El cese al fuego en Ucrania: actualidad y perspectivas

NOTA DE COYUNTURA
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES
Senado de la República, 19 de septiembre de 2014
EL CESE AL FUEGO EN UCRANIA: ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS
El conflicto de Ucrania en datos
Fuente: RTVE, "Actualidad del conflicto en Ucrania", 5 de septiembre de 2014. Consultado el 18 de septiembre de 2014 en:
http://www.rtve.es/noticias/20140905/siguen-combates-ucrania-horas-consultas-para-alto-fuego/1006323
Introducción
El pasado 16 de septiembre, el Parlamento unicameral de Ucrania, o Rada Suprema, aprobó dos
leyes que repercutirán directamente en el porvenir del conflicto. En primer lugar, confirió un estatus
especial a las ciudades controladas por separatistas de Donestsk y Lugansk. En segundo lugar,
ratificó el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, el cual fue firmado en marzo de este año,
y que consistió en una de las principales causas que desencadenó el conflicto a finales del año
pasado, luego de que el derrocado presidente, Viktor Yanukovich, se negara a suscribirlo y
presentara como alternativa la Unión Aduanera Euroasiática, un proyecto de integración económica
liderado por Rusia. Hasta la primera semana de septiembre, el conflicto había dejado un saldo de
2,593 muertos y por lo menos 6,033 lesionados, de acuerdo con las cifras más recientes de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU). Adicionalmente, se estima que actualmente hay 260
mil desplazados internos en Ucrania, y otros 814 mil se encuentran refugiados en Rusia.1
El objetivo de este documento es dar seguimiento a la evolución y actualidad del conflicto a partir
de lo ya analizado en la nota de coyuntura “Ucrania acusa a Rusia de agresión militar:
oportunidades y desafíos de un proceso de paz”, publicada por este Centro de Estudios
Internacionales el 3 de septiembre pasado.2 Para tal efecto, se analizarán los acontecimientos de
mayor relevancia ocurridos entre el 5 de septiembre, cuando el gobierno ucraniano y los separatistas
prorrusos acordaron un cese al fuego; y el 18 de septiembre, durante la visita oficial a Washington
del presidente de Ucrania, Petró Poroshenko.
La reunión en Minsk y el cese al fuego
El 5 de septiembre en Minsk, Bielorrusia, se dio seguimiento a una Cumbre3 cuya finalidad fue
discutir posibles soluciones para alcanzar una tregua en el este de Ucrania y evitar una escalada de
violencia. El principal resultado del evento fue que el gobierno de Ucrania y los representantes de
las repúblicas populares de Lugansk y Donetsk firmaron un protocolo de 12 puntos, en el que se
acordó un cese al fuego a partir de las 18:00 horas locales de ese mismo día. El acuerdo fue signado
por Heidi Tagliavini, representante de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa
(OSCE) para Ucrania; Leonid Kuchma, ex presidente de Ucrania; y, Mikhial Zurabov, embajador
de Rusia en Ucrania4.
El protocolo forma parte de un plan de paz por etapas, y su suscripción fue posible gracias a la
proactiva mediación de Rusia y la OSCE. Los 12 puntos acordados son5:
1) Asegurar un cese al fuego bilateral inmediato.
2) Garantizar que la OSCE supervise y verifique que el cese al fuego se cumpla.
3) Descentralizar el poder, mediante la adopción de una ley que otorgue un “estatus especial de
autogobierno” a Donetsk y Lugansk.
4) Asegurar la vigilancia permanente de la frontera entre Rusia y Ucrania, así como la
supervisión de la OSCE, mediante la creación de zonas de seguridad en las regiones
fronterizas.
5) Liberar inmediatamente a todos los rehenes y personas detenidas ilegalmente.
1
Russia Today, "Minsk protocol: Ukraine to be decentralized, special status for Lugansk, Donetsk", 7 de septiembre de 2014.
Consultado el 17 de septiembre de 2014 en: http://rt.com/news/185700-lugansk-donetsk-special-status/
2
Senado de la República, Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, “Ucrania acusa a Rusia de agresión militar:
oportunidades y desafíos para un proceso de paz”, 3 de septiembre de 2014. Consultado el 17 de agosto de 2014 en:
http://goo.gl/wCU6la
3
Con anterioridad se llevaron a cabo dos reuniones.
4
Russia Beyond the Headlines, "Minsk protocol published in parliamentary newspaper Golos Ukrainy", 10 de septiembre de 2014.
Consultado el 17 de septiembre de 2014 en: http://goo.gl/w4Z4gr
5
Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, "Protocol of the Minsk Agreement", 5 de septiembre de 2014.
Consultado el 17 de septiembre de 2014 en: http://www.osce.org/home/123257?download=true
6) Aprobar una ley de amnistía que prohíba perseguir y sancionar a los combatientes durante
los acontecimientos que han tenido lugar en Donetsk y Lugansk.
7) Continuar con el diálogo nacional inclusivo.
8) Tomar medidas para mejorar la situación humanitaria en Donetsk.
9) Celebrar elecciones locales en Donetsk y Lugansk, de conformidad con la ley del punto 3
(estatus especial).
10) Retirar de territorio ucraniano a los grupos armados ilegales y su equipo militar, así como a
los combatientes y mercenarios.
11) Adoptar un programa de recuperación económica y reconstrucción para la región de
Donetsk.
12) Garantizar la seguridad de todos los participantes en las consultas.
Durante los primeros días de la tregua, tanto el gobierno ucraniano como los separatistas se
acusaron mutuamente de no cumplir con el acuerdo, pues entre el 5 y el 7 de septiembre se
produjeron algunos eventos violentos sin víctimas mortales. De ahí, que recientemente la OSCE
informó que aunque existen incidentes aislados, en términos generales, ambas partes están
cumpliendo el aún muy volátil cese al fuego, por lo tanto, las próximas semanas serán cruciales para
determinar el éxito o fracaso de este esfuerzo.6 El intercambio de prisioneros es uno de los temas
prioritarios para el presidente de Ucrania, Petró Poroshenko, pues tras la aprobación del protocolo,
envió a las autoridades de Donetsk y Lugansk una lista con los nombres de los soldados ucranianos
desaparecidos o tomados como prisioneros. Se calcula que los separatistas tienen retenidos a por lo
menos 1,000 militares.7
Nuevas sanciones internacionales contra Rusia
Tras el cese al fuego, algunos países de la Unión Europea (UE) consideraban que era imprudente
aplicar un nuevo paquete de sanciones contra la economía rusa, por el riesgo de ruptura del proceso
de paz; sin embargo, otro grupo encabezado por Alemania abogaba por profundizar las sanciones
contra Rusia por su papel en la desestabilización de Ucrania. El 12 de septiembre se publicaron las
nuevas sanciones en el boletín oficial de la UE, siendo la principal novedad la disposición de que el
capital europeo no podrá financiar, o invertir, en las empresas petroleras controladas por Moscú al
menos en un 50%, especialmente a aquellas que facturen más de 1 billón de rublos (€31 mil
millones) y que obtengan al menos la mitad de ese monto de la venta de petróleo.8
Por su parte, el gobierno de Estados Unidos anunció que ampliará y profundizará las sanciones
contra Moscú, debido a que no hay evidencia de que Rusia haya frenado sus intentos de
desestabilizar Ucrania. El presidente estadounidense, Barack Obama, señaló que esta medida estará
dirigida contra los sectores financiero, energético y de defensa de Rusia. Huelga recalcar que en los
últimos meses Washington ha esperado a que la UE anuncie sus sanciones contra Moscú, para
revelar las suyas, pues considera que es Europa quien debe actuar en primera instancia para resolver
la crisis.9
En respuesta, el viceministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Serguéi Riabkov, señaló que su
país no negociará con Occidente el levantamiento de las sanciones, pues carecen de sustento legal.10
6
El País, "La OSCE dice que el alto el fuego en Ucrania se está cumpliendo", 8 de septiembre de 2014. Consultado el 17 de
septiembre de 2014 en: http://internacional.elpais.com/internacional/2014/09/08/actualidad/1410166339_283513.html
7
Rodrigo Fernández, "El alto al fuego se mantiene en Ucrania pese al intercambio de disparos", El País, 7 de septiembre de 2014.
Consultado el 17 de septiembre de 2014 en: http://goo.gl/Pn26sU
8
Unión Europea, "EU sanctions against Russia over Ukraine crisis", s.f. Consultado el 18 de septiembre de 2014 en:
http://europa.eu/newsroom/highlights/special-coverage/eu_sanctions/index_en.htm
9
James Kanter y David M. Herszenhorn, "U.S. and Europe Back New Economic Sanctions Against Russia", The New York Times,
11 de septiembre de 2014. Consultado el 18 de septiembre de 2014 en: http://goo.gl/LKJLj2
10
Granma, "Rusia responde a sanciones de Estados Unidos y la UE", 16 de septiembre de 2014. Consultado el 18 de septiembre de
2014 en: http://www.granma.cu/mundo/2014-09-16/rusia-responde-a-sanciones-de-estados-unidos-y-la-ue
Por su parte, el presidente Vladimir Putin declaró que las sanciones internacionales violan las
normas de la Organización Mundial del Comercio y que la mejor manera de hacer frente a ellas es
desarrollar el mercado interno. Adicionalmente, el gobierno ruso anunció que contempla
implementar contramedidas a las sanciones internacionales, entre las que destacan la limitación de
la entrada de aerolíneas europeas en el espacio aéreo ruso; la restricción a la importación de
automóviles producidos en la UE; y dejar de adquirir aviones producidos por las empresas Boeing
(Estados Unidos) y Airbus (UE). 11
Aprobación del autogobierno en el este de Ucrania
El 15 de septiembre, el presidente de Ucrania, Petró Poroshenko, remitió a la Rada Suprema un
proyecto de ley que propone otorgar autonomía por 3 años a las ciudades de Donetsk y Lugansk, así
como una amnistía parcial y el compromiso de garantizar el uso del idioma ruso en esa región. Un
día después, la Rada Suprema aprobó la ley, dando así cumplimiento al punto 3 del protocolo
firmado en Minsk. Cabe señalar que la ley aprobada también incluye una disposición que otorga
amnistía a los separatistas prorrusos que no hayan cometido crímenes graves y a quienes incluso les
permite formar su propia fuerza policial. No obstante, Poroshenko puso la condición de que en un
mes, los candidatos a beneficiarse de la amnistía depongan las armas, desalojen los edificios
públicos y liberen a todos los rehenes bajo su poder.
La amnistía garantizará inmunidad a todos los combatientes separatistas, a los miembros de los
órganos de gobierno de las autoproclamadas repúblicas populares de Donetsk y Lugansk, así como
a aquellos que hayan obstaculizado la campaña militar del Ejército ucraniano en el este del país. Sin
embargo, quedan excluidos de este beneficio, los implicados en crímenes graves como el derribo
del vuelo MH17 de Malasya Airlines en julio pasado, con 298 civiles a bordo.
Otra disposición, estrechamente vinculada con el punto 9 del protocolo de Minsk, es la convocatoria
a elecciones locales anticipadas para el 7 de diciembre, con la finalidad de que Donetsk y Lugansk
elijan a sus representantes ante Kiev. El gobierno de Poroshenko se compromete también a
garantizar el uso del idioma ruso en la vida pública y privada, así como en el ámbito educativo en
esa región del este de Ucrania. Adicionalmente, ambas ciudades tendrán la posibilidad de entablar
relaciones económicas con las provincias rusas limítrofes. Huelga recalcar que, pese a ser un
esfuerzo encomiable por parte del gobierno ucraniano para alcanzar una paz duradera, algunos
líderes rebeldes han criticado la ley, insistiendo de que sólo la independencia es una solución
aceptable.12
Ratificación del Acuerdo de Asociación Ucrania-UE
Durante la misma sesión en la que se aprobó el autogobierno en el este de Ucrania, la Rada
Suprema y el Parlamento Europeo ratificaron el Acuerdo de Asociación Ucrania-UE. En Kiev, 351
de los 450 parlamentarios respaldaron la medida, mientras que 535 de 697 hicieron lo propio en
Estrasburgo. El acuerdo entrará en vigor en noviembre de este año, pero será aplicado en su
totalidad hasta 2016, pues la ratificación excluyó por ahora el capítulo económico. De hecho, hace
algunas semanas el presidente ruso, Vladimir Putin, afirmó que en virtud de ese capítulo, el acuerdo
de asociación entre Ucrania y la UE supondrá una pérdida de más de €165 mil millones para
Ucrania durante los próximos 10 años.13
11
BBC, "Sanciones contra Rusia violan normas de la OMC, dice Putin", 18 de septiembre de 2014. Consultado misma fecha en:
http://www.bbc.co.uk/mundo/ultimas_noticias/2014/09/140918_rusia_sanciones_eu_violan_reglas_omc_dice_putin_lv.shtml
12
Rodrigo Fernández e Ignacio Fariza, "Ucrania aprueba el autogobierno para el este con una policía autonómica", El País, 16 de
septiembre
de
2014.
Consultado
el
18
de
septiembre
de
2014
en:
http://internacional.elpais.com/internacional/2014/09/16/actualidad/1410863634_233843.html
13
Russia Today, "El Parlamento ucraniano ratifica el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea", 16 de septiembre de 2014.
Consultado el 18 de septiembre de 2014 en: http://goo.gl/czxNxL
Poroshenko aseguró que el tratado de asociación con la UE servirá como guía para las reformas que
quiere introducir tras las elecciones legislativas del 26 de octubre. Además, insistió en la necesidad
de descentralizar la administración y desregular la economía para fomentar los negocios, y asegurar
la paz en el este para atraer inversiones al país. Cabe recalcar que la UE estima que la caída del PIB
de Ucrania podría superar el 7% este año.14
La visita oficial de Petró Poroshenko a Washington
El 18 de septiembre, el presidente de Ucrania, Petró Poroshenko inició una visita oficial a
Washington, donde se reunió con su homólogo estadounidense, Barack Obama, así como con
congresistas. El objetivo de la gira, según lo ha anunciado, fue solicitar que se incremente la ayuda
económica y militar para iniciar la recuperación del país. Cabe señalar que la amplia mayoría de la
opinión pública de Ucrania considera que ni Estados Unidos, ni la UE han hecho lo suficiente para
apoyar al país. Las principales demandas de Ucrania han sido: 1) obtener dispositivos de
comunicación militar avanzados que permitan al Ejército coordinar mejor sus operaciones; y, 2) que
Estados Unidos intensifique sus compromisos financieros para estabilizar la economía nacional,
pues el Banco Central de Ucrania estima que la economía se podría contraer hasta en 10% este año.
Hasta el momento, la ayuda de Estados Unidos a Ucrania asciende a $60 mdd, e incluye raciones de
alimentos, chalecos antibalas y equipo de comunicaciones. Asimismo, el Fondo Monetario
Internacional ha prometido préstamos por $17 mil mdd, e incluso ha advertido que puede ser
necesario otorgar un préstamo adicional por otros $19 mil mdd. Algunos sectores políticos y
militares de Ucrania critican que la ayuda de Estados Unidos ha sido limitada, pues en 2008 el
entonces presidente, George W. Bush, ofreció $1,000 mdd de ayuda no militar a Georgia, un país
mucho más pequeño que Ucrania, luego de que también se enfrentará con Rusia.15
El Senado estadounidense actualmente prepara una legislación de largo alcance orientada a duplicar
las sanciones en materia energética y de defensa contra Rusia, incluyendo disposiciones especiales
dirigidas contra la compañía energética estatal de Rusia Gazprom. Se espera que esta iniciativa de
ley sea turnada a votación en la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, luego de la
intervención de Poroshenko. En caso de que se apruebe esta legislación, la administración de
Obama podrá también enviar armas a Ucrania.16
Finalmente, los analistas internacionales consideran que aún no está claro qué obtendrá de
Washington el presidente Poroshenko. Sin embargo, la publicidad y difusión internacional de su
visita le ayudarán a fortalecer su imagen de cara a las elecciones parlamentarias del 26 de octubre,
pues una amplia mayoría del electorado culpa a Rusia de los más de cinco meses de conflicto.17
Conclusión
Actualmente, el principal interés de la comunidad internacional es que el alto al fuego acordado el 5
de septiembre, consiga consolidarse y volverse un estado de cosas permanente que permita que
tanto el gobierno ucraniano como los separatistas prorrusos entablen una negociación pacífica y se
comprometan a alcanzar consensos que permitan resolver la crisis. No por casualidad, las
propuestas internacionales para solucionar el conflicto privilegian el diálogo sobre el ámbito militar.
Sin embargo, las negociaciones políticas y diplomáticas entre Kiev y Moscú no han alcanzado
14
Jerónimo Andreu e Ignacio Fariza, "La UE retrasa la entrada en vigor del acuerdo de libre comercio con Ucrania", El País, 12 de
septiembre de 2014. Consultado el 18 de septiembre de 2014 en: http://goo.gl/fJVtwv
15
Michael Birnbaum, "Ukrainian President Poroshenko will visit White House, Congress to seek more aid", The Washington Post,
17 de septiembre de 2014. Consultado misma fecha en: http://goo.gl/F6nrgo
16
Jamila Trindle, "The Chocolate King Comes to Chocolate City", Foreign Policy, 17 de septiembre de 2014. Consultado misma
fecha en: http://goo.gl/h4vyQ7
17
Michael Birnbaum, op. cit.
consensos, pues existen escasas probabilidades de alcanzar un acuerdo sobre la situación en el este
de Ucrania que satisfaga a ambas partes. Hasta el momento, los esfuerzos de ambas partes han sido
encomiables y se han registrado avances significativos en el cumplimiento del protocolo de 12
puntos suscrito en Minsk, pues se mantiene el cese al fuego (punto 1); se aprobó la ley que otorga
un estatus especial a Donetsk y Lugansk (punto 3); ambas partes han ido libreando paulatinamente a
los rehenes (punto 5); se aprobó la ley de amnistía para los separatistas prorrusos (punto 6); y, se
estableció una fecha para celebrar elecciones locales en Donetsk y Lugansk (punto 9).