CAPÍTULO 2 REDUCCIÓN DE RIESGO POR DESASTRES EN LA INVERSIÓN PÚBLICA DE COSTA RICA Luis Fallas Calderón REDUCCIÓN DE RIESGO POR DESASTRES EN LA INVERSIÓN PÚBLICA DE COSTA RICA Resumen CAPÍTULO 2 Luis Fallas Calderón1 Este capítulo analiza la importancia de incorporar la reducción del riesgo ante desastres (RRD) en la preinversión y ejecución de proyectos de inversión, como un factor estratégico para el desarrollo, en un contexto de aumento del grado de exposición asociado a las diversas amenazas y la fragilidad, pérdidas y daños económicos potenciales dada la posición geográfica y geológica que presenta Costa Rica. Se profundiza en la relevancia de la inversión pública en el crecimiento y desarrollo, y la necesidad de establecer mecanismos y procedimientos de mitigación y prevención del riesgo, los cuales permitirán incrementar la vida útil de los bienes o servicios, con el fin de evitar consecuencias a la población y reducir sobrecostos por mantenimiento, reposición y reparación de las inversiones. Con el conocimiento científico existente, es posible mejorar los estudios de preinversión de los proyectos, para reducir los impactos negativos que afectan la inversión, asegurando condiciones que generen mayor resiliencia y con ello atender la dimensión de seguridad humana en el desarrollo. En el marco del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP), se asume la relevancia de establecer un proceso metodológico orientado a facilitar condiciones en las instituciones para disminuir los riesgos de los proyectos; lo cual implica un esfuerzo colectivo de la sociedad y de las instituciones por capacitar profesionales en la gestión de riesgo, generar técnicas y conocimientos en la RRD y desarrollar estudios de casos; con el propósito de facilitar las tareas de emplazamiento; identificación de vulnerabilidades, cuantificación de daños y pérdidas, selección de alternativas de mitigación y prevención, y calcular los costos y beneficios de la incorporación de las inversiones que permitan una efectiva RRD en los proyectos de inversión pública. Palabras claves: inversión pública, desarrollo, preinversión. 1Planificador y especialista en políticas de desarrollo, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) de Costa Rica. Correo electrónico: lfallas@mideplan.go.cr 54 1. Introducción El análisis del impacto de los eventos naturales, socio-naturales y antrópicos, cada vez adquiere mayor importancia en el estudio del desarrollo. Esto se debe a los efectos negativos producidos y las limitaciones generadas a la población, la economía y por ende al crecimiento nacional, resultante de una alta vulnerabilidad social y económica ante los fenómenos hidrometeorológicos y geológicos. Esta situación condicionante limita el comportamiento económico, social y ambiental futuro del país. De conformidad con los principios del Marco de Acción de Hyogo del 2005, y la oportuna generación de condiciones de cooperación, así como el apoyo recibido de entidades como el Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales de América Central (CEPREDENAC), la Agencia de Cooperación Internacional (AECI), la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD), Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (BID), durante el año 2007, en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) a través de la Dirección de Inversiones, inició un esfuerzo de investigación y de implementación de instrumentos metodológicos para incorporar el análisis de la Reducción del Riesgo por Desastres (RRD) en la formulación y evaluación de los proyectos de inversión, como parte de los lineamientos, políticas y objetivos de consolidación del SNIP Costa Rica. La incorporación de la RRD en la preinversión y por ende en la inversión, es un proceso que surge de la preocupación de expertos y autoridades por reducir el impacto de los desastres en el déficit fiscal. En la actualidad, se presenta la tendencia inevitable de tener que utilizar los recursos públicos destinados a gastos de capital, en la atención, recuperación, reposición y mantenimiento de la infraestructura dañada por los eventos naturales y socio naturales producidos con mayor frecuencia. Esto genera un alto impacto en las finanzas públicas y condiciona las posibilidades de crecimiento y desarrollo de las regiones afectadas y del país en general. Estimaciones (MIDEPLAN, 2010) sobre los impactos de los desastres para Costa Rica señalan que las pérdidas promedio “… representan un 0,83% del Producto Interno Bruto (PIB) durante el período 20052009. Los años que presentan las mayores pérdidas con respecto al PIB son el 2007 y el 2009 con 1,09% y 1,86% respectivamente.”, lo que 55 a la vez representa que las pérdidas anuales en promedio del período son de “… un 20,01% del gasto del capital realizado por el Sector Público. Los mayores porcentajes de pérdidas respecto al gasto de capital se presentaron en el 2007 y 2009, con 32,55% y 31,76%”. Este comportamiento es consistente con la relación entre el costo de los daños y el PIB. Por otro lado, el Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres (Naciones Unidas, 2011), señala, entre otros aspectos que muchos “… países han mostrado avances importantes de reducción de la mortalidad, al menos con respecto a amenazas meteorológicas”, pero se siguen enfrentando a un mayor grado de daños y pérdidas en sectores como la infraestructura, producto de determinados factores que aumentan los riesgos de desastres año con año, por impactos económicos y sociales de una amplia magnitud. Lo anterior evidencia la conveniencia de tomar acciones institucionales que contribuyan a la mitigación y prevención del riesgo de desastres en los proyectos. En la inversión pública, es urgente la necesidad de incorporar el proceso de la RRD, desde la base de preinversión del proyecto (al inicio con el perfil) mediante acciones de mitigación (reducción de riesgo) o prevención (previsión y control del riesgo). El objetivo es crear las condiciones de seguridad, calidad y sostenibilidad en el tiempo de los proyectos, para alcanzar eficacia en el uso de los recursos públicos destinados a la provisión de bienes y servicios. Las acciones de prevención y mitigación del riesgo ante desastre asumidos para el SNIP de Costa Rica, son procedimientos y mecanismos simples establecidos que se definieron para mejorar la calidad de los estudios de preinversión, inversión y operación de proyectos, con el fin de mantener o asegurar la vida útil de los bienes o servicios, disminuir la posibilidad de efectos adversos en la población y su patrimonio, así como evitar posibles sobrecostos en el mantenimiento y reparación de las inversiones, que permitan garantizar el cumplimiento de los objetivos originados en la concepción misma de los proyectos. El objetivo del SNIP es impulsar en las instituciones, la aplicación de la RRD en la inversión, para fortalecer las bases de los proyectos, mediante un enfoque metodológico establecido, que implica desarrollar acciones institucionales orientadas a: • Disponer de un instrumento metodológico sencillo, comprensible y objetivo, que permita calificar y estimar 56 el riesgo ante desastre sobre los proyectos, creando los procedimientos y mecanismos que faculten a los formuladores y evaluadores de proyectos realizar en forma adecuada las tareas que conlleva la toma de decisiones sobre la conveniencia de la ejecución de los proyectos. • Implementar acciones que reduzcan el riesgo de desastres en los proyectos y con ello aumentar calidad, seguridad y la vida útil, así como mejorar el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos que destinan las instituciones al establecimiento de inversiones. • Aportar procedimientos y mecanismos a las Unidades Ejecutoras de Proyectos institucionales para facilitar la implementación de técnicas de aplicación de la RRD, estudios de casos, entre otros aspectos. • Establecer condiciones institucionales para la formación de técnicos y profesionales que puedan continuar avanzando en el desarrollo metodológico que conlleva una adecuada aplicación de RRD en la inversión. El análisis de riesgo se concibe como un proceso orientado a la valoración e identificación de las vulnerabilidades del proyecto objeto de estudio, para mitigar y preservar mediante la estimación de posibles daños y pérdidas que sucederían en el sitio de ubicación del proyecto, si se presenta la ocurrencia de un evento origen natural, socio-natural o antrópico, capaz de producir impactos negativos en la construcción u operación del proyecto; sino se toman las medidas correctivas respectivas que aseguren la estabilidad de las inversiones realizadas. 2. Enfoque metodológico para la RRD en la inversión El Estado requiere impulsar constantemente proyectos destinados a producir bienes y servicios de calidad, con el objetivo de atender las diversas necesidades de la población, donde las inversiones públicas deben tener la capacidad de dinamizar y estimular a los diferentes actores de la sociedad, para participar en forma colectiva o privada en la generación de nuevos o adicionales proyectos y servicios de creación de riqueza. La calidad de los proyectos a diseñar, se convierte en un mecanismo estratégico para alcanzar el desarrollo nacional y asegurar la eficiencia 57 y eficacia en el uso de los recursos públicos, que son escasos ante la diversidad de necesidades variadas de los sectores. Por lo tanto, incorporar la RRD se considera un elemento determinante en la obtención de resultados porque permite la generación de mejores bienes y servicios de interés nacional, razón por la cual se establece la importancia de atender la calidad en el tema de la preinversión, donde el análisis de riesgo es parte de los análisis en dichos estudios, conforme al ciclo de vida de los proyectos (ver figura 1). Figura1 Ciclo de Vida del Proyecto Figura 1. Ciclo de vida del proyecto PERFIL PREINVERSIÓN FACTIBILIDAD DISEÑO ELJECUCIÓN ELJECUCIÓN EVALUACION PREFACTIBILIDAD Fuente: Elaboración propia. El análisis del riesgo por desastres, un componente de la RRD tiene como objetivo valorar los diferentes riesgos que enfrenta un proyecto, desde la elaboración del perfil ante posibles amenazas (externas), las condiciones que puede generar la propia construcción de las obras (intrínsecas) y las referidas a la operación del proyecto (resiliencia). En este sentido, es un esfuerzo que contribuye a la mitigación y prevención del riesgo de desastres. Por lo tanto, es necesario incorporarla desde el inicio de la preinversión del proyecto (perfil); considerando el sitio geográfico escogido (localización geográfica), las relaciones del entorno determinado por el área de influencia del proyecto, así como atender las diversas necesidades técnicas que conllevan la ejecución y operación. Es un estudio prospectivo que comprende el análisis y la reflexión sobre las condiciones de amenaza, exposición y vulnerabilidad que pueden conducir u ocasionar desastres (efectos adversos que interrumpen el funcionamiento normal de las zonas afectadas) por el proyecto. El objetivo es establecer las acciones de mitigación (reducción de riesgo) 58 o prevención (previsión y control del riesgo) requeridas, que permitan aumentar y garantizar seguridad, calidad, sostenibilidad en el tiempo y eficacia en el uso de los recursos públicos destinados a la inversión pública (ver figura 2). Este proceso se conoce como gestión de riesgo a desastres. Los requerimientos de información para un adecuado análisis de RRD van a depender del nivel de la etapa de preinversión en que se encuentra el proyecto. No obstante, es fundamental profundizar el análisis desde la etapa de perfil, para conocer las amenazas y la vulnerabilidad de riesgo, con el fin de estudiar la selección del sitio o buscar otro lugar, para no incurrir en costos o medidas de mitigación o prevención que haría imposible la ejecución del proyecto y obtener la rentabilidad esperada en el mediano y largo plazo. Figura 2. Gestión del riesgo por Desastres Tipos: -Naturales -Socio economicos -Antrópico/ Tecnológicos Amenazas (multiamenaza) -Lugar -Tiempo -Frecuencia R=ƒ (a.v) -Unidad Social -Ecosistemas Reducción de las Amenazas/ vulnerabilidades Gestión Prospectiva -Las decisiones del futuro NO construyen vulnerabilidades Factores: -Exposición -Fragilidad -Resistencia Riesgo (futuro) Costos Fuente: Elaboración propia. Vulnerabilidad Beneficios Probabilidades de perdidas y daños Alternativas Gestión Correctiva -Reducir la vulnerabilidad aceptado que existe n nta me le mp i Gestión Reactiva -Reconocer que el riesgo existe, Preparación y respuesta La gestión de riesgo se constituye en un esfuerzo metodológico orientado a la selección de alternativas viables de reducción de las amenazas y vulnerabilidades de riesgo, de acuerdo con el sitio propuesto de localización del proyecto, proceso que conlleva conocer las probabilidades de pérdidas y daños, así como realizar la valoración de costos y beneficios (figura 2) que implica cada una de las medidas seleccionadas para la RRD. Adicionalmente, se debe considerar, qué en todo proyecto de inversión se requiere determinar los beneficios, lo cual tiene dificultad de identificarlos, pero es fundamental valorarlos para facilitar la toma de decisiones en relación con la implementación de las obras. 59 El propósito es valorar las actividades posibles de inversión y operativas que deben ser consideradas en la ejecución del proyecto para lograr la RRD, lo que constituye un desafío. En la actualidad en los proyectos de inversión ante las dificultades de información, la escasez de investigaciones sobre el tema y la falta de estudios de casos de gestión integral de riesgos (GiR) en proyectos, se cuentan con limitaciones que orienten a los planificadores y formuladores de proyectos en las actividades de aplicación metodológica para fundamentar una adecuada toma de decisiones. En las tareas de fortalecer el SNIP Costa Rica, también se concibe la importancia de realizar el análisis de riesgo en los proyectos, como parte integral de los estudios requeridos que se debe emprenderse en toda la fase de la preinversión. El objetivo es lograr que las diferentes etapas (perfil, prefactibilidad, factibilidad y diseño), cuenten con el análisis y que las alternativas de RRD escogidas sean valoradas e incorporadas en forma técnica por las instituciones, como parte del cálculo de los costos y beneficios que son necesarios de considerar en las diferentes evaluaciones del proyecto (financiera, costos, y económico social). En este sentido, el análisis de riego de un proyecto generalmente requiere la realización de cinco fases (figura 3), con el propósito de que el estudio genere la información requerida, y para que esta sea valorada y traducida en costos y beneficios que puedan incorporarse en el flujo de caja o fondos del proyecto, de acuerdo a la etapa en que se encuentre en la fase de pre-inversión. Figura 3. Análisis de riesgo a desastres en proyectos. Fuente: Elaboración propia. 60 Estas fases son: A. Emplazamiento del proyecto: se realiza una vez definida la localización o el sitio considerando factores como la demanda, área de influencia y los aspectos técnicos del proyecto. En primera instanciase valora los instrumentos de planificación territorial que existan con respecto al área de influencia del proyecto escogido, como los planes reguladores de ordenamiento territorial. El análisis de emplazamiento del proyecto consiste en determinar restricciones de los eventos que pueden producir posibles daños y pérdidas económicas, sociales y ambientales, ante el grado de amenaza de riesgo que exista por la exposición, fragilidad y resiliencia que presente el proyecto. El estudio de identificación de los eventos se recomienda realizarlo a través de la aplicación de la “Matriz de Análisis de Emplazamiento de Sitio a Amenazas Naturales y Socio-naturales para un Proyecto de Inversión en Costa Rica”elaborada para el SNIP (MIDEPLAN, 2010, anexo 12.1), con el apoyo de la Unidad de Planificación de la Comisión Nacional de Prevención de Riegos y Atención de Emergencias (CNE). Con respeto a la identificación de los eventos antrópicos es conveniente considerar la Matriz de Incidentes del Programa 9-1-1. Las matrices establecidas proveen en guías básicas condiciones que facilitan el análisis a partir de los principales eventos de amenaza definidos para el país y de acuerdo a la consideración de indicadores. Esto permite a los formuladores y evaluadores de proyectos identificar las condiciones de vulnerabilidad y determinar el grado de exposición de amenazas que pueden provocar daños o pérdidas de acuerdo con la ubicación y la concepción técnica del proyecto. Se recomienda resumir la información de los eventos de amenazas considerando los requerimientos señalados en el cuadro 1. B. Identificación de vulnerabilidades: consiste en el proceso de identificar las condiciones intrínsecas o inherentes que hacen susceptible al proyecto a sufrir daños o pérdidas; el cuál se facilita una vez que se haya realizado el emplazamiento del proyecto, porque el objetivo es conocer el nivel de amenaza que presenta el sitio de localización del proyecto. Estas condiciones 61 pueden ser determinadas por el grado de exposición y fragilidad, así como por la capacidad de resiliencia que presenta el proyecto, cuando se enfrenta a un evento capaz de generar efectos adversos, daños y pérdidas. La vulnerabilidad es una condición determinada por factores o procesos sociales, económicos, políticos y ambientales, que aumenta la susceptibilidad del proyecto o de una comunidad al impacto de las amenazas de acuerdo a la capacidad de supervivencia y a la adaptación al medio. Se supone que la capacidad de supervivencia y de adaptación ejerció una influencia en el grado de riesgo que puede ser registrado. La vulnerabilidad reúne en un único concepto todos estos elementos relativos a los procesos humanos. La identificación de las vulnerabilidades que presenta el proyecto se realiza analizando los procesos humanos y las condiciones físicas del proyecto, mediante el análisis de los factores de exposición2, fragilidad:3 y resiliencia4 . El análisis de vulnerabilidad del proyecto se facilita ordenando los resultados o la información obtenida de acuerdo con el cuadro 1. Para facilitar la comprensión de la aplicación de la RRD se consideró utilizar un ejemplo relacionado con la construcción de una Delegación Policial por el Ministerio de Seguridad Pública en Cieneguita, Limón: 2Exposición: consiste en calificar la exposición del sitio (identificar la ubicación en coordenadas Latitud y Longitud -grados, minutos y segundos-), en donde se instalará el proyecto, de acuerdo con el tipo de inversión pública que se trate de ejecutar. La exposición a riesgo está relacionada con las amenazas que se pueden originar hacia el proyecto de acuerdo con la ubicación en el territorio y el tipo de actividad que se desea emprender. 3Fragilidad: está estrechamente vinculada con el componente físico estructural. Es decir, con las deficiencias y debilidades de las estructuras para absorber los efectos de las amenazas: por ejemplo, frente al riesgo de sismos y terremoto. La fragilidad física se traduce en la ausencia de estructuras sismo-resistentes. 4Resiliencia: capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, potencialmente expuesta a amenazas, a adaptarse a una situación adversa, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Se determina por el grado en el cual el sistema social es capaz de auto-organizarse para incrementar su capacidad de aprendizaje sobre desastres pasados, con el fin de lograr una mayor protección futura y mejorar las medidas de reducción del riesgo de desastres. 62 Cuadro 12.1. Cuadro 1. Identificación de las Vulnerabilidades de Riesgo del Identificación de las Vulnerabilidades de Riesgo del Proyecto Proyecto Delegación Policial Cieneguita Limón Delegación Policial Cieneguita Limón Determinar Índice Eventos de de Amenazas Amenaza Fuente: Aplicación de la Matriz de análisis de emplazamiento de sitio a amenazas de desastre para Costa Rica, y la Guía de Valoración del 9-1-1 1 para ver eventos endógenos. 2011. Factores o Variables de Análisis de Vulnerabilidad Fragilidad (valoración física estructural) Resiliencia (capacidad de absorción) El sitio presenta dos o tres inundaciones por año, siendo la máxima de 1 metros, que se prolonga de 3 a 6 horas. Es un sitio que para construir requiere ser rellenado con dos metros de altura o bien construir sobre pilotes Es baja la capacidad de de absorción, la inundainundaciones se prolongan de tres a seis horas. Hay evidencia de sismos de 6.5 grados en la zona y que el terreno se encuentra a una distancia de 300 metros de una falla. Las instalaciones requieren aplicaciones de normas sísmicas altas por su ubicación eventos sísmicos, y ser suelos arenosos. Capacidad media por sus condiciones geológicas y que el terreno tiene que ser rellenado para construir. Exposición Inundaciones 4,4 Sísmico 3,0 Marino Costero 3,4 Se localiza el terreno en la zona marítimo terrestre Se necesita proteger el terreno. Baja capacidad de soportar un maremoto y vientos huracanados. Eólica 2,7 La zona tiene evidencia de altos vientos y tormentas eléctricas. Se debe establecer medidas de protección contra vientos y daños por tormentas eléctricas Alta capacidad de resiliencia, pero debe considerarse medidas de protección y manejo para evitar daños por estos fenómenos. Endógenos Accidentes Tecnológicos Incendios de instalaciones - Por la actividad y su ubicación frente a carretera, el sitio presenta alta condiciones a presentar accidentes. Requiere medidas de protección contra accidentes vehiculares y por vandalismo. Baja capacidad de reducir accidentes. - Tiene una alta probabilidad de presentar accidentes por incendios. Se requiere incorporar un fuerte componente para evitar accidentes por incendios. Baja capacidad de evitar este tipo de eventos Otros Fuente: Aplicación de la Matriz de análisis de emplazamiento de sitio a amenazas de desastre para Costa Rica, y la Guía de Valoración del 9-1-1 ver eventos endógenos. 2011. Del análisis de1 para vulnerabilidad del proyecto señalado, se desprende que el sitio escogido presenta al menos tres amenazas naturales importantes a valorarse (inundaciones, sísmicas y marino costeras). Lo anterior conlleva la necesidad de aplicar ciertas medidas de reducción de vulnerabilidad para aumentar resiliencia, si se desea continuar con el proyecto en el sitio definido para su instalación. C. Cuantificación de daños y pérdidas: es el proceso que consiste en establecer la valoración de las pérdidas y daños que se pueden presentar, como producto de los factores de vulnerabilidad de riesgo que se asocia al proyecto. Se reflejan en la valoración de las probabilidades existentes de que se pueda materializar en desastres, ante los eventos considerados en el emplazamiento del proyecto. Las probabilidades de riesgo están relacionadas con los posibles daños o pérdidas económicas (materiales, infraestructura, financieras y servicios, entre otros aspectos), así como las sociales y ambientales. 63 La cuantificación de las pérdidas y daños económicos por desastres se facilita analizando las vulnerabilidades y clasificándolas de acuerdo a criterios económicos, sociales y ambientales. Es importante considerar que la identificación conlleva un análisis técnico cuidadoso que generalmente realizan especialistas en la materia de valoración económica y vulnerabilidad. La precisión y la determinación de estos análisis son fundamentales para la selección de las medidas de reducción de riesgo que requieren ser implementadas, para asegurar la duración en tiempo, la sostenibilidad y la calidad de los proyectos. D. Selección de alternativas de mitigación y prevención: las medidas que se requieren emprender para reducir la vulnerabilidad del proyecto, conllevan necesariamente identificar y escoger las alternativas viables de gestión prospectiva, correctiva y reactiva que se requieren incorporar para reducir el grado de exposición y fragilidad, así como aumentar la resiliencia del proyecto. De acuerdo con el emplazamiento realizado del sitio, las vulnerabilidades establecidas y la cuantificación de las posibles pérdidas y daños que se puedan presentar propiamente del proyecto, se requiere seleccionar las medidas de reducción de riesgo, con el propósito de mejorar la calidad, aumentar la seguridad, ampliar la vida útil y la rentabilidad del proyecto. Cada una de las alternativas de reducción de riesgo establecidas se clasifican en (prospectivas5 , correctivas6 y reactivas7 ), las cuales se someten a un proceso de valoración: análisis técnico, factibilidad y costos; para efectos de facilitar la toma de decisiones en relación a la implementación. El análisis de las medidas seleccionadas (cuadro 2), 5Proceso para adoptar medidas o acciones orientadas a reducir, prevenir o evitar la generación de nuevas vulnerabilidades o peligros, constituyendo acciones tales como regulaciones, iniciativas de inversiones públicas o privadas, planes de desarrollo o planes de ordenamiento territorial, entre otros. 6Medidas o acciones que buscan reducir el riesgo existente del proyecto y comprende aquellas actividades orientadas a reubicación de comunidades en riesgo, la reconstrucción de edificaciones vulnerables, construcción de diques y muros, limpieza de canales, dragados continuos de ríos, así como acciones de capacitación, participación y concertación. 7Las alternativas o actividades que se orientan a la reposición y a dar respuesta a los daños sufridos como producto del evento generador del desastre. 64 son aquellas enfocadas a la atención de las vulnerabilidades de riesgo que han sido escogidas técnicamente, para reducir los daños y pérdidas que se puedan presentar en la construcción y operación del proyecto. La escogencia de las medidas de mitigación o RRD debe ser el producto que se alcanza como parte de la aplicación de un proceso de valoración realizado en forma detallada y técnica, para identificar las alternativas que se traducen en los costos de inversión y operación. Las medidas o acciones de RRD escogidas se consideran condiciones fundamentales que van orientadas a garantizar la sostenibilidad en el tiempo y en la eficacia del uso de los recursos que requiere el proyecto. Cuadro 2. Identificación de las Medidas de Reducción de Riesgo a Desastres y Cálculo de Costos Ej. Delegación Policial Cieneguita Limón Fuente: Elaboración MIDEPLAN (2011). E. Cálculo de costos y beneficios de la RRD: los costos y beneficios por mitigación y prevención de los riesgos a desastres, están estrechamente relacionadas con las alternativas escogidas para la mitigación o reducción de riesgo que se requieren atender en el proyecto. El propósito de la cuantificación de los costos de inversión y operación, se traducen en beneficios que se pueden generar como parte de las acciones de reducción de las causas de las amenazas identificadas en el proyecto. Los costos de las acciones seleccionadas, considerando el ejemplo de la construcción de una Delegación Policial por el Ministerio de Seguridad Pública en Cieneguita Limón, se presentan de acuerdo al cuadro 2. En el caso del cálculo de los costos, el proceso de cuantificación consiste en retomar cada una de las alternativas seleccionadas de acuerdo 65 con la vulnerabilidad del proyecto, para definir la implementación y establecer sí los costos corresponden a inversión u operación del proyecto. Con respecto a los beneficios económicos, estos están relacionados generalmente con el cálculo de los costos evitados del proyecto (daños o pérdidas), los cuales pueden ser cuantificados como ingresos o bien considerados como beneficios cualitativos. El objetivo de la cuantificación de costos y beneficios de la RRD es considerarlos conjuntamente con los demás costos del proyecto en la elaboración del flujo de fondos o caja del proyecto como parte de los insumos para las evaluaciones: financiera, costos y económico-social; y con ello establecer los indicadores que permitan conocer la realidad del proyecto; generándose los resultados que mide el impacto de la propuesta en el desarrollo nacional. Los resultados traducidos en costos y beneficios del análisis de riesgo o la RRD, afectan los datos relacionados con la identificación del proyecto, mercado, técnico, ambiental, legal, administrativo y presupuestario; lo cual se refleja en los resultados de las evaluaciones financiera, costos y económico social. Pero, también, es información valiosa que se traduce en las conclusiones y recomendaciones, generando criterios complementarios que retroalimentan la toma de decisiones sobre la ejecución del proyecto. 3. Los Desafíos para la RRD en la Inversión Pública El enfoque metodológico de RRD señalado es un esfuerzo institucional orientado a aumentar capacidades para mejorar la calidad en la ejecución de proyectos de inversión pública, constituyendo un procedimiento de análisis que se debe desarrollar con el apoyo de los diferentes actores: instituciones, centros académicos, organismos de cooperación, investigadores y planificadores. El propósito es fortalecer las capacidades nacionales para comprender la importancia de los análisis de riegos en la inversión. También, permiten generar acciones que faciliten la mejora de instrumentos y técnicas de reducción de la vulnerabilidad de riesgo, establecer estudios de casos para la comprensión y la aplicación las metodologías, mejorar los mecanismos de medición y cuantificación de los costos y beneficios para alcanzar las condiciones que conducen a la incorporación de la reducción y prevención de riesgo en los estudios de preinversión de los proyectos. 66 En la aplicación de la metodología de RRD en la inversión pública, se requiere profundizar en una serie de condiciones básicas que son fundamentales para el establecimiento de una estrategia institucional, que permita madurar los conocimientos y alcanzar en forma conjunta procedimientos y mecanismos destinados a avanzar en la aplicación del proceso de incorporación del riesgo a desastres en la preinversión. Lo anterior inplica establecer diversas acciones, tales como: • Emprender acciones permanentes de capacitación y formación del recurso humano en las diferentes instituciones, que tienen la responsabilidad de implementar las actividades de identificación, formulación, evaluación y ejecución de proyectos en el marco del SNIP, considerando la dimensión del riesgo a desastres. • Incentivar la creación y la revisión del marco legal existente de inversión pública, para incorporar la RRD en las tareas institucionales, destinado al establecimiento de condiciones técnicas legales que permita mejorar las actividades del Estado en relación a la calidad de los proyectos y al uso eficiente y eficaz de los recursos públicos. • Crear y mantener alianzas de cooperación con diferentes entes académicos, organismos internacionales y centros de capacitación especializados en las tareas de RRD, especialmente con aquellas que trabajan en la preinversión y ejecución de proyectos. • Fomentar el desarrollo de estudios de casos e indicadores que permitan documentar la incorporación de la RRD en los proyectos, considerando las diferentes áreas temáticas y métodos que ayuden a mejorar la información, así como conocimientos y condiciones de aplicación de los análisis de riesgo en la preinversión. • Establecer metodologías, guías y procedimientos de cálculo de RRD en la inversión, en especial en temas como la cuantificación de beneficios económicos de la inversión en RRD, que permitan los análisis económicos sociales. • Estimular la cooperación en la capacitación y formación de funcionarios del Sector Público e investigadores, así como 67 la generación de cuadros profesionales relacionados con la gestión del riesgo, mediante el establecimiento de mecanismos de cooperación con entidades como el Programa Gestión por Resultados del Banco Interamericano de Desarrollo (PRODED/ BID), EIRD, CEPREDENAC, el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social de la Comisión Económica para la América Latina (ILPES/CEPAL), entre otras. La visión de desarrollo nacional debe tener implícito el análisis y la implementación de iniciativas claramente identificadas que ayuden a disminuir la alta vulnerabilidad de riesgo construido y cuyos efectos amenazan con generar eventos de desastres a lo largo del territorio nacional. Es de gran importancia tomar decisiones lo antes posible para reducir y prevenir el riesgo de desastres que plantea desafíos latentes para la sociedad. 4. Lecciones aprendidas La aplicación de RRD en la inversión, a partir del 2007 con la creación del SNIP, ha mostrado la necesidad de realizar investigaciones sobre el tema, revisar los procesos de preinversión que permita la incorporación de la GiR, establecer alianzas estratégicas destinadas a obtener cooperación y asistencia técnica, mejorar las metodologías e instrumentos utilizados para considerar las medidas de mitigación y prevención del riesgo a desastres en la inversión pública, entre otros aspectos. Las acciones que se han emprendido están destinadas a generar capacidades y condiciones en las Unidades Ejecutoras institucionales y por ende en los profesionales y funcionarios encargados de impulsar las actividades requeridas para aumentar la calidad de la inversión pública que se requiere ejecutar en el país. En estos esfuerzos de posicionamiento del tema de la GiR, se requiere compromisos institucionales y contar con la cooperación de diferentes entidades y expertos relacionados, que han estado interesados en aumentar las capacidades nacionales para concientizar y establecer condiciones que faciliten la aplicación de instrumentos metodológicos para la reducción y la prevención del riesgo en las actividades de El Estado y en la sociedad en general. Entre las lecciones aprendidas durante estos años de trabajo en el SNIP, con la incorporación de la RRD en la preinversión destinada mejorar la 68 ejecución de los proyectos, se puede destacar aspectos fundamentales como los siguientes: • Los impactos generados en el país y en algunas subregiones, ante la altavulnerabilidad construida a los desastres, genera cada vez más una mayor conciencia en la sociedad, y las instituciones sobre la importancia de fortalecer las tareas relacionadas con la seguridad humana, el crecimiento y el desarrollo. • Los centros de investigación, profesionales, técnicos y organizaciones sociales y productivas manifiestan interés en la GiR en la inversión, pero también tienen dificultades para aplicar acciones concretas que incorporen las medidas requeridas de RRD en las actividades cotidianas. • La aplicación de metodologías y técnicas de RRD en la inversión pública es un reto para las Unidades Ejecutoras de Proyectos Institucionales que buscan generar capacidades y aumentar la resiliencia en los proyectos. • Las entidades planificadoras, presupuestarias y contraloras tienen necesidad de establecer procedimientos y mecanismos adecuados para reducir la vulnerabilidad de riesgo en la inversión, estimuladas por el impacto negativo que genera en las finanzas públicas, ante el uso cada vez mayor de los gastos en capital que deben ser trasladados a la atención, recuperación y mantenimiento de las inversiones. • El sector académico está anuente a participar en la generación de alianzas para estimular la gestión de conocimientos y establecer metodologías para la implementación de políticas; pero es necesario aumentar la participación y el apoyo del Sistema Nacional de Prevención y Emergencias. • La formación de profesionales en la gestión de riesgo, juega un rol fundamental en la creación de capacidades y condiciones que facilite la incorporación de la RRD en la formulación y evaluación de proyectos de inversión. • Los estudios de casos en proyectos constituyen un paso vital para orientar y generar mayores experiencias, así como técnicas de análisis que permita considerar la RRD en los proyectos. 69 • La planificación territorial de acuerdo con los Planes Reguladores de Ordenamiento Territorial vigentes ayudan a la RRD, no son suficientes para un adecuado análisis del riego de desastres en las inversiones, por lo que existen requerimientos metodológicos-adicionales convenientes de aplicar en el tratamiento de este tipo de riego en los proyectos. • El tema de la incorporación del riesgo a desastres, requiere constancia y prudencia para avanzar ante las dificultades y limitaciones que se presentan para canalizar los recursos requeridos que son necesarios para impulsar las actividades que se deben realizar en nuestro país, en relación con la adecuada GiR y la adaptación al cambio climático (ACC). El establecimiento de capacidades nacionales para aumentar la calidad de la inversión mediante la incorporación de la dimensión de la RRD, es posible a través del acompañamiento y la incorporación de una mayor cantidad de profesionales que se interesen en resolver los temas metodológicos que implican la aplicación en la inversión conforme a lo señalado. Pero también se requiere disposición institucional para aplicar dichos esfuerzos, en las tareas que permitan garantizar una adecuada formulación y evaluación de los proyectos. 70 5. Conclusiones Los problemas de las sociedades, la necesidad del crecimiento y desarrollo, el ejercicio de la planificación son conceptos interrelacionados de una amplia discusión actual que tienden por lo general a confundirse. En particular, especialmente cuando se espera que la planificación como método resuelva con “magia” los problemas que afectan el bienestar de los grupos sociales y territorios. La tarea de la planificación prospectiva implica imaginar, vislumbrar y decidir una estrategia, como un proceso de transformación de continuidad e innovación que requiere inteligencia, responsabilidad y sensibilidad para pensar que el cambio no es ruptura, abandono y negación de lo logrado. Por el contrario, es la oportunidad de mejorar lo existente y encarar el compromiso del futuro, con una visión de conjunto en forma concertada. La RRD en la inversión, lleva implícito replantear de manera positiva los estudios de preinversión, para considerar las medidas que deben ser implementadas en la búsqueda por mejorar la calidad de los bienes y servicios que requerimos como sociedad, porque las pérdidas son constantes dada la alta vulnerabilidad que se ha construido y que se pone en evidencia actualmente con el incremento de la afectación por impacto de eventos geológicos, hidrometereológicos y tecnológicos. Los pasos que se requieren dar en las instituciones costarricenses son vitales y requieren el establecimiento de una cultura tendiente a incorporar la seguridad humana como parte de la estrategia por emprender el desarrollo sostenible. Esta incorporación de la GiR en la inversión y en otras áreas temáticas como los seguros y el ordenamiento territorial, es posible, si existe voluntad y se establecen condiciones en la sociedad para generar la motivación en las instituciones como en los centros de formación para formar cuadros profesionales y técnicos con capacidades de enfrentar retos que implica la GiR y la ACC. En este sentido, es fundamental la generación de liderazgo en las entidades públicas y establecer compromisos duraderos para contar con mejores condiciones que coadyuven a la sostenibilidad del país, y con ello facilitar condiciones para promover el crecimiento y el desarrollo. Hoy en día es evidente la necesidad de la elaboración de políticas y lineamientos nacionales en materia de reducción de riesgo, que deben 71 estar reflejados en los planes nacionales de desarrollo8 y por ende en los planes estratégicos sectoriales, regionales e institucionales; así como en otros sectores de la sociedad. El marco legal existente, fortalece y orienta a las instituciones costarricenses a tomar las medidas requeridas, que aseguren que los proyectos de inversión estén destinados a ser implementados en las mejores condiciones para alcanzar la calidad en los bienes y servicios requeridos por los ciudadanos. ¿Somos conscientes de los retos que impone la evolución de la sociedad? No sabemos si todos estamos comprendiendo la importancia de la RRD en los proyectos, pero al menos existen instancias y profesionales que inician el camino que nos permitirá avanzar en esta noble tarea de asegurar la inversión pública del país y con ello elevar el nivel de vida de los ciudadanos. 8Plan Nacional de Desarrollo 2011 – 2014. Capítulo 10. 72 6. Bibliografía CEPREDENAC (2007). Plan Regional de Reducción de Riesgo de Desastres 2006-2015. Guatemala: Serviprensa S.A. CNE (201O) Plan Nacional de Prevención y Emergencias. San José. Fontaine, Ernesto R. (2005). Evaluación Social de Proyectos. (12ª Ed). Bogotá: Alfaomega Colombiana S.A. Giltlow, Howard S. (1993). Planificando para la Calidad, la Productividad y una Posición Competitiva. México: Ventura Ediciones SA de CV. MIDEPLAN (2010). Guía Metodológica general para la identificación, formulación y evaluación de proyectos de inversión pública Costa Rica. SNIP. San José. MIDEPLAN (2010). 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