclusive a la Asociación
nacional aclara estos puntos, los deja bien en claro que no es el espíritu de
Unefam, no obstante a vuelta de pagina aparecen de nuevo por una vía por
otra vuelven a aparecer estas cosas, como que nunca termina de quedar
bien en claro de que Unefam no quiere echar a la madre porque son un poco
la madre en todo esto” (Dirigente UNEFAM)
“En los primeros tiempos porque los temores, las inseguridades y Apefa
impulsaba la creación de las provinciales pero también era celoso de lo que
estaba perdiendo y nosotros no sabíamos hasta dónde podíamos llegar”
(Dirigente UEFAS).
107
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Se destacan además muchos problemas de transparencia en el uso de los fondos que
perjudicaron de forma muy grave las relaciones de credibilidad de APEFA frente a
los otros actores (Schioppetto: 2003).
Podemos entonces afirmar que el primer pilar de constitución de una red se fue
deteriorando ya que se rompieron los lazos primordiales de confianza y reciprocidad
y que uno de los primeros pasos a realizar es la reconstrucción de tales lazos.
También es de destacar que la actitud “oportunista” de APEFA de aparecer como
actor principal en las diferentes actividades organizadas en conjunto con otras
organizaciones –como evidenciado por la organización misioneras en varias
ocasiones-, perjudicó al fortalecimiento de la relación centro-periferia ya que APEFA
parece no haber respetado las relaciones de reciprocidad.
También en este caso vale la pena destacar la importancia de reconstrucción de las
relaciones sobre esta base.
Tal vez en el nuevo diseños institucional APEFA y las Organizaciones Provinciales
puedan tener como referencia organizacional la Red de Redes así como descripta por
Forni: “Más allá de estas limitaciones, la mera existencia de una red de redes ha
generado nuevas oportunidades de financiación a medida que se ganaba en
visibilidad e inclusive legitimidad. Estar unidos también ha implicado para cada uno
de sus miembros una posición de negociación más fuerte ante las autoridades
estatales. A través del proceso de constitución de las redes, los miembros de las
ONGs de base han ganado conciencia de que sus organizaciones tienen un
desarrollo similar y comparten muchos problemas. […]. Los beneficios que InterRedes provee a sus miembros tiene que ver, principalmente, con el intercambio de
información sobre agencias y políticas estatales. Si bien hay un permanente
compartir de información sobre el complejo y crítico entorno de las fuentes de
financiación –tanto gubernamentales como no gubernamentales-, no existe gestión
asociada de proyectos pues más allá de algunas reuniones ocasionales de Inter-
108
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Redes con funcionarios, cada red negocia y gestiona en forma separada ante las
agencias estatales.” (Forni: 2002, Pág. 18).
La propuesta de constitución de una Red de Redes tal vez pueda ser de utilidad para
superar el momento de impasse que está viviendo la organización y que está
limitando profundamente su desarrollo institucional.
También nos parece de fundamental importancia el marco teórico de la
descentralización cuyos ejes conceptuales sean una nueva opción de hacer política y
no como un mal necesario en respuesta a los cambios de contextos.
Tal vez el estancamiento institucional de APEFA tenga que ver con su antigüedad y
la falta de inyección de entusiasmo, típico de los movimiento en constitución. Tal
vez este entusiasmo pueda ser contagioso en la medida que se abra la puerta en una
participación verdadera.
El deseo es que APEFA pueda rediseñar su estructura valorizado los aportes de los
nuevos actores surgidos en estos últimos años, e incorporándolos de derecho en un
proceso de verdadera innovación organizacional genuina.
109
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
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113
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexos
Anexo 1 -
Metodología de la investigación
Anexo 2 -
Guia de Preguntas a las Organizaciones Provinciales
Anexo 3 –
Guía de Preguntas a la Organización a comparar
Anexo 4 –
Guía para la elaboración del diagnóstico de las Organizaciones
Provinciales
Anexo 5 –
Cuestionario para las organizaciones provinciales
Anexo 6 -
Entrevista para los miembros del Consejo de Administración de las
Organizaciones Provinciales
Anexo 7 -
Entrevista para el Equipo Pedagógico Provincial
Anexo 8
Cuestionario para las organizaciones nacionales
Anexo 9 -
Entrevista para los miembros del Consejo de Administración de las
Organizaciones Nacionales
Anexo 10 -
Entrevista para el Equipo Pedagógico Interprovincial
Anexo 11 –
Actores entrevistados
Anexo 12 –
Siglas utilizadas
8
114
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 1
Metodología de la investigación
El presente trabajo se puede definir una investigación de tipo descriptivo según la
literatura de las Ciencias Sociales, ya que su finalidad no es verificar hipótesis sino
la descripción y clasificación de un fenómeno social que todavía no ha sido objeto
de estudio.
Las unidades de análisis utilizadas son:
- La Asociación para la Promoción de las EFAs (APEFA)
- Las Uniones Provinciales de las EFAs de Santa Fe, Misiones y Chaco y las
recién constituidas asociaciones de las EFAs de Corrientes y Santiago del
Estero.
Para la realización de la investigación se decidió utilizar una metodología
principalmente cualitativa de investigación (Gallart: 1993), por los siguientes
motivos:
• necesidad de comprender el fenómeno a partir de la perspectiva de los
actores;
• necesidad de utilizar una metodología de tipo inductivo que permita
flexibilidad durante la realización de la investigación misma;
• reducida cantidad de unidad de análisis a estudiar
• escasez de recursos humanos y de recursos materiales (disponibilidad
económica para enviar cuestionarios, recolección de datos, gastos de
traslado para la realización de las entrevistas).
En cuanto a la metodología con enfoque cualitativo (Maynz: 1993) se utilizaron las
siguientes herramientas:
¾ Cuestionario semi estructurado a las Organizaciones provinciales y a la
Organización Nacional, compilado por parte de los mismos actores
¾ Entrevista en profundidad a informantes claves del sistema;
¾ Entrevista semi-estructurada a presidentes / responsables de las Asociaciones
provinciales elegidas;
¾ Grupo focal a un grupo restringido de componentes de las organizaciones
provinciales elegidas;
¾ Observación no participante durante las actividades de reuniones de la comisión
de revisión del estatuto
¾ Observación no participante durante las actividades de reuniones del Consejo
de Administración
El enfoque cualitativo está complementado por una parte cuantitativa mediante la
utilización de datos recopilados, material bibliográfico y material gris 48, de modo
que se pueda efectuar una triangulación de los datos que reduzca las limitaciones
típicas del enfoque cualitativo, potenciando sus ventajas ( Jick T.: 1979).
Se tomó el universo de las unidades de análisis ya que el tiempo a disposición, el
interés por parte de la autora de profundizaran el fenómeno y sobretodo las
48
Material producido en las dos Organizaciones, con referencia especifica al tema, Actas
del Consejo de las Organizaciones, de las Asociaciones provinciales en las provincias
con mayor concentración de escuelas
115
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
diferencias en el desarrollo institucional de cada auto permitió un trabajo más
completo.
Se quiso investigar ambos tipos de experiencias – las organizaciones consolidadas
y de reciente constitución - para poder realizar un trabajo más exhaustivo. Por un
lado la experiencia consolidada de la Provincia de Santa Fe y Misiones puede
brindar una visión diacrónica de los últimos 6 años de actividad, garantizando
mayor capacidad de evaluación global. Por otro lado, la experiencia de reciente
constitución ofrece la oportunidad de sondear las motivaciones actuales en la
activación de una organización provincial, que brinda más informaciones acerca de
la significancia para el futuro de la transformación organizacional. Es de señalar la
predisposición a la colaboración por parte de todas las organizaciones.
La recolección de los datos se realizó en dos etapas:
⇒ Una primera etapa que se puede definir de primera aproximación al
problema que se realizó en los años 2000 y 2001. En esta etapa se
utilizaron las herramientas del cuestionario de autodiagnóstico y del grupo
focal que se pueden relevar en los anexos 1, 2 y 3. El auto-diagnóstico y las
entrevista fueron funcionales no solo a la recopilación de datos para el
presente trabajo sino también para la puesta en marcha y desarrollo del
proyecto de cooperación co-financiado por el Gobierno Italiano y la ONG
italiana ISCOS (Istituto Sindacale per la Cooperazione allo Sviluppo) del cual
la autora es responsable desde el años 2000. Esta primera etapa permitió
un conocimiento difuso de la realidad institucional provincial y permitió la
definición e implementación de estrategia de descentralización de las
actividades institucionales de la Organización nacional tanto bajo un punto
de vista de político, así como económica y administrativamente.
⇒ Una segunda etapa de consolidación y profundización. La segunda etapa
del relevamiento se realizó en el segundo semestre del 2002 y la
elaboración de los datos recolectados se realizó en el año 2003. Esta etapa
coincidió con el interés por parte de la ONG belga SIMFR de medir el
impacto de un proyecto de cooperación realizado con la Organización
Nacional como contraparte que duró desde el 1997 al 2002. El trabajo de
recolección y análisis de los datos permitió la definición de nuevas
estrategias de intervención con la contraparte finalizada a la
descentralización a nivel provincial de las actividades y de su gestión, tal
como había ocurrido anteriormente con el proyecto de la cooperación
italiana. Las herramientas utilizadas se encuentran en esta segunda etapa
se encuentran en los anexos 4, 5 6, 7, 8 y 9.
En cuanto al análisis de los datos se realizaron las siguientes operaciones
(Pellicciari, Tinti: 1983)
- Trascripción de las entrevistas
- Elaboración de un esquema de codificación de las respuestas, por categorías
de homogeneidad
- La elaboración de un esquema de codificación de los distintos argumentos
En cuanto a la interpretación de los resultados, vale la pena destacar el aporte de
Tarozzi (Tarozzi: 1992) en la identificación de un enfoque metodológico adecuado a
la interpretación de contextos en status nacienti caracterizados por la pertenencia
del investigador a contextos socioculturales diferentes del objeto de estudio, ya que
se trata del caso de quien realizó el trabajo.
116
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Este enfoque surge de la asociación entre la hermenéutica antropológica y el
enfoque empático. El primero identifica la interpretación de los fenómenos
culturales y sociales como "traducción de los código ajenos", el segundo basa su
conocimiento en la vivencia del sujeto en su identificación emocional con el Ego del
otro.
Los limites de la interpretación antropológica se pueden destacar sobre todo en la
capacidad de decodificación de las entrevistas realizadas; sin embargo éstos se
pueden complementan con una dimensión de conocimiento empático capaz de
captar mensajes de una realidad en transformación que todavía no se puede
codificable según cánones establecidos. Por otro lado los límites de un
conocimiento absolutamente empático se pueden reducir a través del conocimiento
hermenéutico.
117
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 2
Guía de Preguntas a las Organizaciones Provinciales
Sobre el entrevistado/entrevistador
1. Presentación de la entrevistada: finalidad del trabajo, grabación, secreto
profesional, copia de la entrevista a las asociaciones
2. Presentación del entrevistado, de cada entrevistado de ser grupo focal:
• Nombre y apellido
• Rol que ocupa el la organización
• Años de pertenencia a la organización
• Actividad profesional en caso de ocupar una función política
• Cómo fue su vinculación con la organización
Parte histórica
3. Porqué empezó a funcional la provincial y cuándo
4. Cuales son los acontecimientos en cada provincial que marcan las constitución
de las asociaciones
Estado actual
5. Cómo está estructurada ahora, su grado de formalización
6. Qué hace la organización provincial: ejemplos
7. Qué hace actualmente APEFA: ejemplos
8. ¿Qué prevé el Estatuto de APEFA con respecto a las provincias?
9. ¿Qué prevé el estatuto de cada provincia con respecto a APEFA
10. Cuáles son los principales problemas de relación: ejemplos.
11. Cómo se resolvieron hasta ahora
Ampliando los horizontes
12. Que rol juega la ley federal de educación en el proceso de provincialización
13. Se vincula el tema del Desarrollo Local con las Organizaciones Provinciales, de
ser así de que forma?
14. Si conocen a otras organizaciones con la misma configuración de APEFA, con
una casa madre y organizaciones “autónomas” en las provincias?
15. Si saben cómo están organizadas?
16. Cuáles son los principales problemas que tienen y cómo los resolvieron
Proyección futura
17. Cómo piensa que tendría que estar organizada APEFA y las Provincias?
18. Cuando piensan en re-pensar la organización de APEFA y las Organizaciones
provinciales, piensan en alguna institución como modelo de referencia?
19. Hay otras cosas que no se discutió hasta el momento que quiere agregar?
Observación:
La presente guía ha sido utilizada para el relevamiento realizado en los años 20002001
118
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 3
Guía de preguntas a las organizaciones a comparar
(realizada en el año 2000)
Sobre el entrevistado/entrevistador
1 Presentación de la entrevistada: finalidad del trabajo, grabación, secreto
profesional, copia de la entrevista a las asociaciones
2 Presentación del entrevistado, de cada entrevistado de ser grupo focal:
• Nombre y apellido
• Rol que ocupa el la organización
• Años de pertenencia a la organización
• Actividad profesional en caso de ocupar una función política
• Cómo fue su vinculación con la organización
Parte histórica
3 Experiencias de descentralización en Francia/España
4 Experiencias de descentralización en otros países de América Latina: Brasil
Estado actual
5 Cómo está estructurada ahora, Francia
6 Qué hace la organización Departamentos
7 Qué hace actualmente la coordinación nacional: ejemplos
8 Cuales son los principales problemas de relación: ejemplos.
9 Cómo se resolvieron hasta ahora
10 Cómo está estructurada ahora, Brasil
11 Qué hace la organización estatales
12 Qué hace actualmente la coordinación nacional: ejemplos
13 Cuáles son los principales problemas de relación: ejemplos.
14 Cómo se resolvieron hasta ahora
Proyección futura
15 Cómo piensa que tendría que estar organizada APEFA y las Provincias?
16 Cuales son para Ud. Los puntos de tensión?
17 Cuales las ventajas y los riesgos?
18 Cómo promover este proceso?
19 Hay otras cosas que no se discutió hasta el momento que quiere agregar?
Observación:
La presente guía ha sido utilizada para el relevamiento realizado en los años 20002001
119
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 4
Guía para la elaboración del diagnóstico de las Organizaciones
Provinciales
Carta a las organizaciones provinciales *
De acuerdo con los objetivos institucionales apoyados por el proyecto
que APEFA está implementando junto con la ONG italiana ISCOS, les
estamos remitiendo una guía de preguntas para realizar el diagnóstico
provincial de cada una de las organizaciones.
Con el objetivo de fortalecer las organizaciones provinciales, tanto
las que ya están constituidas como las a constituirse, es que desde el
Consejo de Administración de APEFA estamos previendo acompañar este
proceso a través de acciones puntuales para las cuales se están
destinando algunos recursos económicos.
En base a eso nos gustaría contar con esta información para antes de 7
de diciembre en APEFA.
Guía de preguntas
para las organizaciones provinciales
Diagnostico de la realidad de cada organización provincial:
1. ¿Qué se hizo como organización provincial hasta el momento?
2. ¿Qué objetivos lograron?
3. ¿Qué inconvenientes tuvieron?
Propuestas pensando en el futuro:
4. ¿Qué objetivos piensan alcanzar para el 2001 para fortalecerse como
organización Provincial?
5. ¿Qué actividades piensan realizar para lograr los objetivos?
6. ¿De qué recursos necesitarían para realizar estas actividades?
Observación:
La presente guía ha sido utilizada para el relevamiento realizado en los años
2000-2001
120
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 5
Cuestionario para las organizaciones provinciales
Día
Hora
Encuestador
Cuestionario
Prov. Centro Nro
1 - Datos Generales de la Organización
1.1 Nombre de la Organización:
1.2 Ubicación:
1.3 Año de fundación:
1.4 Nombre del Presidente
1.4.1 Aclarar si es docente, padre de alumno u otro (detallar en este caso)
1.5 Nombre del Legal Representante:
1.5.1 Aclarar si es docente, padre de alumno u otro (detallar en este caso)
1.6 Nombre del Director (de haber):
1.6.1 Aclarar si es docente o padres:
2 - Datos institucionales
2.1 ¿Cuándo se fundó la Organización provincial?
2.2 ¿La Organización Provincial tiene estatuto?
Si
No
Si tiene el estatuto anexarlo, con eventuales modificaciones
2.3¿La Asociación tiene personería jurídica?
Si
No
2.3.1 ¿Desde cuándo?
____________
___________
24 ¿Quienes son los socios de la Organización provincial?
2.5 ¿Quienes representan a los socios?
2.6 ¿Tiene Consejo de Administración?
2.6.1 ¿Desde cuándo?
2.6.2 ¿Cómo estuvo compuesto el Consejo de Administración de la
Organización Provincial desde el 1997 hasta el 2002?
2.6.3 ¿Cuántas reuniones anuales se realizaron?
Año
Cantidad
Padres de
alumnos
Docentes/
Monitores
Alumnos
M.
M.
M.
V
V.
Reuniones Porcentaje
de
del CdA por
asistencia
año
Otros
(detallar)
M
V
detallar
1997
2002
2.7 Se realizan Asambleas generales Anuales?
2.7.1 Si sí, ¿Cuántos socios participaron en la Asamblea General Anual del
Centro desde el 1997 hasta el 2002?
Cantidad
Año
1997
2002
Padres de
alumnos
Docentes/
Monitores
Alumnos
Egresados
Otros
(detallar)
121
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
3. Datos sobre alumnos, docentes y socios de los Centros afiliados
Año 1996/1997/1998/1999/2000/2001/2002
Nombre
del
Centro
Años de
Fundación
Ubicación
Alumnos
varones
Alumnas
mujeres
Total
Monitores
/Docentes
Socios de
la
Asociación
4. Financiamiento
4.1 ¿Como se financia la organización Provincial?
4.2 ¿Que leyes provinciales, decretos, reglamentos reconocen las
Organizaciones provinciales (pedir copia de la ley)? Y sus limitaciones
4.3 ¿Análisis del balance de la Provincial a lo largo del proyecto?
Balance
Aporte
publico
provincial
Otros
aportes
públicos
Aporte de
las
cuotas
sociales
Otros
aportes
Detallar
Aportes en
bienes
valorizados
Total
1997
1998
1999
2000
2001
2002
5. Relaciones Institucionales – Acuerdos de colaboración con
organizaciones no de alternancia
5.1 ¿Que relaciones existen con otros actores de desarrollo rural a nivel
provincial/Nacional?
5.2 ¿Que actividades se realizaron a lo largo del tiempo?
122
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Año
Organizaciones/instituciones
A nivel Provincial
Organizaciones/instituciones
A nivel Nacional
Tipo de relación /
acuerdo
1997
1998
1999
2000
2001
2002
-
Anexar Organigrama del 1997 y modificaciones.
Anexar roles, funciones y tareas de los servicios, de existir y los cambios
que hubo
Fecha,
Nombres y cargos de las personas que elaboraron el cuestionario
Observación:
El presente cuestionario ha sido utilizado para el relevamiento realizado en
el año 2002
123
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 6
Entrevista para los miembros del Consejo de Administración
de las Organizaciones Provinciales
Día
Hora
Encuestador
Organización
Nro
1. Datos del/los Encuestados
Nombre
Cargo
Profesión
Año de
permanencia en
el centro
2. La gestión de los centros
2.1 ¿Qué se discute en la Asamblea general, en el Consejo de Administración?
Leer las actas. Hacer listado de los temas principales, de acuerdo al temario
de la convocatoria
2.2 ¿Cuáles son las actividades que la Escuela realiza para que los padres
participen activamente en su Asociación?
2.3 ¿Ud. Participó de alguna instancia de formación sobre temáticas de Gestión
del Centro?
2.4 ¿Si sí, quien realizó la formación? (El Centro, La organización provincial, La
Organización Nacional, Otros, detallar)
2.5 ¿Qué aprendió en los cursos?
2.6 ¿Ud. Se siente más seguro y más apoyado para ejercitar su función en el
Consejo?
3. Roles y funciones
3.1 Rol y funciones
3.1.1Que rol cumple la organización provincial ahora?
3.1.2 Que rol cumplía en el 1997?
3.1.3 Si hubo cambios; como se dio y porque?
3.2 Actividades
3.2.1Que actividades cumple la organización provincial ahora?
3.2.2 Que actividades realizaba en el 1997?
3.2.3 Si hubo cambios; como se dio y porque?
Observación:
La presente guía ha sido utilizada para el relevamiento realizado en el año
2002
124
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 7
Entrevista para el Equipo Pedagógico Provincial
1. Datos del Encuestado/ de los encuestados
Día
Hora
Encuestador
Cuestionario
Provincial
Nro
Nombre
Titulo
Efa de pertenencia
Año de
permanencia en
cargo
2. La conformación del EPP
2.1 ¿Cuando fue creado el EPP? Por parte de quién
2.2 ¿Cómo se eligen/definen los miembros del EPP? ¿Participan de las reuniones
del CdA de la Provincial?
2.3 ¿Como está, estuvo compuesto el EPP desde el 1997 - 2002?
1997
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Formación
en
alternancia
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas Cada año. Revisar las
actas
1998
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Formación
en
alternancia
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas Cada año. Revisar las
actas
125
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
1999
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Formación
en
alternancia
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas Cada año. Revisar las
actas
2000
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Formación
en
alternancia
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas Cada año. Revisar las
actas
2001
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Formación
en
alternancia
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas Cada año. Revisar las
actas
126
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
2002
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Formación
en
alternancia
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas Cada año. Revisar las
actas
2.4 ¿Los miembros del EPI participan del CdA de su Organización Provincial? Que
opina Ud. de la participación en el CdA?
2.5 ¿Cómo se diseminan los resultados del trabajo del EPP en cada Provincia?
2.6 Cómo se sustenta económicamente el EPP?
2. Los objetivos de la formación
2.1 ¿Qué enseñan las EFAs de su provincia? Que tipo de enseñanza ofrecen?
2.2 ¿Le parece que la enseñanza de las escuelas ha cambiado en los últimos
años? (Tratar de definir el antes, de surgir diferencias)
2.3 ¿Cómo evalúa / que opina acerca de la formación que brindan los Centros?
2.4 ¿Qué diferencia ve usted entre una EFA y una escuela agrotécnica?
2.5 ¿Qué tiene usted a decir sobre la aplicación de los instrumentos pedagógicos
de la Alternancia a nivel de las EFAs de su provincia? Me las puede definir?
2.6 Cuales son los objetivos de la formación que ha definido la organización
Provincial? Quienes definieron y cuando estos objetivos.
2.7 Hubo cambios en la definición de estos objetivos a lo largo de estos últimos
años.
2.8 Cuales estrategia ha elaborado el EPP para que se cumplieran estos objetivos
en las provinciales de pertenencia
2.9 ¿Consideran que estos objetivos y las herramientas de la alternancia se aplican
hoy?
3. Las relaciones entre el EPI Nacional y los Equipos Pedagógicos
Provinciales
3.4 El delegado del EPI Nacional Participa del Equipo Provinciales?
Observación:
La presente guía ha sido utilizada para el relevamiento realizado en el año
2002
127
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 8
Cuestionario para la Organización Nacional
Día
Hora
Encuestador
Prov.
Cuestionario
Centro Nro
1. Datos Generales sobre la Organización
1.1 Nombre de la Organización:
1.2 Ubicación:
1.3 Año de fundación:
1.4 Nombre del Presidente
1.4.1 Aclarar si es docente, padre de alumno u otro (detallar en este caso)
1.5 Nombre del Legal Representante:
1.5.1 Aclarar si es docente, padre de alumno u otro (detallar en este caso)
1.6 Nombre del Director (de haber):
1.6.1 Aclarar si es docente o padres:
2. Datos sobre alumnos, docentes y socios de los Centros afiliados
Año 1996/1997/1998/1999/2000/2001/2002
Provinci
a
Nombr
e del
Centro
Años de
Fundació
n
Alumno
s
varone
s
Alumna
s
mujere
s
3 - Datos institucionales
3.1 ¿La Organización tiene estatuto?
anexarlo, con eventuales modificaciones
3.2 ¿La Organización tiene personería jurídica?
3.2.1 ¿Desde cuándo?
Tota
l
Monitore
s
/Docente
s
Socios de
la
Asociació
n
Si
No
Si tiene el estatuto
Si
No
________________
______
3.3 ¿Quienes son los socios/miembros de la Organización provincial, de haber?
3.4 ¿Tiene Consejo de Administración?
3.4.1 ¿Desde cuándo?
3.4.2 ¿Cómo estuvo compuesto el Consejo de Administración de la
Organización desde el 1997 hasta el 2002?
3.4.3 ¿Cuántas reuniones anuales se realizaron?
128
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Cantidad
Año
Padres de
alumnos
Docentes/
Monitores
Alumnos
M.
M.
M.
V
V.
Otros
(detallar)
M
V
Reuniones Porcentaj
del CdA por
e de
año
asistencia
detalla
r
1997
2002
3.5. ¿Se realizan Asambleas generales Anuales?
3.5.1 Si sí, ¿Cuántos socios/miembros participaron en la Asamblea General
Anual desde el 1997 hasta el 2002?
Cantidad
Año
1997
2002
Padres de
alumnos
Docentes/
Monitores
Alumnos
Otros
(detallar)
4. Financiamiento
4.1. ¿Como se financia la Organización Nacional?
4.2. ¿Que leyes, decretos y reglamentos reconocen las Organizaciones (pedir
copia de la ley)?
Análisis del balance de la Organización Nacional a lo largo del proyecto
Balance
Aporte
público
provincial
Otros
aportes
públicos
Aporte
de las
cuotas
sociales
Otros
aportes
Detallar
Aportes en
bienes
valorizados
Total
1997
1998
1999
2000
2001
2002
-
Anexar Organigrama del 1997 y modificaciones.
Anexar roles, funciones y tareas de los servicios, de existir y los cambios
que hubo
5. Relaciones Institucionales – Participación en Redes
5.1 ¿Que relaciones existen con otros centros de alternancia del país?
5.2 ¿Que actividades se realizaron a lo largo del tiempo?
Año
Organizaciones/instituciones
Tipo de relación /
Actividad
1997
1998
1999
2000
2001
2002
129
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
5.3 ¿Qué relaciones existen con otras redes de alternancia a nivel
internacional?
5.4 ¿Que actividades se realizaron a lo largo del tiempo?
Año
Organizaciones/instituciones
Tipo de relación /
actividad
1997
1998
1999
2000
2001
2002
6. Relaciones Institucionales – Acuerdos de colaboración con otras
organizaciones (no de alternancia)
6.1 ¿Qué relaciones existen con otros actores de desarrollo rural a nivel
provincial/Nacional
6.2 ¿Qué actividades se realizaron a lo largo del tiempo?
Año
Organizaciones/instituciones Organizaciones/instituciones Tipo de
A nivel Provincial
A nivel Nacional
relación
/
acuerdo
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fecha,
Nombre y cargo de las personas que elaboraron el cuestionario
Observación:
El presente cuestionario ha sido utilizado para el relevamiento realizado en
el año 2002
130
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 9
Entrevista para los miembros del Consejo de Administración
de las Organizaciones Nacionales
Día
Hora
Encuestador
Organización
Nro
1. Datos del/los Encuestados
Nombre
Cargo
Profesión
Año de
permanencia en
el centro
2. La gestión de los centros
2.1 ¿Qué se discute en la Asamblea general, en el Consejo de Administración?
Leer las actas. Hacer listado de los temas principales, de acuerdo al temario
de la convocatoria
2.2 ¿Cuáles son las actividades que la Escuela realiza para que los padres
participen activamente en su Asociación?
2.3 ¿Ud. Participó de alguna instancia de formación sobre temáticas de Gestión
del Centro?
2.4 ¿Si sí, quien realizó la formación? (El Centro, La organización provincial, La
Organización Nacional, Otros, detallar)
2.5 ¿Qué aprendió en los cursos?
2.6 ¿Ud. Se siente más seguro y más apoyado para ejercitar su función en el
Consejo?
3. Roles y funciones
3.1 Rol y funciones
3.1.1Que rol cumple la organización nacional ahora?
3.1.2 Que rol cumplía en el 1997?
3.1.3 Si hubo cambios; como se dio y porque?
3.2 Actividades
3.2.1Que actividades cumple la organización nacional ahora?
3.2.2 Que actividades realizaba en el 1997?
3.2.3 Si hubo cambios; como se dio y porque?
Observación:
La presente guía ha sido utilizada para el relevamiento realizado en el año
2002
131
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 10
Entrevista para el Equipo Pedagógico Interprovincial
Día
Hora
Encuestador
Prov.
Cuestionario
Centro Nro
1. Datos del Encuestado/ de los encuestados
1.1 Nombre del Encuestado
1.2 Centro de pertenencia __________________________ 1.3 Cargo en el Centro
1.4. Desde el __________________________ 1.5 Años de permanencia en el
cargo
1.1 Nombre del Encuestado
1.2 Su cargo en el Centro
1.3. Desde el __________________________ 1.4 Años de permanencia en el
cargo
1.1 Nombre del Encuestado
1.2 Su cargo en el Centro
1.3. Desde el __________________________ 1.4 Años de permanencia en el
cargo
2. La conformación del EPI
2.1 ¿Cuando fue creado el EPI? Por parte de quién
2.2 ¿Cómo se eligen/definen los delegados del EPI? ¿Participan de las reuniones
del CdA de Apefa?
2.3 ¿Como está, estuvo compuesto el EPI desde el 1997 2002?
1997
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Formación
en
alternancia
Santa Fe
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Buenos
Aires
Córdoba
Responsable
EPI
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas. Revisar las actas
132
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
1998
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Santa Fe
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Buenos Aires
Córdoba
Responsable
EPI
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas. Revisar las actas
1999
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Santa Fe
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Buenos Aires
Córdoba
Responsable
EPI
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas. Revisar las actas
2000
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Santa Fe
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
133
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Buenos Aires
Córdoba
Responsable
EPI
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas, Revisar las actas
2001
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Santa Fe
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Buenos Aires
Córdoba
Responsable
EPI
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas. Revisar las actas
2002
Provincia
Nombre
Apellido
Centro de
pertenencia
Cargo
Santa Fe
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Buenos Aires
Córdoba
Responsable
EPI
Cantidad de encuentros, duración y temáticas abordadas. Revisar las actas
134
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
2.4 ¿Los delegados del EPI participan del CdA de APEFA? Que opina Ud. de la
participación en el CdA de APEFA?
2.5 ¿Cómo se diseminan los resultados del trabajo del EPI en cada Provincia?
¿Participan Uds. de las reuniones de los CdA de su provincial?
2.6 Cómo se sustenta económicamente el EPI?
3. Los objetivos de la formación
3.1 ¿Qué enseñan las EFAs de su provincia? Que tipo de enseñanza ofrecen?
3.2 ¿Le parece que la enseñanza de las escuelas ha cambiado en los últimos
años? (Tratar de definir el antes, de surgir diferencias)
3.4 ¿Cómo evalúa / que opina acerca de la formación que brindan los Centros?
3.5 ¿Qué diferencia ve usted entre una EFA y una escuela agrotécnica ?
3.6 ¿Qué tiene usted a decir sobre la aplicación de los instrumentos pedagógicos
de la Alternancia a nivel de las EFAs de su provincia? Me las puede definir?
3.7 Cuales son los objetivos de la formación que ha definido la organización
nacional? Quienes definieron y cuando estos objetivos.
3.8 Hubo cambios en la definición de estos objetivos a lo largo de estos últimos
años.
3.9 Cuales estrategia ha elaborado el EPI para que se cumplieran estos objetivos
en las provinciales de pertenencia
3.10 ¿Consideran que estos objetivos y las herramientas de la alternancia se
aplican hoy? Porqué
4. Las relaciones entre el EPI Nacional y los Equipos Pedagógicos
Provinciales
4.1 Existen Equipos Pedagógico en su Provincia
4.2 Cuando se conformaron?
4.3 Quienes conforman los Equipos?
4.4 ¿El miembro del EPI participa del Equipo Pedagógico nacional y el equipo
pedagógico Provincial?
4.5 Cuales son los objetivos del Equipo Pedagógico provincial?
5. La formación des monitores
5.1 Anexar los planes de formación para monitores / directores
5.2 Nombre y EFA de pertenencia de cada monitor en Formación y el titulo de la
monografía de fin de curso, a partir de cuando empezó la formación
5.3 Que formación para los monitores existía antes de los cursos que se están
dictando ahora? Hacer el listado
Observación:
La presente guía ha sido utilizada para el relevamiento realizado en el año
2002
135
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 11
Actores Entrevistados
Fecha
Institución
Ubicación
Provincia
19/04/01
APEFA
Reconquista
Santa Fe
11/05/01
15/05/01
08/06/01
Organización
Goya
Corrientes
Provincial
EFAs del
Taragui
Organización
Colonia
Santiago
Provincial
Alpina
del Estero
EFASE
Apefa
Reconquista Santa Fe
17/07/01
Fundación
Buenos
Marzano
Aires
03/08/01
Organización
Arroyo
Provincial
Ceybal
AUEFA
27/09/01
APEFA –
Reconquista
Equipo
Pedagógico
12/0’7/01 Organización
El Zanjón
Provincial
UEFACH
19/03/02
Organización San Vicente
Provincial
UNEFAM
Bruxelas
14/07/02
Solidarieté
Internacional
Maison
Familiales
Rurales
(SIMFR)
07/11/2002 Organización San Vicente
Provincial
UNEFAM
11/11/2002 Organización
Provincial
UEFACH
13/11/2002 Organización
Provincial
EFAs del
Taragui
13/11/2002 Organización
Provincial
Buenos
Aires
Santa Fe
Persona e/o
Grupo
entrevistado
Stella Masat
Cargo
Presidente
5 Personas
miembros del
Consejo de
Administración
7 personas
Miembros del
Consejo de
Administración
Ex-Presidente
Miro
Sandrigo
Roberto
Bradley
3 personas
Santa Fe
Nestor
Stechina,
Chaco
6 personas
Misiones
2 personas
Belgica
Pedo Puig
Calvó
Misiones
3 personas
3 personas
Presidente
de la Plaza
Chaco
5 personas
Goya
Corrientes
2 personas
Goya
Corrientes
2 personas
Director
Miembros del
Consejo de
Administración
miembro del
equipo
pedagógico
miembros del
Consejo de
Administración
Miembros del
Consejo de
Administración
Director
Ejecutivo
Equipo de
apoyo,
miembros
Consejo de
Administración
miembros
Consejo de
Administración
Miembro
Consejo de
Administración,
miembro
equipo
136
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
08/01/03
EFAs del
Taragüi
APEFA
Reconquista
Santa Fe
5 personas
pedagógico
provincial
miembros del
Consejo de
Administración
Observación:
Los cargos de los entrevistados de las Organizaciones provinciales y los
representantes de APEFA en los años 2001 y 2002, no están actualizados. Se
colocó el cargo desempeñado en la época de la entrevista.
137
Los procesos de descentralización en las organizaciones de la Sociedad
civil: análisis del caso APEFA
Anexo 12
Siglas utilizadas
⇒ AIMFR: Asociación Internacional de Movimientos Familiares Rurales
⇒ APEFA: Asociación para la Promoción de las Escuelas de la Familia
Agrícola
⇒ AUEFA: Asociación Uruguaya de Escuelas Familiares Agrarias
⇒ CETA: Centros de Experimentación Agropecuaria
⇒ CFA: Centros de Formación en Alternancia
⇒ CFR: Centros de Formación Rural
⇒ CLACSO - Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
⇒ CREA: Consorcios Regionales de Experimentación Agropecuaria
⇒ EFAS: Escuela Familia Agrícola
⇒ EFASE: Escuelas de la Familia Agrícola Santiagueña
⇒ EPH Encuesta permanente de hogares
⇒ FACEPT Federación de Asociaciones de Centros Educativos para la
Producción Total
⇒ FAPREA (Federación Asociaciones de Productores rurales de Escuelas de
Alternancia de Jujuy)
⇒ FEDIAP: (Federación de Institutos Agrotécnicos Privados)
⇒ ICAM: Instituto Capacitación de Monitores
⇒ IICA: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
⇒ INDEC: Instituto Nacional de Estadística y Censo
⇒ INET (Instituto Nacional Educación Tecnológica)
⇒ ISCOS: Istituto Sindacale di Cooperazione allo Sviluppo
⇒ MAGIC (Ministerio Agricultura, Ganadería Industria y Comercio)
⇒ MEPES Movimento Educacional e Promocional do Espíritu Santo
⇒ SPEP Servicio Provincial de Enseñanza Privada
⇒ SIMFR: Solidarité Internationale des Mouvement Familiaux de Formation
Rurale
⇒ UEFACH : Unión de las Escuelas de la Familia Agrícola del Chaco
⇒ UEFAS: Unión de Escuelas de la Familia Agrícola Santafesinas
⇒ UIFRI Unión Interregional de las asociaciones de las Familias Agrícolas
italianas
⇒ UNEFAM: Unión de las Escuelas de la Familia Agrícola de Misiones
⇒ ONEARA: Organización Nacional de Escuelas de Alternancia de la
República Argentina
⇒ UNAM: Universidad Nacional de Misiones
⇒ UNMFREO Unión Nacional de Maisons Familiares Rurales de Educación y
Orientación
138