El Banco de Desarrollo de América del Norte

El Banco de Desarrollo
de América del Norte:
avances y retos
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LAURA BROWN PARRA '
FRONTERA Y AGUA: NECESIDADES INFINITAS
a región fronteriza México-Estados U nidos es un país en sí
mismo que poco tiene que ver con las economías a las que
pertenece. La interdependencia económica, social y cultural
de ciudades fronterizas contiguas, separadas por un río o tan sólo
por una línea imaginaria matizada por una cerca de púas es, en ocasiones, mayor que la existente entre ciudades vecinas en México o Estados Unidos.
En la frontera actúan dos fuerzas simultáneas: por un lado,
la atracción que ejerce la economía estadounidense sobre la
población mexicana que busca un mejor nivel de vida provoca
la emigración de habitantes de varios estados de México hacia
las ciudades fronterizas del norte, en espera de la mejor oportunidad para cruzar la frontera. En ocasiones sus esfuerzos son
exitosos, pero en otras fracasan y se quedan a vivir temporalmente en la ciudad fronteriza, en espera de una mejor ocasión para
"cruzar". Por otro lado, la dinámica económica proveniente del
mayor intercambio comercial y de la profundización de la integración económica entre ambos países ha incrementado la demanda de trabajadores para las industrias de la zona fronteriza
mexicana. Ambas fuerzas, al combinarse, provocan un crecimiento poblacional sin precedente y sin posibilidad de control
en las ciudades de la frontera, con la consecuente demanda por
servicios e infraestructura.
Se han realizado infinidad de estudios sobre los requerimientos de inversión en infraestructura hidráulica. Recientemente la
L
*La autora trabajó de marzo de 1996 a enero de 2001 en el Banco
de Desarrollo de América del Norte (BDAN). En los tres últimos años
se desempeñó como directora de Análisis de Crédito y posteriormente
como directora de Desarrollo de Proyectos <BROWNLal@aol.com>.
La autora agradece las opiniones de Marco Provencio.
Comisión Nacional del Agua (CNA) señaló que "para los próximos años" se necesitarán recursos por 715 000 millones de pesos para todo el país. Para cubrir las necesidades de dicha infraestructura en la región limítrofe se requerirán entre 20 000 y
30 000 millones de pesos en los siguientes diez años, para ambos lados de la frontera. 1 Independientemente de la región, del
ritmo de crecimiento poblacional y de los montos de inversión,
las necesidades de infraestructura en general, e hidráulica en
particular, son dinámicas. En primer lugar es preciso atender un
rezago que en algunos casos es de 20 a 30 años; después atender
la necesidad actual y luego mantener la infraestructura de servicios a la par del crecimiento poblacional. La vigencia de cualquier cifra es de sólo unos meses. Es una carrera contra el tiempo
que invariablemente se perderá si se pretende seguir atendiendo el problema de la misma manera como hasta ahora.
El Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) fue creado para financiar de manera innovadora proyectos de infraestructura ambiental en la frontera en apoyo a la creciente demanda de
servicios de esa zona. El diseño original del Banco, sin embargo, no respondió a las realidad de la región ni a las expectativas.
UNA INSTITUCIÓN FINANCIERA PARA LA FRONTERA
ara entender la evolución del Banco es necesario tener presente que éste se creó a partir de un requerimiento político
de Estados Unidos, como parte de las negociaciones del
TLCAN. Su origen altamente político dio lugar a serias contra-
P
l . John P. Lehman, US-Mexico Border Ten YearOutlook. Environmentallnfrastructure Funding Projections , North American Development Bank (NADB), 1998.
banco de desarrollo de amenca oe1 norte
556
dicciones y limitaciones en su operación que incluyeron las áreas
de atención, la región a beneficiar, los acreditados, la tasa a la
cual prestar, los mecanismos para el otorgamiento de créditos,
el limitado número de plazas, reglas de licitación restrictivas
y el requisito de certificación previa de los proyectos por parte
de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (Cocef).
La creciente integración de las economías mexicana y estadounidense evidenció la necesidad de crear un organismo financiero binacional orientado a atender los múltiples retos de tipo
económico que surgirían de dicho proceso, en particular en la
frontera norte.
Cuando surge la propuesta de establecer el BDAN, el terreno
era muy fértil para que prosperara. El problema, sin embargo, fue
que una buena idea como ésa surgió en el marco de una discusión
política compleja e incluso más como una posición política que
como un proyecto válido para llevarlo a la práctica. En consecuencia, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) de México acordaron
el perfil de la institución, aunque lo hicieron sin estar plenamente convencidos de las bondades que podría redituar a mediano y
largo plazos un organismo financiero que atendiera la problemática económica, en el sentido más amplio, de la frontera.
La frontera es un espacio geográfico cuya dinámica está más
en función del vecino del otro lado de la línea fronteriza que de
los designios de funcionarios públicos o de directores de empresas privadas en las respectivas capitales. La frontera requería de
un organismo bilateral con un amplio grado de autonomía para
atenuar los costos del crecimiento económico en dicha zona e
incluso sentar las bases de un mejor desarrollo futuro. Pese a ello,
el Banco nació corto de miras frente a lo que en realidad se requería y no por un problema atribuible a los funcionarios de esa
institución, sino por una estrechez de visión por parte de empleados de las capitales que a más de 2 000 o 4 000 kilómetros de la
frontera ignoraban lo que para dicha zona pudo haber representado un organismo como el BDAN.
En una época uno de los temas que más concentró la discusión sobre el mandato que tendría el Banco no sólo fue en torno
al ámbito de actividades en el que operaría, sino también si ambos
países suscribirían el mismo monto de capital y los créditos se
asignarían de manera equitativa o, si por el contrario, habría un
socio que por su nivel de desarrollo suscribiría un mayor porcentaje del capital (Estados Unidos) y otro que por su grado de desarrollo recibiría un porcentaje mayor de los recursos (México).
Se sostenía que Estados Unidos debería suscribir dos terceras partes del capital, México recibir dos terceras partes de los
créditos en el largo plazo y ambos países tener la misma representación en el órgano de gobierno. El primero señaló que su
mayor porcentaje de capital debería tener su equivalente en
número de votos , puesto que así sucedía en otros organismos
financieros. Este argumento era bastante limitado ya que hay
muchos organismos internacionales, algunos con una importante
actividad en materia económica (por ejemplo la OCDE), donde
cada país tiene un voto, al margen de los recursos que asigne al
organismo en cuestión. Sin embargo, la parte mexicana consideró que la propuesta de que hubiera un país con mayor suscrip-
ción de capital y otro con mayor captación de préstamos no era
sostenible con la postura general de una negociación "entre iguales" en el ámbito del TLCAN. Poner a México en el papel de país
en desarrollo era lo que se quería dejar atrás con la negociación
del Tratado.
Se decidió que ambos gobiernos capitalizarían al Banco en
partes iguales y que no habría un monto predeterminado de los
préstamos que se destinarían a cada país. El capital autorizado
del BDAN es de 3 000 millones de dólares , 15 % del cual (450
millones) constituye el capital pagado, es decir, fondos aportados en efectivo por los dos gobiernos y 85 % (2 550 millones) es
capital exigible. A la fecha el Banco ha recibido 348.75 millones de dólares en capital pagado y 1 97 6 millones en capital exigible. La institución puede utilizar 90% del capital autorizado
para financiar proyectos de infraestructura ambiental en la región comprendida a 100 km de cada lado de la frontera; 10% del
capital aportado por cada país se destina al financiamiento de
programas complementarios para comunidades y empresas en
México y Estados Unidos en apoyo a los propósitos del TLCAN.
Cabe aclarar que estos programas no los administra el Banco.
En el caso de México, el Banobras administra el programa "ventanilla doméstica" y en Estados Unidos lo hace una oficina independiente. La ventaja de estos programas complementarios
es que no se enfrentan a las limitaciones del Banco, ya que el área
geográfica en que operan no se reduce a la región fronteriza, no
requieren certificación previa de la Cocef y no es preciso prestar a tasas de mercado. Si bien son programas con un capital muy
pequeño en comparación con el del Banco, son mucho más flexibies y responden más rápidamente a las necesidades de sus beneficiarios.
El Consejo del Banco lo presiden de manera alterna y anual
la SHCP y el Departamento del Tesoro. Los demás miembros son,
por México, los titulares de las secretarías de Desarrollo Social
y de Economía, y por Estados Unidos, el secretario de Estado y
el administrador de la Agencia de Protección Ambiental.
NACIMIENTO DEL BANCO
E
1BDAN surgió en medio de grandes expectativas por parte
de organizaciones no gubernamentales (ONG) y de lascomunidades fronterizas. El acuerdo que formalizó su creación se firmó en noviembre de 1993, estableciéndose en San
Antonio, Texas, en noviembre de 1994. Su objetivo es financiar
proyectos de infraestructura ambiental en la zona fronteriza,
definida ésta como el área que comprende la franja de 100 km
(62 millas) al norte y al sur de la frontera entre los dos países,
previamente certificados por la Cocef. Las áreas de infraestructura ambiental que se autorizó atender de manera preferente son:
contaminación del agua, tratamiento de aguas residuales, desechos sólidos y otros asuntos relacionados. 2
2. Acuerdo entre los gobiernos de México y Estados Unidos sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica y
del Banco de Desarrollo de América del Norte.
'
comercio exterior, junio de 2001
El Banco prestaría a tasas de mercado, 3 en pesos o en dólares, con plazos de hasta 25 años, a los sectores público y privado, con las garantías que los proyectos ofrecieran desde el flujo de ingresos hasta los bienes inmuebles. Entre los aspectos
innovadores del funcionamiento del Banco destaca la condición
de otorgar los recursos al cumplimiento, por parte de los acreditados, de metas de ingresos, eficiencias institucionales y
opera ti vas, así como de la creación de reservas para operación,
mantenimiento, renovación y servicio de la deuda.
A diferencia de otras instituciones multilaterales, como el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
cuyos acreditados son los gobiernos federales que otorgan su
garantía soberana, el BDAN se creó con la idea de que fuera una
institución que corriera riesgos con los promotores de proyectos.
En el primer caso, los gobiernos federales obtienen los créditos, para posteriormente transferir los recursos a los acreditados finales, sean organismos públicos o privados, mediante un
agente financiero. En México este papel lo cumplen los bancos
de desarrollo, como el Banobras y el Bancomext. Así, los bancos multilaterales no corren ningún riesgo ya que siempre reciben el pago de sus créditos en monto y tiempo pues el gobierno
federal es garante, independientemente de que el acreditado final pague o no su débito.
En el mejor de los casos, además, las condiciones preferenciales del crédito del banco multilateral al gobierno federal
se transfieren de forma idéntica (o espejo) a los acreditados finales. Sin embargo, en la mayoría de los casos las condiciones se
modifican en el camino y terminan siendo "menos preferenciales" que el crédito extranjero que las originó debido a los
costos de transacción y de administración de los agentes financieros.
Así, el BDAN cambiaría la forma de participación de los bancos multilaterales y sería un pionero en este campo: financiaría
proyectos (projectfinance) y no a gobiernos. Asimismo, al trabajar directamente con los acreditados, aunque es más riesgoso,
se eliminan los costos por intermediación de los agentes financieros y por tanto los créditos se otorgarán a un costo menor que
los multilaterales.
Visto así, no cabía duda de que el Banco estaba destinado a
ser una institución innovadora, competitiva y exitosa. Sin embargo, las serias contradicciones y obstáculos en su diseño pusieron en riesgo, desde el inicio, su viabilidad. Otorgar créditos
para financiar la construcción de infraestructura ambiental con
garantía de proyecto suena hasta cierto punto sencillo. Pero
cuando se considera que los servicios públicos derivados de la
infraestructura ambiental los paga la población por medio de las
tarifas y que éstas en gran medida están subsidiadas (fenómeno presente en ambos lados de la frontera), queda clara la dependencia de estos proyectos de los recursos a fondo perdido para
su construcción, operación y mantenimiento. Cumplir el mandato del Banco se presentaba difícil. Sin embargo, gracias a la
3. Tasa fija en dólares equivalente a la tasa de los bonos del Tesoro a un plazo similar al de amortización del crédito, más un margen
por administración y otro por riesgo.
557
tenacidad y visión de sus directores, iniciando con Alfredo
Phillips Olmedo, primer director-gerente por México, siete años
después el Banco funciona, cumple con su mandato y desempeña
un papel cada vez más relevante en el desarrollo de la frontera.
He aquí la historia.
EL
BDAN: ¿INSTITUCióN EXTRANJERA EN MÉxico?
F
rente a todos los obstáculos, siempre se han encontrado soluciones. U no de ellos, el más relevante para México, ya que
ponía en duda la posibilidad de que el Banco operara en su
territorio, fue el penoso descubrimiento de que la SHCP podría
declararlo "institución extranjera". Aun cuando está capitalizado
en 50% por México, no podía prestar directamente a los gobiernos estatales y municipales ni a sus organismos públicos, porque así lo establece el artículo 117 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. 4 De no solucionarse ese problema, los apoyos a México se limitarían a la concesión de créditos al sector privado.
Frente a ello, el Banco se embarcó en el estudio de opciones
para poder prestar al sector público en México. Después de varios intentos fallidos, entre ellos un mandato por medio del
Banobras, finalmente se optó, con la anuencia de la SHCP, por
establecer una sociedad financiera de objeto limitado, la cual
canalizaría los créditos del BDAN a los acreditados del sector
público en México. Así, el21 de septiembre de 1998 se estableció
la Corporación Financiera de Desarrollo de América del Norte,
S.A. (Cofidan). Un problema menos.
Antes se había resuelto el problema de otorgar créditos en
pesos, ya que ellos se originan en dólares. En México prácticamente no existen las coberturas cambiarias para dólares a plazos mayores de seis meses y su costo hubiera dejado al BDAN
fuera de competencia. Éste trabajó con la SHCP y el Banobras
para que se le incluyera en el Fondo de Apoyos a Estados y
Municipios (Foaem), fideicomiso del gobierno federal administrado por el Banobras que opera como una cobertura cambiaria
para proyectos de infraestructura. Se logró modificar el mandato
del Foaem para incluir al BDAN y sus acreditados. Para estos
casos, el Banco fija la tasa de interés en dólares en la fecha de
otorgamiento del crédito y le suma el costo de la cobertura
cambiaria del Foaem para obtener así la tasa de interés en pesos que deberá pagar el acreditado.
Otro problema fue el de las garantías de los proyectos. Si bien
el mandato del Banco indicaba que se podían tomar los bienes
inmuebles que se construyeran con los recursos, no se consideró que en los proyectos públicos los bienes destinados al suministro de un servicio son inembargables e imprescriptibles. Es
decir, no se pueden dar en garantía. Por ello, y con base en un
4. Artículo 117. Los estados no pueden en ningún caso: VII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o
cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio
nacional.
banco de desarrollo de améri ca del norte
558
análisis de crédito riguroso que asegura que los proyectos generarán el flujo de caja suficiente que permita el pago del crédito, se obtuvo otro tipo de garantías, como líneas de crédito
re vol ventes y contingentes, garantías de la "ventanilla doméstica", acciones de las empresas y fideicomisos de fuente de pago,
entre otros.
Una vez subsanados estos obstáculos para el otorgamiento
de créditos, el BDAN se convirtió en la fuente de recursos más
competitiva en México para los sectores de infraestructura que
atiende, 5 si bien no la de más fácil y rápido acceso.
En 1998 el Banco otorgó el primer crédito al sector privado
para la construcción de las dos primeras plantas de tratamiento
de aguas residuales en Ciudad Juárez y en 1999, por medio de
la Cofidan, los primeros cuatro créditos a organismos públicos
en México. Éstos se destinaron a los organismos de agua de Naco,
Sonora, y Tijuana, Baja California, así como a los organismos
de residuos sólidos de Agua Prieta y Puerto Peñasco, Sonora.
El otorgamiento de créditos en Estados Unidos se enfrentó a
un problema aún más complicado: para beneficio de las comunidades de ese país se cuenta con varios fondos de crédito para
proyectos de infraestructura a tasas de interés subsidiadas, en
ocasiones de cero por ciento y cuando mucho iguales a la inflación. La principal fuente de estos recursos para proyectos hidráulicos son los Fondos Revolventes Estatales (State Revolving
Funds ). El mandato del Banco que indica que debe prestar a tasas
de mercado lo dejó fuera de toda competencia. Por varios años
no fue posible solucionar este problema, lo que limitó la participación del Banco en Estados Unidos. A la fecha ha otorgado
préstamos para dos proyectos de agua en ese país: uno en Mercedes, Texas, de corto plazo, y otro en Brawley, California, en
la forma de compra de bonos.
Antes que el Banco, se habían realizado otros intentos de
financiar proyectos hidráulicos por medio de la Comisión de Límites y Aguas , secciones Mexicana (CILA) y Estadounidense
(IBWC); la Comisión Nacional del Agua (CNA) y la Agencia de
Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA). Esta última
había canalizado recursos a fondo perdido para algunos proyectos hidráulicos binacionales en la frontera, con la CILA y la IBWC
como agentes ejecutores. Sin embargo, la falta de coordinación
y de compromisos financieros de estos proyectos no permitió
alcanzar el éxito que se deseaba.
El Banco despertó grandes expectativas en las comunidades
y un marcado escepticismo en los organismos que ya participaban en ese tipo de proyectos en la zona. Durante los tres primeros años de operación, el Banco y la Cocef se centraron en coordinar el desarrollo de proyectos, con el concurso de otras
entidades participantes en la frontera. Los fracasos de los primeros proyectos certificados (Matamoros, Tamaulipas; Nogales y
Naco, Sonora) dejaron en claro que era necesario definir un proceso de operación conjunto y que, adicionalmente, se requería
de un foro en el cual los organismos participantes opinaran sobre los proyectos en desarrollo y en el que México y Estados
5. BDAN, Análisis comparativo de programas de crédito y tasas
de interés en México, 2001 .
Unidos señalaran, por medio de la CNA y la EPA, respectivamente,
sus prioridades en materia de proyectos hidráulicos.
Todo lo anterior tenía el fin de emprender más y mejores proyectos para que el BDAN los financiara. Es así como en 1997
surgen los comités Coordinador y de Trabajo, presididos por la
Cocefy el BDAN, con participación de laCILA, laiBWC, laCNA
y la EPA. Este último foro , que se reúne trimestralmente, emite
recomendaciones sobre los proyectos que deberá certificar la
Cocef. Sin embargo, es importante subrayar que esta decisión
sigue recayendo únicamente en el Consejo de la Cocef.
Independientemente de las bondades de tener un cuerpo colegiado que incorpora a los principales participantes en la frontera
en proyectos hidráulicos, el Comité de Trabajo es un ejemplo de
cooperación binacional que reúne las experiencias y los puntos
de vista de funcionarios calificados en sus áreas específicas de
operación . Además, permite la solución de controversias y la
toma de decisiones sobre proyectos de una manera ágil y transparente.
Los RECURSOS A FONDO PERDIDO!
EL BoRDER ENVIRONMENT INFRASTRUCTURE FuND
espués de desarrollar los primeros proyectos fue evidente
que los autorizados en las áreas de influencia del Banco no
serían viables si los recursos crediticios constituían la única
fuente de fondeo, por lo que se requería un complemento importante de recursos a fondo perdido para la construcción. Fue entonces cuando el Banco, principalmente su director-gerente por
Estados U nidos, Víctor Miramontes, se dedicó a obtener recursos
de la EPA, la cual en 1997 dio en administración al Banco un monto inicial de 170 millones de dólares para financiar la construcción de proyectos de agua y aguas residuales, con el beneficio
adicional y sin precedente de que esos recursos podrían destinarse a proyectos en México, siempre que hubiera algún beneficio transfronterizo. La EPA no limitó el monto de los recursos
que se podían canalizar a cada país. Los fondos se asignarían a
los proyectos conforme estuvieran disponibles, sin importar el
país de origen.
Para tener acceso a estos recursos, depositados en el Border
Environment Infrastucture Fund (BEIF) y de acuerdo con lo estipulado por la EPA, los proyectos deberían cumplir con los requisitos de estar certificados por la Cocef y de contar con un
monto de crédito de la fuente más competitiva como parte de la
estructura financiera. La elegibilidad y el monto de recursos del
BEIF se determina con base en un análisis, que elabora el Banco,
de la capacidad de crédito de cada proyecto y de la capacidad
de pago de la población . De acuerdo con la EPA, el otorgamiento de recursos del BEIF se acompaña de las condiciones de metas
de ingresos, eficiencia operativa e institucional y reservas por
los acreditados, que el Banco aplica a los recursos crediticios.
En el caso de proyectos en México, los recursos del BEIF deben empatarse uno a uno con recursos públicos, ya sean de la
CNA, los estados o los municipios. En el año 2000 la EPA y la CNA
firmaron un acuerdo mediante el cual formalizaron su colabo-
D
(
comercio exterior, junio de 2001
ración en la construcción de proyectos de agua potable y tratamiento de aguas residuales en México, pero sin garantizar un
monto específico de recursos de la EPA para el BEIF o de la CNA
para empate en el futuro. Esto ante la imposibilidad de México
para adquirir compromisos presupuestarios multianuales.
En el Banco estos fondos se entienden como de tránsito entre un mundo de proyectos 100% subsidiados a otro 100% de
crédito, tal como sucederá en un futuro no muy lejano. Por lo
pronto se tiene un escenario intermedio: proyectos con crédito
y con subsidio que se acompañarán con medidas para sanear las
finanzas de los organismos.
El BEIF es el primer ejemplo de recursos presupuestarios que
sin ningún costo del gobierno estadounidense se canalizan a
México para construir infraestructura. Se podría considerar
como un fondo de compensación como los que existen en la
Unión Europea como apoyo de los países más ricos a los de
menores ingresos. Este antecedente debería facilitar la creación
de más fondos con estas características entre México y Estados
Unidos para aplicarlos en todo el país.
Ante el éxito del BDAN en la administración de los recursos,
la EPA ha efectuado mayores asignaciones de recursos hasta
sumar casi 300 millones de dólares en diciembre de 2000.
No es exagerado afirmar que los recursos de la EPA dieron
viabilidad inicial al BDAN y permitieron construir proyectos de
agua urgentes desde hace muchos años en la región fronteriza:
Ciudad Juárez y Palomas en Chihuahua; Naco y San Luis Río
Colorado en Sonora; Acuña y Piedras Negras en Coahuila; Mexicali, Tijuana y Tecate en Baja California, y Reynosa en Tamaulipas. En Estados Unidos: Roma, Laredo, Mercedes,Alton,
Del Rio, Donna, El Paso, Lower Valley, Sanderson y el Plan para
siete comunidades en Texas; Brawley, Calexico, Heber (2),
Westmorland, Patagonia, Nogales y Somerton enArizona, y San
Diego, en California.
En total, de 1998 a 2000 se otorgaron 265.5 millones de dólares en recursos del BEIF para 30 proyectos. Con este fondo la
dinámica del Banco cambió y quedaron atrás los tiempos en que
tenía que salir en busca de proyectos, como ocurrió de 1995 a
1997. En la actualidad las comunidades son las que se acercan
al Banco y las que compiten por los recursos del fondo.
Sin embargo, para nadie es un secreto que los recursos presupuestarios disponibles en México y Estados Unidos que se
destinan a subsidiar la construcción de proyectos se han reducido, tendencia que persistirá en el futuro. Entonces, ¿qué pasará con el Banco? Pero, más importante aún, ¿qué pasará con
los proyectos de infraestructura ambiental en la frontera?
AUTOSUFICIENCIA FINANCIERA DE ORGANISMOS
DE SERVICIOS PÚBLICOS
E
l único camino para seguir construyendo infraestructura ambiental es el de lograr la autosuficiencia financiera de los
organismos de los servicios pUblicos. Dada la disponibilidad de recursos del BEIF, el Banco se concentró inicialmente en
los proyectos de agua y tratamiento de aguas residuales. Los pri-
559
meros de ellos evidenciaron una característica de los acreditados potenciales: aun cuando se tenían grandes necesidades de
infraestructura no había proyectos que financiar. Fuera de cuatro
o cinco comunidades grandes, el resto de las localidades de la
frontera, ante la falta de recursos humanos y materiales, ha desarrollado sus proyectos con el apoyo de otras entidades. En el
caso de México principalmente la CNA y la CILA. Sin embargo,
estos proyectos se desarrollaban con base en una premisa errónea: que el problema del agua en México es de ingeniería y que
se soluciona con la construcción de más infraestructura para dotar y tratar agua en las zonas que así lo requieren.
Al no considerar los aspectos de eficiencia en la operación
de los organismos y en la dotación de los servicios, la conservación del agua y el financiamiento de la infraestructura, las
soluciones planteadas, aunque correctas desde el punto de vista ingenieril, no son las adecuadas para dar una solución integral a las necesidades de infraestructura.
Es claro que la concepción del problema del agua como un
asunto meramente de ingeniería parte de la premisa de que habrá una disponibilidad infinita de recursos a fondo perdido para
la construcción y una buena parte para la operación y el mantenimiento de la infraestructura. Tal idea se hereda de la época en
que se administraba la abundancia y en que el presupuesto era
el factor determinante del tipo y la cantidad de infraestructura
que se construiría.
El problema del agua es de carácter financiero y económico,
de manejo de un recurso escaso. Los organismos que manejan
el agua, públicos o privados, pueden y deben generar los recursos suficientes para construir, operar y mantener la infraestructura hidráulica que atienda las necesidades de la población. Es
cierto que ésta se ve afectada porque debe pagar los servicios,
pero las tarifas y sus aumentos se pueden dar de manera paulatina y según la capacidad de pago de los pobladores.
No hay servicio más caro que el que no se tiene. Hay poblaciones que actualmente no tienen agua y que pagan a las pipas
hasta tres o cuatro veces lo que se cobra por ella en las localidades con agua entubada. Lo que debe quedar claro es que si hoy
no se paga el verdadero valor del servicio, cualquiera que éste
sea, pero en particular el agua, no se dispondrá de él en el futuro.
¿De qué sirve construir infraestructura de agua potable que
por falta de una política adecuada de precios y tarifas fomenta
el desperdicio? ¿Para qué construir infraestructura de agua potable si no se aplica una política de conservación que disminuya el consumo y fomente el ahorro del líquido? ¿Para qué construirla si no se solucionan antes las fugas en la red? ¿De qué sirve
construir infraestructura si, por falta de recursos para su mantenimiento, a los dos o tres años ya es inservible y por tanto hay
que incurrir en un nuevo gasto para rehacerla por completo?
¿Cuál es el sentido de construir plantas de agua con la más alta
tecnología pero que no será posible operar por falta de recursos?
¿De qué sirve otorgar recursos para la construcción si no se crean
las reservas necesarias para hacer frente a las contingencias?
De continuar con la pretensión actual de solucionar el problema del agua simplemente con la construcción de más infra-
banco de desarrollo de américa del norte
560
estructura, pero dejando de lado la modernización y el manejo
eficiente del sector, se estará incurriendo en una irresponsabilidad en las finanzas públicas. Los escasos recursos federales y
estatales disponibles se estarán tirando literalmente en un barril sin fondo, el mismo en el que se está echando el agua que se
desperdicia al no cobrar su costo real. Conscientes de las limitaciones actuales y futuras de los recursos a fondo perdido para
estas actividades, es necesario promover una estrategia de conservación y de precios y tarifas que permita a los organismos
generar los ingresos necesarios para que, aunados a las medidas de eficiencia operativa en el mediano y largo plazos, sean
los que financien la infraestructura requerida.
Para apoyar este esfuerzo, el BDAN ha complementado su
función de financiamiento de infraestructura con una labor muy
intensa para el fortalecimiento institucional de los organismos
y los municipios mediante el Programa de Cooperación para el
Desarrollo Institucional (Prodin). Los recursos crediticios y a
fondo perdido para construcción de infraestructura se condicionan a que los organismos saneen sus finanzas y cumplan sus
metas de ingresos y de eficiencia. Sabedor de que los organismos operadores enfrentan una necesidad sin fin de recursos para
infraestructura, el Banco, por medio del Prodin, proporciona
recursos a fondo perdido para que los organismos elaboren los
estudios necesarios para su modernización.
El Banco ha coordinado estos esfuerzos en algunos proyectos con la SHCP, que al igual que el BDAN condiciona el otorgamiento de recursos federales para proyectos al cumplimiento de
convenios de saneamiento financiero con los organismos receptores. Sin embargo, hasta ahora éste es un esfuerzo prácticamente
aislado y no muy bien recibido por las autoridades de organismos y municipios. El seguimiento puntual del cumplimiento de
los compromisos y su aplicación generalizada en todos los proyectos es la clave que permitirá a México dotar de una manera
dinámica y permanente de agua a la población. Al lograr este
objetivo se liberarán recursos que podrán emplearse de manera
más eficiente en otros sectores, como educación y salud.
Es necesario que este enfoque se adopte como norma en escala nacional. La Comisión Nacional del Agua, como entidad
normativa, es fundamental en este esfuerzo. Es preciso dictar las
normas financieras que se deben acatar, vigilar su aplicación e
imponer las sanciones por incumplimiento.
La pregunta recurrente en las negociaciones del Banco con
organismos operadores de agua era: ¿generar ingresos netos de
costos positivos? ¿Por qué? ¿Para qué? El día que no sea necesario explicar las razones se habrá avanzado en la modernización
del sector. Es claro que esta actitud de los directores de organismos es en gran medida resultado de la duración del período
municipal (tres años). Es difícil que un presidente municipal o
el director de un organismo operador incorpore en sus decisiones
un horizonte de planeación de largo plazo. Que se preocupe el
que llegue después.
Para evitar que la planeación y las decisiones sobre infraestructura se vean limitadas y estén dirigidas por cuestiones políticas, es necesario revisar y actualizar el marco jurídico para
fomentar la modernización y el manejo eficiente de los organis-
mos de servicios públicos. El primer paso debe ser eliminar la
temporalidad en pos de la permanencia; establecer la obligatoriedad de las auditorías externas y que la autorización de los
aumentos tarifados provenga de los comités locales y no de
los congresos estatales. Adicionalmente, los organismos operadores deben funcionar como entidades autónomas, a fin de que
directivos y empleados puedan permanecer en sus trabajos aun
después del cambio de los presidentes municipales. Esta autonomía y esa independencia resultarán en funcionarios con responsabilidad y compromiso, así como en una adecuada rendición
y medición de cuentas.
En particular, el marco jurídico del agua debe orientarse a dar
continuidad a la dotación del servicio y al desarrollo y financiamiento de la infraestructura, aislando el problema del agua
de la política. Así como el asunto del agua no es un problema de
construcción, tampoco es político; no tiene color ni vocación
partidista. En 2000 Baja California inició el estudio de un nuevo
marco jurídico que incluye estos conceptos. De ser aprobado por
el Congreso, podría ser un paso en la dirección correcta.
Ante la dificultad de transmitir a las comunidades de ambos
lados de la frontera la perspectiva descrita sobre el problema del
agua y las premisas en las que basa el Banco para determinar las
metas de ingresos, eficiencias y la formación de reservas, se creó
el Instituto de Servicios Públicos Municipales. Éste imparte un
diplomado de cuatro módulos, dos financieros y dos de administración de negocios patrocinados en su totalidad por el BDAN
y en el que participa personal de los organismos operadores y
de los municipios. Ahí se explican en detalle los aspectos financieros del desarrollo de proyectos y el enfoque de empresa que
debe prevalecer en los organismos de servicios públicos.
El Instituto cumple una doble función: apoya a las comunidades mediante el intercambio de experiencias con colegas de
ambos lados de la frontera sobre problemas de manejo de organismos y de finanzas que no respetan una línea fronteriza; al
mismo tiempo, apoya al Banco en su labor de difundir el cambio de perspectiva sobre el problema de la dotación de servicios,
mostrando a los participantes la necesidad de desarrollar proyectos financieramente sostenibles que son los únicos que apoya
el Banco.
El Instituto ha tenido un éxito rotundo tanto por la asistencia como por el interés mostrado por los organismos participantes
para impartir el diplomado en sus comunidades. Este esfuerzo
ya se realiza en Ciudad Juárez y en Tamaulipas.
BASURA:
Souo WASTE
ENVIRONMENTAL PROGRAM
a necesidad de recursos a fondo perdido para el desarrollo
de proyectos no es exclusiva del agua. Siguiendo el ejemplo del BEIF, el Banco obtuvo la autorización de su Consejo para crear, con base en las utilidades de operación, un fondo
para participar con recursos no rembolsables en proyectos de
residuos sólidos, como complemento a los créditos del Banco.
El fondo, llamado So lid Waste Environmental Program (SWEP)
se capitalizó inicialmente con cinco millones de dólares.
L
t
comercio exterior, junio de 2001
Pero si desarrollar proyectos de agua resultó un reto, la puesta
en marcha de proyectos de residuos sólidos ha sido más complicada, sobre todo porque no se encuentran entre las prioridades
de las autoridades municipales. Como resultado de los recortes
presupuestarios de 1995 y 1996 en México se eliminó el presupuesto federal para esta actividad, en tanto que los recursos locales para esos servicios por lo general se destinan a otros proyectos
más importantes desde el punto de vista municipal.
La política del Banco de sólo apoyar proyectos y organismos
financieramente viables genera resistencias en las autoridades
municipales en virtud del desgaste político que según ellos entraña. Así, en las comunidades fronterizas aún hay tiraderos de
basura a cielo abierto, con los consecuentes problemas de salud
y de contaminación.
En este caso, al igual que en el del agua, se requiere una mayor participación de la entidad normativa -la Secretaría de
Desarrollo Social- y dictar normas de aplicación general para
la mejora de los servicios de acopio y de disposición de basura
en beneficio de las comunidades.
Por estos problemas, e incluso con la disponibilidad de recursos a fondo perdido del Banco, el desarrollo de estos proyectos
ha sido más lento de lo que se esperaba. A la fecha sólo se ha
apoyado dos con crédito en Agua Prieta y Puerto Peñasco, Sonora. Se espera que entre 2001 y 2002 se aprueben para su financiamiento, con crédito y recursos a fondo perdido del SWEP,
varios de los 21 proyectos de residuos sólidos en que actualmente
trabaja el BDAN.
En Estados Unidos el problema de la basura presenta características diferentes, pues los permisos, las normas y los requisitos para construir rellenos sanitarios son muy estrictos, por lo
que son proyectos de costos muy elevados y que entrañan por
lo menos cinco años. Por ello, en la actualidad se han emprendido proyectos regionales que permiten la prestación del servicio a varias localidades.
El problema de los residuos sólidos debe atenderse de manera
coordinada en ambos lados de la frontera y deben participar los
organismos federales y locales relevantes de ambos países, tal
como ocurre en el caso del agua. Ello permitirá desarrollar proyectos viables en el corto plazo.
RESULTADOS
asta diciembre de 2000 el BDAN tenía 32 proyectos, con un
financiamiento aprobado de 276 millones de dólares. La
participación del Banco representa 30% del costo total de
los proyectos, que asciende a 871 millones de dólares. El financiamiento del Banco se distribuye de la siguiente manera: a créditos, 11.12 millones de dólares para siete proyectos, varios de
los cuales han recibid o también recursos del BEIF; a éste, 265.5
millones de dólares para 30 proyectos. La división de estos recursos entre los dos países ha sido prácticamente equilibrada,
no por disposición sino por demanda: 46% de los recursos del
BEIF y del crédito se ha destinado a México y 54% a Estados
Unidos .
H
561
BDAN
tenía 32 proyectos,
con un financiamiento
aprobado de 276 millones de
dólares. La participación del
Banco representa 30% del
costo total de los proyectos
AMPLIACIÓN DEL MANDATO DEL BANCO
a actividad crediticia del Banco no ha sido suficiente y sólo
ha prestado 4.5% de su capacidad. Ante ello, a partir de 1999
se emprendió una evaluación a fondo y se propusieron al
Consejo varias medidas para aumentar la participación de BDAN
en proyectos de infraestructura. Se pretendía maximizar su capacidad de financiamiento crediticio. A cinco años de su establecimiento y salvados varios obstáculos para su operación, era
evidente que de continuar con el mandato original, se subutilizaría el capital del Banco.
En noviembre de 2000 el Banco propuso al Consejo modificaciones en tres áreas del mandato: expansión geográfica; nuevos
mecanismos de financiamiento, y expansión de los sectores de
atención.
El Banco consideraba que al aumentar la región atendida de
100 a 300 km al norte y al sur de la frontera entre México y Estados Unidos se ampliaría el número de ciudades beneficiarias
y ello le permitiría desarrollar proyectos con casi todas la ciudades capitales de los estados fronterizos del lado mexicano que
tienen mayor capacidad crediticia. El Consejo solicitó al BDAN
mayor información y ofreció continuar el análisis de esta propuesta.
El Banco propuso la creación de un fondo para prestar a tasa
más baja que la del mercado. Las comunidades elegibles se determinarían con base en su capacidad de pago y de igual manera que el resto de los apoyos del Banco se asignaría a los proyectos
que estuvieran listos, independientemente del país de origen. El
Consejo autorizó este programa, que dispondría de 50 millones
de dólares del capital pagado del Banco. El programa beneficiará
L
banco de desarrollo de américa del norte
562
a las comunidades de la región fronteriza de ambos países y
permitirá solucionar el problema de falta de competitividad de
los créditos del BDAN en Estados Unidos. En la actualidad se
defmen las políticas para su aplicación. También se propuso crear
un fondo de capital de riesgo mediante el cual el Banco participaría con parte de la inversión de capital de los proyectos . El
Consejo decidió analizar con más detalle esta propuesta en cuanto se tenga un proyecto concreto.
El Banco propuso aumentar los sectores de atención a todo
tipo de infraestructura con efecto ambiental. El Consejo autorizó
esta propuesta y la institución ya trabaja en proyectos específicos en los nuevos sectores: contaminación del aire, sistemas
de transporte público, pavimentación, libramientos, reciclaje de
productos y transporte ferroviario. Adicionalmente se autorizó
al Banco financiar con recursos no rembolsables proyectos de
residuos sólidos. Como se verá más adelante, la falta de recursos para este fin obstruía el desarrollo de ese tipo de proyectos.
Con la autorización para atender nuevos sectores y con el
programa de tasas preferenciales, el Banco salvó los obstáculos que le impedían participar más activamente en la solución
de los problemas ambientales de ambos países. Sin embargo, aún
queda uno por resolver.
LA CERTIFICACióN DE PROYECTos DE LA CocEF
E
1requisito de que el Banco sólo financie proyectos previamente certificados por la Cocef es una restricción relevante y compleja. La Comisión se creó de manera simultánea
al Banco y al igual que éste constituyó un requerimiento político
y a todo vapor. Entonces, en el acuerdo de Estados Unidos y
México en torno al establecimiento de la Cocefy el BDAN se fijó
como propósito "apoyar la conservación, protección y mejoramiento ambiental de la zona fronteriza para aumentar el bienestar de la población de México y Estados Unidos. En el desempeño de este propósito, la Cocef cooperará, según convenga, con
el BDAN, con otras instituciones nacionales e internacionales y
con fuentes privadas de capital de inversión para los proyectos
de infraestructura ecológica en la zona fronteriza. " 6 Sus funciones serían brindar asistencia en la coordinación, preparación, desarrollo, ejecución o vigilancia de proyectos de infraestructura
ecológica en la zona fronteriza, así como en el análisis de la viabilidad financiera o de los aspectos ambientales de dichos proyectos. Adicionalmente, la Cocef debe certificar los proyectos
que presenten las entidades públicas o inversionistas privados
para los cuales el solicitante pretenda obtener financiamiento
del BDAN o de otras fuentes de financiamiento que requieran de
certificación. La Comisión podrá certificar cualquier proyecto
que cumpla o se obligue a cumplir -sea en lo general o en lo
específico-con los criterios técnicos , ecológicos, financieros
u otros utilizados por la Comisión para ese proyecto.
6. Acuerdo entre los gobiernos de México y Estados Unidos sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica y
del Banco de Desarrollo de América del Norte.
El acuerdo señala que la Cocef establecerá procedimientos
para asegurar que el público disponga de información documental de los proyectos y para notificarle por escrito y brindarle una
oportunidad razonable para formular observaciones sobre los
criterios generales que establezca para los proyectos y todas las
solicitudes de certificación que reciba. Asimismo, determinará los procedimientos para que el Consejo Directivo reciba las
quejas de grupos afectados por los proyectos a los que la Comisión haya asistido u otorgado certificación, así como para obtener una evaluación independiente respecto a la observancia de
las operaciones de la Cocef y de los procedimientos establecidos por el Consejo Directivo.
Es claro que desde su diseño la Cocef presentaba duplicidades con la función del Banco. Para alcanzar su objetivo y cumplir
con su propósito, la Comisión definió un proceso que permitirá
que los proyectos cumplan con ciertos criterios de certificación:
salud humana y ambiente, factibilidad técnica y financiera,
administración del proyecto, participación comunitaria y desarrollo sustentable.
En México, el de participación comunitaria es el único elemento que en realidad es diferente a cualquier otro del desarrollo de proyectos. Para cumplir este criterio, la Cocef estableció
el mecanismo de las consultas públicas y llevarlas a cabo tomó
como base la experiencia de Estados Unidos. Este concepto es
ampliamente conocido en ese país, pero en México es de reciente
y difícil aplicación.
Las consultas públicas celebradas como parte del proceso
de certificación se han caracterizado por la falta de asistencia
y de interés de la población, pese al costo de la publicidad que
se impone a las ciudades que promueven los proyectos. En Méxicose han convertido en foros para el enfrentamiento entre funcionarios y habitantes por temas que generalmente no están relacionados con el proyecto que se pretende certificar. Ha ocurrido
que por medio de las consultas públicas se pretenda condicionar
la certificación de un proyecto a que se resuelvan problemas en
otro ámbito de la localidad. Esto es resultado, en parte, de que
se intenta imponer un sistema que funciona en Estados Unidos
sin adaptarlo a las diferencias culturales y educativas de México.
Aun cuando en Estados Unidos es habitual realizar consultas públicas sobre los proyectos, la Cocef solicita la realización
no de una sino de las dos reuniones públicas requeridas para dar
cumplimiento al formato que tiene definido .
Las consultas públicas que pueden generar beneficios al alentar la participación de la ciudadanía en los proyectos que desarrollan la Cocef y el BDAN se han convertido en un proceso costoso, largo y burocrático, que en ocasiones duplica los esfuerzos
que realizan las comunidades de manera independiente. Más
preocupante es que el proceso de certificación se haya convertido en la puerta de acceso o de rechazo de los proyectos, en lugar de que sean los aspectos financieros y técnicos los que definan su viabilidad.
Tras siete años de operación, lo que se tiene es un proceso que
en la teoría y en el papel parecía adecuado y benéfico para las
comunidades, pero que en la práctica no es sino un obstáculo para
el desarrollo de los proyectos. Ello entraña costos en tiempo y
e
comercio exterior, junio de 2001
dinero para las comunidades, así como duplicidad en los trabajos que el Banco debe desarrollar como institución financiera y
como responsable fiduciaria. Ello, al igual que en el caso del
Banco, no es responsabilidad de los funcionarios que laboran en
la Cocef, sino que es resultado del desconocimiento de quienes
planearon la Comisión sobre las necesidades reales de la región
fronteriza.
Sale sobrando mencionar que si las comunidades fronterizas
no cuentan con los recursos para desarrollar la infraestructura
requerida por los ciudadanos, menos tienen los recursos materiales y financieros para llevar a cabo los estudios requeridos para
la certificación.
Este trámite se ha vuelto tan complicado que gracias a que la
EPA aportó 10 millones de dólares a la Cocef ha sido posible
continuar con el desarrollo de proyectos hidráulicos. Con estos
recursos, la Comisión financia el complicado proceso de elaboración y desarrollo de los proyectos, así como de los documentos de certificación y de planeación que también se requieren,
lo que reduce el costo para las comunidades.
Ése no es el caso, empero, para los proyectos de residuos
sólidos. Dado su reducido presupuesto, la Cocef no cuenta con
los recursos para desarrollarlos, lo que se ha reflejado en la falta de actividad del Banco en este sector. Así, los organismos y
las comunidades deben elaborar con sus propios recursos la documentación requerida. Sobra mencionar que si los proyectos
de basura no les interesan a las autoridades municipales, no se
van a invertir los escasos recursos en esa área.
Surge aquí una pregunta obligada: ¿no sería mejor utilizar
estos recursos para construir los proyectos de infraestructura
ambiental que tanto requieren las comunidades de ambos lados
de la frontera? Se invierten de 200 000 a 400 000 dólares en un
plan maestro y en el desarrollo del "documento de certificación",
siendo que, en no pocas ocasiones, la solución al problema de
agua de una localidad requiere de un monto similar o menor.
Es necesario reconocer que en algunas comunidades no se
cuenta con información sobre planeación y que por tanto es difícil, si no imposible, definir el proyecto que se quiere desarrollar. En estos casos se justifica invertir recursos para obtener
información que permita la planeación adecuada de un proyecto. Pero este concepto se lleva en ocasiones al extremo de no
permitir la certificación de un proyecto si la comunidad no cuenta
con un Plan Maestro, aun cuando el proyecto ya esté definido o
pueda ser desarrollado con mucho menor planeación.
No se puede dejar de mencionar lo obvio, adicional al costo
del proceso: el tiempo que tarda el desarrollo de los estudios y
documentos para la certificación. Es claro que un proyecto requiere de cierto tiempo que el mismo determina. La certificación debería ser un punto en el tiempo, no un proceso en sí mismo que actualmente agrega entre seis meses y un año cuando
menos al proceso de desarrollo de proyectos.
U na vez certificado el proyecto, con frecuencia el Banco tiene
que hacer estudios que no puede iniciar sino hasta que el proyecto esté certificado, en virtud de ser ésa la puerta de entrada.
En el Banco, la elaboración de estudios no es lo ágil que se quisiera, principalmente porque se deben contratar consultores que
563
realicen esta función, puesto que el Banco se concibió con la idea
de que mantuviera una estructura de personal reducida. Sin
embargo, el proceso de publicidad, licitación y contratación de
estudios le toma al BDAN cuando menos seis meses, mucho tiempo si se considera la necesidad y la urgencia de los proyectos.
Así, entre los estudios que desarrolla la Cocef y los que tiene a
su cargo el propio Banco, aparte de las duplicaciones en que en
ocasiones se incurre, se agregan varios meses, si no es que años,
al desarrollo de los proyectos.
El sector privado se enfrenta a dificultades adicionales debido a que el Consejo de la Cocef decidió condicionar la certificación de sus proyectos con el argumento de que los recursos
públicos no deben usarse para apoyar proyectos privados. Aunque en principio se estuviera de acuerdo con este argumento, los
recursos públicos sí deben financiar proyectos privados cuando
estos tienen un fin público, como son, por definición, todos los
de infraestructura ambiental que autoriza atender el acuerdo de
creación de las instituciones.
¿Acaso una infraestructura hidráulica, para aguas residuales
y para residuos sólidos operada por un promotor privado no
beneficia a las comunidades, a las poblaciones que requieren del
servicio?
De acuerdo con lo establecido, "si la Cocef determina que el
proyecto [privado] no ofrece beneficios comunitarios más allá
que resolver sus propios problemas de contaminación, solicitará a los promotores del proyecto que realicen una aportación
adicional a las necesidades de infraestructura ambiental de la
comunidad. O como una alternativa, si no llegan a un acuerdo
el promotor privado y la comunidad respecto a los servicios en
especie, de conformidad con lo descrito anteriormente, la Cocef
podrá exigir una cuota para infraestructura ambiental a los promotores de los proyectos privados. Esta cuota será la diferencia
entre a] el valor presente neto de los pagos a capital e interés del
préstamo del BDAN o bien la porción del préstamo garantizado
por el BDAN más un mínimo de 30 y un máximo de 50 puntos
de base, y b] el valor presente neto de los pagos a capital e interés del préstamo del BDAN o bien la porción del préstamo garantizado por el Banco."
Estas restricciones representan un claro desincentivo para la
participación del sector privado en el proceso Cocef-BDAN.
El problema de fondo es la diferencia de objetivos entre ambas instituciones: la Cocef certifica proyectos y el Banco los
financia. Hay ciertas responsabilidades que se duplican y otras
que se contraponen. Aquélla tiene el mandato de certificar, entre otros aspectos, la factibilidad técnica y financiera de un proyecto; sin embargo, el responsable de la definición de elegibilidad y monto de recursos a fondo perdido y crediticios, de la
supervisión de la construcción, el cumplimiento de condiciones
y el repago de los créditos, es el Banco. Esta problemática existe
porque las funciones que debieron estar desde el principio en una
sola se encuentran divididas en dos instituciones.
Los resultados hablan por sí solos. En siete años la Cocefha
certificado 43 proyectos y ha invertido en asistencia técnica para
éstos 16.7 millones de dólares para 92 comunidades. De los 43
certificados, sólo 32 tienen financiamiento aprobado por el
banco de desarrollo de américa del norte
564
Banco. En algunos proyectos, este último subsana problemas de
falta de diseño o mala calidad del mismo.
En tanto las funciones de la Cocef y el Banco continúen divididas, y por tanto sean instituciones que no compartan el mismo
objetivo, continuarán los problemas de proyectos certificados
que no se pueden financiar, de trabas al financiamiento del sector privado, de solicitud de documentación excesiva a los promotores y de tiempos y costos excesivos de realización de los
proyectos.
Para que el BDAN se convierta en piedra angular del fomento al desarrollo de la región fronteriza y apoye los esfuerzos de
las localidades por satisfacer sus requerimientos de infraestructura, es necesario que los gobiernos de ambos países revisen el
objetivo de la Cocef, analicen su cumplimiento y adapten su
operación a la realidad y la dinámica de la frontera, del Banco y
de la relación México-Estados Unidos.
¿Cuál es la solución? Unir en una sola institución las responsabilidades que correspondan. Desde mi punto de vista, salvo
la "participación comunitaria", el resto de las funciones se deben agrupar en un solo organismo. Esta medida no únicamente
reduciría costos a las comunidades, en tiempo y dinero; también
eliminaría las duplicidades actuales, convirtiéndose en un proceso eficiente con un solo objetivo: el desarrollo y financiamiento de proyectos ambientales. También se abatirían los gastos
de los gobiernos de México y Estados Unidos que actualmente
tienen que asignarle a la Cocef un presupuesto anual. El Banco
no requiere de estas asignaciones ya que opera con sus propias
utilidades.
El actual es un buen momento para concretar la unión de
ambas instituciones. Tanto el presidente de México, Vicente Fox,
como el de Estados Unidos, George W. Bush, han tomado a la
eficiencia y a la eliminación de burocracia como premisas de sus
planes de gobierno. Fox ha señalado que una de sus prioridades
es la atención a los emigrantes y a la zona fronteriza. La unión
de funciones sugerida brinda la oportunidad a ambos gobiernos de impulsar sobre nuevas bases la atención de las necesidades
de las comunidades fronterizas.
RETOS DEL BDAN
olucionar los obstáculos y ampliar su mandato representan una nueva etapa en la evolución del Banco. Hasta ahora,
los resultados han sido menores a los que se desprendían
de los discursos políticos, pero mucho mayores de lo que esperaban quienes conocían las restricciones y la operación del Banco. Sin embargo, ahora se espera más de éste, pero también nuevos retos:
1) Consolidar las operaciones del Banco en las que seguirán
siendo sus áreas prioritarias: agua, tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos. El Banco debe iniciar en breve las operaciones del SWEP -incluyendo el nuevo componente de asistencia
técnica para el desarrollo de proyectos- así como la reactivación
del Prodin. Ambos son esenciales para la ejecución de proyectos en la frontera.
S
2) Iniciar de manera simultánea la consolidación de las áreas
prioritarias, el desarrollo de proyectos en los sectores incluidos
en el mandato ampliado, así como el programa de créditos atasas preferencial es con el fin de dar resultados en el corto plazo
en el ámbito de su competencia original: el otorgamiento de
préstamos.
3) Revisar y mejorar los procedimientos para reducir los tiempos de respuesta y mejorar la atención al cliente. Es un hecho que
debido al tiempo que demoran los procesos del Cocef y del BDAN,
más el tiempo natural de la ejecución del proyecto, en el momento
en que éste concluye, la comunidad ya requiere de expansiones
al proyecto original para atender sus necesidades.
En este esfuerzo para mejorar la atención a las comunidades
será fundamental simplificar y agilizar los procesos internos del
BDAN, tales como autorización de recursos, ya sean crediticios
(BEIF y SWEP) o de asistencia técnica (Prodin y residuos sólidos); licitación y contratación de servicios y obra, y revisión de
documentación financiera, técnica o de licitación.
Se precisa revisar y simplificar las reglas de licitación del
BDAN para contrataciones de servicios y de obra. Sin perder la
transparencia y equidad de las actuales, las nuevas deberán ser
más flexibles y expeditas. En la revisión se debe atender e incorporar, en la medida de lo posible, el respectivo marco jurídico de los dos países. Como parte de los elementos para la simplificación, habrá que considerar el empleo de documentos de
licitación modelo, la capacitación permanente de los empleados de los organismos que aplicarán estas reglas y una labor
proactiva del BDAN que incluya la comunicación constante y el
trabajo en equipo con los acreditados; ello facilitará la correcta
y ágil aplicación de estas reglas . Este esfuerzo redundará en
beneficio de los acreditados y del Banco al dar respuesta de
manera más ágil a los acreditados.
4) Mantener la calidad y la profundidad del análisis de proyectos que ha caracterizado al Banco para las actividades actuales
y las nuevas. Será condición necesaria contratar más personal.
El BDAN se concibió con una estructura de personal reducida,
por lo que se consideró acudir a consultores y asociaciones para
la realización de sus operaciones. Sin embargo, aun con el mandato original, esta política resultaba difícil de aplicar. El Banco
cuenta con 38 empleados, de los cuales cerca de la mitad desempeña labores relacionadas directamente con el desarrollo y
administración de proyectos y atiende actualmente a más de 64
comunidades. Es claro que hay un exceso de carga de trabajo que
resulta en la atención de proyectos y programas prioritarios.
Los consultores jamás podrán sustituir a un miembro del
personal, pues el trabajo y las responsabilidades son muy diferentes. El personal toma decisiones sobre proyectos, el consultor elabora estudios para apoyarlo en esa tarea. Además, el tiempo
que absorbe la dirección, capacitación y revisión del trabajo de
los consultores es una carga de trabajo adicional para el personal del Banco.
Ésta no constituye una propuesta simplista para solucionar
los problemas mediante la creación de una burocracia. No cabe
duda que una estructura reducida tiende a ser más eficiente,
aunque debe considerarse que también se presentan rendimientos
•
comercio exterior, junio de 2001
E
565
l BEIF es el primer ejemplo de recursos presupuestarios que sin
ningún costo del gobierno estadounidense se canalizan a México
para construir infraestructura. Se podría considerar como un fondo
de compensación como los que existen en la Unión Europea como
apoyo de los países más ricos a los de menores ingresos. Este
antecedente debería facilitar la creación de más fondos con estas
características entre México y Estados Unidos para aplicarlos en
todo el país
decrecientes cuando se pretende que el mismo personal realice
las funciones originales y las adicionales derivadas de la ampliación del mandato. Se debe encontrar el equilibrio entre los resultados que se esperan del Banco y el personal binacional necesario para alcanzarlos de manera eficiente.
5) Obtener recursos no rembolsables de la EPA y otras entidades
que operen de manera similar al BEIF para complementar los recursos crediticios de BDAN, dar viabilidad a los proyectos y aumentar el ritmo de construcción de infraestructura en la frontera.
6) Continuar con la labor de desarrollo institucional y capacitación de los organismos operadores mediante el Instituto de
Administración de Servicios Públicos, el Prodin y la aplicación
de condiciones para el otorgamiento de recursos del BDAN. Ello
permitirá modificar la perspectiva del desarrollo de infraestructura, de una de construcción a otra de generación de ingresos,
modernización del servicio y autosuficiencia financiera.
7) Dar seguimiento puntual a las condiciones y los compromisos financieros que se establecen con las comunidades que
reciben recursos del BDAN. Éste es un aspecto fundamental en
el éxito del Banco y sus políticas. Los compromisos son la base
del cambio estructural y de la autosuficiencia financiera de los
organismos proveedores de servicios que la institución promueve. De no darse un seguimiento puntual y congruente de estos
compromisos se habrá perdido la oportunidad de mejorar el futuro de las comunidades fronterizas y, en el ámbito de la dotación de servicios públicos, de reducir significativamente su
dependencia de recursos a fondo perdido para el financiamiento,
la operación y el mantenimiento de infraestructura.
8) Definir y aplicar una estrategia de comunicación. El Banco
tiene que difundir más ampliamente sus programas y logros. Este
aspecto fue relegado durante los primeros años debido a que no
había gran cosa que comunicar, pero en la actualidad se dispone de un mensaje importante que dar a conocer, tanto de los resultados como del avance en la aplicación del nuevo mandato y de la perspectiva sobre el desarrollo y la administración de
proyectos. De esta forma el Banco apoyará los esfuerzos de los
órganos normativos por modificar el enfoque de desarrollo de
los proyectos de infraestructura. Esta labor del Banco se debe
desempeñar de manera intensa en ambos países.
CoNcLusióN
E
lBancodeDesarrollodeAméricadelNortehalogradomucho más de lo que se esperaba. Con 32 proyectos con
financiamiento aprobado, la institución ha demostrado lo
que se puede lograr con la colaboración positiva y productiva
entre dos países. El Banco, así, ha cumplido con creces su misión: colaborar en la resolución de problemas ambientales en la
frontera mediante el financiamiento de infraestructura.
El BDAN ha demostrado estar a la altura de su mandato original y más allá. También puede ser el instrumento para llevar
a cabo los programas binacionales que los nuevos gobiernos de
México y Estados U nidos tienen en mente. Para ello, sin embargo, es preciso atender las deficiencias en la creación de la Cocef
y el BDAN debe encarar los retos que se le presentan. ()