Informe final de Análisis de Bancabilidad de las Fuentes de

FINANCIERA DE DESARROLLO NACIONAL
CUARTO INFORME:
INFORME FINAL (Alcance)
CONSULTORÍA PARA:
Caracterizar y evaluar cada una de las fuentes (distintas a compromisos
presupuestales) que está considerando emplear el Distrito, para determinar – una a
una – si cada fuente es o no idónea para sustentar el esquema de banca de inversión
que se pondrá en marcha para financiar la PLMB.
CONSULTOR: JORGE GABRIEL TABOADA HOYOS
BOGOTÁ D.C. 5 DE AGOSTO DE 2015
Página 1 de 57
Aclaración preliminar
Si bien el informe final ya había sido entregado en la fecha establecida para tal fin, dado
que hemos recibido respuestas adicionales de los expertos y con el ánimo de hacer nuestro
trabajo más útil para el proyecto metro, mediante la presente entregamos una nueva versión
del informe.
Página 2 de 57
1. ANTECEDENTES
La situación actual de la movilidad en la ciudad de Bogotá es crítica. Los sistemas de
transporte público han llegado a niveles de congestión que generan significativas
ineficiencias económicas así como limitaciones para el acceso a oportunidades y servicios
que impactan especialmente a los grupos más pobres y vulnerables. A futuro, varios
diagnósticos apuntan a que el crecimiento de la población y de la mancha urbana y el
aumento de la motorización, complicarán aún más el desafío de lograr que la movilización
de la población bogotana se cumpla bajo estándares razonables.
Buscando resolver los desafíos actuales y futuros para garantizar la adecuada movilidad de
la población de la ciudad, el Gobierno de Bogotá ha dedicado sus esfuerzos a implementar
aceleradamente un conjunto de medidas dirigidas a expandir la red de transporte público
masivo, mejorar la calidad del servicio, desincentivar el uso del transporte privado y
coordinar el desarrollo urbano con las inversiones en transporte.1 Entre estas medidas está
la construcción de la Primera Línea de Metro de Bogotá (en adelante la “PLMB” o “El
Proyecto”).
El proyecto de la PLMB es parte del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” 2012 -2016,
preparado por las autoridades distritales y aprobado por el Concejo de Bogotá mediante
acuerdo 489 de 2012. El artículo 28 del Plan de Desarrollo estableció el programa de
movilidad humana, dentro del cual figura, como proyecto prioritario, la construcción de la
PLMB como parte de la integración de la red férrea, que es el eje estructurador del sistema
de transporte público.
Actualmente, el Gobierno de Bogotá está por completar el diseño de ingeniería básica
avanzada para la PLMB (“Los Diseños”) para cuya elaboración el Instituto de Desarrollo
Urbano (en adelante “IDU”) contrató el Consorcio CL1 (compuesto por dos empresas
españolas y una colombiana, a saber: IDOM, Euroestudios y Cano & Jiménez,
respectivamente).
De acuerdo con lo previsto en Los Diseños, la PLMB comprenderá una línea de metro
completamente subterránea que llegará en su extremo norte hasta la calle 100.
La estimación inicial de demanda en la PLMB es de una media de 835 mil pasajeros diarios
en 2021 (51 mil pasajeros por hora en sentido más cargado), alcanzando 80 mil pasajeros
por hora en el sentido más cargado en 2050. El costo preliminar estimado de El Proyecto a
octubre de 2014 es de SIETE MIL SEISCIENTOS MILLONES DE DÓLARES (USD
1
Fuente FDN (Términos de referencia contrato).
Página 3 de 57
$7.600.000.000) (incluyendo gastos de mitigación social y ambiental, interventoría,
impuestos y asistencia técnica).
Con el apoyo del Banco Mundial, el BID y la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Transporte), se han
identificado cinco (5) aspectos que se consideran determinantes para asegurar el avance de
la PLMB: i) gerencia del proyecto, ii) arquitectura institucional, iii) estudios técnicos de El
Proyecto, iv) estructuración integral, y v) sostenibilidad de la movilidad para Bogotá. 2
Para el cumplimiento del cuarto aspecto señalado en el punto anterior – el que corresponde
a la “Estructuración Integral” – se acordó entre la Nación y el Distrito Capital que la
estructuración sea desarrollada por la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN). Con
este fin, el 26 de diciembre de 2014 el IDU y la FDN suscribieron el Convenio
Interadministrativo No. 1880 de 2014, cuyo objeto es “Aunar esfuerzos para el desarrollo
de las actividades relacionadas con la estructuración integral del proyecto ‘Primera Línea
del Metro de Bogotá’ en dos fases, a saber: Fase 1 denominada “Diseño de la
Transacción” y Fase 2, denominada “Estructuración Integral”.
En la Fase 1, que ya está finalizando, se han venido adelantando las siguientes actividades:
a) Desarrollar el estudio de las alternativas transaccionales posibles para El
Proyecto, a partir del cual se obtendrá el tipo de transacción, en la cual se señalarán
y analizarán las diferentes alternativas financieras y jurídicas y se harán
recomendaciones sobre la opción que deberá desarrollarse en la Fase 2 del proyecto
de estructuración de la “Primera Línea del Metro de Bogotá”.
b) Mediante un estudio de Ingeniería de Valor, evaluar posibles alternativas de
construcción por fases y posibles ahorros en costos de CAPEX y OPEX, durante el
ciclo de vida del proyecto.
c) Modelación inmobiliaria preliminar del entorno de estaciones y valoración de
instrumentos financieros para captar recursos, estimación de recaudo, tiempo de
recaudo e institucionalidad requerida para la gestión.
d) Cálculo del OPEX en el ciclo de vida del proyecto, identificando componentes
del proyecto que generen eficiencias y ventajas para la operación y el
mantenimiento, a fin de incluir en la modelación financiera.
2
Fuente FDN (Términos de referencia del contrato).
Página 4 de 57
Por su parte, el IDU hizo la modelación inmobiliaria preliminar del entorno de estaciones
y la valoración de instrumentos financieros para captar recursos, estimación de recaudo,
tiempo de recaudo e institucionalidad requerida para la gestión, y con base en ese ejercicio
identificó como posibles fuentes de financiación de El Proyecto, entre otras, las siguientes:
i) vigencias futuras Nación, ii) vigencias futuras Distrito (cupo de endeudamiento), iii)
recaudo por concepto de valorización, iv) recaudo por concepto de plusvalía, v) venta de
derechos de edificabilidad y vi) explotación comercial. 3
En razón de lo anterior, la FDN se interesó en examinar las fuentes identificadas arriba con
los números iii), iv), v) y vi) para evaluar, a la luz de la experiencia general sobre
financiación de grandes proyectos de infraestructura , si cada una de estas fuentes es idónea
para respaldar parcialmente el esquema de financiación que deberá ponerse en marcha para
asegurar que las instituciones financieras colombianas e internacionales presten los recursos
necesarios para la construcción de El Proyecto.
La FDN celebró el contrato que concluye con el presente informe final con el fin de que un
consultor independiente estudie las fuentes que al momento de su firma estaba
considerando la ciudad de Bogotá – diferentes a las vigencias futuras – para financiar el
aporte que le corresponderá hacer a la Primera Línea del Metro de Bogotá, con el propósito
de evaluar la viabilidad de utilizarlas como soporte de la financiación de El Proyecto.
3
Fuente FDN (Términos de referencia del contrato).
Página 5 de 57
2. PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS DE LA CONSULTORÍA
El propósito fundamental de esta consultoría es el de contribuir elementos nuevos y aportar
una perspectiva complementaria a la de los funcionarios del Distrito sobre la financiación
de El Proyecto, buscando cooperar con la ciudad en el perfeccionamiento de las opciones y
las estrategias financieras que están elaborando los funcionarios distritales encargados de
su financiación.
Con el fin de alcanzar este objetivo, el consultor y los miembros de su equipo hicieron un
cuidadoso reconocimiento de las opciones financieras que estaba evaluando la ciudad de
Bogotá al momento inicial de este estudio, y también repasaron de manera detallada la
estructura de financiación que los consultores de la FDN estaban desarrollando en ese
mismo momento, buscando en general comprender el alcance jurídico-financiero de El
Proyecto, con énfasis en las necesidades de financiación y en las posibilidades financieras
del Distrito.
Con base en la información recaudada durante la fase de diagnóstico, el consultor y los
miembros de su equipo elaboraron un cuestionario que fue presentado a un grupo de
instituciones ampliamente reconocidas a nivel mundial, todas las cuales cuentan con
equipos de profesionales y expertos que se dedican a la financiación de grandes proyectos
de infraestructura, ya sea directamente como prestamistas, ya sea como consultores que
apoyan a las instituciones financieras en el estudio y en la administración de los créditos
que demandan esta clase de proyectos. Una vez recibidas las respuestas que dieron estas
instituciones al cuestionario, las mismas fueron clasificadas y analizadas por el consultor
con el fin de presentar a la FDN de manera sistemática el consenso de los expertos
consultados sobre los puntos que estos consideran críticos para la financiación de El
Proyecto.
Página 6 de 57
3. ALCANCE DE LA CONSULTORÍA
El alcance de la consultoría es el siguiente:
a) La recopilación y el estudio de la información necesaria sobre:
i)
ii)
iii)
La posición actual del Distrito en relación con los asuntos
mencionados en este alcance,
La situación y las necesidades financieras del Proyecto, y
La posición de los consultores de la propia FDN.
b) La evaluación de la problemática que se identificó durante la etapa de
diagnóstico por parte de los expertos, quienes contestaron un cuestionario
basado en la información recaudada durante esa fase, y la presentación
formal del resultado de la evaluación.
c) La presentación de recomendaciones al Distrito para optimizar la estrategia
financiera que se está diseñando para el Proyecto, en la medida en que como
resultado de la evaluación, se encontrasen aspectos que ameriten tales
recomendaciones.
3.1. Actividades específicas y metodología.
Las actividades de la primera fase de esta consultoría se concentraron en la caracterización
de cada una de las fuentes que estaba considerando emplear el Gobierno de Bogotá a la
fecha de iniciación de la misma (distintas a compromisos presupuestales), para luego – en
la segunda fase – determinar si en la opinión de los expertos consultados sobre la
bancabilidad, la respectiva fuente es o no idónea para financiar la PLMB. Se aclara que por
solicitud de la FDN, las preguntas hechas a los expertos se refirieron además a otras
fuentes alternativas, en la medida en que estas eventualmente podrían servir para capturar el
valor creado por la PLMB. En este documento, todas las fuentes sobre las cuales se
preguntó a los expertos fueron sometidas al mismo análisis.
Con este fin se interrogó a los expertos tanto sobre los aspectos relevantes de cada fuente
como sobre la estrategia de financiación planteada por el Gobierno de Bogotá a la luz de
los criterios enumerados a continuación, que fueron extractados de lo expuesto en las
reuniones celebradas durante la fase de diagnóstico, tanto con la FDN y sus consultores
como con los funcionarios del Gobierno de Bogotá que intervienen en la definición del
esquema de financiación de los recursos que deberá poner la ciudad para la PLMB:
Página 7 de 57
i) La importancia de contar con las autorizaciones requeridas para comprometer las
fuentes, y la existencia – o no – de certeza jurídica en relación con los respectivos
compromisos a la luz de la legislación nacional y distrital.
ii) La posibilidad de capturar parte del valor creado por la PLMB, y la necesidad de
información sobre la potencialidad de los respectivos flujos de dinero, y en general
la necesidad y el papel de los estudios con los cuales se sustentaría la predictibilidad
de los flujos, para que sea posible emplear estas fuentes como sustento directo de la
bancabilidad del contrato para la construcción de la PLMB.
iii) La experiencia sobre titularización de flujos de tipo similar en el país, y en
general la posibilidad de colocar instrumentos asociados a la financiación de la
PLMB en el mercado de capitales colombiano.
iv) El aporte que cada fuente puede hacer a El Proyecto, considerado a la luz de las
necesidades de financiación del mismo.
v) La experiencia sobre la construcción de obras similares a El Proyecto por
contrato de concesión – incluyendo APP de origen público – financiadas mediante
esquemas de banca de inversión, versus otras modalidades de contratación.
vi) Los mecanismos de optimización que podrían diseñarse para facilitar la
utilización de cada fuente para financiar El Proyecto.
vii) Los costos que implicará para el Distrito la utilización de cada fuente, y las
alternativas para reducirlos, de existir.
La metodología de trabajo fue ampliamente participativa. Se celebraron reuniones
periódicas y separadas entre el consultor y su equipo de trabajo con los funcionarios
distritales, con los funcionarios de la FDN y con los miembros del equipo financiero
contratado por la FDN, en las cuales se establecieron objetivos parciales (de avance) para
asegurar, entre otras cosas, que la opinión y los conocimientos de los distintos funcionarios
y consultores involucrados fuera tenida en cuenta.
Igualmente, se sostuvieron conferencias telefónicas y reuniones con los expertos que
resolvieron los cuestionarios para aclarar y complementar sus respuestas y para determinar
el porcentaje de incidencia en el éxito de El Proyecto de los diferentes factores
identificados como relevantes por ellos mismos en las respuestas escritas que recibimos.
Se anota que para garantizar la espontaneidad de las respuestas, se asumió un compromiso
con los expertos de acuerdo con el cual se guardará confidencialidad sobre la posición
Página 8 de 57
expresada individualmente por cada una de las instituciones que respondió el cuestionario
en relación con los puntos tratados en el mismo.
3.2. Informes producto de la consultoría
Con el fin de documentar y organizar el avance de la consultoría se presentaron tres
informes de entrega, que se resumen en este informe final.
Los tres informes presentados fueron:
i) Primer informe: “Informe de Diagnóstico”.
El Informe de Diagnóstico se elaboró a partir de las reuniones que se sostuvieron con las
diversas entidades del orden distrital que participan en El Proyecto y con los funcionarios y
consultores de la FDN. En éste se plasmaron las propuestas metodológicas y los cálculos
que a la fecha de las reuniones había hecho el Distrito de los instrumentos de desarrollo
inmobiliario. De esta manera, el Informe Diagnóstico desarrolla i) las principales
conclusiones de Sumatoria frente a los recursos disponibles para financiar la PLMB y
frente a la posibilidad de tener modelos de transacción alternativos para esta financiación,
así como la posibilidad de financiar el aporte del Distrito con recursos de la Empresa de
Energía de Bogotá (“EEB”); ii) los cálculos que a la fecha tenía el IDU sobre las
condiciones y los montos de recaudo de una posible contribución por valorización, para
determinar el monto de los recursos con los que cuenta el Distrito para financiar la PLMB;
y iii) los cálculos de la Secretaría Distrital de Planeación (“SDP”) sobre el potencial de
recaudo de la plusvalía generada por los cambios de la normatividad urbanística.
ii) Segundo informe: “Ficha Descriptiva”.
En la Ficha Descriptiva se caracterizaron las fuentes de financiación contempladas – hasta
el momento de su elaboración – por el Gobierno de Bogotá. Esta ficha está compuesta de
filas y columnas que contienen los factores relevantes, la opinión de los diferentes
involucrados, y en general, la información recogida en el Informe de Diagnóstico sobre las
fuentes de financiación consideradas por el Gobierno de Bogotá.
Específicamente, la Ficha Descriptiva incluye:

El marco jurídico de la respectiva fuente con las normas del nivel nacional y distrital,
una descripción de la experiencia (casos prácticos) acumulada por el Distrito y otros
entes territoriales en la aplicación de dichas normas, y el detalle de los desarrollos
normativos y de los trámites y autorizaciones que pudiesen ser necesarios para que el
Página 9 de 57
correspondiente instrumento de gestión de suelos – y la respectiva fuente de
financiación del Proyecto PLMB – pueda ser puesto en práctica.

La información con que cuenta el Gobierno de Bogotá sobre la predictibilidad de los
flujos atribuibles a las respectivas fuentes, y – en los casos donde aplica – sobre su
potencial económico.

La experiencia que tiene el Gobierno de Bogotá sobre titularización de flujos de tipo
similar en el país y – en general – sobre la posibilidad de colocarlos en el mercado de
capitales colombiano.

Los costos en que se estima que incurriría el Distrito por la utilización de cada fuente, y
las alternativas para reducirlos, de existir.
iii) Tercer informe: “Ficha Analítica”.
En la Ficha Analítica se asentaron las conclusiones que se obtuvieron en virtud de las
respuestas y opiniones de los expertos que resolvieron los cuestionarios, las cuales fueron
sistematizadas por el consultor y su equipo.
Al igual que la Ficha Descriptiva, la Ficha Analítica está compuesta de filas y columnas,
pero en esta se anotaron los factores que afectan la bancabilidad de las fuentes a la luz de
la opinión de los expertos que fueron entrevistados por el consultor y el análisis del
conjunto de opiniones recibidas en las entrevistas a los expertos sobre la financiabilidad de
El Proyecto.
El propósito de la Ficha Analítica es revelar claramente la opinión de los expertos
entrevistados sobre la conveniencia y eficiencia del uso de cada una de las fuentes, junto a
sus recomendaciones para el uso de éstas.
Las percepciones de los funcionarios del Distrito que fueron recibidas previamente
sirvieron para sustentar las preguntas que se le hicieron al panel de expertos. Con base en
las respuestas suministradas por los expertos, a quienes se preguntó sobre la incidencia de
cada fuente en el logro del objetivo, se calculó y asignó el peso ponderado de cada factor
en el éxito de El Proyecto. En este ejercicio de ponderación se tuvo en cuenta también la
opinión de los funcionarios de las entidades de orden distrital que participan en El Proyecto
y los funcionarios y consultores de la FDN.
Página 10 de 57
Para facilitar la presentación de los resultados del panel, solo se tuvieron en cuenta los
factores que los propios expertos identificaron como los más importantes (los que explican
el 80% de la incidencia).
iii) Cuarto informe: “Informe Final”.
El presente “Informe Final” plasma todo el resultado de la consultoría.
Página 11 de 57
4. INFORME DE DIAGNÓSTICO
En este capítulo se resumen las posiciones de los distintos agentes que consultamos en la
fase de diagnóstico sobre el cálculo del monto de los recursos con los que cuenta la
Alcaldía para financiar la PLMB. Estos agentes son: (i) Sumatoria S.A.S – Consultor del
FDN – (ii) el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), (iii) la Secretaría Distrital de
Planeación (SDP) y (iv) el Consultor contratado por el IDU.
4.1. Cálculos de Sumatoria S.A.S. – Consultor del FDN
En desarrollo de las obligaciones contractuales, se decidió hacer una primera reunión con
Sumatoria para establecer el contexto de la investigación. A esta reunión asistieron – por
Sumatoria – Juan Carlos Terrasa y Camilo Franco y – por el equipo de trabajo de la
consultoría – Jorge Gabriel Taboada, Álvaro Gasca y Alejandro Afanador.
En la reunión Sumatoria expuso lo siguiente:

Su versión de la posición de la Alcaldía en relación con el monto de recursos
disponibles con los que la Alcaldía cuenta para financiar la PLMB, y los cálculos
propios de Sumatoria sobre este tema.

Las conclusiones preliminares de Sumatoria, según las cuales el esquema de transacción
más conveniente para hacer la PLMB es un contrato de obra pública llave en mano que
incluya las etapas de construcción, puesta en marcha y operación de la PLMB.

Se discutieron las preguntas que se deberían hacer a los expertos en financiación para
determinar la bancabilidad de las distintas fuentes de financiamiento de la PLMB que
para ese momento estaba evaluando la Alcaldía.
Los apartes más importantes de la citada reunión se resumen a continuación 4:
4.1.1. Recursos disponibles para financiar la PLMB
Sumatoria, a partir de varias reuniones con entidades distritales y nacionales, determinó las
fuentes de recursos de las que dispondría tanto la Nación como el Distrito para financiar la
PLMB.
4
Los datos fueron modificados con base en información suministrada posteriormente por la FDN.
Página 12 de 57
La siguiente tabla, que fue elaborada por Sumatoria, presenta la cifra (estimada) que
aportaría cada una de las fuentes distritales (no incluye las llamadas fuentes alternativas):
Tabla 1. Fuentes actuales para financiar la PLMB
Fuente: Sumatoria S.A.S. 2015. Consultoría efectuada para la Financiera de Desarrollo
Nacional.
De acuerdo con los datos suministrados por Sumatoria, el Concejo de Bogotá le aprobó al
Distrito únicamente la suma de OCHOCIENTOS MIL MILLONES DE PESOS
($800.000.000.000) de cupo de endeudamiento para financiar la PLMB.
.
Sobre estas cifras, Sumatoria estableció el nivel de certeza de las tres fuentes incluidas en el
modelo (Cupo de endeudamiento, Reservas EEB y ETB y Vigencias Futuras) a partir de la
premisa según la cual los recursos correspondientes al cupo de endeudamiento (Deuda) del
Distrito ya fue aprobado por el Concejo de Bogotá y que por lo tanto existe certeza sobre su
monto y su disponibilidad.5Pero los recursos correspondientes a las Vigencias Futuras aún
debe ser aprobado por la entidad correspondiente, lo cual implicaría que aun cuando el
monto está determinado, no existe certeza sobre su disponibilidad. 6
5
Según información suministrada por la Secretaría de Hacienda Distrital, del cupo de endeudamiento
aprobado mediante el Acuerdo 528 de 2013 del Concejo de Bogotá, $152.263 mil millones de pesos podría
ser utilizados para la PLMB. Este monto sería adicional a los $800.000 mil millones de pesos establecidos en
el artículo 3 del Acuerdo 428 de 2010.
6
De acuerdo con información suministrada por Sumatoria las Vigencias Futuras son fiscalmente soportados
en 2.64 billones de pesos de Sobretasa a la Gasolina y 0.70 billones de pesos de reservas de la Empresa de
Energía de Bogotá y las Empresas de Telecomunicaciones de Bogotá. Sin embargo, para efectos del Convenio
de Cofinanciación o de la apertura de la licitación, estos recursos provienen de vigencias futuras – entendidas
como vigencias futuras excepcionales que, según el parágrafo I del artículo I de la Ley 1483 de 2011, pueden
ser emitidas en el último año de gobierno para proyectos con participación mayoritaria de la Nación –
emitidas por Transmilenio S.A. que serpa la entidad que firmaría el Convenido de Cofinanciación con la
Nación.
Página 13 de 57
En lo concerniente a la bancabilidad de las fuentes de financiación “alternativas” que está
estudiando el Distrito, Sumatoria tiene la siguiente posición:
Tabla 2. Análisis de fuentes alternativas de financiación del Metro
ANÁLISIS DE FUENTES ALTERNATIVAS DE FINANCIACIÓN DEL
METRO
Incluida en
FUENTE
Válida
Modelo
Comentarios
Incierta en monto y tiempo. Depende de la
Sí
No
dinámica del mercado inmobiliario.
Plusvalía
Riesgo político social que podría inviabilizar
Si
No
el cobro
Valorización
Incierta en monto y tiempo. Depende de
Cobros por
Sí
No
decisiones de política.
Congestión
Incierta en monto y tiempo. Depende de
Peajes
Sí
No
decisiones de política.
Urbanos
Incierta en monto y tiempo. Depende de la
APP en
Sí
No
dinámica del mercado inmobiliario.
Estaciones
Publicidad
en
Estimada a partir de referencias
Estaciones
Sí
No
internacionales
del Metro
Fuente: Sumatoria S.A.S. 2015. Consultoría efectuada para la Financiera de Desarrollo
Nacional.
Dado que Sumatoria considera que estas fuentes alternativas son inciertas en monto y
plazo, no las incluyó en su modelo financiero y por lo tanto no las tuvo en cuenta para
calcular el monto de los recursos que tiene disponible el Distrito para financiar la PLMB.
4.1.2. Modelos de transacción alternativos para financiar la PLMB
Sumatoria planteó que El Proyecto se puede ejecutar o por Asociación Público Privada
(“APP”) de iniciativa pública, o mediante un contrato de Obra Pública bajo el esquema
“llave en mano”, y sostuvo que el costo de El Proyecto variará de forma muy importante
dependiendo del esquema de transacción que se adopte.
Tabla 3: Resumen resultados – Modelos de transacción
Página 14 de 57
Fuente: Sumatoria S.A.S. 2015. Consultoría efectuada para la Financiera de Desarrollo
Nacional.
Según Sumatoria, de ejecutarse bajo el esquema de APP, El Proyecto tendría un costo
estimado de TREINTA BILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y DOS MIL MILLONES
DE PESOS(COP $30.632.000.000.000), mientras que bajo el esquema de obra pública
tendría un costo de VEINTIUN BILLONES SETECIENTOS DIECIOCHO MIL
MILLONES DE PESOS (COP $21.718.000.000.000).
Sumatoria nos informó que – independientemente de la discusión sobre las autorizaciones
legales para las fuentes ya mencionadas aquí – con el objetivo de identificar posibles
fuentes de financiamiento adicionales, la Alcaldía de Bogotá planteó el esquema
alternativo que se expondrá a continuación:
4.1.3. Financiación con recursos de la Empresa de Energía de Bogotá (EEB).
Según Sumatoria, como alternativa frente a los métodos más usuales de financiación, la
Alcaldía estaría evaluando la posibilidad de que la EEB – actuando como concesionario –
se obligue a suministrar e instalar el material rodante y el equipo electromecánico y de
telecomunicaciones y a operar y mantener la PLMB, a cambio de una remuneración
calculada con base en una tarifa técnica.
Bajo este supuesto, la EEB pondría un CAPEX aproximado de TRES BILLONES DE
PESOS ($3.000.000.000.000) en El Proyecto, que le sería retribuido con la tarifa técnica
Página 15 de 57
mencionada. En este escenario, los recursos que aportaría el Distrito de Bogotá para
financiar la PLBM de Bogotá serían los siguientes 7:
Tabla 4. Recursos del Distrito para financiar la PLMB bajo esquema APP y “Llave en
mano”
Fuente: Sumatoria S.A.S. 2015. Consultoría para la Financiera de Desarrollo Nacional..
Para Sumatoria, el escenario de la tabla anterior es claramente desfavorable toda vez que
considera que – en comparación con el esquema anterior –, este desfinanciaría la PLMB en
aproximadamente DOS BILLONES DE PESOS ($2.000.000.000.000). Se aclara que sobre
esta fuente – sobre la cual nunca tuvimos confirmación por parte del Distrito – no se
consideró oportuno consultar a los expertos por razones de la confidencialidad de la
respectiva información.
Finalmente, los funcionarios de Sumatoria plantearon que en su opinión se reducirán los
costos de financiamiento en la medida en que sea el Distrito y no el privado quien asuma la
deuda necesaria para financiar El Proyecto.
4.2. Cálculos del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)
Se hizo una reunión con el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) en las oficinas de la FDN
con el objetivo de analizar las condiciones y los montos de recaudo de una posible
contribución por valorización que se impondría a los propietarios de los inmuebles que
están ubicados dentro de la zona de influencia de cada una de las estaciones de la PLMB.
Este cálculo hace parte de las estimaciones que la Alcaldía ha hecho para determinar el
monto de los recursos con los que cuenta para financiar la PLMB.
Para efectos de este cálculo, el IDU estableció una zona de influencia (el área en la cual la
obra generará el efecto de valorización) de cada una de las estaciones del metro, que se
7
Sumatoria dejó claro que estos datos son preliminares y aún están pendientes de validación por las partes
involucradas.
Página 16 de 57
subdivide – teniendo en cuenta la cercanía a las estaciones –, así: i) Entre los 0 y 500
metros alrededor de la estación, ii) entre los 500 y 1.500 metros alrededor de la estación y
iii) entre los 1.500 y los 3.000 metros alrededor de la estación.
Para delimitar geográficamente el área de estas zonas de influencia el IDU elaboró el
siguiente plano:
Mapa 1. Zonas de Influencia de la PLMB
Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano, 2015. Presentación Financiera de Desarrollo
Nacional.
De acuerdo con los estudios del IDU, el área de influencia abarca diecisiete (17)
localidades y 1’338.721 predios que se valorizarían como consecuencia de la construcción
de las estaciones de la PLMB.
En la reunión, el IDU hizo énfasis en que, según sus cálculos, el monto real de la
valorización que generaría la obra superaría los SEIS BILLONES DE PESOS
($6.000.000.000.000) pero estimó – conservadoramente – en TRES BILLONES DE
Página 17 de 57
PESOS ($3.000.000.000.000)8 el posible ingreso por este concepto, pues considera que la
primera cifra excedería la capacidad de pago de los contribuyentes.
De tal manera, el IDU considera que podría recaudar por concepto de la valorización que
generaría la PLMB, una suma aproximada de TRES BILLONES DE PESOS
($3.000.000.000.000), los cuales se cobrarían en dos cuotas, cada una de UN BILLÓN
QUINIENTOS MIL MILLONES DE PESOS ($1.500.000.000.000), la primera en el año
2016, y la segunda en el 2018, tal y como lo refleja la siguiente tabla:
Tabla 5. Forma de recaudo de valorización - PLMB
Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano, 2015. Presentación Financiera de Desarrollo
Nacional.
Es importante anotar que los cálculos del IDU prevén que la PLMB llegará hasta la calle
1009 y que el recaudo de valorización de la zona residencial estrato seis representa,
aproximadamente y según los datos del IDU, el 22.54% del recaudo total por concepto de
valorización; es decir, aproximadamente SEISCIENTOS SETENTA MIL MILLONES DE
PESOS ($670.000.000.000).
Por otra parte, sería necesario determinar si la valorización con la que cuenta el Distrito es
o no titularizable, ya que el Distrito manifestó que aunque ha contemplado esa posibilidad,
ha encontrado dificultades para calcular de forma predecible los flujos después del segundo
año.
4.3. Cálculos Secretaría Distrital de Planeación y Oscar Borrero – Plusvalía.
Las presentaciones de Oscar Borrero y la Secretaría de Planeación analizaron el potencial
de recaudo de la plusvalía que surgiría de los cambios de la normatividad urbanística
(cambio uso de suelos/aumento índices de construcción o edificabilidad) en la zona de
influencia de la PLMB. Para esto se enfocaron en dos temas específicos: (i) cómo calcular
el valor de la plusvalía generada y (ii) la estimación de valor de la plusvalía y del potencial
de recaudo.
8
Para calcular la capacidad de pago de los predios el IDU partió del supuesto que la capacidad de pago los
predios comercial es equivalente a 1.5 veces el valor del impuesto predial, mientras que la capacidad de pago
de los predios residenciales es igual al valor del impuesto predial.
9
Según información suministrada por el IDU.
Página 18 de 57
Para lo primero, los consultores determinaron – con base en la experiencia adquirida en la
ejecución de las estaciones de Transmilenio – el valor de la plusvalía que se generaría por
los cambios en la normatividad urbanística en la zona donde el Distrito construya un
sistema de transporte público masivo. Para calcular este valor, los consultores utilizaron los
precios de referencia del metro cuadrado de los inmuebles antes y después de la
intervención urbanística, y al restarlos – descartando los factores adicionales que influyen
en el precio del metro cuadrado de un inmueble – obtuvieron el valor diferencial del precio
del metro cuadrado que equivale al valor de la plusvalía generado por la actuación
urbanística.
Posteriormente, los consultores identificaron la totalidad de los predios que se encuentran
dentro de la zona de influencia de la PLMB y – con base en tres criterios que desarrollaron
para este fin – descartaron los predios en los cuales la modificación de los índices de
construcción, edificabilidad o cambio de uso de suelo no generaría un plusvalor.
El primer criterio utilizado para el descarte consiste en no tener en cuenta los lotes que
tienen restricciones de construcción. Bajo este criterio, se descartaron aproximadamente
ciento veintiún mil (121,000) lotes, tal y como lo muestra la siguiente tabla elaborada por la
Secretaría de Planeación:
Tabla 6.
Lotes en los cuales por restricciones de construcción no se generará un efecto de
plusvalía.
Fuente. Secretaría de Planeación. 2015. Presentación en la Empresa de Energía de
Bogotá
Bajo el segundo criterio de descarte, no se tuvieron en cuenta los lotes donde es improbable
que se desarrollen intervenciones de re-desarrollo, dado su destino catastral actual.
Página 19 de 57
La SDP identificó estos lotes en la siguiente tabla:
Tabla 7.
Lotes en los cuales por destinación catastral no se generará un efecto de plusvalía.
Fuente. Secretaría de Planeación. 2015. Presentación en la Empresa de Energía de
Bogotá
El tercer criterio descartó inmuebles con más de cuatro (4) pisos, cuyo re-desarrollo –
entendido como la obtención de licencias de urbanismo necesarias para aprovechar el
nuevo uso del suelo o los mayores índices – es inviable económicamente.10
Una vez descartados los lotes que cumplen alguno de los tres criterios ya mencionados, los
consultores estimaron que el posible recaudo por plusvalía sería de aproximadamente UN
BILLÓN CIENTO SESENTA Y TRES MIL MILLONES DE PESOS
($1.163.000.000.000) durante un periodo de diez (10) años, con base en el comportamiento
histórico de expedición de licencias de construcción en la zona influencia de la PLMB.
Este recaudo se distribuiría entre la zona norte de la PLMB (Centro Internacional hacia el
norte) y la zona sur (desde el Centro Internacional hasta Bosa, sin incluir el Centro
Internacional) tal y como lo muestra la siguiente gráfica elaborada por Oscar Borrero:
Gráfico 1. Estimación del valor de la plusvalía generada – 10 años
10
La Secretaría de Planeación exceptuó de esté análisis a la UPZ Chicó-Lago en la cual se están derribando
edificios de cuatro e incluso cinco pisos para hacer redesarrollos inmobiliarios.
Página 20 de 57
Fuente: Presentación Oscar Borrero. Empresa de Energía de Bogotá. Mayo 2015.
Es importante anotar que, dado que este cálculo se basó parcialmente en el comportamiento
histórico de metros cuadrados expedidos en licencias de construcción solicitadas en la zona
de influencia de la PLMB, existe una incertidumbre importante en relación con el
comportamiento futuro del mercado inmobiliario, toda vez que las cifras históricas de
licencias de construcción expedidas reflejan una tendencia que puede variar abruptamente
dependiendo de las condiciones económicas y normativas del mercado inmobiliario en
Bogotá.
4.4. Conclusiones sobre el diagnóstico
De las reuniones que se adelantaron inicialmente con entidades públicas y con particulares
involucrados en el proceso de estructuración de la PLMB se llega a las siguientes
conclusiones:
A la fecha, el Distrito cuenta con dos fuentes de financiación que son seguras según todos
los consultores y funcionarios entrevistados en la fase de diagnóstico. Estas son: (i) un cupo
de endeudamiento aprobado para financiar la PLMB por un valor de OCHOCIENTOS MIL
MILLONES DE PESOS ($800.000.000.000) y (ii) el cincuenta por ciento (50%) de los
recaudos de la sobretasa a la gasolina que ascienden a UN BILLÓN CIEN MIL
MILLONES DE PESOS ($1.100.000.000.000).
Por otro lado, existen otras fuentes de financiación “principales” cuyo monto está
determinado, pero que aún podrían estar sujetas a aprobación, ya sea del Concejo de
Bogotá, o del CONFIS, según opinan al menos una parte de los funcionarios y asesores
Página 21 de 57
consultados, tal como (i) las Vigencias Futuras de la Nación por un valor aproximado de
CINCO BILLONES SETECIENTOS MIL MILLONES DE PESOS ($5.700.000.000.000)
que deben ser aprobadas por el CONFIS; y (iii) el cincuenta por ciento (50%) del recaudo
de la sobretasa a la gasolina, por un valor estimado de DOS BILLONES CIEN MIL
MILLONES DE PESOS ($2.100.000.000.000). Esta asignación también podría tener que
ser aprobada por el Concejo de Bogotá.
Existen por último unas fuentes de financiación “alternativas” cuyo monto aún no está
definido y aún no han sido aprobados por la entidad correspondiente. Estas fuentes –
incluyendo todas las fuentes sobre las cuales se preguntó a los expertos – son:
o La contribución por valorización que según el IDU podría representar hasta TRES
BILLONES DE PESOS ($3.000.000.000.000).
o
o Participación en plusvalía. Si bien la Secretaría Distrital de Planeación estimó en
aproximadamente UN BILLÓN CIENTO SESENTA MIL MILLONES DE PESOS
($1.160.000.000.000), su recaudo contiene un evidente nivel de incertidumbre (para un
prestamista) toda vez que depende de las fluctuaciones del mercado inmobiliario
bogotano.
o Cobros por congestión y/o peajes urbanos que deben ser adoptados por el Concejo de
Bogotá y de los cuales aún no existen estudios que indiquen el posible monto de
recaudo.
o Publicidad en estaciones de la PLMB. Si bien no requiere de aprobación por parte del
Concejo, no existe certeza sobre el posible monto que se pueda recaudar por este
concepto.
o Explotación comercial de las estaciones. Si bien no requiere de aprobación del Concejo
de Bogotá, el valor que se puede recaudar por este concepto es incierto.
Por último, una opción que está considerando el Distrito es la de involucrar a la Empresa de
Energía de Bogotá (EEB) para que ésta tome en concesión la operación y mantenimiento de
la PLMB y suministre el material rodante y el equipo electromagnético y de
telecomunicaciones, a cambio de una tarifa técnica. Bajo este esquema, la EEB aportaría
aproximadamente TRES BILLONES DE PESOS ($3.000.000.000.000) de CAPEX, sin
necesidad de acudir al Concejo de Bogotá.11
11
Este valor aún no ha sido validado y es un estimado inicial desarrollado en conjunto entre la EEB y
Sumatoria.
Página 22 de 57
Página 23 de 57
5. FICHA DESCRIPTIVA
5.1. Introducción
En primer lugar destacamos que tanto para efectos metodológicos (en la Ficha Descriptiva)
como para efectos financieros propiamente dichos, separaremos el análisis de los ingresos
que el Distrito puede obtener en virtud de la decisión de construir la PLMB, entre fuentes
de financiación y fuentes de pago, bajo el entendido que ciertos ingresos (las fuentes de
financiación) podrían ser percibidos por el Distrito antes del inicio de la construcción de la
obra – o temprano en el calendario de construcción –, mientras que otros (las fuentes de
pago) solo serían percibidos por el Distrito y/o por el contratista una vez concluida la obra y
puesta en servicio la PLMB.
Dado que el Distrito puede acceder a ciertos recursos de forma anticipada – por ejemplo
gracias a la valorización – consideramos que el énfasis en esta diferenciación (entre fuentes
de financiación y fuentes de pago) es importante porque permite que el Distrito planee
financieramente la oportunidad en la cual sus recursos ingresarán a El Proyecto, teniendo
en cuenta los altos costos que deberá pagar por cualquier financiación.
Tanto las discusiones adelantadas hasta ahora con los distintos agentes involucrados en la
financiación de El Proyecto como los propios análisis del consultor, indican que es
improbable que los recursos que recaudará el Distrito como consecuencia de la
construcción de la PLMB basten por si solos para pagar todo el aporte que el Distrito
deberá hacer a la construcción de la PLMB. Sin embargo, la inyección rápida de los
recursos que perciba de manera anticipada el Distrito en El Proyecto reduciría los costos
financieros del mismo en sumas muy importantes, que deberían ser contabilizadas dentro
del aporte del Distrito a El Proyecto.
Sería ideal que el Distrito pudiera comprometer montos exactos antes de comenzar el
proceso de licitación para la construcción de la PLMB, porque esto traería certeza al
proceso de adjudicación, menores costos al Estado, menores costos de financiación y más
competencia entre potenciales constructores por existir mayor concurrencia al proceso, pero
también puede evaluarse la posibilidad de incluir una fórmula en el contrato que se celebre
para la construcción de la PLMB, mediante la cual se establezcan condiciones financieras
para reducir el precio global de la construcción de la PLMB contra la entrega al constructor
de dinero por parte del Distrito, antes de las fechas contractualmente programadas para que
este lo reciba.
Reiteramos que este efecto – que podría producirse si se incluye una fórmula similar a la
aquí propuesta en el clausulado del contrato de construcción – permitirá reducir el costo de
Página 24 de 57
la PLMB y por lo mismo debería ser tenido en cuenta para efectos de la contabilización de
la contribución de los recursos que debe aportar el Distrito a El Proyecto.
En segundo lugar, este capítulo se referirá a la naturaleza especial de algunos de los
mecanismos consideradas por El Distrito para capturar parcialmente la riqueza económica
que la construcción de la PLMB generará a los dueños de predios en la ciudad de Bogotá,
teniendo en cuenta que al menos parte de estos recursos pueden comenzar a recaudarse una
vez que se adopte formalmente la decisión de construir la PLMB – ya que, por ejemplo,
esta decisión habilita al Distrito, a iniciar el proceso para cobrar la respectiva valorización
y que por lo mismo dichos recursos no figuran hoy en el presupuesto ordinario del Distrito
dentro de los ingresos, ni están a la fecha contabilizadas ni comprometidas para otros fines.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que para que estos recursos puedan contribuir a la
bancabilidad de El Proyecto, tendrían que estar asignados al mismo de manera clara (en
relación con el monto) y jurídicamente irreversible, y que esto no se ha conseguido en
relación con ninguna fuente alternativa hasta ahora.
Finalmente, las fuentes aquí consideradas se evaluarán a la luz de la posibilidad –
contemplada por el Distrito – de cederlas o de pignorarlas a los constructores y/o los
financiadores en lugar de mantenerlas en cabeza suya.
5.2. Fuentes de financiación y fuentes de pago
Como ya se mencionó, las fuentes de financiación producen recursos que pueden ser
percibidos por el Distrito antes del inicio o durante la construcción, lo que permite que
estos sean invertidos en la misma obra durante su ejecución para sustituir financiación
aportada por terceros, mientras que las fuentes de pago solo producen recursos para el
Distrito una vez concluida la obra, y por lo mismo los respectivos recursos solo pueden ser
utilizados para pagar la financiación provista por terceros.
Como la mayoría de las fuentes alternativas que está considerando El Distrito pueden
comenzar a producir recursos desde el momento mismo en que el Distrito tome la decisión
de hacer la construcción de la PLMB, se considera que con el fin de reducir el costo total de
la PLMB, el Distrito debería gestionar lo necesario para recibir los respectivos ingresos en
el menor tiempo posible, y entregarlos al constructor lo más pronto posible.
Página 25 de 57
5.3. Mecanismos para capturar la riqueza económica generada por la PLMB
5.3.1. Contribución por valorización
La valorización nació en Colombia con la ley12 como un impuesto, y no fue sino hasta
1966 que se le reconoció como “una contribución especial, es decir, a la compensación
por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada
por una entidad.”13
Actualmente, como retribución por el pago de la valorización, el contribuyente – que
puede ser parte de un grupo determinado, determinable o particular – debe recibir un
beneficio específico y correlativo a cambio de su contribución. En este caso, la
contraprestación por la contribución por valorización será el aumento del valor de los
predios gravados, generado por la construcción de la PLMB.
De acuerdo con la ley, cualquier cobro de valorización que se pretenda hacer para financiar
la PLMB deberá contar con la aprobación del Concejo de Bogotá, tanto para la ejecución de
12
Ley 25 de 1921. Ver Anexo 1
Corte Constitucional. Sentencia C -155 de 2003. MP. Eduardo Montealegre Lynett: Pues bien, en el caso de
la valorización la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo acogido desde
1966 hace referencia a una “contribución especial”, es decir, a la compensación por el beneficio directo que se
obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad
13
La Corte ha explicado el alcance de la contribución especial de valorización (que para efectos prácticos se
utilizará en lo sucesivo simplemente como contribución de valorización) y sus características especiales en los
siguientes términos: “La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a
todas las personas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de
inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.
Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere
una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito
específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución,
al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia.
La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen
especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por
la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un
incremento de la propiedad inmueble.
La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad
política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, asi sea en parte,
el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público.”
En razón de sus atribuciones constitucionales y legales, el Consejo de Estado también se ha pronunciado en
múltiples ocasiones sobre la materia, reconociendo a la valorización el carácter de contribución especial. En la
doctrina nacional también parece ser unánime el mismo planteamiento.
Página 26 de 57
la obra como para ordenar el cobro, el valor distribuible y las demás condiciones de la
contribución por valorización. 14
El procedimiento que se seguiría para decretar y regular el cobro de una contribución de
valorización por beneficio local para financiar la ejecución de las obras de la Primera Línea
del Metro de Bogotá (PLMB) se sintetiza en el siguiente gráfico:
Flujograma 1. Procedimiento de implementación de cobros por valorización.
Estructuración de la PLMB – Definición de costos totales del proyecto y
valor a recaudar por concepto de valorización.
Alcaldía presenta al Concejo de Bogotá un proyecto de acuerdo para
establecer una contribución por valorización por beneficio local para la
construcción de la PLBM.
Concejo de Bogotá establece, con base en el costo del proyecto y la
capacidad de pago de los contribuyentes, el monto a recaudar.
Concejo de Bogotá expide un Acuerdo Distrital decretando el cobro de
una contribución de valorización por beneficio local.
El acuerdo expedido delega en el IDU la fijación de políticas de
recaudo y priorización de cartera.
IDU expide una resolución fijando las mencionadas políticas: pago de
contado, por cuotas, intereses y plazos de pago.
Una de las características más importantes de la contribución por valorización – a la luz del
análisis de la bancabilidad de la fuente –es que los recursos que produce solo pueden
14
Ver en el Anexo toda la información relacionada con el procedimiento de implementación de los cobros por
valorización
Página 27 de 57
invertirse en la obra que justificó su cobro–, condición esta que define su propósito de
contraprestación. Esto cobra importancia desde el punto de vista de la bancabilidad, puesto
que desde el momento de su decreto y causación, la valorización queda ligada al desarrollo
de un proyecto específico – como la PLMB – y no puede ser destinada a ningún proyecto
distinto, cosa que da a los eventuales acreedores claridad absoluta en su asignación.
Los elementos que permiten determinar la predictibilidad del recaudo de contribución por
valorización son: (i) seguridad jurídica del recaudo (irrevocabilidad de la fuente) y (ii)
porcentaje histórico de recaudo.
En relación con la seguridad jurídica del recaudo se puede afirmar que la experiencia
histórica de la ciudad demuestra la solidez jurídica de la contribución por valorización.
Además, la jurisprudencia15 ha respaldado la contribución por valorización como un
mecanismo idóneo para financiar proyectos de infraestructura pública, gracias a lo cual en
Colombia existe una efectiva protección jurídica frente a eventuales acciones que se
interpongan para afectar el recaudo de los pagos por valorización, salvo casos
excepcionales en los que se presente un error de procedimiento, o de fondo, en la estructura
del acuerdo que la decretó.
De los datos arrojados por el Informe de Auditoria del IDU hecho por la Contraloría, se
resalta que desde 1990 hasta 2009 – periodo en el cual el Concejo de Bogotá ha autorizado
el cobro de cinco (5) contribuciones por valorización – el promedio de recaudo de la
contribución por valorización en Bogotá supera el noventa y cinco (95%) del monto
distribuible.
Este elevado porcentaje de recaudo no garantiza de manera perfecta el comportamiento
futuro de los contribuyentes bogotanos, pero sí es un excelente referente del recaudo que
tiene la contribución por valorización en la ciudad. Una entidad financiera estaría en
capacidad para hacer una proyección con este antecedente y podría con cierta facilidad
otorgar un crédito que estuviera garantizado con esos flujos futuros. Es por esto que se
puede decir que la valorización es una fuente segura en relación con el monto del recaudo,
las fechas de recaudo y su legalidad. El monto del recaudo prácticamente estaría delimitado
una vez se sepa el monto de la construcción, las fechas de recaudo tienen hitos específicos
– fechas de descuento por pronto pago y fechas límites – y la legalidad de la contribución –
si se obtienen las autorizaciones de rigor – es casi que incontrovertible.
En ese orden de ideas se puede afirmar que la valorización tiene el potencial para fungir
como garantía de pago frente a entidades financieras y que en consecuencia es considerada
15
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-495 de 1998. M.P.: Antonio Barrera Carbonell
Página 28 de 57
como una fuente bancable, ya que cuenta con información histórica muy completa en
cuanto a su recaudo y capacidad de pago, que evidencia el buen comportamiento de pago
de los ciudadanos de Bogotá. Sin embargo, para que sea posible conseguir financiación
internacional contra la misma, es conveniente divulgar ampliamente entre los eventuales
acreedores la experiencia bogotana en la materia.
En este punto es interesante mencionar un antecedente ocurrido en el 2013, cuando el
Distrito, mediante Acuerdo 523 de 2010, tuvo que devolver los recursos cobrados a los
ciudadanos, por cuanto se venció el plazo de los dos años ya mencionado sin que hubiesen
comenzado las obras que habrían de financiarse con una contribución de valorización,
razón por la cual fue necesario reiniciar las obras y volver a surtir el procedimiento para
imponer la respectiva contribución. Obviamente, esta posibilidad debe evitarse a toda costa
en el caso de la PLMB.
De acuerdo con lo anterior, una vez establecido el esquema legal por el cual se va a
contratar la PLMB, será necesario analizar el impacto de la modalidad escogida sobre el
plazo de los dos años, toda vez que, si eventualmente se decidiera ejecutar las obras de la
PLMB mediante diferentes contratos, deberá preverse que la parte financiada mediante
valorización corresponda a aquel o a aquellos contratos cuya ejecución empezará con
certeza dentro de los dos años siguientes.
Por ejemplo, si se optará por contratar la obra civil del túnel aparte de la instalación de
equipos de ventilación (la que con seguridad empezará más de dos años después del inicio
de la obra), entonces deberá preverse que la valorización se invertirá en la obra civil del
túnel, para evitar el riesgo que se sobrepase ese límite, lo que obligaría a la devolución de
los recursos a la ciudadanía y el consiguiente traumatismo de los acreedores/financiadores.
5.3.2. Participación en plusvalía
La legislación colombiana dispone que ciertas entidades estatales tienen el derecho a
participar en el aumento en el precio de los bienes inmuebles conocido como plusvalía,
entendida esta como el incremento del valor del suelo generado como consecuencia de
acciones urbanísticas o de obras públicas incluidas en el POT.
A diferencia de lo que ocurre con la contribución por valorización, la plusvalía i) no
requiere necesariamente de una obra pública para que pueda ser recaudada, ii) responde a
un cambio normativo en materia urbanística y iii) aplica cuando se construyan macro
proyectos de infraestructura, de lo que se desprende que si la construcción de una obra de
infraestructura como la PLMB implica que se modifique el régimen de uso de suelos en la
Página 29 de 57
zonas de influencia y se incremente el índice de aprovechamiento de suelos 16 el Distrito
podrá cobrar la plusvalía generada a los dueños de los predios beneficiados.
Este cobro de plusvalía puede coexistir con el cobro por valorización. En este sentido se
generan cuatro hipótesis: i) la de los predios situados en una zona de renovación urbana
dentro de la zona de influencia de la PLMB, por lo que sus propietarios tendrán que pagar
la valorización y la plusvalía, ii) los predios situados en la zona de influencia de la PLMB
pero donde no va a haber renovación urbana en el área de influencia a la que pertenecen,
por lo que sus propietarios sólo tendrán que pagar la valorización, iii) los predios que no
están en la zona de influencia de la PLMB pero sí están en una zona de renovación urbana
por lo que sus propietarios sólo tendrá que pagar la plusvalía y iv) los predios que no están
en la zona de influencia de la PLMB ni en una zona de renovación urbana por lo que sus
propietarios no tendrán que pagar ningún tributo.
Como bien se sabe, la ley dispone que cualquier cobro por plusvalía que se pretenda hacer
para financiar la PLMB debe contar con la aprobación del Concejo de Bogotá, 17 El
procedimiento que se seguiría para decretar el cobro la plusvalía para financiar la ejecución
de las obras de la Primera Línea del Metro de Bogotá se sintetiza en el siguiente gráfico:
16
Ver anexo para hechos generadores de la plusvalía
Ver en el Anexo 1 toda la información relacionada con el procedimiento de implementación de los cobros
por valorización
17
Página 30 de 57
Flujograma 2. Procedimiento de implementación de cobros por participación en
plusvalía.
Expedición de Plan de Ordenamiento Territorial que modifique el uso de suelos o
el aumento de los índices de edificabilidad de una zona determinada.
Aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial en el Concejo de Bogotá. (En
caso de basarse en POT vigente esta etapa no es necesaria)
Acto administrativo que concrete actuación urbanística que genere plusvalía.
(Decreto 20 de 2011)
Alcaldía Mayor solicita a la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital (UAECD) que calcule el valor del efecto de plusvalía para cada predio
afectado. (Decreto 20 de 2011)
Resolución de liquidación del efecto de plusvalía. Que se hace exigible en la medida
que se soliciten licencias o se transfiera la propiedad del inmueble.
Para efectos del análisis de la bancabilidad de esta fuente, es importante tener en cuenta que
– a diferencia de la contribución por valorización – la exigibilidad del cobro de
participación en plusvalía a los propietarios de los predios beneficiados depende
exclusivamente de que cada propietario de un inmueble gravado con plusvalía tome la
determinación de enajenarlo o de obtener una licencia de urbanismo o construcción para
aumentar el aprovechamiento del uso del suelo en el que se encuentra el inmueble, por lo
que a los propietarios de inmuebles que no estén en ninguno de los dos supuestos
contemplados en el artículo 4 del Decreto 118 de 2003, el Distrito no puede exigir el cobro
de participación el plusvalía. Lo anterior es crucial para determinar la bancabilidad y la
probabilidad de recaudar los eventuales ingresos por plusvalía, toda vez que al ser un pago
cuya exigibilidad no depende únicamente de una actuación Distrital no existe certeza en
cuanto al monto y a la fecha del recaudo que su cobro genere.
Página 31 de 57
A pesar que la experiencia en Bogotá haya sido exitosa en el recaudo de la plusvalía, es
probable que para un eventual acreedor esta fuente no sea suficiente garantía para respaldar
un crédito.
5.3.3. Cobros por congestión
Los cobros por congestión, 18 entendidos como tasas que se cobran a los propietarios o
conductores de vehículos privados que circulen por un área determinada dentro del
perímetro urbano de una ciudad, están reconocidos jurídicamente en Colombia. 19 El Plan
Nacional de Desarrollo abrió la posibilidad para que esta figura se convierta en una
importante fuente de ingresos para los sistemas de transporte masivos en las ciudades. 20 Sin
embargo, hasta el momento este derecho no se ha empezado a cobrar a los conductores ni a
propietarios de los vehículos en nuestro país.
En el caso de los cobros por congestión estamos ante un marco normativo que permite que
la Administración Distrital implemente esquemas de cobro para financiar un proyecto de
infraestructura como la PLMB y donde la poca experiencia internacional ha demostrado
que éste sistema puede generar ingresos importantes a una ciudad con una población
similar a la de Bogotá (Londres). 21
La experiencia de los cobros por congestión en Londres puede ser utilizada como referencia
para Bogotá, para estructurar y mejorar el sistema de cobros por congestión,
implementando las medidas exitosas y mejorando aquellos aspectos que reducen la
eficiencia del esquema de funcionamiento y recolección del recaudo por congestión.
Dado que el cobro por congestión es una tasa, le corresponde al Concejo de Bogotá
autorizarlo. El procedimiento para la implementación de éste cobro para financiar la PLMB
sería el siguiente:
18
Por cargos por congestión nos referimos a peajes urbanos, y en general a todos los mecanismos de cobro
directo por el uso de las vías, en las horas picos, con el objetivo de distribuir el tráfico y racionalizar la
inversión en infraestructura
19
Ver anexo para el marco jurídico
20
Artículo 33 del Plan Nacional de Desarrollo
21
Ver anexo
Página 32 de 57
Flujograma 3. Procedimiento de implementación de cobros por congestión.
Administración Distrital elabora
estudios de impacto y viabilidad.
Definición de tarifas, esquemas de
recaudo, planes de
implementación.
Sustentación del Proyecto ante el
Ministerio de Transporte.
Adopción de recomendaciones del
Ministerio es potestativa de la
Administración Distrital.
Concejo de Bogotá, mediante
acuerdo, aprueba la adopción del
esquema de cobros por congestión.
Si bien con el procedimiento que se tiene que surtir para aprobar el cobro por congestión se
tendría claridad en la asignación, que sería financiar una obra de infraestructura como la
PLMB, no se puede afirmar igualmente que ésta es una fuente jurídicamente irreversible
dado que la ley establece 22 que, en caso de generarse efectos negativos por la adopción de
estas medidas, la administración deberá prever estos efectos negativos e implementar
medidas para mitigarlos.
Además, es difícil estimar la predictibilidad de esta fuente de manera cierta, puesto que no
se conoce el nivel de desincentivo del uso del vehículo que genera la imposición de este
cobro.
Esta fuente permite generar un flujo de caja positivo permanente proveniente de los
recaudos que se obtengan de los peajes, incluso sin haber iniciado la ejecución de las obras
de infraestructura que se pretenda financiar. Sin embargo, por carecer de certeza, en
principio estos flujos no son aceptables como una fuente directa para un Contratista.
22
Decreto 2883 de 2013 – Ver anexo
Página 33 de 57
5.3.4. Derechos de edificabilidad
Los derechos de edificabilidad son autorizaciones en virtud de las cuales las autoridades
distritales, a cambio de una contraprestación, aumentan los índices de edificabilidad del
suelo donde está ubicado un inmueble de forma que el propietario del mismo, o un tercero
que lo desarrolle, puedan construir con mayores índices de construcción y/u ocupación. El
Plan Nacional de Desarrollo sentó las bases para que esta figura pueda convertirse en una
importante fuente de ingresos para los sistemas de transporte masivos en las ciudades. 23
Es de anotar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido claramente la
naturaleza no tributaria de los derechos de edificabilidad 24, lo cual implica que la
reglamentación y fijación del esquema de venta de derechos de edificabilidad no es
competencia del Concejo de Bogotá y que puede ser expedida directamente por el Alcalde
en uso de las competencias conferidas por el artículo 38 del Decreto Ley 141 de 1993. Lo
anterior implica que el procedimiento que se debe seguir para la aprobación de estos
derechos de edificabilidad como potencial fuente de financiación de la PLMB es en
términos prácticos más sencillo dado que participan menos actores en su trámite.
Sin embargo, de forma similar a la participación por plusvalía, la venta de los derechos de
edificabilidad depende de las dinámicas del mercado inmobiliario y de que los
desarrolladores inmobiliarios opten por ejecutar proyectos que requieran de la
edificabilidad adicional.
De acuerdo con los análisis hechos por Secretaría Distrital de Planeación (SDP), el área
comprendida entre el centro de la ciudad y la calle 100 es una zona consolidada en términos
urbanísticos. En ese orden de ideas, es poco probable que se presenten fenómenos de
redesarrollo a gran escala en estas zonas, de lo que se desprende que es muy probable que
el recaudo proveniente de la venta de derechos de edificabilidad en esta sea zona marginal
en relación con la magnitud de El Proyecto.
Es previsible que el grueso de los eventuales recaudos por la venta de derechos de
edificabilidad se generará en la zona sur de la ciudad, la cual cuenta con índices de
desarrollo bajos y por lo tanto tiene el mayor potencial de crecimiento urbanístico de la
ciudad. Según las estimaciones de la SDP, existen aproximadamente mil trescientos sesenta
23
Artículo 33 del Plan Nacional de Desarrollo
Sección Primera del Concejo de Estado, Sentencia del 31 de julio de 2014, dentro del proceso No.
25000232400020070023502.
24
Página 34 de 57
y ocho (1368) predios generadores en los cuales se podrían vender derechos de
edificabilidad adicional para construir aproximadamente dieciséis millones ochocientos
cinco mil setecientos cincuenta y dos (16.805.752) metros cuadrados, que producirían al
Distrito según estimaciones preliminares, TRESCIENTOS SETENTA MIL MILLONES
DE PESOS ($370.000.000.000). Sin embargo este recaudo – al depender de la voluntad de
los privados que eventualmente los adquirirían – no constituye una fuente de pago o una
garantía suficientemente confiable para los hipotéticos financiadores de la PLMB.
La anterior información resume la ficha descriptiva, donde caracterizamos cada una de las
fuentes relevantes para el desarrollo de la PLMB.
Página 35 de 57
6. FICHA ANALÍTICA
6.1. Panel de expertos
El análisis de las fuentes de financiación alternativas que el Distrito está considerando para
la PLMB se hizo con base en las opiniones de instituciones expertas en la financiación de
grandes proyectos de infraestructura, que se obtuvieron mediante un sondeo de mercado
que hicimos a través de la encuesta que administramos a los expertos.
6.1.1. Escogencia de los expertos
La escogencia de los expertos se hizo bajo los siguientes tres criterios:
El primer criterio que se aplicó para elegir a los expertos fue el de la identidad, para lo cual
se buscó la participación de agentes similares a los que tendrán que tomar la decisión de
financiar la PLMB una vez que El Proyecto salga al mercado. Por ello, se solicitó la
opinión de bancas de inversión, bancos y otras compañías, y no de personas naturales.
El segundo criterio fue el del portafolio regional, en el sentido de consultar a un grupo en
el que participaran tanto agentes locales como foráneos, buscando así una composición
similar a la de las alianzas entre instituciones multinacionales y colombianas que suelen
formarse para atender proyectos como el de la PLMB.
El tercer criterio fue el del tamaño y la relevancia, para lo cual se consultó únicamente la
opinión de expertos ampliamente reconocidos y que cuenten con equipos de trabajo
dedicados a la financiación de grandes proyectos, con el fin de someter los esquemas de
financiación a un examen similar al que se les hará en el mercado abierto, una vez que se de
inicio a la licitación para la construcción de la PLMB.
6.1.2. Metodología de trabajo
En la definición de la metodología de trabajo para el panel de expertos se aplicaron los
siguientes principios con el fin de maximizar la utilidad del ejercicio:
-
Principio de la no contaminación. Para asegurar que las opiniones de
determinado experto no influencien las de los otros, las entrevistas y
reuniones que se hicieron fueron individuales, y nunca se informó a ningún
experto sobre las posiciones de los demás. La utilización de ese principio fue
necesaria – además – por cuanto cada uno de los grupos que contestaron los
cuestionarios representa a un posible financiador, banquero de inversión, o
Página 36 de 57
asesor de los financiadores, y por consiguiente utiliza una metodología
propia y tiene intereses estratégicos particulares.
-
Principio de protección de la independencia. Para asegurar la
participación de los expertos y la espontaneidad de sus respuestas, se
asumió con los expertos el compromiso de centralizar en el consultor el
manejo de la información y sólo dar datos agregados a la FDN y al Distrito.
Así se evitó que los expertos pudieran estar prevenidos por la posibilidad de
eventuales conflictos de interés.
-
Principio de contacto personal. Para facilitar la interpretación y
sistematización de las respuestas y para profundizar en los aspectos
necesarios, se consideró oportuno hacer conferencias telefónicas y reuniones
personales con los expertos después de recibidas sus respuestas, en vez de
limitarse a la lectura de los formatos escritos que los expertos llenaron.
Incluso para esto, y dado que varios de los expertos están por fuera del país,
los miembros del equipo de trabajo aprovecharon varios viajes por otros
motivos para reunirse con estos.
6.1.3. Ejes temáticos del cuestionario
Las preguntas que se hicieron a los expertos tienen el fin de que estos revelen su posición
sobre los siguientes tres grupos de temas:
1) Los criterios generales que los expertos consultados (y las instituciones similares a ellos)
utilizan para otorgar créditos a contratistas para el desarrollo de grandes proyectos de
infraestructura pública.
Este eje tiene tres objetivos: i) determinar los criterios generales de otorgamiento de crédito
para proyectos comparables con la PLMB – ii) determinar las variables de análisis para el
otorgamiento de estos créditos y iii) determinar la forma como los expertos perciben las
garantías y las fuentes de pago.
2) La experiencia de los expertos en relación con la posibilidad de recuperar al menos parte
de la inversión pública en grandes proyectos de infraestructura mediante la captura del
aumento de valor que la obra genere en la ciudad donde se construya.
Los objetivos de este eje son i) conocer ejemplos internacionales de financiación de
grandes proyectos de infraestructura aprovechando el aumento del valor del suelo, y ii)
establecer las recomendaciones para maximizar la utilización y beneficio de estas fuentes.
Página 37 de 57
3) La viabilidad de que los expertos acepten que los eventuales créditos que otorguen a los
contratistas que se elijan para construir y operar la PLMB, tengan como garantía y/o fuente
de pago los recursos que el Distrito pueda recuperar mediante la captura del aumento de
valor.
Los objetivos de este eje son: i) determinar si para los expertos estas fuentes tienen el
carácter de directas o indirectas de cara a la financiación, ii) determinar si los financiadores
aceptarían estas fuentes de financiación como garantías, iii) determinar la posibilidad de
utilización de este tipo de fuentes de forma directa – garantía y fuente de pago – y, iv)
determinar qué seguridades se requerirían (si se requieren) para convertir estas fuentes en
garantías admisibles.
6.1.4. Preguntas
Con base en lo anterior, las preguntas que se le hicieron al panel de expertos fueron las
siguientes:
 ¿Conoce usted algún caso de construcción de infraestructura pública de transporte
urbano en la que haya sido posible aprovechar el efecto de aumento de precio del suelo
producido por la nueva infraestructura para financiar parcialmente las obras?
 ¿De ser su respuesta anterior afirmativa, podría por favor explicar brevemente los
aspectos más relevantes de ese caso?
 ¿Qué sistemas25 considera que se podrían implementar para financiar (parcialmente) las
obras con la renta resultante de la valorización que causará la PLMB sobre el precio del
suelo en ciertas zonas de Bogotá?
 ¿Qué esquema de contratación (APP, obra pública, etc.) considera usted que es más
eficiente para ejecutar la PLMB? ( por favor explique su respuesta)
 ¿Qué mecanismos sugiere para reducir los costos de financiamiento del proyecto?
 ¿Qué sugerencias haría a la ciudad de Bogotá para que capture al menos parte del
incremento en el precio del suelo urbano que producirá la construcción de la PLMB?
25
El efecto del metro sobre el suelo urbano de Bogotá debe ser considerado en el sentido más amplio posible
para responder esta pregunta, de tal manera se pide a los expertos su opinión sobre mecanismos para el
aprovechamiento del tráfico generado por las estaciones, y consideraciones similares, y además se pide la
opinión sobre mecanismos directos de financiación, tales como la titularización de la renta producida por la
contribución de valoración y otros.
Página 38 de 57
 ¿Qué recomendaciones haría sobre eventuales ajustes de la legislación cambiaria,
tributaria y de inversión extranjera –nacional o distrital- para incentivar el interés de
los potenciales participantes en los procesos para seleccionar el constructor y/o
operador de la PLMB?
 ¿Qué recomendaciones haría sobre la posibilidad de explotar comercialmente las
estaciones de la PLMB?
 ¿Conoce usted casos en los cuales una entidad pública haya cedido -como forma de
pago o como garantía- rentas a los constructores o financiadores de grandes proyectos
de infraestructura urbana? ( favor detallar su respuesta)
 Como prestamista, ¿qué recomendaciones haría a la ciudad de Bogotá para facilitarle la
obtención de créditos dirigidos a la financiación de la PLMB?
 Como prestamista, ¿qué recomendaciones haría a los estructuradores del esquema
financiero que se utilizará para contratar la construcción / operación de la PLMB,
dirigidas a facilitar y hacer más eficiente la obtención de créditos para ser invertidos en
esas obras?
 ¿Cómo percibe el riesgo asociado a las siguientes rentas, en el caso que sean entregadas
como garantía o como fuente de pago a los contratistas que harán la PLMB?





Valorización
Plusvalía
Derechos de edificabilidad
Sobretasa a la gasolina
Cargos por congestión26
 ¿Qué infraestructura institucional considera necesaria para soportar la gestión y
ejecución del proyecto de la PLMB por parte de la Alcaldía de la ciudad y por qué?
 ¿Qué condiciones se necesitan para que inversionistas/desarrolladores inmobiliarios,
construyan a su cargo, las estaciones de la PLMB?27
26
Por cargos por congestión nos referimos a peajes urbanos, y en general a todos los mecanismos de cobro
directo por el uso de las vías, en las horas picos, con el objetivo de distribuir el tráfico y racionalizar la
inversión en infraestructura. Incluye también las vías permanentemente congestionadas y sirve para inducir la
utilización del transporte masivo.
Página 39 de 57
6.1.5. Conclusiones y recomendaciones de los Expertos
En este aparte presentamos a la FDN y al Distrito las observaciones, conclusiones y
recomendaciones más relevantes que se obtuvieron a partir de las respuestas suministradas
por los expertos consultados.
Sin embargo – antes de pasar a las opiniones y recomendaciones específicas que recibimos
de los expertos en desarrollo del panel – consideramos importante consignar en este
informe nuestras propias observaciones sobre las tendencias generales y los consensos que
detectamos entre los expertos que entrevistamos, incluyendo la visión macro que plantearon
las distintas instituciones entrevistadas en relación con la financiación de la PLMB.
Para comenzar, ponemos de presente que encontramos que todos los expertos
internacionales que entrevistamos están muy bien informados sobre el proyecto de la
PLMB, y que en general – con una excepción relacionada con el comportamiento de la
contribución de la valorización en la ciudad – conocen la situación financiera y los
problemas de movilidad de la ciudad de Bogotá.
De la misma manera, observamos que las instituciones entrevistadas conocen bien muchos
de los casos de éxito y los fracasos que han ocurrido hasta ahora en aquellas ciudades
importantes del mundo que han intentado financiar grandes proyectos de infraestructura
con base en la captura del mayor valor que puede surgir en virtud de la construcción de los
mismos proyectos.
La capacidad que demostraron los expertos para contextualizar la situación de la ciudad de
Bogotá a la luz de las experiencias ya vividas en otras ciudades les permitió plantear
opiniones y hacer recomendaciones muy realistas, dirigidas a que la administración de
Bogotá aprenda de las experiencias exitosas en otras ciudades y las utilice para fortalecer
sus propias finanzas y para beneficiar la ciudad al máximo de la construcción de El
Proyecto, sin perjuicio de advertir que fueron escépticos frente a la posibilidad de que la
ciudad logre poner en práctica los esquemas más avanzados que se han usado en otras
ciudades – particularmente en el Asia, pero también en Europa y los EEUU – para la
captura del valor creado, que se caracterizan porque la respectiva ciudad no se limita a
recibir pasivamente los recursos de los propietarios cuyos inmuebles se beneficien en virtud
de la construcción del correspondiente proyecto, sino que actúa de manera activa en el
mercado, como gestor o incluso como inversionista en desarrollos inmobiliarios, o en otras
calidades más específicas relacionadas con la promoción de proyectos y desarrollos
27
Se le pide a los expertos recomendar – entre otros – los estudios iniciales a cargo del Estado, que son
necesarios para que los desarrolladores inmobiliarios consideren ejecutar estas inversiones. Ej. Mercado
potencial y caracterización del tráfico en las estaciones.
Página 40 de 57
inmobiliarios, ya sea mediante la asignación de permisos y/o de excepciones a las normas
urbanas, la relocalización de moradores, la asociación con los propietarios para valorizar la
tierra servida por el proyecto, la valorización y venta de tierras propias, etc.
En relación con este último punto, los expertos coincidieron en destacar que para poner en
práctica un esquema activo de creación de valor urbano con base en un proyecto como el de
la PLMB, se requieren ciertos elementos objetivos (la existencia de tierra desarrollable en
cantidades suficientes, el tamaño y la situación del mercado inmobiliario, la existencia de
un mercado financiero desarrollado y competido) y otros subjetivos, incluyendo el apoyo
político y el consenso social, la planificación a muy largo plazo, la existencia de entidades
técnicas independientes con alta capacidad y recursos propios, amén de poderosos
instrumentos legales que en ocasiones incluyen la capacidad de modificar la legislación
tributaria, y además, que la administración pública esté dotada de amplias facultades que le
confieran gran flexibilidad para que le sea posible tomar las decisiones requeridas con la
necesaria libertad.
En relación con la posibilidad de utilizar los ingresos que le produzca la PLMB al Distrito
para financiar directamente El Proyecto, se evidenció entre los expertos una gran
resistencia ante la propuesta de trasladar al sector privado cualquier riesgo de ingresos, y
en cambio insistieron en que estos riesgos deben ser asumidos directamente por el gobierno
(por la Nación y por el Distrito, aunque hay menor preferencia por la garantía del Distrito).
Sin embargo, varios de los entrevistados recomendaron que el Distrito utilice activamente
los ingresos que le produzca la PLMB para apoyar su propia capacidad de endeudamiento,
ya que temen una fuerte presión fiscal sobre las finanzas del Distrito como consecuencia
del endeudamiento en el que incurrirá por la PLMB, pero anticipan que estos ingresos
fortalecerán el presupuesto distrital. En este sentido, se evidenció que la norma que obliga a
que el recaudo percibido por valorización solo pueda ser invertido en El Proyecto podría
facilitar la bancabilidad del compromiso distrital.
A nivel general, estas son las posiciones de los expertos sobre el tema de la financiación de
la PLMB:
 Se considera que la certeza y la transparencia en la aplicación de las reglas del
concurso, y la validez legal y el cumplimiento de los términos y condiciones del
contrato, son los factores más importantes para todos los interesados en participar
en El Proyecto
 Se afirma que el respaldo de la financiación de El Proyecto estará – esencialmente –
en la solidez del presupuesto de las administraciones (Nación y Distrito).
 En relación con lo anterior, se considera necesario medir de manera cautelosa el
impacto de El Proyecto en el presupuesto del Distrito y asegurarse que aun con el
Página 41 de 57










peso del compromiso que asumirá para la PLMB, puede mantener la disciplina
fiscal y la calificación de su deuda en el largo plazo.
Se pone de presente que para reducir los costos de financiación lo más importante es
reducir los riesgos de El Proyecto para los financiadores.
Igualmente, se pone de presente que la facilitación de la competencia financiera y la
apertura a la participación de actores internacionales es de gran importancia para
abaratar el costo financiero de El Proyecto (un entrevistado describió el mercado
financiero colombiano como “limitado”).
Por lo anterior, se propone que la denominación de la moneda de pago de El
Proyecto debe ser, al menos en parte, Dólares de los Estados Unidos de América, y
se recomienda la adopción de reglas que faciliten más participación de actores
internacionales en el mercado colombiano, al menos para la financiación de El
Proyecto.
Se recomienda que se defina la modalidad jurídica a la luz de las necesidades
financieras de El Proyecto y no al revés, y también se pide la máxima flexibilidad
contractual posible, para acomodar las diferentes necesidades que pueden surgir de
acuerdo con el esquema de financiación que finalmente adopten quienes deban
poner los fondos para la construcción de la PLMB, incluyendo, entre otros, la
utilización de ECAs.
Se insiste en que es importante que el periodo de construcción no rebase los 5 años.
Se recomienda que la PLMB haga parte de un proyecto amplio, realista y
cuidadosamente planteado de planificación del desarrollo de la ciudad, que incluya,
entre otros, la integración con sus diferentes sistemas de transporte.
Se recomienda que la gestión de la PLMB esté en manos de una entidad
independiente, de carácter técnico, que cuente con los recursos necesarios para
hacer seguimiento a la obra.
Se advierte que la cesión de las rentas, ingresos, impuestos etc. surgidas gracias a la
implantación de los proyectos a favor de los constructores o de los financiadores
como forma de pago es muy poco común.
Se recomienda la implantación de una estrategia adecuada de comunicación de El
Proyecto, dirigida a obtener un respaldo ciudadano y político amplio.
Se recomienda reducir aún más los costos de El Proyecto.
6.1.6. Observaciones detalladas de los expertos sobre la bancabilidad de las
fuentes y recomendaciones planteadas en el panel
A continuación desarrollamos de manera discriminada los comentarios de los expertos que
sirvieron de base para el resumen que aparece arriba:
En cuanto a los criterios generales para otorgar créditos a contratistas, existe consenso
entre los expertos en que: i) el Estado debe garantizar el crédito, ii) el plan de financiación
Página 42 de 57
debe estar compuesto por distintas fuentes de ingresos, y iii) el régimen de impuestos e
inversiones debe incentivar la participación de constructores e inversionistas.
Reiteramos también que los expertos recomiendan que para facilitar y hacer más eficiente
la obtención de créditos para la PLMB i) se debe planear la construcción de El Proyecto en
fases que no superen los cinco (5) años; ii) se debe medir de manera cautelosa el impacto
del proyecto en el presupuesto de la ciudad y iii) se debe asegurar que se puede mantener
una disciplina presupuestaria a largo plazo; iv) se debe asegurar el aprovechamiento de
ECAs para la importación de material rodante y de operación; v) la regulación cambiaria
debe blindar el valor de la deuda en dólares; vi) se deben considerar las necesidades de
fondos para la inversión inicial y los potenciales costos de explotación que podrán requerir
del apoyo financiero a largo plazo; vi) se debe mantener el riesgo del tráfico y de recaudo
en cabeza de la autoridad. Todas las medidas que se tomen deben estar encaminadas a
disminuir el riesgo que genera un proyecto como la construcción de la PLMB.
En cuanto a la experiencia internacional en relación con la posibilidad de recuperar parte
de la inversión mediante la captura de aumento de valor que la obra genere, los expertos
manifiestan que existen múltiples casos de construcción de infraestructura pública de
transporte urbano en los que fue posible aprovechar el aumento de precio del suelo
producido por la nueva infraestructura para financiar parcialmente las obras.
Como ejemplo de lo anterior los expertos citan, entre muchos otros, los casos de Park
Avenue en Nueva York, así como The Loop en Chicago, algunos casos europeos y casos
recientes en el Asia de entre los cuales se destaca el de Hong Kong. Se analizaron
especialmente los casos de Nueva York y Hong Kong, coincidiendo en que estos son los
casos más famosos de desarrollo inmobiliario donde los recursos se integran a la
planificación del desarrollo del sistema de metro. Sin embargo, se considera que el aumento
del precio del suelo es un elemento difícil de valorar por su volatilidad a lo largo del tiempo
y en función del progreso del proyecto mientras que las necesidades de fondos se
concentran en el periodo de construcción.
Uno de los expertos mencionó el caso de The “Loop” en Chicago que fue financiado
mediante un esquema de incremento de impuestos que se dio como resultado de la
estimación del impacto del proyecto en las áreas aledañas a éste.
Los expertos coinciden al citar el caso Hong Kong, donde la ciudad es propietaria de toda
la tierra y el gobierno tiene la posibilidad de arrendarla bajo un sistema específico de
contratación, lo que permitió que - dado que la construcción del sistema de metro
incrementó el valor de las construcciones aledañas – subieran los ingresos por el
arrendamiento de estos terrenos.
Sin embargo, los expertos distinguieron entre la posibilidad de financiar a la ciudad gracias
a los ingresos producidos por la respectiva obra, y la posibilidad de usar estos ingresos
como fuente de pago o de garantía directa para el contrato para la construcción de la
Página 43 de 57
infraestructura. En relación con este último caso, los expertos aceptaron conocer algunos
pocos casos donde una entidad pública cedió – como forma de pago o como garantía –
rentas a los constructores o financiadores de grandes proyectos de infraestructura urbana, y
coincidieron en que el caso de Denver es emblemático, por su plan de financiación que
incluyó una combinación de tarifas a los usuarios, impuestos de ventas, préstamos de bajo
interés del gobierno, entre otros, de manera tal que la participación en el capital permitió al
gobierno aprovechar los fondos públicos y el esquema de financiación permitió que el
Proyecto avanzara sin gravar la capacidad de endeudamiento municipal, pero manifestaron
un gran escepticismo en relación con la posibilidad de utilizar un esquema similar en la
ciudad de Bogotá. En relación con este último punto, los expertos citaron la existencia de
organismos independientes con gran estabilidad y fortaleza técnica, una gran flexibilidad
jurídica, mercados fuertes y la existencia de tierra desarrollable en cantidades significativas
aunada a un plan muy concreto y bien estudiado para su desarrollo, entre los factores que
explican los casos de éxito en relación con proyectos urbanos basados en grandes
expansiones de infraestructura que lograron crear valor para la ciudad , capturarlo y usarlo
efectivamente para la financiación del respectivo proyecto.
En este punto se deben resaltar las recomendaciones que los expertos dan para maximizar
la utilización y beneficio de las fuentes de financiación.
Los expertos fueron reiterativos en cuanto a que para reducir los costos de financiamiento
del proyecto se deben reducir los riesgos de construcción y operación de este. Para logarlo
mencionaron herramientas que deben ser implementadas por la ciudad tales como: i)
permitir el endeudamiento en dólares, con repago en dólares, ii) el Estado debe entrar a
garantizar una parte o la totalidad de la deuda, iii) la utilización de bonos como mecanismo
directo o reemplazo de la deuda, iv) se debe crear fondo de contingencia que asuma el
riesgo, e v) igualmente sugieren que es necesario el aprovechamiento de ECAs para la
importación de material rodante y de operación.
Las sugerencias que hacen los expertos a la ciudad de Bogotá para que capture al menos
parte del incremento en el precio del suelo urbano que producirá la construcción de la
PLMB giran en torno a dos factores. El primero de ellos sugiere que es necesario que la
ciudad de Bogotá se prepare para un programa urbanístico completo que incluya todos los
terrenos de propiedad del Distrito ubicados en áreas aledañas a las estaciones del Metro, es
decir analizar los polos de desarrollo centralizados, de acuerdo con la manera como se
encuentran planeadas las estaciones. Dicho programa urbanístico debe ser desarrollado de
manera paralela al Proyecto del Metro. Por otro lado, afirman los expertos que es evidente
la utilidad de imponer impuestos o contribuciones que tengan como objetivo recaudar
directamente el incremento en el valor de la propiedad y de la actividad económica,
atribuible al Proyecto. Sin embargo, ponen de presente que para hacerlo será necesario
hacer estudios que determinen la base de impuestos existente y el incremento que
potencialmente le puede agregar el proyecto a desarrollar.
Página 44 de 57
Frente a los ajustes que se sugieren hacer a la legislación cambiaria, tributaria y de
inversión extranjera con el fin de incentivar el interés de los potenciales participantes en los
procesos para seleccionar el constructor y/o el operador de la PLMB, consideran necesario
utilizar herramientas técnicas que generen confianza y certeza en la inversión y que
promuevan las operaciones eficientes de prestamistas, inversionistas de capital, así como
promotores y constructores de proyectos, entre otros actores. Lo anterior se logra mediante
la implementación de herramientas de indexación de tipos cambiarios o inclusive la
denominación en dólares americanos del contrato de construcción. También se debe
permitir el endeudamiento en dólares, la utilización de bonos como mecanismo directo de
inversión o permitir reemplazo de la deuda. Esto es esencial tanto para asegurar la
bancabilidad de un proyecto de esta magnitud como para fomentar el interés de empresas
internacionales generando una mayor competencia por parte de las entidades financieras,
siempre y cuando se cambie la legislación para permitir que instituciones internacionales
accedan al financiamiento en moneda local. Lo que se debe lograr con la legislación
nacional y distrital es la certeza y la transparencia necesaria de manera que los planes se
lleven a cabo de tal como han sido establecidos y se garanticen los términos acordados.
Frente al esquema contractual de la PLMB los expertos mencionaron que:
Se reconoce la existencia de experiencias exitosas recientes tanto de contratos de obra
pública como de APP para construir proyectos similares a la PLMB.
Los expertos coinciden en que tanto el esquema de APP como de obra pública son viables.
Sin embargo, uno de ellos afirma que bajo el esquema de APP se debe permitir al
concesionario recibir pagos parciales durante la etapa de construcción y, dado el caso que
sea bajo el esquema de obra pública, éste puede ser con pago diferido, donde el constructor
reciba certificados de terminación de obras que pueda descontar en el mercado y no tengan
incertidumbre de pago.
Se recomienda que la estructura contractual considere, entre otros: i) el costo de la
inversión inicial ii) el costo del mantenimiento y operación del sistema comparado con los
ingresos proyectados, iii) la cobertura territorial del sistema de transporte y de los diferentes
entes públicos implicados, y iv) el objetivo (o no) de integración de dicha infraestructura de
transporte a un sistema más amplio e intermodal. Igualmente deberá analizarse iv) si todos
los riesgos de la construcción están mitigados. Si estos riesgos no están bien mitigados en
el diseño, entonces cualquier concesión facturará costos adicionales con el fin de absorber
el riesgo, lo que terminará incrementando el costo para la ciudad. Finalmente, v) se deberá
analizar quién va a controlar los aumentos de tarifas y quién será el propietario de esos
ingresos.
Página 45 de 57
Se insiste en que cualquiera que sea el esquema seleccionado se divida El Proyecto en
varias fases, para asegurar que los periodos de construcción no rebasen los cinco años, con
el fin de incrementar la competencia y facilitar la bancabilidad, dado que si los proyectos
son más pequeños es más fácil administrarlos y tienen menores contingencias.
En cuanto a las fuentes de financiación y de pago los expertos mencionaron que:
Los expertos son enfáticos en afirmar que es de gran importancia que el gobierno explique
al público la razón por la cual será necesario recaudar impuestos, tasas o contribuciones
para financiar El Proyecto, y recomiendan que se divulguen sus ventajas y la forma como
afectará positivamente la vida de la ciudad y el valor del suelo afectado.
En cuanto a los sistemas28 que se podrían implementar para financiar (parcialmente) las
obras con la renta resultante de la valorización que causará la PLMB sobre el precio del
suelo en ciertas zonas de Bogotá, los expertos insistieron en que es necesario estructurar un
plan integral de financiamiento donde se establezcan las distintas fuentes de financiación.
Dado que anteriormente se ha usado en Colombia, la valorización (y cualquier otro
impuesto o contribución) puede ser utilizado como fuente, pero afirmaron que es preferible
que esté garantizada por el Estado. Uno de los expertos difiere de lo anterior y afirma que la
propia revalorización del suelo como respaldo individualizado de un tramo de
endeudamiento conlleva muchos elementos de incertidumbre que no les permite elaborar
alternativas razonablemente viables sobre esa base.
Se considera muy conveniente que el plan de financiación de la ciudad contemple distintas
fuentes de ingresos para atender sus compromisos con la PLMB, siendo la principal la
contribución de valorización sobre la cual existe experiencia de parte de las instituciones y
la ciudadanía de Bogotá.29 Esta contribución se consideró bancable por todos los expertos,
menos uno, en la medida en que es conocido que existe excelente información histórica
sobre el plazo en el que se va a pagar, el monto recaudado y los sujetos pasivos a gravar.
En relación con la venta de publicidad, la explotación comercial y las APP en las estaciones
del Metro, se recomienda tener en cuenta que estas pueden ser fuentes complementarias de
28
El efecto del metro sobre el suelo urbano de Bogotá debe ser considerado en el sentido más amplio posible
para responder esta pregunta, de tal manera se pide a los expertos su opinión sobre mecanismos para el
aprovechamiento del tráfico generado por las estaciones, y consideraciones similares, y además se pide la
opinión sobre mecanismos directos de financiación, tales como la titularización de la renta producida por la
contribución de valoración y otros.
29
Si bien la valorización ya no hace parte de las fuentes de financiación principales que está considerando el
Distrito para financiar la PLMB, consideramos importante trasmitir las recomendaciones de los expertos en
este sentido.
Página 46 de 57
financiación y pueden ayudar a sufragar los costos operativos de la PLMB, pero que estas
fuentes no ingresarán durante el periodo de construcción.
En cuanto a la explotación comercial de las estaciones de la PLMB los expertos establecen
que teniendo en cuenta el volumen de tráfico peatonal esperado, los ingresos publicitarios y
el potencial espacio destinado a actividades comerciales sin duda harán las estaciones del
Metro de Bogotá interesantes para los inversionistas. Sin embargo, esto no representa una
fuente material de flujo de caja a la luz de la magnitud de la inversión y que además
contiene un componente alto de volatilidad. Por lo anterior, el uso comercial se debe
considerar pero debe ser ajeno a la estrategia de financiamiento y dimensionamiento de la
deuda. En este punto, en conversaciones posteriores, se le preguntó a uno de los expertos la
posibilidad de aprovechar el tráfico para soportar la construcción de las estaciones, sobre
todo las más centrales, en este sentido responden que i) es viable hacerlo para las estaciones
más importantes, a cambio de un aprovechamiento de terreno (público) y edificabilidad
(terreno privado), ii) sin embargo dicen que estas inversiones están sujetas a puntos de
equilibrio y que la entrega tardía de las mismas afectarían gravemente la posibilidad de
inicio de la operación del sistema.
Frente a los derechos de edificabilidad, los expertos afirman que es un tema que debe ser
investigado cuidadosamente por la falta de experiencia sobre su implantación en Bogotá.
Por ello, el gobierno puede desarrollar una aproximación mixta para diversificar el riesgo
basado en el área donde se desarrollará el proyecto, el tipo de desarrollo que éste tendrá y el
potencial de crecimiento.
En cuanto a la sobretasa de la gasolina, un experto afirmó que esta es una práctica común
en Estados Unidos para financiar proyectos de infraestructura, pero que en ese país genera
descontento en la comunidad. Sin embargo, se puede hacer uso de estrategias de
comunicación para informar la necesidad existente. Finalmente, frente a los cargos por
congestión, los expertos afirman que hay pocos ejemplos donde se hayan implementado de
manera satisfactoria. Por ello, sería riesgoso implementar este cobro en Bogotá aunque no
se descarta la posibilidad de volver a evaluarlo una vez el Proyecto Metro esté ejecutado.
Frente a las condiciones que necesitan para que inversionistas o desarrolladores
inmobiliarios, construyan a su cargo las estaciones de la PLMB, afirman los expertos que es
necesario distinguir las estaciones en cuanto elementos integrados al proyecto que no
pueden ser objeto de una construcción separada, de los espacios comerciales que pueden ser
construidos alrededor suyo para aprovechar el tráfico de los usuarios del sistema. En cuanto
a estos espacios, los expertos ponen de presente que no toda estación puede dar lugar a un
centro comercial, y que para que construyan desarrollos comerciales a cargo de
inversionistas privados alrededor de algunas estaciones de la PLMB, es necesario que los
Página 47 de 57
ingresos que generen sean suficientes para que la opción sea atractiva para los
inversionistas o desarrolladores inmobiliarios.
Uno de los expertos consultado plantea que lo anterior será posible en la medida en que se
les permita tener varias fuentes de ingresos. Para ello se debería i) permitir que el
inversionista utilice el espacio encima de la estación para su beneficio, ii) permitir que una
zona densamente poblada pueda tener una mayor densidad a cambio de la construcción de
la estación, iii) dar al inversionista la autorización para tener una mayor densidad de
superficie útil.
Se reitera que la percepción de los expertos sobre el riesgo asociado a las rentas –
valorización, plusvalía, derechos de edificabilidad, sobretasa de la gasolina, cargos por
congestión –, en el caso que sean entregadas como garantía o como fuente de pago a los
contratistas que harán la PLMB es que estas son adicionales a la principal fuente de pago y
garantía, que debe ser el Estado colombiano.
Los factores más relevantes que identificaron en los casos en los que fue posible aprovechar
el efecto de aumento de precio del suelo producido por la nueva infraestructura para
financiar parcialmente las obras, son tanto el aumento del precio del suelo como las
ganancias por el desarrollo inmobiliario generados por El Proyecto.
6.2. Análisis de bancabilidad de las fuentes alternativas de financiación
Tal y como se mencionó anteriormente, a la fecha de hoy el Distrito cuenta con dos fuentes
de financiación aseguradas, otras fuentes de financiación cuyo monto está determinado pero
están sujetas a aprobación ya sea del Concejo de Bogotá o del CONFIS, y están las posibles
fuentes alternativas de financiación cuyo monto aún no está definido y aún no han sido
aprobados por la entidad correspondiente. Este último grupo de fuentes se conforma por las
fuentes no convencionales de financiación para el desarrollo del proyecto de la PLMB se
analizarán a continuación, con base en las opiniones que sobre las mismas manifestaron los
expertos entrevistados.
6.2.1. Contribución por valorización
Tal como aparece en la Ficha Descriptiva, la contribución por valorización es una fuente de
financiación que se considera i) segura en términos jurídicos (irrevocabilidad de la fuente)
y ii) con un porcentaje histórico de recaudo positivo que permite tener un buen nivel de
certidumbre en cuanto a su monto.
Si bien cualquier cobro de valorización que se pretenda hacer para financiar la PLMB
deberá contar con la aprobación del Concejo de Bogotá, tanto para la ejecución de la obra
Página 48 de 57
como para ordenar el cobro, el valor distribuible y las demás condiciones de la contribución
por valorización, es una decisión que se ha tomado en el pasado reciente y que ha sido
utilizada para financiar obras de infraestructura.
Por ello, la contribución por valorización es una fuente idónea para financiar proyectos de
infraestructura pública como la PLMB.
PREFACTIBILIDAD
Es posible determinar la predictibilidad
del recaudo de contribución por
valorización por
(i) la seguridad
jurídica del recaudo (irrevocabilidad de
la fuente) y (ii) el porcentaje histórico
de recaudo.
Conclusión: Bancable
EXISTENCIA DE
CONDICIONANTE
Implica
decisiones
políticas – Alcaldía de
Bogotá
y Concejo
Distrital.
Conclusión:
PERMISOS
Debe
expedirse
un
Acuerdo
Distrital
decretando el cobro de
una contribución por
valorización
por
beneficio local.
Conclusión:
6.2.2. Recaudo de participación en plusvalía
Como se referenció en la Ficha Descriptiva, la plusvalía es el incremento del valor del suelo
generado por acciones urbanísticas o de obras públicas incluidas en el POT y necesita de la
expedición de permisos a través de normas distritales que permitan tanto el aumento de la
edificabilidad como el cambio del uso del suelo.
Por los anteriores presupuestos no existe certeza ni sobre el monto ni sobre el
comportamiento del flujo, porque este depende directamente del desarrollo inmobiliario,
puesto que el pago de los respectivos recursos solo ocurrirá cuando el propietario del predio
gravado lo venda o decida solicitar la expedición de una licencia de construcción.
A pesar de la experiencia del Distrito en el recaudo de la plusvalía, esta fuente no se
considera bancable porque i) está condicionados al arbitrio del propietario – depende en
gran medida de las dinámicas del mercado inmobiliario y de que los desarrolladores opten
por ejecutar proyectos que requieran de la edificabilidad adicional – y, ii) el monto de
recaudo puede ser muy poco para un proyecto que exige mucha financiación. Por ello, se
deben considerar como fuentes para la ampliación del sistema. Incluso, la empresa Metro
debería tener la capacidad técnica necesaria para aprovechar económicamente los nuevos
desarrollos inmobiliarios.
Por lo anterior, no es una fuente bancable para el desarrollo de la PLMB.
Página 49 de 57
PREFACTIBILIDAD
EXISTENCIA DE
PERMISOS
CONDICIONANTE
El monto del flujo carece de certeza La decisión sobre su Deben expedirse las
por cuanto depende del efectivo pago está en cabeza de normas distritales que
desarrollo inmobiliario.
terceros.
permitan:
El valor presente neto del ingreso
dependerá de la fecha en que se Implica
decisiones i)
el aumento de la
recaude – hay incertidumbre en las políticas complejas
edificabilidad
fechas –.
ii)
el cambio del uso
Es una fuente altamente sensible a
del suelo.
los ciclos de construcción.
Conclusión: No bancable
Conclusión:
No Conclusión:
No
bancable
bancable
6.2.3. Cobros por congestión
Al hacer un análisis sobre la viabilidad de la utilización del cobro por congestión 30 como
fuentes de financiación para el desarrollo de la PLMB, se tiene que la falta de experiencia
en la utilización de esta fuente en Colombia incide negativamente en su bancabilidad. A
ello se suma el hecho que existen pocos ejemplos donde se haya implementado el cobro por
congestión de manera satisfactoria.
Uno de los expertos hizo referencia al caso de Nueva York, donde la implementación de
esta iniciativa fracasó a pesar de que se hicieron distintas investigaciones y planes para
implementar estos cobros, y aunque los elementos necesarios para imponer un cobro por
congestión en la ciudad están presentes, incluyendo las entradas al área delimitada , que
están plenamente identificadas y tienen la facilidad de ser controladas, la existencia de un
buen sistema de transporte público, lo suficientemente grande y con la capacidad necesaria,
e incluso el respaldo político para implementar unos cobros como estos – los de derecha
apoyan la iniciativa con un argumento de mercado y los de izquierda lo hacen bajo un
argumento del impacto ambiental que esta puede tener –. Lo anterior demuestra las
dificultades de aplicar los cobros por congestión en una ciudad como Bogotá.
Un gran obstáculo en la bancabilidad de esta fuente de financiación es el riesgo de demanda
y la garantía de tráfico que se requieren, factores que además deben estar en cabeza de la
autoridad y no del inversionista o constructor. Por ello, se considera riesgoso implementar
30
Por cargos por congestión nos referimos a peajes urbanos, y en general a todos los mecanismos de cobro
directo por el uso de las vías, en las horas picos, con el objetivo de distribuir el tráfico y racionalizar la
inversión en infraestructura
Página 50 de 57
estos cobros en Bogotá, aunque no debe descartarse la posibilidad de volver a evaluarlo una
vez el Proyecto Metro esté ejecutado.
A lo anterior se suma el hecho que existen condicionantes en la implementación y recaudo
de este cobro por las dificultades políticas y sociales que podrían generarse. Como
resultado de todas estas consideraciones, se considera que el cobro por congestión no es
una fuente viable para financiar directamente el desarrollo de la PLMB.
Se reitera que teniendo como referencia las experiencias internacionales, se identifican muy
pocos casos de éxito, y que si bien estos cobros son una herramienta efectiva para reducir la
congestión y la contaminación en ciertas zonas de grandes centros urbanos y para
incentivar el uso del transporte público y medios alternativos de transporte, son más una
herramienta disuasoria del uso de vehículo particular que una fuente de recursos para el
desarrollo de infraestructura.
PREFACTIBILIDAD
EXISTENCIA DE
CONDICIONANTE
Falta de experiencia en Colombia Se prevén dificultades
con la fuente.
políticas y sociales para
El riesgo de demanda afecta la su implementación y
posibilidad de su financiación.
cobro.
Para ser bancable requerirá de una
garantía de tráfico (DR en el caso
de 4G).
Conclusión: No bancable
Conclusión:
No
bancable
PERMISOS
Requiere de un Acuerdo
Distrital
para
su
implementación que aún
no se ha tramitado.
Conclusión:
bancable
No
6.2.4. Publicidad en estaciones de la Primera Línea del Metro de Bogotá
Frente a la posibilidad de vender el derecho a poner publicidad en estaciones de la PLMB
como fuente de financiación, si bien no se requiere de permisos ni existen condicionantes
que restrinjan la implementación de este negocio – aspectos que lo harían, en principio una
fuente de financiación bancable – el ingreso por publicidad no está determinado en este
momento. Es decir que no hay certeza sobre el monto que se pueda recaudar, lo que hace
que la fuente de financiación no sea bancable ni sea posible aceptarlo como garantía.
Además, es claro que, los ingresos por publicidad no serán significativos se les compara
con el valor total de la obra.
Página 51 de 57
Tanto en relación con esta opción, como con la de la explotación comercial de las
estaciones – como se verá más adelante – la principal recomendación es no complicar la
estructuración con estas fuentes de pago que terminan siendo irrelevantes por su tamaño en
comparación con el tamaño de las necesidades financieras de El Proyecto.
PREFACTIBILIDAD
EXISTENCIA DE
CONDICIONANTE
El ingreso por publicidad no está No hay condicionantes
determinado en este momento.
Conclusión: No bancable
PERMISOS
No
requiere
permisos
de
ningún tipo
Conclusión: cumple con este Conclusión:
aspecto
cumple
con
este aspecto
6.2.5. Explotación comercial de las estaciones
El volumen de tráfico peatonal esperado, los ingresos publicitarios y el potencial espacio
destinado a actividades comerciales harán las estaciones del Metro de Bogotá interesantes
para los inversionistas. Sin embargo, los ingresos por la explotación comercial de las
estaciones dependerán de la dinámica del mercado inmobiliario, lo que hace difícil predecir
los valores comerciales del metro cuadrado y anticipar la demanda. Esto hace que tenga un
componente alto de volatilidad e incertidumbre sobre su monto y fecha de recaudo. Por
ende, no se debe incluir la explotación comercial de las estaciones de la PLMB como una
fuente directa de financiación del proyecto de la PLMB.
Según los expertos, si bien se espera que en las estaciones del metro haya un tráfico
peatonal alto, la explotación comercial de las estaciones no representará una fuente material
de flujo de caja a la luz de la magnitud de la inversión. Por lo mismo esta fuente debe ser
ajena a la fórmula que se presentará al mercado para el financiamiento directo de El
Proyecto.
PREFACTIBILIDAD
EXISTENCIA DE
PERMISOS
CONDICIONANTE
Depende de la dinámica del El régimen legal no permite que No
requiere
mercado inmobiliario.
la valorización sea únicamente permisos
de
Es difícil predecir los valores para la parte pública.
ningún tipo
comerciales del metro cuadrado y Pueden presentarse dificultades
anticipar el apetito del mercado.
en la repartición.
Página 52 de 57
Conclusión: No bancable
Conclusión: No bancable
Conclusión:
cumple
con
este aspecto
6.2.6. APP en estaciones
Para que inversionistas o desarrolladores inmobiliarios encuentren atractiva la opción de
construir a su cargo los espacios comerciales alrededor de las estaciones de la PLMB será
necesario que las fuentes de los ingresos que genere cada una de estos espacios sean
variados y que lo percibido sea suficiente. En todo caso, la viabilidad de las APP sobre las
estaciones de la PLMB dependerá de las dinámicas del mercado inmobiliario, lo hace que
no exista certeza sobre el monto que podrían producir.
Alrededor de algunas estaciones será posible generar APPs que, por lo menos, permitan el
mantenimiento de las mismas. Sin embargo, antes de hacerlo será necesario hacer un
estudio de mercado para determinar i) las necesidades de áreas comerciales y de oficinas en
la ciudad y específicamente en las zonas de influencia de la PLMB; y ii) los tiempos de
colocación (arriendo o venta) de las unidades comerciales o de oficinas. Lo anterior será
necesario en la medida que la coyuntura actual de Bogotá – donde se percibe que el
mercado de áreas comerciales y de oficinas está saturado – hace que la viabilidad de esta
fuente se dificulte en gran medida.
A lo anterior se suma que en Colombia aún no existe experiencia en propuestas de APP sin
recursos públicos que impliquen reversión para la construcción de locales comerciales, y
que para poner en marcha un proyecto de este tipo sería necesario modificar las normas de
uso del suelo con el fin de habilitar el comercio de escala metropolitana para así justificar la
respectiva APP. Por lo tanto, se concluye que esta fuente de financiación no es bancable.
PREFACTIBILIDAD
EXISTENCIA DE
CONDICIONANTE
Depende
de
las Los mecanismos de APP sin
dinámicas del mercado recursos
públicos
que
inmobiliario.
impliquen reversión para la
construcción
de
locales
comerciales no se ha probado
nunca en Colombia.
Conclusión:
No Conclusión: No bancable
bancable
Página 53 de 57
PERMISOS
Se requiere la modificación
de normas de uso de suelo
para permitir el comercio de
escala metropolitana para que
se justifiquen estas APP.
Conclusión: No bancable
7. CONCLUSIONES
Con base en las posiciones de los diferentes expertos, hemos identificado las siguientes
cuatro variables críticas que inciden de manera definitiva en la bancabilidad de la PLMB:
CUANTIFICACIÓN DE VARIABLES
15%
Seguridad del flujo
15%
50%
Cobertura cambiaria
Flexibilidad
Institucionalidad
20%
En relación con cada una de estas fuentes, los expertos sustentaron la importancia que le
concedieron en la encuesta y en las posteriores entrevistas, así:
Seguridad del flujo
-
-
-
La principal fuente para el pago del contrato debe ser (i) presupuesto de la Nación y
(ii) presupuesto Distrital.
Cada una de las fuentes que sirvan de garantía y fuente de pago para la PLMB
deben tener claro tanto el monto del flujo como la fecha de ingreso de estos. Dado
el caso que el flujo no se reciba en el monto y fecha estimados, el contratante y
eventualmente la Nación deben garantizar el pago.
Las aprobaciones de las fuentes de pago deben tener un nivel alto de certidumbre.
Es decir que estas deben ser irrevocables, deben haber sido aprobados cumpliendo
con todos los procedimientos de ley y deben ser analizadas desde lo jurídico con la
visión más conservadora (si hay dudas sobre si una fuente requiere una aprobación
adicional o no, se debe considerar que si se requiere).
Frente a la seguridad jurídica se concluye que para permitir la financiación e
inversión extranjera, se debe mitigar el riesgo por cambio tributario mediante
Página 54 de 57
acuerdos de estabilidad tributaria. Igualmente, el contrato debe proteger la
financiación mediante un esquema de garantías que propenda porque siempre se
pueda pagar la deuda e igualmente le dé la posibilidad de control a los financiadores
sobre el contratista (incluso step in rights).
Cobertura cambiaria y tributaria
-
-
-
El contrato para la construcción de la PLMB debe permitir que el endeudamiento se
pueda obtener en pesos o en divisas e igualmente este debe tener todas las
herramientas necesarias para un adecuado cubrimiento de la variación de la tasa de
cambio.
Sin importar quién tome la deuda (bien sea un público o un privado), es necesario
contar con endeudamiento externo, para lo cual se recomienda que la fuente de pago
(pagos del contratante) este por lo menos en una buena porción denominada en
dólares.
Permitir los créditos sindicalizados entre bancos locales e internacionales
multimonedas.
Igualmente se recomienda incentivar la utilización de ECAs permitiéndole el
endeudamiento en divisas.
Se recomienda aislar a los contratistas del riesgo de variación tributaria.
Flexibilidad
-
-
Se debe incentivar la competencia, atrayendo jugadores financieros internacionales.
Para esto se recomienda: i) el endeudamiento en divisas, ii) que se tenga una
estabilidad tributaria, iii) la captación en pesos y iv) cobertura de tasa.
Frente a las garantías se recomienda flexibilizar la creación de vehículos
(especialmente fiduciarios) para la obtención o pago de la deuda.
En ningún caso el periodo sin pago puede superar los cinco (5) años.
Institucionalidad
-
-
Se recomienda que el Proyecto Metro sea un factor de cohesión política. Lo
anterior en el entendido que sea un proyecto de ciudad, no un proyecto político. Por
ello, se considera conveniente que las distintas fuerzas políticas estén convencidas
de su importancia estratégica para que den su apoyo expreso al Proyecto – Ley del
Metro y Acuerdo distrital del Metro –.
Se recomienda aislar el proyecto de la PLMB de los riesgos políticos. Es decir que
los objetivos del Metro deben ser del Distrito y no del gobierno de turno. Para
facilitar esto se propone la creación de una entidad contratante de carácter técnico
Página 55 de 57
-
-
que cuente con fortaleza técnica tanto para la estructuración como para la
supervisión y que este conformada por funcionarios de carrera, elegidos por
méritos.
Igualmente, se propone la creación de mecanismos de solución de controversias
técnicas y legales que sean idóneas e independientes.
Es considera importante un buen manejo de comunicaciones, teniendo en cuenta
que, además de la necesidad del consenso político y ciudadano:
o A los financiadores les preocupa i) el alto nivel del pasivo pensional, ii) el
bajo provisionamiento del pasivo pensional, y iii) la administración de
pasivo contingente – procesos judiciales en contra –.
o Frente al tema de la comunicación del proyecto se recomienda que, dado que
se contempla el aprovechamiento de fuentes de pago no tradicionales y que
tienen impacto directo en la ciudadanía, se debe generar un programa de
socialización que explique i) la importancia del proyecto, ii) los beneficios
del proyecto y iii) el por qué las fuentes escogidas son las óptimas para el
proyecto. Es decir que es necesario socializar el proyecto como una
inversión, no como un gasto.
Se recomienda planear la ciudad en torno al desarrollo del proyecto Metro,
determinando las áreas beneficiadas y que deben ser objeto de renovación urbana
con el fin de potencializar la posibilidad de acceder a parte del beneficio por el
incremento del valor del suelo.
Otros:
Finalmente, consideramos útil reiterar las recomendaciones que hicieron los expertos en
relación con los siguientes dos asuntos, ya que si bien no hacen parte de las variables
identificadas como más críticas, también fueron destacadas ampliamente por los expertos,
quienes insistieron en la importancia de tenerlas en cuenta:
Esquema de contratación
- Se recomienda evaluar muy cuidadosamente la decisión de dividir el contrato en
componentes, por el riesgo de problemas de interface. Sin embargo, dado el caso
que la contratación sea por componentes, se insiste en que deben preverse reglas
claras de coordinación y no interferencia, y gran capacidad institucional. En
relación con estas reglas se deberá tener en cuenta: i) la coordinación técnica en el
entendido que los diferentes componentes hacen parte de un mismo sistema y tienen
que responder a unas necesidades y características predeterminadas (Comité de
Coordinación Técnica); ii) la coordinación de cronograma donde se establezca la
fecha en que cada uno de los componentes debe estar terminado y operando con el
fin de que no haya un mayor costo financiero ni una infraestructura ociosa; iii) la
coordinación de ingresos puesto que los inversionistas deben tener certeza de
Página 56 de 57
cuándo se empieza a operar la PLMB para así conocer desde cuándo pueden
aprovechar comercialmente, y iv) la capacidad para hacer seguimiento constante a
El proyecto.
-
Según los expertos, el esquema de contratación debe ser una consecuencia de la
estructuración financiera del proyecto, y si bien algunos expertos recomendaron el
modelo APP, todos aceptaron que el contrato se podría ejecutar también mediante
obra pública (incluso con pagos diferidos), siempre y cuando se haga una
distribución óptima de los riesgos. En el caso de obra con pago diferido, se
recomienda que el constructor reciba certificados de terminación de obras que
pueda descontar en el mercado y no tengan incertidumbre de pago.
Fuentes alternativas de financiación
-
En relación con las fuentes alternativas de financiación, los expertos recomendaron
que la ciudad cuente con diversas fuentes como mecanismo de seguridad
financiera. En otras palabras, en opinión de los expertos la diversificación de las
fuentes y de los mecanismos de captación de valor resulta clave para dar fortaleza
financiera a la ciudad y para aprovechar mejor el efecto de la PLMB en las finanzas
del Distrito. Lo anterior independientemente de que los expertos insistieron en que,
para asegurar su bancabilidad, el contrato para construir la PLMB debe estar
respaldado directamente por el presupuesto público, o en su defecto por cualquier
fuente que esté garantizada por el presupuesto.
A la espera de sus comentarios, damos por concluido el informe final.
Página 57 de 57