Gestión de Gobierno y la Lucha contra la Pobreza

Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
Gestión de Gobierno y la Lucha contra
la Pobreza
M. Holmes, S. Knack, N. Manning, R. Messick y J. Rinne
Esquema
1. Definiciones
2. Enfoque en los Asuntos Más Esenciales
1.1. Empoderamiento de los pobres
1.2. Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos
1.3. Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados
1.4. Proporcionar seguridad frente a perturbaciones económicas y frente a la corrupción, el
crimen y la violencia
3. Utilización de Este Capítulo
4. Empoderamiento de los Pobres
5. Aumentar la Capacidad de los Pobres Mejorando los Servicios Básicos
6. Dar Oportunidades Económicas Aumentando el Acceso a los Mercados
7. Proporcionar Seguridad Frente a las Perturbaciones Económicas
8. Proporcionar Seguridad Contra la Corrupción, el Crimen y la Violencia
9. Una Lista de Verificación para la Gestión de Gobierno
Notas Técnicas
Nota Técnica 1: Gestión de Gobierno y Pobreza
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1. Definiciones
La gestión de gobierno se refiere, en un sentido amplio, a la forma en que las instituciones
económicas, sociales y políticas de un país ejercen el poder. Esta definición amplia abarca
múltiples cuestiones relacionadas.
Los problemas de la pobreza y la gestión de gobierno están inextricablemente relacionados. La
mala gestión de las instituciones públicas impone costos particulares sobre los pobres. La
disfunción institucional impide que los gobiernos emprendan acciones que beneficien a los
pobres. Por ejemplo, el fracaso de los gobiernos municipales en reconocer y proteger los
derechos de propiedad de los pobres de las zonas urbanas perjudica a las comunidades y
debilita las redes familiares.
Recuadro 1: Perspectivas globales sobre la gestión de gobierno:
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
La gestión de gobierno es el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa con
miras a dirigir los asuntos de un país a todos los niveles. Incluye mecanismos, procesos e
instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos de la sociedad articulan sus
intereses, ejercen sus derechos jurídicos, cumplen con sus obligaciones jurídicas y negocian
sus diferencias. (http://magnet.undp.org/policy/default.htm )
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
La gestión de gobierno significa la utilización de la autoridad política y el ejercicio de medidas
de control en una sociedad en relación con la gestión de sus recursos de desarrollo social y
económico. Esta amplia definición abarca el papel que desempeñan las autoridades públicas
en el establecimiento de un entorno en el que funcionan los operadores económicos y en la
determinación de la distribución de los beneficios, así como la relación entre los gobernantes y
los gobernados. (http://www.oecd.org/dac/ )
Comisión sobre el Gobierno Mundial
La gestión de gobierno es la suma de todas las maneras en que los individuos y las
instituciones públicas y privadas dirigen sus asuntos de forma conjunta. Es un proceso continuo
que permite acomodar diferencias y conflictos de intereses y adoptar medidas de cooperación.
Incluye instrucciones y regímenes formales que tienen el poder de hacer cumplir las leyes, así
como arreglos informales que las personas e instituciones han acordado o han considerado de
su interés. (http://www.cgg.ch/welcome.html)
Banco Mundial
Tal y como se describe en el informe de 1994 Gestión de Gobierno: La Experiencia del Banco
Mundial, la “gestión de gobierno se caracteriza por una formulación de políticas predecible,
abierta y clara (es decir, procesos transparentes); una burocracia impregnada de una ética
profesional; una rama ejecutiva de gobierno responsable de sus acciones; y una sociedad civil
fuerte que participa en los asuntos públicos; y todos actuando de conformidad con la ley.”
http://www.worldbank.org/publicsector/overview.htm )
1
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Recuadro 2. Perspectivas regionales sobre la gestión de gobierno:
Banco Asiático de Desarrollo
La gestión de gobierno está relacionada con el marco institucional en el que los ciudadanos
actúan entre ellos y con los organismos y funcionarios del gobierno. La capacidad de este
marco institucional es importante para el desarrollo porque ayuda a determinar el impacto
logrado por las políticas económicas adoptadas por el gobierno. Esta capacidad, por lo tanto, y
la calidad de gestión de gobierno que refleja, es un asunto de vital importancia para todos los
gobiernos. (http://www.adb.org/Work/Policies/governance/gov-policies.pdf)
Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento
La gestión de gobierno debería basarse en el apoyo a los mercados y a la empresa privada, en
vez de darles planes y órdenes. Una solución para explicar las diferentes evaluaciones de la
gestión de gobierno en toda la región se basa en la medida en que el estado esta sujeto a ser
"captado"—o
a
un
abuso
de
influencia—por
intereses
creados.
(http://www.ebrd.com/english/PUBLIC/transition/Exesum_281099.html)
Banco Interamericano de Desarrollo
El Banco ha procurado reforzar la conexión entre la buena gestión de gobierno y la estabilidad
política, lo cual, por otro lado, depende de las condiciones socioeconómicas internas, de la
firmeza de las instituciones democráticas y del grado de participación de los ciudadanos en el
proceso público de adopción de decisiones. La estabilidad también requiere un sistema jurídico
eficaz y fiable, la administración eficaz de los fondos públicos, la responsabilidad del gobierno y
la igualdad social. (http://www.iadb.org/exr/IDB/stories/1998/eng/e998l.htm )
Unión Europea
En el marco de un entorno político e institucional que respeta los derechos humanos, los
principios democráticos y el estado de derecho, la buena gestión de gobierno es la
administración transparente y responsable de los recursos humanos, naturales, económicos y
financieros con miras a un desarrollo equitativo y sostenido. Implica procesos de adopción de
decisiones por parte de las autoridades públicas, instituciones transparentes y responsables, la
primacía de la ley en la gestión y distribución de los recursos, y la capacidad de elaborar e
implementar medidas que tienen por objeto prevenir y combatir la corrupción.
(http://www.europa.eu.int/ )
Cuando el alcance del poder político legítimo es limitado y la gestión pública tiene una
protección endémica, toda acción colectiva, del tipo que sea—especialmente aquellas que
favorecen a la población pobre—no es posible. Las recientes publicaciones sobre la pobreza
exponen estas preocupaciones respecto a la gestión de gobierno y cada vez se centran más en
identificar acuerdos institucionales de los que se pueden obtener resultados favorables para los
pobres. (Véase el Anexo.)
2
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2. Enfoque en los asuntos más esenciales
La gestión de gobierno es un tema amplio y puede razonablemente incluir la consideración de
áreas abarcando desde los derechos humanos—a través de la democracia y la participación—
al gasto militar. A fin de presentar una relación práctica entre las preocupaciones generales
sobre la forma en que las instituciones económicas, sociales y políticas ejercen el poder y las
medidas que pueden adoptarse para mejorar los arreglos institucionales, este capítulo se basa
en los cuatro elementos fundamentales del marco de pobreza definido en la introducción a este
documento informativo. La principal cuestión en materia de gestión de gobierno es lo que
puede hacerse para reformar las instituciones y lograr mejoras en las siguientes áreas:
•
•
•
•
Empoderamiento de los pobres
Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos
Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados
Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas y la corrupción, el crimen
y la violencia
El Cuadro 1 resume la relación entre los asuntos clave de la gestión de gobierno y estos
asuntos en materia de pobreza.
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Cuadro 1. Asuntos sobre la pobreza y cuestiones sobre la gestión de gobierno
Asuntos sobre Cuestiones sobre la gestión de gobierno
la pobreza
1) Empoderamiento de los
pobres
2) Mejorar el
alcance, la
eficacia y la
sostenibilidad de
los servicios
básicos
3) Mayor acceso
a los mercados
Normas para buscar y ocupar cargos públicos
§ Procesos electorales nacionales imparciales y transparentes
§ Acuerdos de distribución de poder para asegurar la estabilidad en las
sociedades heterogéneas
Supervisión por parte de los representantes políticos
§ Supervisión parlamentaria a través de las instituciones supremas de
control
§ Un presupuesto que sea una indicación creíble de las intenciones
políticas del gobierno
§ Políticas gubernamentales en favor de los pobres
§ Instituciones sólidas de representación local
Recursos adecuados y predecibles para las autoridades locales y por
sectores
§ Prioridades presupuestarias en favor de los pobres respecto a la
prestación de servicios
§ Transferencias interinstitucionales estables con restricciones
presupuestarias rigurosas
§ Procesos jerárquicos y transparentes para la elaboración de
presupuestos
Demarcación de las responsabilidades para el suministro
§ Asignación de responsabilidades de acuerdo con el principio de
subsidiaridad
Funcionarios capaces y motivados
§ Reclutamiento según los méritos y sueldos competitivos
§ Contratación para satisfacer las necesidades reales, según restricciones
presupuestarias rigurosas
§ Servicio público que se gana el respeto
Responsabilidades en aval
§ Publicación de las cuentas de las actividades en el ámbito local
§ Difusión de los datos básicos sobre el desempeño
§ Mecanismos de retroacción de los clientes, tales como libretas de notas y
otros tipos de encuestas de los clientes
Distribución flexible
§ Participación de los socios cívicos, privados
Desarrollo de la capacidad local
§ Incentivos para transferir personal a las regiones pobres y aisladas
§ Autonomía apropiada para la transferencia de personal
Marco jurídico y reglamentario
§ Cumplimiento de la legislación contra la discriminación
§ Incentivos para ampliar los mercados de crédito y de bienes raíces
Métodos para reducir la exclusión
§ Cumplimiento de la legislación contra los obstáculos al movimiento
§ Divulgación de información sobre los mercados laboral y crediticio
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4) Proporcionar
seguridad
a) frente a las
perturbacione
s económicas
b) frente a la
corrupción, el
crimen y la
violencia
Reglas para una gestión económica segura
§ Restricciones presupuestarias rigurosas con miras a una disciplina fiscal
total
§ Administración eficaz de las rentas públicas y de las aduanas
§ Banco central independiente para llevar a cabo la política monetaria
Protección frente a la vulnerabilidad económica
§ Reconocimiento de los derechos de propiedad sobre los bienes físicos
§ Acceso a seguros sociales y otros servicios por medio de acuerdos “de la
A a la Z”
Mecanismos de observación y ejecución de las leyes
§ Sistema de tribunales independiente y adecuadamente financiado
§ Acceso rápido al resarcimiento de daños y los recursos pertinentes
Tribunales eficaces con personal judicial y jurídico competente
§ Otros mecanismos para la solución de disputas
2.1 Empoderamiento de los pobres
La promoción de la participación es un principio de base en la lucha contra la pobreza. Sólo a
través de la participación en los procesos políticos y administrativos formales podrán los pobres
influenciar las directrices de política generales, las prioridades presupuestarias y las
especificaciones en el diseño de programas. Para ser sostenible, la participación debe contar
con estructuras oficiales a nivel nacional y regional y ser respaldada por las mismas.
Dos acuerdos de gestión de gobierno promueven y sostienen los procesos de participación. El
primer acuerdo incluye las reglas electorales que aseguran la competición normal y justa entre
los candidatos a cargos políticos. El segundo incluye acuerdos sobre la distribución de poder
entre las facciones étnicas o regionales—por ejemplo, pactos informales con la elite, el
bicameralismo, el federalismo, o incluso la confederación—que aseguran una mayor estabilidad
que aquellos según los cuales el vencedor de las elecciones tiene todo el poder. Los
mecanismos de supervisión parlamentaria son igualmente importantes–por ejemplo, los
informes periódicos de las instituciones supremas de control—que ayudan a los representantes
parlamentarios a garantizar que los administradores públicos cumplen con sus
responsabilidades fiduciarias y operacionales.
A menudo, la participación de los pobres está condicionada por su proximidad a las
instituciones políticas descentralizadas, que también se rigen por normas electorales
apropiadas, y a los organismos de planificación locales que adoptan decisiones respecto a la
asignación de fondos y de carácter operativo. Mientras que solos no garantizan el
otorgamiento de poder efectivo o de decisión a los pobres, estos acuerdos locales de gestión
de gobierno ofrecen a los pobres la oportunidad de articular y dar a conocer sus
preocupaciones más inmediatas.
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2.2 Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios
básicos
Uno de los problemas más complejos de la administración pública es mejorar el desempeño—
esto es, el acceso, la eficacia según los costos y la calidad—de los servicios sociales, rurales y
de infraestructura, en particular en los ámbitos local o municipal en los que los estados muy a
menudo no tienen en cuenta a los pobres. En general, la mejora de la prestación de servicios
requiere que los gobiernos asignen los recursos adecuados a cuestiones que son prioritarias
para los pobres y aseguren el flujo predecible de recursos—por medio de procesos
presupuestarios jerárquicos y transparentes—a las autoridades sectoriales y regionales. Las
funciones se asignan idealmente a diferentes niveles del gobierno y se refuerzan con un marco
jurídico de resolución de disputas entre jurisdicciones. Estos acuerdos estructurales deberían
ser respaldados por personal capacitado, motivado, reclutado según sus méritos y remunerado
con un salario competitivo. Las normas de servicio civil que establecen estas condiciones de
servicio deberían ser controladas por establecimientos sujetos a una restricción presupuestaria
rigurosa.
La responsabilidad descentralizada en materia de prestación de servicios es necesaria, pero no
suficiente para mejorar el suministro de los servicios. Tanto la sostenibilidad como la eficacia
de estos servicios mejoran con la participación activa de los beneficiarios y cuando se alienta a
otros prestadores de servicios, por ejemplo, a través de la creación de bancos de crédito y
asociaciones de desarrollo comunitario. Los procesos que cuentan con la participación de los
pobres hacen que éstos respondan y difundan información sobre la gestión y el rendimiento de
los recursos, y refuerzan su responsabilidad.
2.3 Proporcionar oportunidades económicas con un mayor acceso a
los mercados
El estado desempeña un papel central en la definición y ejecución de las normas que rigen el
acceso a los mercados privados. La exclusión y discriminación social impiden el acceso de los
pobres a los mercados laborales, financieros y de bienes raíces, tanto como compradores
como vendedores. La eliminación de estas barreras requiere unos esfuerzos nacionales y
locales de gran envergadura contra la discriminación, con miras a desarrollar la libertad de los
individuos pobres de participar en las principales instituciones de la sociedad.
El gobierno debería, además, promulgar las reformas jurídicas y reglamentarias necesarias
para la expansión de los mercados y difundir de forma activa la información sobre las
oportunidades de empleo y de posesión de bienes a los pobres.
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2.4 Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas y
la corrupción, el crimen y la violencia
Las perturbaciones microeconómicas, tales como la pérdida de empleo o la violación periódica
de los derechos de propiedad, ocurren con frecuencia en las vidas de los pobres. Cuando los
derechos de propiedad de los ciudadanos pobres no están protegidos, o incluso no son
reconocidos, la incertidumbre que esto causa desincentiva en gran manera la acumulación de
bienes. Los acuerdos que proporcionan un seguro social y otros servicios esenciales tales
como la atención de salud primaria o la capacitación vocacional, reducen la vulnerabilidad de
los pobres en varios frentes.
El bajo rendimiento macroeconómico afecta a todos los actores económicos, pero es
especialmente costoso para los pobres, como demuestran los impuestos regresivos impuestos
por la inflación. La mejor protección contra el bajo rendimiento macroeconómico es la gestión
prudente de la política fiscal y monetaria.
La vulnerabilidad ante el crimen, la violencia y la corrupción es uno de los principales
obstáculos a la participación de los pobres en la sociedad global. Los gobiernos pueden tomar
medidas para controlar estas formas de acción arbitraria con dos acuerdos que ”abren las
puertas” del sistema judicial. Pueden autorizar la creación de otros organismos de resolución
de litigios –o formalizar las instituciones que actualmente operan de manera informal –que son
menos costosos y más rápidos que el sistema judicial tradicional. Los gobiernos también
pueden introducir métodos por medio de los cuales los pobres pueden informar—anónima o
públicamente—sobre el comportamiento de los funcionarios, tales como al cuerpo policial.
3. Utilización de este capítulo
Este capítulo se ha concebido para ser utilizado durante los procesos de la Estrategia de Lucha
contra la Pobreza (ELP) y contribuir de esta manera al diálogo sobre la gestión de gobierno.
Tiene por objeto proporcionar directrices basadas en la colaboración, como segunda etapa de
un proceso de tres etapas esenciales. El capítulo asume que se ha emprendido un análisis
inicial de la pobreza. Está concebido para promover una estrategia operativa posterior para el
gobierno y sus socios esenciales sobre la forma en que se puede mejorar la participación de
los ciudadanos pobres en la vida social y económica global.
Primera etapa – Desarrollo de conocimientos más detallados sobre la pobreza.
Las etapas iniciales del proceso del DELP conllevarán una labor analítica de las diversas
dimensiones de la pobreza. Este analisis de la pobreza—que idealmente incluiría una
presentación general de las preocupaciones sobre la gestion de gobierno— proporcionará una
base fundamental para las consultas del DELP.
Segunda etapa – Definición de una estrategia para lograr una gestión de gobierno favorable
para los pobres
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El diagnóstico de calidad de los acuerdos de gestión de gobierno es esencial para determinar
las vías de reforma fundamentales necesarias para lograr que la gestión de gobierno favorezca
a los pobres. Este capítulo tiene por objeto precisamente esto, sugiriendo opciones de reforma
que son no sólo técnicamente sólidas, sino también legítimas a los ojos de los pobres. Pueden
aplicarse unos diagnósticos más detallados cuando el tiempo y los recursos lo permitan.1
Tercera etapa – Vinculación de la estrategia del país con las operaciones de los donantes
A medida que el proceso de participación se reduce paulatinamente, el gobierno deberá hacer
frente al desafío de conseguir el respaldo de donantes y de otros socios para la estrategia del
país.
Este capítulo tiene por objeto ayudar al gobierno durante la segunda etapa y servir de
instrumento de diagnóstico para un equipo de trabajo integrado por representantes del gobierno
y de la sociedad civil. Proporciona cuatro series de preguntas sobre reformas institucionales
viables que pueden abordarse independientemente y pueden asistir en:
•
•
•
•
Empoderamiento de los pobres
Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos
Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados
Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas y frente a la corrupción, el
crimen y la violencia.
4. Empoderamiento de los pobres
Tener al gobierno — ejecutivo — por responsable se basa en dos conceptos. Primero, tiene
que haber algunos organismos o grupos a los cuales el ejecutivo tiene que responder.
Segundo, se le debe exigir al ejecutivo que cambie su curso en ciertas circunstancias. Si las
respuestas que proporciona no se consideran satisfactorias entonces, en algunas situaciones,
se debería insistir en otro comportamiento.
1
Productos del Banco Mundial que pueden servir de ayuda en particular incluyen: conjunto de
herramientas que están disponibles en el sitio de la Web de las herramientas para el Análisis y
Evaluación Institucional en http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf
•
Unas encuestas de funcionarios públicos y de hogares que pueden ser organizadas en
colaboración con el Instituto del Banco Mundial
http://www.worldbank.org/wbi/gac/programs.htm
•
Unos informes más formales que incluyen: Examen de las Instituciones y de la Gestión
de Gobierno
8
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Con esas dimensiones en mente, una responsabilidad horizontal concierne las relaciones entre
el ejecutivo y los actores con poder más o menos igual, mientras la responsabilidad vertical se
refiere a las relaciones donde el poder está en su mayor parte de un solo lado. Ambas
relaciones pueden, por supuesto, encontrarse a lo largo de toda una gama, de acuerdo con la
frecuencia con la cual se ejerza la responsabilidad. El gráfico siguiente enseña las conexiones
de esas relaciones.2
Gráfico 1. Tener el Ejecutivo por Responsable
Electorado
Legislatura
ejecutivo
verificaciones horizontales
informales
Comisiones
de servicios
Auditoría
suprema
Poder judicial
Mediador
verificaciones horizontales
formales
verificaciones verticales
grupos
de
interesados y
ONG
partidos
medios
de
información
donantes
grupos
de
usuarios
verificaciones verticales
gobierno regional
Existe toda la razón para suponer que la arquitectura del estado — incluso las relaciones entre
el poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder judicial — y los demás acuerdos para la
transferencia de poder entre los gobiernos, incluso los acuerdos y leyes electorales, afectan el
desempeño del sector público para responder a la pobreza.
¿Es la oficina del gobierno impugnable en la práctica?
Unas elecciones regulares, libres y justas que resultan en cambios en el gobierno,
conjuntamente con la libertad de expresión, de asamblea y de organización, y el derecho de
presentarse a las elecciones, son fundamentales para el empoderamiento de los pobres. Las
cuestiones primordiales incluyen el hecho de si existe realmente una libertad de expresión y de
opinión sin restricción por parte de los medios de información o por la autocensura, y cuáles
dificultades se presentan a algunos grupos para obtener unos permisos para manifestar o
formar unas asociaciones cívicas.
2
Este plano de las relaciones de responsabilidad merece un reconocimiento a Schedler,
Diamond y Plattner (The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies .
Editado por Andreas Schedler, Larry Diamond, y Marc Plattner. Boulder: Lynne Rienner
Publishers Inc., 1999). Véase el Estudio del Gasto Público para Ghana del Banco Mundial
(Reorienting Public Expenditures to Serve the Poor, April 2000) para ver un ejemplo de
aplicación de este marco. Véase también las notas PREM del Banco Mundial: Using an
Ombudsman to Oversee Public Officials y Fostering Institutions to Contain Corruption,
las recientes experiencias del Banco Mundial.
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Las reglas para buscar y obtener un puesto en la administración pública deberían ser justas y
transparentes, con unos acuerdos de participación en el poder que aseguren la estabilidad en
unas sociedades heterogéneas. Las elecciones deberían ser competitivas, y una ley electoral
debería proporcionar el establecimiento de una comisión electoral independiente y la definición
de los límites electorales por un organismo neutral o representativo. La ley debería también
prohibir de manera creíble la compra de votos y al mismo tiempo fomentar el seguimiento de
las elecciones por unos grupos independientes de la sociedad civil. Los puntos clave son de
saber en cuál grado el gobierno y los candidatos de la oposición tienen un acceso igual a los
recursos del estado durante las campañas políticas, y si el registro de los votantes está
actualizado antes de las elecciones y no es controversial.
Una cuestión clave que se debe examinar es de cuál manera los partidos están estimulados
para funcionar de manera transparente y sin obstáculo indebido. Por ejemplo, ¿están los
gobiernos y los partidos de oposición libres para efectuar unas reuniones o manifestaciones
públicas, y está el marco transparente para un apoyo financiero y no financiero del estado y del
público a los partidos políticos? ¿Está el partido del gobierno financiado por medio de recursos
fuera del presupuesto? ¿Pueden los partidos de oposición obtener abiertamente unos recursos
adecuados para participar en la política competitiva? Las contribuciones financieras y no
financieras deberían ser verificadas regularmente y los resultados deberían ser conocidos del
público.
¿Responsabiliza al gobierno la legislatura por sus acciones políticas?
Unas largas demoras para los informes de auditoría a la legislatura son un signo especialmente
claro que la legislatura no tiene al gobierno por responsable de sus acciones. Las preguntas
clave que deben hacerse para asegurarse de que se responsabiliza al gobierno para la
ejecución y la transparencia del presupuesto incluyen:
•
¿Reconcilia y justifica el ejecutivo al parlamento las desviaciones entre los estimados a
plazo y los estimados presupuestarios y entre los estimados presupuestarios y los gastos
reales?
•
¿Entregan los ministerios y organismos unos informes anuales al parlamento en los
cuales se explica el resultado?
•
¿Se presentan al parlamento los balances financieros verificados de manera oportuna?
•
¿Se debaten en el parlamento?
•
¿Se percata el ejecutivo de las conclusiones de la auditoría y de cualquier informe del
parlamento que se refiera a ello?
•
¿Existen algunos grupos de interesados que analizan el presupuesto, incluso desde la
perspectiva de su enfoque hacia la pobreza?
•
¿Cuál porcentaje del presupuesto está reservado, formal e informalmente?
•
¿Existen algunos criterios para cuando las reservas son legítimas?3
3
Una guía empírica para estudiar la relación entre el ejecutivo y la legislatura está presentada en
Public Expenditure Institutional Assessment toolkit disponible en el sitio de la Web de las
herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial en
http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf.
10
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El parlamento debería incluir un comité financiero que esté funcionando y el equivalente de un
comité de cuentas públicas.4 Los comités parlamentarios deberían estar respaldados por un
personal profesional y unos recursos adecuados. Los parlamentarios individuales deberían
tener suficiente personal y recursos financieros para desempeñar sus obligaciones.5
¿Es el presupuesto una señal creíble de las intenciones de la política del gobierno?
Exigir que el gobierno declare claramente cuál es su política y cuáles son sus intenciones para
el gasto es una condición preliminar vital para tenerlo responsable. El presupuesto del gobierno
central es una declaración obvia de las intenciones de la política del gobierno, aunque todas las
políticas tengan implicaciones presupuestarias. ¿Cuán robustos son los vínculos entre la
planificación, la definición de política y el presupuesto? ¿Están articuladas las prioridades de
las políticas y están reflejadas en las asignaciones presupuestarias? ¿Corresponden los gastos
reales a las asignaciones?
La volatilidad de la política y su desvío de las asignaciones funcionales de fondos son dos
medidas particularmente útiles.6 La volatilidad de la política pone a prueba la afirmación de que
las variaciones radicales de año en año en el presupuesto indican que no existe un conjunto
coherente de prioridades políticas y que las autoridades encargadas de la ejecución no
tomarán las declaraciones políticas en serio porque pueden probablemente cambiar. 7 El desvío
de las asignaciones funcionales pone a prueba la opinión que la legislatura debería tener al
gobierno responsable de sus acciones políticas.8 Un gran desvío indica una mala calidad de
planificación o de ejecución, y una menor credibilidad en el presupuesto.
Al identificar los problemas institucionales es útil considerar el período de tiempo para el
presupuesto. ¿Es el presupuesto exclusivamente anual? ¿De no serlo una perspectiva a
mediano plazo significa que cuando se toman las decisiones políticas, se consideran los costos
e impactos de otros años?
Al identificar las soluciones, la adopción de políticas que sean sostenidas, eficaces y
adecuadamente financiadas va al corazón del proceso político:
•
¿Ha el gabinete, o su equivalente, articulado claramente las prioridades políticas?
•
¿Existen unas estrategias sectoriales para los sectores esenciales?
4
5
6
7
8
El Instituto del Banco Mundial ofrece programas de capacitación y unos seminarios
(http://www.worldbank.org/wbi/governance/india1_new.htm)
La Unión Interparlamentaria (IPU) (http://www.ipu.org/) y la Asociación Parlamentaria
Comunitaria (http://www.comparlhq.org.uk/) pueden proporcionar una orientación valiosa
sobre esos temas. Véase también la lista de los demás sitios parlamentarios mantenidos por la
Unión Interparlamentaria (http://www.ipu.org/english/otherweb.htm)
Unos datos comparados entre países se puede obtener del Grupo del Sector Público de la red
de Lucha contra la Pobreza y de la Gestión Económica del Banco Mundial. (Pronto estará
disponible un vínculo al sitio de la Web con los datos sobre la gestión de gobiernos).
La volatilidad de la política se calcula com o el punto medio de los cambios de año en año
(valores absolutos) en cada clasificación funcional para los cuatro años anteriores, cuando los
cambios políticos se definen como la diferencia entre la porción del porcentaje en el
presupuesto desde el año n hasta el año n+1, calculado como una proporción de la cifra del
año n.
Se calcula como la suma de todos (valores absolutos de) los desvíos entre los presupuestos
aprobados y ejecutados por una clasificación funcional.
11
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
•
•
•
•
•
¿Hay documentos públicos?
¿Se consultan las partes interesadas del país—la sociedad civil, la comunidad
empresarial, los grupos de interés público, los sindicatos, las asociaciones de granjeros y
otros grupos interesados—acerca de la política?
¿Son las prioridades sectoriales y los objetivos acordados sujetos a un cambio arbitrario
por la dirección del gobierno?
¿Son las principales propuestas políticas presentadas al gabinete para su decisión?
¿Se exige que las propuestas políticas especifiquen los resultados previstos, sus
consecuencias y sus costos a mediano plazo—dentro y fuera del presupuesto? 9
5. Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios
básicos
El conjunto de herramientas del sector ofrece una orientación detallada sobre las alternativas
para mejorar la educación, la salud y otros servicios cruciales para los pobres. Sin embargo,
pueden haber unas limitaciones generales para el suministro de servicios que podrían indicar
unos problemas transversales de gestión de gobierno y de administración pública.
La identificación de las deficiencias específicas para el suministro de servicios públicos es
difícil, ya que existen pocas normas internacionales con las cuales se puede comparar los
niveles de servicio. 10 Se pueden utilizar unos métodos de encuestas para usar de referencia
para el acceso y el precio por unidad para diferentes servicios (por ejemplo, las tasas de
matriculación y el costo por alumno en la educación) en el punto de suministro apropiado (por
ejemplo, la escuela o el hospital de distrito). Se puede encontrar más información sobre las
directrices pertinentes en el capítulo de Seguimiento y Evaluación de los Resultados.
De manera más general, se puede establecer el punto de referencia del suministro de servicios
examinando:
• El acceso de grupos específicos y de interesados a los servicios
9
10
Un diagnóstico más detallado está disponible en el “Public Expenditure Institutional Assessment
toolkit” que se encuentra en el sitio de la Web del Banco Mundial sobre las herramientas para
el
Análisis
y
Evaluación
Institucional
en
http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf.
Esta evaluación de las
instituciones presupuestarias incluye modelos para evaluar los acuerdos institucionales
formales del gasto público y para evaluar la capacidad de los acuerdos por el gabinete para la
adopción de la política sectorial. Este conjunto de herramientas se ha utilizado en programas
pilotos en Tailandia, Indonesia, Uganda, Malawi, Ghana, Australia, Nueva Zelanda, Colombia y
Benin. Una información más general sobre los asuntos del gasto público se puede encontrar en
http://www.worldbank.org/publicsector/pe/index.htm.
Para servir de referencia, el tiempo de espera para unas líneas telefónicas (Fuente:
International Telecommunication Union, 1998. World Telecommunication Development Report.
Ginebra, http://www.itu.int/) puede dar alguna idea de la calidad de los servicios del gobierno
en comparación con otros países. El servicio telefónico está provisto por el gobierno en casi
todos los países en desarrollo, y el período de espera para una línea telefónica es un indicador
de la capacidad administrativa y del interés que se proporciona. Ese indicador está
negativamente correlacionado con un índice de meritocracia en la administración pública.
Algunos
datos
están
provistos
por
el
Banco
Mundial
en
http://www.worldbank.org/data/wdi/pdfs/tab5_10.pdf.
12
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
•
•
•
•
Los índices de utilización de los servicios
Eficacia operacional, incluso el costo por cada producto dado
Puntualidad
Niveles de la corrupción percibida.
El punto clave es que la prestación de servicios es buena o mala en términos relativos. La
identificación de los distritos que, al suministrar un servicio, funcionan especialmente bien o mal
en relación con los demás — o en relación con su propio funcionamiento anterior — puede
ayudar a recalcar un suministro de servicios deficiente, o una práctica óptima.
Las investigaciones indican que la prestación de servicios eficaz y sostenible depende de tres
fundamentos. Las tentativas para extender el alcance de los servicios así como la calidad de
los servicios se deberían basar en los flujos de recursos previsibles y adecuados. Segundo, la
credibilidad de la política — el grado hasta el cual las autoridades entienden y están cometidas
con las estrategias que se les ha pedido que ejecuten — puede influenciar en gran medida el
rendimiento de los servicios. La credibilidad de las directivas de la política de los altos niveles
del gobierno se mejora cuando las políticas son consistentes y no opuestas por los oficiales de
distritos, y cuando los procesos de planificación son participatorios e inclusivos y que el
personal no está sujeto a la microgestión o a la interferencia política.
Tercero, la calidad de la administración pública es crucial, y los grados hasta los cuales el
reglamento básico de la administración pública asegura la disciplina del personal es un motor
clave que impulsa el suministro de servicios. La evaluación de la administración pública exige
que se examine la legislación y la reglamentación formales, y la consideración de cómo esa
reglamentación está aplicada en la práctica.
El grado y la naturaleza de la autonomía de los organismos es una cuestión importante de
diseño. Los organismos de suministro de servicios tienen generalmente restricciones para las
maneras en las cuales pueden utilizar los recursos — recursos humanos, financieros y
tecnológicos — para cumplir con los objetivos políticos. Las restricciones de medios pueden
limitar las oportunidades de corrupción. Sin embargo, esas restricciones pueden impedir al
personal local utilizar esos recursos de la manera más eficaz para suministrar servicios. Hay un
equilibrio que se debe lograr, ya que la experiencia en el mundo entero demuestra que los
responsables de la política tienen menos éxito cuando prescriben los medios a través de los
cuales los servicios deberían ser suministrados al nivel local. La flexibilidad en cuanto a los
medios de suministro de servicios, sujeta a unas normas mínimas, es un método preferido para
asegurar un suministro eficaz de servicios.
El nivel de la prestación de servicios también es significativo. La delegación de responsabilidad
para el suministro de servicios hacia los niveles más bajos posibles del gobierno ha
comprobado que la prestación de servicios puede mejorar en muchos casos.
¿Son las políticas del gobierno explícitamente a favor de los pobres en su diseño o
aplicación?
13
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
El gasto público para aliviar la pobreza puede ser ampliamente enfocado a través de servicios
públicos o enfocado más estrechamente hacia ciertos tipos de personas. La concentración del
gasto público en los servicios que son relativamente más importantes para los pobres, como los
servicios primarios de salud o la educación primaria, es un ejemplo de focalización amplia. Los
gobiernos también diseñan unos programas anti-pobreza que tratan de identificar a los pobres
y de canalizar los ingresos o los pagos en servicios solamente a ellos. (Véase los capítulos
sobre la Protección Social y el Gasto Público y la Nota Técnica 2).
¿Se suministran servicios al más bajo nivel posible del gobierno?
Varias formas diferentes de descentralización pueden existir dentro de un país y pueden
caracterizar los sectores dentro de un país:
1. La desconcentración, la forma más suave de descentralización ocurre cuando el
gobierno central dispersa las responsabilidades para ciertos servicios hacia sus
oficinas subalternas regionales.
2. La delegación se refiere a una situación en la cual un gobierno central transfiere
las responsabilidades para las tomas de decisión y la administración de las
funciones públicas a los gobiernos locales o a las organizaciones
semiautónomas que no son totalmente controladas por el gobierno central pero
que deben rendirle cuentas.
3. La devolución es una forma más extensa de descentralización. Aquí, el
gobierno central transfiere la autoridad para las tomas de decisión, las finanzas
y la gestión a los gobiernos locales que tienen unas jurisdicciones claras y
legalmente reconocidas en las cuales ejercen su autoridad, cumplen funciones
públicas y deben rendir cuentas a los constituyentes.
En general, la descentralización no es ni buena ni mala. Si está bien diseñada, puede acercar
más la toma de decisión hacia el pueblo y mejorar la gestión del gobierno, incluso la eficacia
del suministro de servicios. Sin embargo, el diseño es complicado, ya que comprende las
políticas e instituciones políticas, fiscales y administrativas que afectan los resultados de
manera tanto individual como interactiva. Si la descentralización no está bien diseñada, puede
tener impactos negativos. El principal desafío es de equilibrar las responsabilidades con el
rendimiento de cuentas y los recursos.
En la práctica, existe a menudo una gran diferencia entre los acuerdos formales para una
descentralización y lo que esté de verdad ocurriendo en un país. Un elemento esencial de la
descentralización es la necesidad de una división clara de responsabilidades y un sistema claro
de rendimiento de cuentas. No hay un conjunto perfecto de acuerdos intergubernamentales que
puedan permanecer intactos indefinidamente — las autoridades centrales y locales deben
rendir cuentas a sus constituyentes para asegurar una gestión eficaz de gobierno. Unas
cuestiones importantes incluyen el hecho de si los gastos y los ingresos son claramente
asignados a diferentes niveles del gobierno. ¿Corresponden los gastos y los ingresos para
permitir el financiamiento de los servicios, y son las transferencias previsibles y transparentes?
¿Cada cuánto tiempo se cambia el reglamento para las transferencias?
¿Se tienen por responsables a los gobiernos locales para responder a las preferencias
de los ciudadanos en el suministro de bienes y servicios públicos?
14
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
Un gobierno regional debería considerarse responsable de los servicios de los cuales está a
cargo. Esto exige un cometido claro de responsabilidades entre los niveles del gobierno. Unas
firmes restricciones presupuestarias son necesarias, pero insuficientes. Unas elecciones
regionales creíbles, la publicación de todas las cuentas y la participación de los asociados
cívicos y privados para el suministro de servicios refuerzan la responsabilidad para rendir
cuentas. La utilización activa de incentivos para trasladar funcionarios a zonas remotas y
pobres es una buena indicación que el gobierno regional está respondiendo a la presión
ejercida para obtener resultados.
Las principales cuestiones en cuanto a las instituciones políticas locales incluyen el hecho de si
las elecciones producen restricciones sobre las decisiones fiscales regionales. Los votantes
tienen que encontrar unos incentivos más significativos para castigar los déficits si el vínculo
del beneficio fiscal es fuerte, o en otras palabras, si tiene un bajo nivel de desequilibrio vertical.
Los votantes locales tenderían probablemente a tener a sus representantes responsables de
las tomas de decisiones locales si las decisiones afectan la asignación de sus propios recursos
más bien que los que son mandados del gobierno central. La presencia de elecciones no
significa necesariamente una fuerte asignación de responsabilidad. 11
¿Pueden las unidades o entidades a cargo de los gastos predecir su financiamiento
global y su flujo de fondos para los años venideros?
Las disposiciones presupuestarias necesarias deberían estar establecidas para un suministro
de servicios eficaz. Todas las unidades en el gobierno a cargo de gastos deberían saber por
adelantado lo que será su financiamiento como condición que debe ser cumplida para la
eficacia operacional y la responsabilidad de su gestión. Al examinar la desviación promedio
proporcional entre las asignaciones presupuestadas para los costos fuera de los del personal,
como las operaciones y el mantenimiento, y otros costos fijos y los costos reales bajo esas
cantidades asignadas para las organizaciones financiadas por el presupuesto, se puede
aprender mucho. La previsibilidad del financiamiento para las organizaciones en los sectores
esenciales de la salud, de la educación, de las carreteras y de la agricultura es particularmente
importante si los servicios esenciales deben ser suministrados a los pobres.12
¿Es el gobierno un empleador responsable, limitando los costos laborales mientras se
asegura que las disposiciones para las remuneraciones no establecen incentivos
perversos?
11
12
Véase Assessing Constraints on Service Delivery toolkit del Banco Mundial en el sitio de la Web
sobre las herramientas para el Análisis y Evaluación Institucional del Banco Mundial en
(Ithttp://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf). Esas herramientas están diseñadas
para hacer una evaluación de las limitaciones en el suministro de servicios de línea. Ayudan a
encontrar la ubicación de las restricciones — identificando el grado hasta el cual surgen los
problemas dentro de los organismos proveedores de servicios, o de dificultades en otros
niveles nacionales o de las provincias. Diagnostican la naturaleza de las restricciones externas
para el proveedor de servicios, incluso el grado hasta el cual un mal funcionamiento está
arraigado en las disposiciones provinciales y nacionales deficientes para las tomas de decisión,
para asegurar los flujos de fondos, y para asegurar un rendimiento de cuentas. Esas
herramientas se están utilizando en un programa piloto en Etiopía, en Benin y en Argentina.
Véase Public Expenditure Institutional Assessment toolkit disponible en el sitio de la Web del
Banco Mundial sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional en
(http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf).
15
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
Los funcionarios públicos deberían ser recompensados de manera apropiada. El número de
funcionarios públicos debería estar en línea con la práctica internacional, con el peso fiscal —
los costos salariales del sector público como porcentaje del producto nacional bruto (PNB) —
no excesivo. Las medidas clave son los costos salariales como porcentaje del PNB y como
porcentaje de los gastos del gobierno, y el costo de los bienes y servicios como una proporción
del gasto público.
Los niveles salariales deberían ser lo suficientemente competitivos para reclutar, retener y
motivar un personal calificado en todos los niveles, prestando una atención especial al
coeficiente de pago entre la administración pública y el sector privado, el coeficiente del salario
más alto al más bajo dentro de la misma clasificación de empleo en la administración pública--o
el coeficiente de compresión vertical--y el coeficiente del salario más alto hasta el más bajo
dentro de la misma clasificación de un empleo público--o el coeficiente de compresión
horizontal. 13 Es importante comprender la competitividad de los salarios para los puestos
públicos en relación con los equivalentes del sector privado, incluso todas las metas y motivos
subyacentes, como la seguridad de mantener un empleo.
¿Son esos procesos para asegurar que todos los niveles de compensación continúan
reteniendo y atrayendo las aptitudes requeridas? ¿Cuáles son los coeficientes de movimiento
de personal? ¿Está la remuneración en los niveles gerenciales apropiada a las aptitudes,
como se indica en los coeficientes de compresión? ¿Está el valor de la compensación
socavada por el elemento discrecional? ¿Están las escalas salariales clara y consistentemente
vinculadas a los rangos? ¿En conjunto, es el sistema de compensación sencillo, monetizado,
transparente y justo? ¿También, es el sistema de pensiones razonable, eficaz y justo?
¿Es el gobierno incapaz de aplicar unas políticas legítimas por la resistencia de la
administración pública o por su capacidad limitada?
13
Una descompresión que no esté comprendida entre 1:7 y 1:20 puede socavar los incentivos
para los altos funcionarios públicos para que continúen una carrera y que tomen seriamente las
amenazas disciplinarias. Los salarios promedio del gobierno central como una proporción de
los salarios promedio en las industrias del sector privado por debajo de 0,5 no tienen un
atractivo adecuado para un personal calificado, o si son por encima de 1,5 indican una
“captación” de una política salarial por el personal existente. La descompresión horizontal —
unas asignaciones discrecionales por encima del salario básico — superior a 1:1,2 puede dar
unas oportunidades para una discreción gerencial excesiva, facilitando una corrupción
organizada y una captación de rentas. Véase Civil Service Institutional Assessment toolkit del
Banco Mundial en http://www.worldbank.org/publicsector/test/prempak o el sitio de la Web
sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial en
http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf para más información.
Esas herramientas evalúan las disposiciones institucionales formales e informales para el
empleo en el sector público, incluso el impacto de la política salarial y las relaciones entre los
servicios administrativos nacionales y regionales. Examinan la coherencia y el cumplimiento del
reglamento formal en relación con la política y la estrategia de la administración pública, la
legislación y el reglamento, la estructura y la gestión de las carreras, los salarios y el empleo, y
la gestión del funcionamiento. Ese conjunto de herramientas ha sido usado como programa
piloto en una diversidad de países miembros de la Unión Europea, en Bolivia, Indonesia,
Jordán, Mozambique, Rumania y Albania. Se le está actualmente preparando para integrarlo
en un PREMpak, lo que les permite a múltiples usuarios hacer preguntas acerca de las
evaluaciones de los demás, facilitar el diálogo y el consenso entre el personal del Banco, los
consultores y los países de contrapartida.
16
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
La resistencia para la aplicación de unas políticas gubernamentales esenciales emanando de
unos intereses personales dentro de la administración pública es un obstáculo frecuente para
suministrar unos servicios vitales a los pobres. La distribución de datos básicos sobre el
rendimiento y los métodos para una retroacción de los clientes, incluso unas boletas de notas y
otros tipos de encuestas de clientes, puede ser útil. Es importante que el número de personas
nombradas en la administración pública sea limitado. Una guía útil es que en los Estados
Unidos, la proporción de los nominados políticos es alrededor de 1:400; en Suecia, es
alrededor de 1:2.000. El porcentaje estimado del personal del sector público financiado por el
presupuesto en los principales ministerios del gobierno central que fueron cambiados en las
dos últimas elecciones puede ser informativo. La frecuencia de las transferencias o de
traslados de funcionarios antes del final de un mandato puede ser un síntoma de participación
política en la administración pública.
Varias preguntas pueden ser útiles para hacer una evaluación de la calidad de la
administración pública. Es importante recordarse que la administración pública misma puede
solamente encontrarse en los ministerios centrales. El acceso a unos puestos de la
administración pública y las responsabilidades de los funcionarios públicos deberían definirse
legalmente. Los puntos clave incluyen la calidad de la legislación que define la envergadura de
la administración, y los reglamentos afines que describen los procedimientos. Las
características del código de conducta o el marco equivalente que gobierna el comportamiento
de los funcionarios también tienen importancia. ¿En conjunto, es la administración pública
políticamente neutral, con un reglamento para los funcionarios públicos sobre la actividad
política que haya sido definido por la legislación de la administración pública y está la actividad
política prohibida por la ley?
Otros asuntos conciernen el reclutamiento basado en el mérito. ¿Existe una declaración
general sobre la administración que mencione que su funcionamiento está basado en el
mérito? ¿Se han preparado las descripciones de los puestos y se están usando? ¿Requiere la
legislación de la administración pública que las nominaciones y las promociones a unos
puestos de carrera deben hacerse por medio de una competencia basada en el mérito? ¿Aún
si la política de reclutamiento está descentralizada, gobierna el principio de los méritos las
prácticas en toda la administración? ¿Está definido un proceso para los nombramientos a los
más altos niveles que aseguren la consideración de los candidatos por lo menos a todo lo
ancho de la administración pública, sin excluir una entrada lateral por personas ajenas a ella?
¿Prohibe la legislación de la administración pública el patrocinio y el nepotismo en los
nombramientos y las promociones para los funcionarios de carrera?
17
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
También, las responsabilidades de los miembros del personal, los prospectos de promociones
y las trayectorias y desarrollos de las carreras deberían ser definidos de manera creíble.
Debería haber una estructura orgánica y un sistema de clasificación para las carreras
administrativas claramente definidos. La estructura de la administración pública, incluso los
niveles, las unidades y las relaciones informativas, deberían también ser bien definidos y
consistentemente aplicados a lo largo de las unidades de la administración. Los sistemas de
clasificación de rangos y de puestos deberían combinarse eficazmente para producir unos
incentivos claros y adecuados para el ascenso y al mismo tiempo evitar una complejidad
indebida. Las preguntas esenciales incluyen el hecho de si el sistema de clasificación es eficaz
para identificar los grupos de empleos con calificaciones específicas que necesiten la gestión
de una carrera especial. ¿Existen unas políticas y prácticas satisfactorias para la igualdad de
empleo que mitiguen los prejuicios discriminatorios por razones de género, de región o por
otros motivos de discriminación? 14
¿Ganan los empleados del gobierno el respeto de las firmas y del gran público?
Los funcionarios públicos deberían ganar el respeto del público y de las empresas. Sin
embargo, las encuestas sistemáticamente muestran la frustración del público con el
funcionamiento de la administración pública, y la carga pesada que la corrupción pone encima
de los pobres. ¿Han habido encuestas de las percepciones del público sobre la calidad de los
servicios en este país? ¿Si así es, cuáles han sido los resultados? ¿Cuáles son las
percepciones del público en cuanto a la corrupción en la administración pública? 15
6. Dar oportunidades económicas aumentando el acceso a los
mercados
¿Está el gobierno estructurado de manera a proporcionar el acceso de los pobres a los
mercados? Los problemas del acceso restringido toman muchas formas. La corrupción y las
trabas administrativas pueden hacer que la apertura de una pequeña empresa se vuelva
innecesariamente costosa, y que se reduzca la proporción de empresas funcionando en el
sector formal. Los “pagos extraoficiales” tienen probablemente el efecto de disuasión más
poderoso entre los empresarios potenciales, los pobres y los demás que tratan de establecer
una pequeña empresa.
14
Véase Civil Service Institutional Assessment toolkit del Banco Mundial en el sitio de la Web
sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial en
http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf. para ver un método más
detallado para evaluar la calidad de las disposiciones de la administración pública.
15
El Instituto del Banco Mundial puede ayudar en esas encuestas.
Véase
http://www.worldbank.org/wbi/gac/programs.htm. Las Notas PREM sobre las experiencias
recientes del Banco Mundial están disponibles en relación con Corruption and Development,
New Frontiers in Diagnosing and Combating Corruption, y Using Surveys for PublicSector reform. La Encuesta del Ambiente Empresarial Mundial 1997 da unas referencias útiles
para
las
percepciones
de
las
empresas
de
las
autoridades
públicas
(http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm)
18
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
Los créditos pueden ser inaccesibles a los pobres a causa de la observación inadecuada de los
contratos. Un sistema legislativo que haga respetar los contratos entre los bancos y los
depositantes, y entre los bancos y los prestatarios, es necesario para tener un sistema
financiero bien organizado. Los pobres y las pequeñas empresas pueden ser especialmente
dependientes de créditos, si las empresas más importantes son más a menudo capaces de
financiar una inversión con la retención de sus ingresos. Los créditos pueden estar fuera del
alcance de los pobres a causa de unos derechos sin garantía para tierras y otras propiedades.
La falta de derechos claros sobre las tierras y otras propiedades restringen las garantías de las
cuales disponen los pobres.
Un reglamento comercial imprevisible puede frenar las inversiones en las pequeñas empresas.
Las políticas imprevisibles pueden tener unos impactos especialmente adversos sobre los
pobres y las pequeñas empresas. Los inversionistas más pudientes y las empresas más
importantes pueden tener más influencia sobre la adopción de políticas y pueden diversificar
sus ingresos y bienes más fácilmente en diferentes campos de la actividad económica, de tal
manera que los cambios súbitos de política afectando una ocupación o industria tendría menos
influencia en su bienestar.
Un reglamento antimonopolio deficiente y su aplicación puede dañar a las pequeñas empresas,
y a consecuencia de ello, afectar a los trabajadores pobres y a los consumidores. Las
pequeñas empresas pueden ser perjudicadas por el poder monopolístico de las firmas con las
cuales compiten, a quienes venden, o de las cuales compran. Los consumidores pobres pagan
precios más altos a firmas que tienen poder en el mercado. Aunque algún monopolio creado
por el gobierno puede ser justificado —principalmente como una protección temporaria obvia—
la mayoría del poder en el mercado en los países en desarrollo se otorga por razones políticas
o es el producto de un reglamento deficiente y de una poca capacidad para aplicarlo.
Las leyes laborales limitan indebidamente las oportunidades de empleo para los pobres al
aumentar los costos laborales a los productores, llevándolos a sustituirlos en capital. Los
empleadores potenciales de los pobres a veces confrontan unos serios obstáculos del sector
público para extender el empleo, como un comportamiento monopolístico por las empresas
existentes protegidas por el gobierno, unas actividades arbitrarias y caprichosas reguladoras o
impuestos confiscatorios o corrupción. Los pobres pueden confrontar unas restricciones de
movilidad, como la incapacidad de vender bienes para financiar un traslado a zonas donde los
empleos son más abundantes.
¿Se respetan los derechos de propiedad y los contratos?
19
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
Las instituciones estatales deberían facilitar los intercambios voluntarios. La proporción de las
reservas monetarias que no está en efectivo es una medida para saber cuando el gobierno
respeta eficazmente los contratos, y si se puede tener confianza en que no vaya a expropiar
unos bienes financieros, las firmas y las personas encontrarán que es más ventajoso depositar
unos bienes financieros en bancos en vez de mantenerlos en efectivo. Por lo tanto, una buena
gestión del gobierno se asocia en general con unos coeficientes más altos de dinero para
numerosos contratos. También es importante el porcentaje de tierras privadas que son
formalmente registradas.16
¿Son los grupos vulnerables particularmente excluidos?
La exclusión social y la discriminación mantienen a los pobres fuera de los mercados para
tierras, trabajo y crédito, como compradores o como vendedores. Los pobres se encuentran en
situaciones especialmente malas cuando no hay crédito disponible. En algunos casos, las
obligaciones acostumbradas pueden también limitar las actividades que los pobres puedan
emprender. La remoción de esos obstáculos requiere unos enormes esfuerzos
antidiscriminatorios nacionales y locales para extender la libertad de las personas pobres para
que participen en las principales instituciones. El gobierno también debería adoptar unas
reformas legislativas y reguladoras que se necesitan para ampliar los mercados e informar
activamente a los pobres de las oportunidades de empleo y de bienes propios.
¿Impiden las trabas administrativas y la corrupción que los pobres tengan una empresa?
La corrupción y las trabas administrativas pueden hacer que sea innecesariamente costoso
establecer una pequeña empresa, y puede reducir el número de empresas operando en el
sector formal. Los pagos extraoficiales tienen probablemente el efecto de disuasión más
poderoso entre los potenciales empresarios, los pobres y los demás que tratan de establecer
pequeñas empresas. La corrupción y la reglamentación excesiva son las dos caras de la misma
moneda. Es importante considerar los costos en tiempo y en dinero que se necesitan para
obtener los permisos requeridos para habilitar a una empresa.
Una reglamentación empresarial imprevisible puede también frenar la inversión y puede tener
impactos especialmente en los pobres y en las pequeñas empresas. Los inversionistas más
pudientes y las empresas más grandes pueden tener una mayor influencia para la adopción de
políticas y pueden diversificar más fácilmente sus ingresos y bienes en diferentes campos de la
actividad económica, de manera que los cambios súbitos de reglamentación afectando a una
ocupación o industria tenga menos influencia en su bienestar.
16
Unos datos comparativos entre países se puede obtener de PRMPS, Banco Mundial.
(Un enlace para los datos sobre la gestión de gobierno estará pronto disponible en el sitio de la
Web). Véase las herramientas del Legal and Judicial Institutional Review del Banco Mundial
para una evaluación más detallada del funcionamiento del sistema para frenar una mala
conducta, facilitar unas transacciones voluntarias, resolver unos litigios privados, y remediar los
abusos de poder de los gobiernos. También sirven para hacer una evaluación de la calidad del
trabajo del sistema judicial —las cortes, los abogados privados y los fiscales. Ese conjunto de
herramientas está disponible en el sitio de la Web de las herramientas para el Análisis y la
Evaluación
Institucionales
del
Banco
Mundial
(http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf).
20
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
7. Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas
Las deficiencias en la disciplina fiscal global pueden afectar negativamente a los pobres de dos
maneras: por la inflación y por un financiamiento inestable de los programas y servicios
relacionados con la pobreza. (Véase también los capítulos sobre el Marco Macroeconómico y
el Gasto Público para tener mayor orientación en esa materia.)
Los gastos inestables pueden ser atribuidos a perturbaciones externas—es decir, factores
“fuera de nuestro control”—o pueden ser autoproducidos, reflejando los incentivos de los
dirigentes. Unos estimados de ingresos demasiado optimistas, por ejemplo, son probablemente
el resultado más bien de unos esfuerzos para escapar la necesidad de hacer unas concesiones
difíciles en los gastos—o de cumplir con los objetivos deficitarios—que de unos problemas
técnicos o políticos.
Los problemas continuos en cualquiera de esos asuntos indican unas dificultades
institucionales. Por ejemplo, mientras más extensa la cantidad de actividades fiscales
realizadas fuera del presupuesto, más probable sería que la debilidad institucional es una
mayor razón para preocuparse.
¿Se ha deteriorado un grupo considerable de los coeficientes de resultados fiscales
durante los cinco años pasados—particularmente, Gastos/Producto Nacional Bruto
(PNB); Ingresos/PNB; Déficit Presupuestario/PNB; Requisito de Préstamos del Sector
Público/PNB; Deuda Pública/PNB; Garantías/PNB; Inflación; y Crecimiento?
Una porción creciente del déficit presupuestario financiada por instituciones financieras
internacionales, o un aumento importante en los coeficientes de gastos obligatorios y
reservados para los gastos discrecionales, es una señal de advertencia que la política fiscal
podría presentar riesgos para los pobres.
¿Es eficaz la política fiscal? ¿Cuál es la divergencia entre los ingresos potenciales como
está prescrito por la legislación fiscal y los ingresos reales?
21
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
La habilidad de pronosticar los ingresos es crucial para impedir las futuras perturbaciones
económicas, y la insuficiencia imprevista de ingresos refleja una baja capacidad administrativa
o unas estimaciones deliberadamente elevadas para evitar unas difíciles reducciones en
gastos. La habilidad de predecir los ingresos es la diferencia entre los ingresos reales del
gobierno central y los que se han proyectado en el presupuesto adoptado por el parlamento al
principio del año fiscal. Unas leyes fiscales fáciles de administrar, con un número relativamente
pequeño de fuentes de ingresos para el gobierno provenientes de impuestos y no de deudas, y
categorías especiales de contribuyentes y de excepciones fiscales, son importantes para
impedir una receta fiscal desalentadora. Cualquier signo que indique que los ingresos varían
dramáticamente de un año al otro, el gobierno siendo incapaz de predecir la receta fiscal actual
por adelantado, es una advertencia de posibles perturbaciones económicas para los pobres en
el futuro. 17
¿Es la política fiscal eficaz en la práctica—con un bajo costo total de recaudación para la
sociedad en comparación con los ingresos percibidos?
El costo social para la recaudación incluye unos gastos administrativos directos, unos costos
para los trámites de los contribuyentes, y unos costos de eficacia económica y de capital
debidos a la administración fiscal. Un sistema fiscal ineficaz es improductivo—llevando a un
déficit de ingresos y a unas perturbaciones económicas para los pobres. La eficacia de los
costos de la administración de ingresos, incluso la asignación general de recursos y su
explotación de las economías de escala y los costos de los trámites para los contribuyentes, se
determina por 1) la neutralidad del sistema fiscal, 2) cualquier obstáculo que coloca en el
camino del funcionamiento eficaz de los mercados, y 3) la medida en la cual discrimina en
contra de los flujos de inversión extranjera directa. La equidad del sistema fiscal—asegurando
que la carga de ingresos, excluyendo los recargos y derechos, caiga por igual en los
ciudadanos en la misma situación con una mínima discriminación entre los diferentes grupos de
contribuyentes—es fundamental para minimizar la resistencia de los contribuyentes.
17
Véase Diagnostic Framework for Revenue Administration del Banco Mundial en el sitio de
la Web de las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucionales del Banco Mundial
en (http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf). para obtener más detalles.
Ese conjunto de herramientas ofrece un marco diagnóstico detallado para la administración de
ingresos, incluso una diversidad de factores ambientales que afectan la Administración de
Ingresos; el efecto de la historia de la Administración de Ingresos sobre su funcionamiento
presente y futuro; la estrategia estructural; las funciones estructurales y gerenciales; y la cultura
informal. Ese conjunto de herramientas combina un examen preliminar de los síntomas de las
deficiencias de la Administración de Ingresos con un diagnóstico detallado basado en el modelo
de congruencia. Se ha utilizado en un programa piloto en Colombia.
22
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
¿Existe una fuerte limitación presupuestaria entre los diferentes niveles del gobierno
que se mantiene en todo el sistema intergubernamental y el sistema financiero?
Todos los niveles del gobierno deberían ser disciplinados de manera a ofrecer los servicios del
mejor valor a los pobres. Los gastos y los ingresos deberían ser claramente asignados a
diferentes niveles del gobierno—y correspondiendo al financiamiento de los servicios. Las
transferencias son a menudo imprevisibles y sin transparencia, y el reglamento para las
transferencias es cambiado con frecuencia. Si la voz local debe ser un medio eficaz para tener
a los dirigentes locales responsables del cumplimiento de las necesidades y preferencias
locales, entonces el gobierno local debe estar seguro de su financiamiento y de sus
responsabilidades. Una fuerte limitación presupuestaria para el gobierno regional es un signo
claro que debe tenerse por responsable de la calidad del servicio. Unas limitaciones
presupuestarias livianas pueden llevar a un ciclo de peligro moral y a una esperanza por parte
de los gobiernos regionales que el gobierno nacional los “sacará de apuros” cuando surja una
dificultad financiera. Esto puede producir una irresponsabilidad fiscal por parte de los gobiernos
regionales—gastos excesivos, impuestos bajos o préstamos excesivos—un rescate nacional y
una carga central financiada con la creación de dinero o con unos préstamos excesivos.
¿Tiene el gobierno central la autoridad para controlar los préstamos de los gobiernos
regionales? ¿Se está aplicando esta limitación? ¿Tienen los gobiernos regionales acceso a
los mercados de capital? ¿Cuando lo tienen, existe una garantía del gobierno central implícito
o explícito? El asunto del pedido de préstamos por los gobiernos regionales es controversial.
Por un lado, las inversiones locales indivisibles son financiadas más eficaz y equitativamente
por medio de préstamos. Por otro lado, si una fuerte limitación de presupuesto no existe entre
los diferentes niveles, los gobiernos podrían obtener crédito por encima de su capacidad de
reembolso y contar con el rescate del gobierno central—por medio del sistema bancario, lo que
lleva a la inflación, o por los sistemas fiscales, lo que lleva a unos déficits fiscales más graves.
El caso más notable de una situación como ésta es el caso del banco central de Brasil. Ha
refinanciado continuamente la deuda de los bancos regionales cuando eran incapaces de
pagarla. Esto llevó a un problema de peligro moral, porque los estados esperaban unos
rescates del gobierno central y continuaban a pedir prestado por encima de su capacidad para
reembolsar su deuda. El resultado final fue una enorme carga fiscal para el gobierno central.
23
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
De manera ideal, los gobiernos locales piden prestado en mercados competitivos y son
disciplinados por la competencia por el capital. No obtienen crédito del gobierno central o de
empresas del sector público o de bancos locales. En la práctica, los acuerdos varían mucho
entre países. Si los gobiernos locales tienen alguna razón para sospechar que unas decisiones
fiscales oportunistas podrían ser otorgadas en el futuro, sin embargo, el gobierno central podría
tener que mitigar este problema de peligro moral al regular los préstamos regionales. Hay
muchas maneras que el gobierno puede utilizar para lograrlo. La manera más directa es de
simplemente prohibir todos los préstamos autónomos regionales y asignar todo el crédito por
un proceso centralizado. De manera más sutil, podría limitar solamente ciertas clases de
préstamos, imponer restricciones numéricas para los préstamos, o especificar que los
préstamos deben utilizarse solamente para inversiones.18
¿Está corrupta la administración fiscal?
Las administraciones fiscales y aduaneras figuran a menudo entre los organismos más
corruptos de los gobiernos en países en desarrollo. Una autonomía institucional suficiente de la
administración fiscal combinada con unos presupuestos vinculados a su desempeño se
aconseja a menudo como una manera de obtener un rendimiento eficaz. Unos salarios básicos
competitivos y unos procedimientos de recompensas transparentes y no arbitrarias también se
recomiendan ampliamente. Las cuestiones clave son de saber si los costos salariales ofrecen
unos incentivos realistas para las autoridades sin imponer una carga excesiva en el
presupuesto, y si los incentivos positivos conducen a acosar a los contribuyentes con
demasiado entusiasmo.
La simplificación tributaria es tal vez el método más importante para limitar las oportunidades
de corrupción. Haciendo que las obligaciones tributarias sean transparentes y que se reduzcan
los costos de tramitación de los contribuyentes honestos puede ayudar a reducir la corrupción
de las autoridades fiscales. ¿Existe un sistema impositivo alzado para las pequeñas empresas
que podrían no tener unos libros y registros detallados para reducir el poder discrecional de los
inspectores del fisco y hacer los cálculos más sencillos y claros? ¿Están las responsabilidades
claramente divididas según las funciones, y son los procedimientos transparentes y por escrito?
¿Están establecidos los resguardos institucionales fuera de la administración fiscal, incluso un
sistema judicial independiente y eficaz, unas auditorías externas independientes, y unas
asociaciones de contribuyentes que fortalezcan la voz de los ciudadanos? ¿Se está evitando el
contacto entre los contribuyentes y las autoridades fiscales?19
18
Véase
Inter-governmental
Relations
Institutional
Review
disponible
en
http://www.worldbank.org/publicsector/pe/index.htm. Este conjunto de herramientas, en
desarrollo con una amplia prueba prevista por el Banco, evalúa las disposiciones para la
descentralización fiscal, incluso los gastos y las asignaciones por función y nivel de gobierno,
las transferencias intergubernamentales y los préstamos regionales. También evalúa las
disposiciones institucionales para la descentralización administrativa y las dimensiones
esenciales de la descentralización política. Más información sobre la descentralización puede
encontrarse en http://www.worldbank.org/publicsector/decentralization/index.htm. Véase
también Decentralizing Borrowing Powers sobre las experiencias más recientes del Banco
Mundial.
19
Hay más información en la nota PREM del Banco mundial, Una Estrategia Anticorrupción
para la Administración Fiscal.
24
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
8. Proporcionar seguridad contra la corrupción, el crimen y la
violencia
La calidad de un sistema jurídico depende de la medida en la cual realiza cuatro funciones
esenciales: la disuasión de una mala conducta, la facilitación de transacciones voluntarias, la
resolución de litigios privados y la reparación de abusos de poder por parte del gobierno.
Para evaluar esas dimensiones, es importante abrir un diálogo con unas organizaciones no
gubernamentales (ONG) y otros grupos representativos de la sociedad civil, y con unos grupos
profesionales seleccionados, incluso funcionarios del gobierno, abogados y jueces. La
evaluación de los puntos fuertes y débiles de las principales instituciones del sistema jurídico—
los tribunales, los abogados privados y los fiscales—necesita unas opiniones matizadas de los
observadores informados. La medida en la cual la información sobre las leyes está
razonablemente disponible para todos los ciudadanos puede ser mejor evaluada por un
pequeño grupo de funcionarios y de ONG. Sin embargo, para obtener una lista detallada de la
cantidad de casos de las cortes de primera instancia de la jurisdicción general, por ejemplo,
podría ser necesario efectuar un estudio con los administradores, los jueces y los abogados. 20
Una población que le tiene temor al crimen y que tiene poca confianza en la habilidad del
estado para proteger a los ciudadanos de crímenes, y que informa que los crímenes y los robos
son unos obstáculos graves para el funcionamiento de los negocios, sugiere una mala gestión
del gobierno. Los indicadores más esenciales incluyen la proporción de la población que está
dispuesta a reportar los crímenes a las autoridades, y el número de homicidios por 100.000
habitantes por año. 21
¿Son las cortes independientes y consideradas como responsables por la calidad de sus
fallos?
20
Véase Legal and Judicial Institutional Review del Banco Mundial sobre las herramientas
para el Análisis y la Evaluación Institucionales del Banco Mundial en el sitio de la Web en
(http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf) para obtener mayores detalles.
Este conjunto de herramientas está en curso de desarrollo y servirá para evaluar el
funcionamiento del sistema para impedir una mala conducta, facilitar unas transacciones
voluntarias, resolver litigios privados, y reparar los abusos de poder del gobierno. También
podrá evaluar la calidad del funcionamiento de las esenciales instituciones del sistema
jurídico—los tribunales, los abogados privados y los fiscales. Véase también las notas PREM
del Banco Mundial sobre The Law and Economics of Judicial Systems and Reducing
Court Delays: Five Lessons From the United States con las experiencias recientes del
Banco Mundial.
21
El Instituto del Banco Mundial puede ayudar con esos estudios. Véase
(http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm) las Notas PREM del Banco
Mundial sobre unas experiencias recientes del Banco Mundial que están disponibles, en
relación con la Corruption and Development, New Frontiers in Diagnosing and Combating
Corruption, y Using Surveys for Public Sector Reform. El Estudio del Ambiente de las
Empresas Mundiales de 1997 dan unas referencias útiles para las percepciones de las firmas
de los funcionarios públicos. (http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm)
25
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
¿Es el poder judicial independiente de las otras ramas del gobierno? Es instructivo considerar
si ha habido cualquier historia publicada u otro informe creíble en los últimos cinco años
indicando que esa independencia, de hecho, no ha sido respetada. ¿Existen unas cortes
especiales que se dediquen a tratar los casos implicando la policía, los militares u otros
cuerpos de seguridad que no formen parte de la rama judicial?
Al considerar si los jueces son capaces de tomar decisiones sobre unos casos estando libres
de presiones externas, es importante considerar si tienen un mandato, y por cuánto tiempo. Si
una gran proporción de jueces ocupa un puesto gracias a una excepción hecha al reglamento
sobre los mandatos, o si muchos de ellos pueden ser transferidos sin su consentimiento, la
independencia puede ser debilitada.
¿Cuáles son los mecanismos por los cuales el sistema judicial se tiene por responsable, y a
quién sus miembros deben rendir cuentas? ¿Son los jueces inmunes del derecho civil o del
derecho penal?
¿Es la competencia del poder judicial y del personal jurídico razonable?
La paga es un motivador importante para la calidad, aunque ciertamente no es suficiente.
¿Cómo la remuneración de los jueces y del personal tribunalicio se puede comparar con la de
otras personas de puestos similares en el sector privado?
¿Cómo se selecciona, se promueve y se disciplina a los jueces?
¿Es competitivo el mercado para servicios jurídicos, incluso para los abogados privados y los
notarios? Es importante que se insista en esos puntos, en la manera en la cual los abogados y
los notarios son sujetos a ser responsables de sus acciones, e incluso en las reglas de ética
que dicta la práctica del derecho.
¿Cuáles verificaciones existen para las decisiones tomadas por los fiscales? ¿Es discrecional
la decisión de poner en acusación? ¿En la situación actual, existen unas normas que indiquen
cómo esa discreción debe ser ejercida? ¿Son esas normas públicas? ¿Piensan los abogados,
jueces y personal jurídico que la decisión de poner en acusación o de enjuiciar es más o menos
influenciada por política que hace cinco años?
¿Son eficaces los tribunales?
¿Son capaces los tribunales de hacer cumplir los contratos de deudas a un costo razonable?
¿Pueden los tribunales complementar el trabajo de la policía y del ministerio público?
¿Está dispuesta la población en recurrir a los tribunales para resolver los litigios
privados?
Las instituciones estatales deberían ayudar a resolver los litigios privados. La disposición de la
población para presentar sus litigios privados al sistema jurídico y el porcentaje que expresa su
satisfacción con la manera en la cual se han tratado sus casos, incluso la puntualidad y el costo
de la resolución, son unas consideraciones importantes.
26
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
¿La proporción de la población que ha presentado su litigio a algún otro método de resolución
de litigio en los últimos cinco años y que ha manifestado su satisfacción con ese método es
también importante?
La proporción de la población que ha entablado unos litigios en contra de entidades
gubernamentales, incluso la policía, en los últimos cinco años, puede ser un indicador útil de la
confianza que tienen los ciudadanos en que pueden eficazmente remediar los abusos de
poder. Otras medidas clave incluyen el número de personas que indican su satisfacción por la
manera en la cual se han tratado sus casos, y que los casos se hayan resuelto en un tiempo
oportuno y a un costo razonable. Las percepciones de los parlamentarios sobre la eficacia de
los tribunales para remediar los abusos de poder por los ejecutivos—buscando las opiniones de
miembros de partidos del gobierno y fuera del gobierno—pueden proporcionar unos puntos de
vista útiles.
9. Lista de verificación para una buena gestión de gobierno
Este capítulo ha presentado unas amplias preguntas sobre las disposiciones de una buena
gestión de gobierno y su impacto sobre los pobres. El Cuadro 1 las resume, comparándolas
con los problemas de la pobreza expuestos en la introducción.
Una cosa es identificar las reformas a la gestión de un gobierno que podrían ayudar a los
pobres, y otra es asegurarse de su aplicación. Hay tres condiciones preliminares para una
reforma institucional y política: el compromiso político, la factibilidad política y la sostenibilidad.
Los beneficios de una reforma deben superar los costos. El cumplimiento de las tres
condiciones no garantiza que una reforma pueda ser exitosa, pero sí indica una mayor
probabilidad de éxito. Los puntos siguientes son presentados como una guía para los equipos
que desean revisar su agenda de una propuesta de reforma de gestión de gobierno y
compararla con las pruebas de practicabilidad y de sostenibilidad. 22
¿Quién gana y quién pierde a raíz de los cambios propuestos para la gestión de
gobierno?
22
Véase Commitment to Reform Diagnostic en el sitio de la Web del Banco Mundial sobre
las
herramientas
para
el
Análisis
y
la
Evaluación
Institucionales
en
http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf para obtener más detalles. Este
conjunto de herramientas evalúa la conveniencia de las reformas propuestas, la factibilidad
política—incluso la oposición a ese proyecto o a unas reformas más amplias dentro y fuera del
gobierno—y la sostenibilidad de la reforma, incluso los cambios potenciales en los interesados
clave.
También véase la nota PREM del Banco Mundial Assessing Political Commitment to
Fighting Corruption para consultar un estudio sobre unas experiencias específicas de la
reforma institucional. El Centro Anticorrupción del Banco Mundial ofrece un examen más amplio
y otros ejemplos (http://www.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/index.htm)
27
Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
En la medida en que unos elementos importantes de la base de apoyo del gobierno son
negativamente afectados, el cometido de los líderes políticos hacia la reforma se encuentra
reducido. Sin embargo, en la medida en la cual se espera que los grupos clave que apoyan al
gobierno beneficien de la reforma propuesta, el cometido del gobierno se puede encontrar
fortalecido. ¿Cuáles pueden ganar, y cuáles pueden probablemente perder a consecuencia de
las reformas propuestas? ¿Se encuentran algunos de esos grupos en la base de apoyo actual
del gobierno? ¿Son algunos de esos grupos que podrían ganar o perder unos grupos
determinantes--grupos que son críticos para la habilidad del gobierno en permanecer en el
poder y que pueden creíblemente amenazar de cambiar su apoyo a la oposición? ¿Durante los
últimos 30 años, ha habido algún intento para efectuar unas reformas en este sector por este
gobierno o por un gobierno con una base de apoyo prácticamente igual?
¿Son esos cambios políticamente realizables?
Aún si las reformas en la gestión del gobierno son políticamente deseables, no son tal vez
realizables. A fin de efectuar un cambio institucional, los dirigentes del gobierno deben ser
capaces de asegurar el apoyo y la cooperación de otras partes del gobierno, que son críticas
para aprobar y ejecutar el proyecto de reforma--por ejemplo, la legislatura, la burocracia y el
poder judicial, etc… Es importante evaluar la fuerza de la oposición a la reforma. Implica la
identificación de los “portales del veto”, que son críticos, o las coyunturas institucionales en las
cuales unos actores específicos puedan bloquear la iniciativa de reforma del gobierno. ¿Quién,
dentro del gobierno, necesita aprobar la reforma propuesta para su habilitación? ¿Quién podría
oponerse al proyecto de reforma, y porqué? ¿Cuál cambio en el diseño de la reforma podría
ganar su apoyo? ¿Cuáles grupos fuera del gobierno son conocidos por estar opuestos a la
reforma?
¿En particular, cuáles organizaciones o grupos—por ejemplo, directores de la división de
impuestos, agentes del orden público, reguladores del gobierno y oficinistas—deberán trabajar
para poner en práctica la reforma?
¿Son sostenibles esos cambios?
La cuestión de sostenibilidad es particularmente importante para las reformas institucionales.
Tienen unos períodos de gestación más largos que los cambios en las políticas, las cuales
pueden efectuarse con una simple firma. La sostenibilidad de la reforma de la gestión del
gobierno depende de si el gobierno actual puede tener la esperanza de estar en el poder, con
una base de apoyo favorable a la reforma, durante un tiempo bastante largo para asegurar su
ejecución. Si un gobierno que se opone a las reformas sube al poder, lo principal es saber si el
nuevo gobierno estaría dispuesto a aplicar la reforma. Si la reforma puede producir unos
grupos de beneficiarios, esos grupos podrían ser capaces de presionar al gobierno para
impedir que las reformas no se efectúen o que falle su puesta en práctica. ¿Cuáles actores
dentro del país se espera que supervisen el proyecto de reforma y le pidan cuentas al gobierno
por sus resultados?
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Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
Cuadro 2. Lista de verificación de los puntos clave para la gestión del Gobierno
Inquietudes
para la pobreza
1) Empoderamiento de los
pobres
2) Mejora de la
capacidad al
mejorar el
alcance, la
eficacia y la
sostenibilidad de
los servicios
básicos
3) Proporcionar
oportunidades
económicas al
aumentar el
acceso a los
mercados
Puntos para la
gestión del
gobierno
Preguntas clave
−
•
Reglamento
para buscar y
tener un puesto
público
−
Supervisión
por dirigentes
políticos
−
Recursos
adecuados y
previsibles para
los sectores y
las autoridades
locales
−
Demarcació
n de
responsabilidad
es para el
suministro
−
Personal
capaz y
motivado
−
Responsabili
dad
descendente
−
Suministro
flexible
−
Desarrollo
de la capacidad
local
−
Marco
jurídico y
regulador
−
Mecanismos
para reducir la
exclusión
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
¿Es un puesto en el gobierno disputable en la
práctica?
¿Responsabiliza la legislatura al gobierno por sus
actos políticos?
¿Es el presupuesto una señal creíble de las
intenciones políticas del gobierno?
¿Están las políticas del gobierno explícitamente
para los pobres en su diseño o ejecución?
¿Se suministran los servicios al nivel más bajo
practicable del gobierno?
¿Se responsabiliza a los gobiernos locales para
satisfacer las preferencias de los ciudadanos en
el suministro de bienes y servicios públicos?
¿Pueden las unidades y entidades responsables
de los gastos prever sus financiamientos globales
y sus flujos de capital para cada año?
¿Es el gobierno un empleador responsable,
limitando los costos de empleos a la vez que
asegurándose que las disposiciones salariales no
establezcan unos incentivos perversos?
¿Es el gobierno incapaz de aplicar unas políticas
legítimas por la resistencia de la administración
pública o por su capacidad limitada?
¿Ganan los empleados del gobierno el respeto
de las firmas y del gran público?
¿Se respetan los derechos de propiedades y de
contratos?
¿Son los grupos vulnerables especialmente
excluidos?
¿Impiden las trabas administrativas y la
corrupción que los pobres fundan unas
empresas?
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Borrador para comentarios. abril 24, 2000.
4) Proporcionar
seguridad
a) contra
perturbaciones
económicas
−
Reglamento
para una buena
gestión
económica
−
Dispositivos
de seguridad
contra la
vulnerabilidad
económica
•
•
•
•
b) contra la
corrupción, los
crímenes y la
violencia
−
Mecanismos
de aplicación
de la ley
−
Acceso a
recursos y
remedios
rápidos
•
•
•
•
•
¿Se ha deteriorado un grupo grande de los
coeficientes de resultados fiscales durante los
cinco últimos años?
¿Es la política tributaria eficaz?
¿Es la política tributaria eficacia en la práctica—
con un costo total bajo de recaudación para la
sociedad en comparación con los ingresos
obtenidos?
¿Se mantiene una dura limitación presupuestaria
entre los niveles del gobierno por medio del
sistema intergubernamental y del sistema
financiero?
¿Está corrupta la administración de impuestos?
¿Son los tribunales independientes y
responsables de la calidad de sus dictámenes?
¿Es razonables la competencia del sistema
jurídico y del personal jurídico clave?
¿Son los tribunales eficaces?
¿Está dispuesta la población a dirigirse a los
tribunales para resolver litigios privados?
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