Resolución 2015NI-2552-14 del Ararteko, de 23 de julio de 2015

Resolución 2015NI-2552-14 del Ararteko, de 23 de julio de 2015, por la que se
concluye su actuación en una queja en la que se denunciaba las previsiones del
Ayuntamiento de Bilbao para el control y revisión de las ayudas sociales.
Antecedentes
1.-El Ararteko ha recibido quejas de diferentes colectivos con motivo del
procedimiento que había anunciado el Ayuntamiento de Bilbao para el control y la
revisión de las ayudas sociales que gestiona.
En las previsiones relativas a dicho procedimiento se señala que se va a incoar un
procedimiento sancionador en los casos en los que no se ha justificado en plazo la
totalidad del importe percibido en concepto de prestaciones económicas o si se ha
han percibido indebidamente las Ayudas de Emergencia Social, o bien cuando se
detecte una situación irregular tras una inspección ocular o en los casos en los que
se verifique que las facturas no se corresponden con la finalidad de la ayuda para
la que se acordó.
Así mismo, se prevé la entrada en el domicilio de la persona previo su
consentimiento que se obtiene en el momento de solicitar las ayudas.
También se prevé la elaboración de un informe de convivencia por la policía
municipal en las situaciones en las que existen contradicciones entre los datos de
padrón y la situación real de una vivienda para ratificar qué personas viven
realmente en el domicilio investigado y qué tipo de relación existe entre ellas.
Por todo ello el Ararteko inició una actuación de oficio en la que solicitó
información al Ayuntamiento de Bilbao sobre algunas cuestiones relativas al
procedimiento que se va a seguir para dar cumplimiento a las previsiones del
mismo, y se trasladaron algunas consideraciones con carácter previo que
posteriormente reproducimos para no ser reiterativos.
Las cuestiones sobre las que se solicitó información fueron las siguientes:
a) ¿Cuál es la normativa que se va a aplicar para incoar y tramitar el
procedimiento sancionador? ¿Qué conductas se han tipificado como
infracción? ¿Hay alguna graduación? ¿Cuál es la sanción prevista para cada
infracción? ¿Qué procedimiento se va a seguir para imponer la sanción?
b) ¿Se ha iniciado algún procedimiento sancionador? ¿Cuántos? ¿Qué sanción
se ha acordado?
c) Información sobre la manera en la que se va a solicitar la autorización para
la entrada en un domicilio en los casos en los que se soliciten ayudas para
la cobertura de gastos de mobiliario y electrodomésticos. Copia del
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d)
e)
f)
g)
h)
i)
documento por el que la persona que solicita unas ayudas autoriza la
entrada en el domicilio.
¿Se admite la solicitud de Ayudas de Emergencia Social si no se otorga el
consentimiento en la solicitud?
¿Cuál es la normativa que prevé, como requisito para la concesión de las
prestaciones, el consentimiento respecto a la entrada en el domicilio?
¿Qué procedimiento se va a seguir para acordar que una factura haya
podido ser falsificada en colaboración con entidades privadas, encargadas
de servicios odontológicos, servicios optometristas o venta y alquiler de
muebles y electrodomésticos, así como en los casos en los que se detecte
que las facturas recibidas difieren del los importes establecidos por los
colegios profesionales de odontólogos y optometristas?
¿Qué procedimiento va a seguir la policía local para la elaboración del
informe?
¿Se prevé la audiencia previa con antelación al inicio de un procedimiento
de reintegro o sancionador tras la elaboración del informe de la policía local
o de la valoración de las facturas como falsas?
Su opinión sobre las consideraciones y propuestas trasladadas en este
escrito con carácter previo.
2.-El Ayuntamiento nos ha contestado informándonos de las previsiones legales en
las que se ha fundamentado para llevar a cabo el procedimiento de control y
revisión de las ayudas sociales y nos ha explicado los motivos por los que ha
establecido las pautas de actuación.
Informan que desde el Área de Acción Social del Ayuntamiento se está poniendo
en marcha un procedimiento de control y revisión de las Ayudas de
Emergencia Social con el objetivo de optimizar este recurso y que las ayudas
lleguen a las personas que realmente cumplen con los requisitos exigidos por la
Ley, evitando en la medida de lo posible situaciones de fraude.
Estas medidas se basan en la siguiente legislación:
 Decreto 4/2011 de 18 de enero, de las Ayudas de Emergencia Social.
 Ley 18/2008 de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la
Inclusión Social, modificada por la Ley 4/2011 de 24 de noviembre.
 Decreto 147/2010 de 25 de mayo, de Renta de Garantía de Ingresos.
 Normativa supletoria {Disposición Final Cuarta de la Ley 18/2008).
 Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
 Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
 R.D 887/2006 de 21 de julio, Reglamento de la Ley General de
Subvenciones.
 Ley 2/1998 de 20 de febrero, de la Potestad Sancionadora de las
Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
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Así en el artículo 17.2 del Decreto 4/2011 de 18 de enero, de las Ayudas de
Emergencia Social se recoge que "El Ayuntamiento comprobará el contenido de la
solicitud y de la documentación presentada y el cumplimiento de los requisitos
específicos para la concesión de las ayudas de emergencia social. A tales efectos,
podrá pedir cuantos datos e informes sean necesarios a otras instituciones o
entidades públicas y privadas o a la propia persona solicitante...".
Añaden que “En base a ello, el Área de Acción Social del Ayuntamiento
mantiene comunicación con Lanbide para intercambio de la necesaria información
sobre, entre otras cuestiones, las causas de suspensión de la RGI ya que las
AES son subsidiarias a las prestaciones económicas de derecho subjetivo, y es
necesario saber las causas de suspensión o extinción de la RGI para analizar
adecuadamente el expediente de AES”.
Continúa señalando que “Siguiendo esta misma línea de comprobación de los
documentos aportados en los expedientes de AES, cuando desde el Negociado
de Prestaciones Económicas se detecta que una factura presentada tiene
evidentes signos de haber sido manipulada (tiene faltas de ortografía, tachones,
se combina la escritura manual y la mecanográfica...) se solicita a la entidad
emisora una verificación de los datos de la factura, en caso de que la entidad nos
corrobore que alguno de los datos esenciales de la factura no es correcto, se
envía una carta al usuario indicándole el motivo por el que se le va a denegar la
ayuda solicitada y se le concede un plazo de 10 días para que formule
alegaciones, si no las formula o las mismas son desestimadas se le deniega la
Ayuda de Emergencia Social.
Por el contrario, si el usuario está en fase de justificación de la ayuda ya
concedida, se considera la ayuda como NO JUSTIFICADA por el importe de la
factura irregular y se le inicia el consiguiente Procedimiento de Reintegro en
base a los artículos 25 a 28 del Decreto 4/2011 de 18 de enero”.
En opinión del Ayuntamiento “Consideramos que, en este punto, el Área de
Acción Social no produce indefensión en los usuarios puesto que se les abre la
posibilidad de alegación o audiencia previa tanto antes de la denegación de la
AES como en el procedimiento de reintegro.
En este sentido hemos de recordar que, si bien una factura es un documento
mercantil y las posibles incongruencias en la misma se deben resolver entre el
emisor y el receptor en el ámbito del Derecho Privado, utilizar dichas facturas de
manera dolosa ante la administración pública para justificar la concesión de una
ayuda económica o intentar que se conceda dicha ayuda puede llegar a constituir
un delito de falsedad documental, que nos llevaría, en su caso, a su puesta en
conocimiento del Ministerio Fiscal paralizando nuestro procedimiento
administrativo a la espera de lo que se resolviera en vía judicial correspondiente
para con posterioridad finalizar nuestro procedimiento de acuerdo a la sentencia
judicial”.
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Respecto a los informes de convivencia de la Policía Municipal:
El Ayuntamiento de Bilbao señala que “…para comprobar aspectos como el
número de personas que viven en un domicilio, la relación que existe entre ellas o
la situación real de una vivienda los informes de convivencia son elementos
adecuados para facilitar esta información, ya que la concesión de una ayuda de
emergencia social está condicionada no sólo al empadronamiento, sino también a
la residencia efectiva, a cuántos miembros forman la unidad de convivencia o a
cuántas unidades de convivencia hay en una vivienda. Estos informes de
convivencia tienen presunción de legalidad y de veracidad, tal y como se les
reconoce en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, y así van a
ser considerados por el Área de Acción Social. Sin embargo, teniendo en cuenta
que las consideraciones que el Ararteko ha realizado sobre la forma en la que
debe estar elaborado el informe para ser considerado como documento público
administrativo con valor de prueba plena, son útiles y clarificadoras, desde el Área
de Acción Social se han trasladado dichas consideraciones a la Policía Municipal a
los efectos oportunos”.
En materia de control de la justificación de las ayudas de emergencia social,
informan que “…el Área de Acción Social en cumplimiento de la normativa
vigente, tiene la obligación de iniciar un procedimiento de reintegro a todos los
usuarios que no han justificado en plazo o han justificado indebidamente las
ayudas de emergencia social. Actualmente, de manera potestativa el
Ayuntamiento de Bilbao está enviando cartas informativas previas al
procedimiento de reintegro para dar la opción a que los usuarios puedan justificar
o reintegrar la cantidad indebidamente percibida en el año 2013. Esta fase previa
se está realizando con el objeto de dar la opción de regularizar esta situación a los
beneficiarios de AES que han podido tener dificultades para justificar la ayuda de
2013, pero que deseen evitar los perjuicios que un procedimiento de reintegro les
podría ocasionar ya que en último término cuando la deuda pase a vía ejecutiva
puede dar lugar a un futuro embargo de cuentas bancarias o de bienes de los
usuarios.
Igualmente, la Disposición Adicional del Decreto 4/2011 de 18 de enero en
materia de infracciones y sanciones contenidas en el título VIl de la Ley 18/2008
de 23 de diciembre, donde se establece que será de aplicación en procedimiento
sancionador lo previsto en el Capítulo VIl del Decreto 147/2010 de 25 de mayo,
de Renta de Garantía de Ingresos, con la salvedad de que en el caso de las
ayudas de emergencia social, la administración competente para el inicio, trámite
y resolución del procedimiento es el ayuntamiento correspondiente. En este
sentido actualmente se está realizando la fase previa al procedimiento de
reintegro y no se ha llegado a incoar ningún procedimiento sancionador, en su
caso dicho procedimiento seguirá la normativa anteriormente citada”.
Añaden que “Dentro de las medidas que se desean poner en marcha para el
mejor control de las ayudas de emergencia social está la comprobación de la
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compra o adquisición de bienes para los que se ha otorgado al usuario una
ayuda de emergencia social (compra de electrodomésticos, mobiliario...)”.
E l A y u n t a m i e n t o h a c e r e f e r e n c i a a q u e “ … para ello es condición
indispensable el consentimiento del usuario para que se pueda acceder a su
domicilio”.
Continúa señalando que “…dicha medida está en fase de estudio por el Área
de Acción Social, por ese motivo consideramos de gran utilidad las
referencias que el Ararteko hace encuadrando esta actividad dentro del plan de
intervención individualizado que los profesionales de referencia puedan hacer
con los usuarios. En cualquier caso, las visitas domiciliarias son práctica habitual
y obligada de los y las profesionales del Área tanto de trabajo como de educación
social. En ese marco el incorporar la adecuada gestión de las ayudas
económicas recibidas dentro del apoyo en la gestión de la economía familiar
puede ser uno de los objetivos de este abordaje”.
Por último, en relación c o n los importes de los conceptos, el Ayuntamiento
informa de que “…debemos tener en cuenta que el presupuesto destinado por
Gobierno Vasco a cada ayuntamiento para las ayudas de emergencia social es un
presupuesto limitado y que si bien es cierto que en la Orden anual de la
Consejería de Empleo y Políticas Sociales de Gobierno Vasco se establecen las
cuantías máximas a conceder para cada concepto, dichas cuantías marcan el
techo a conceder por cada tipo de ayuda pero teniendo en cuenta el aumento
significativo de solicitantes de AES en el Municipio de Bilbao, el Ayuntamiento ha
tenido que minorar las cuantías a conceder por cada concepto, en base al artículo
11.2 del Decreto 4/2011 de 18 de diciembre, para que las ayudas lleguen por
igual al mayor número de solicitantes posibles. A la hora de minorar las cuantías
el Área de Acción Social busca utilizar un criterio lo más objetivo posible y que
sea fiel a la realidad del mercado actual, en este sentido se considera que los
colegios profesionales pueden servirnos como referente a la hora de fijar cuantías
a conceder en gastos derivados de necesidades dentales u oftalmológicas”.
Consideraciones
1.-En primer lugar reiterar que el Ararteko valora positivamente que se establezcan
los controles necesarios para asegurar que el destino de las prestaciones que se
conceden es el previsto en la normativa que las regula.
Estos controles tienen que ser adecuados a los principios de un Estado de Derecho
y deben respetar las garantías y las previsiones relativas a la actuación de los
funcionarios públicos y acordes con los principios de intervención de los servicios
sociales. Así mismo, deben evitar la estigmatización de las personas beneficiarias
de las prestaciones económicas ya que ello puede ser generador de prejuicios y de
discriminaciones con relación a una población vulnerable.
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En este sentido volvemos a insistir en las consideraciones trasladadas en nuestro
anterior escrito con relación a las garantías que deben preservarse. Quisiéramos
insistir en las mismas:
a) Con relación al consentimiento para la entrada en el domicilio a presentar en el
momento en el que se solicitan las Ayudas de Emergencia Social.
“Se trata de una previsión que afecta a un derecho fundamental art. 18.2 CE: ”El
domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin
consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito”.
El hecho de que se solicite el consentimiento para la entrada al domicilio en el
mismo momento en el que se presenta la solicitud de ayudas puede coaccionar la
libre determinación de la persona.
Además hay que tener en cuenta que estas ayudas se gestionan por parte de los
Servicios Sociales del Ayuntamiento. Las funciones de los Servicios Sociales
municipales y de los trabajadores sociales están vinculadas a los derechos de las
personas y a la atención integral a sus necesidades. La Ley 8/2008 de Servicios
Sociales establece principios y derechos que no casan con este tipo de
previsiones. Por otro lado, en la propia normativa se prevén instrumentos que
pueden llevar al mismo resultado vinculados a la atención por un profesional de
referencia, al plan de atención individualizado, o a un enfoque comunitario de la
atención que permita llevar a cabo esta función con una dimensión social, es decir,
en la relación entre la persona usuaria y la persona de trabajo social de referencia,
cuyo plan de intervención puede incorporar las visitas al domicilio.
Además, la mencionada Ley establece que las personas usuarias de los servicios
sociales tienen derecho a acceder a los servicios sociales en condiciones de
igualdad, dignidad y privacidad, y tienen derecho a la autonomía, entendiéndose
por tal la posibilidad de actuar y pensar de forma independiente en relación con la
vida privada, incluida la disposición a asumir en la misma ciertos niveles de riesgo
calculado, siempre que dispongan de capacidad jurídica y de obrar para ello, en los
términos previstos en la normativa vigente”.
En definitiva, entendemos que existen otros instrumentos desde el trabajo social
que llevan a cumplir esta función y, al contrario, valoramos que este tipo de
previsiones dificulta el trabajo social con las personas porque hace prevalecer la
desconfianza. Si se toma en consideración que la herramienta de trabajo más
importante en el trabajo social es la relación del trabajador social con él o la
usuario/a del servicio dicha desconfianza sería un obstáculo importante para poder
desarrollar las funciones encomendadas en el mencionado marco legal.
El Ayuntamiento de Bilbao nos ha trasladado que está siendo objeto de revisión
esta medida por lo que, por ahora, suspendemos nuestra intervención con relación
a la misma, sin perjuicio de que según la decisión que finalmente adopte el
Ayuntamiento de Bilbao sobre este particular la retomemos.
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b) Con relación a los importes de los conceptos.
La previsión de contrastar con las personas que emiten las facturas su veracidad o
bien con los Colegios Profesionales su importe tampoco casa con el trabajo social.
En este sentido entendemos que la previsión de unas cuantías máximas a conceder
por cada concepto puede hacer la misma función. El control externo con agentes
privados ajenos a los servicios sociales tiene un efecto social estigmatizante
respecto a la población que no favorece la cohesión social y cuestiona el sistema
de protección social. Se trata de favorecer el control en el buen uso de las ayudas
sin que ello pueda implicar que todo el colectivo esté bajo sospecha por lo que las
medidas a adoptar deberían afectar a las personas individuales sobre las que hay
sospechas fundadas de que las facturas que presentan no reflejan adecuadamente
los conceptos a los que hacen referencia.
c)-Con relación al informe de la policía municipal.
En la repuesta remitida se ha contestado a esta institución que se han trasladado a
la policía local las consideraciones relativas a la manera en la que se tienen que
elaborar estos informes, lo que se valora de manera positiva.
En este sentido esperemos que sirvan para mejorar la calidad de los informes que
se realizan por parte de la policía municipal. Sobre todo teniendo en cuenta las
dificultades que implica la coordinación entre el trabajo de seguridad ciudadana y la
intervención social que responden a filosofías, y maneras de actuar diferentes.
Reiteramos lo señalado en nuestra petición de información sobre el contenido que
debe tener el informe de convivencia previsto para las situaciones en las que
existen contradicciones entre los datos de padrón y la situación de convivencia
real en una vivienda.
“Es importante tener en cuenta que el funcionario, que elabora un informe que va a
servir de prueba en un procedimiento administrativo que puede dar lugar a que se
acuerde la devolución de las prestaciones, debe ser competente en razón de la
materia y observar en su actuación los requisitos establecidos en cada caso. La
manera en la que se elabore dicho informe es muy importante de cara a su validez
legal.
Este informe presenta una presunción de legalidad y de veracidad por proceder de
un funcionario público. El art. 137.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece:
“Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de
autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos
legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en
defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los
propios administrados”.
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Así mismo, el art. 46.4 de la anterior normativa establece: “Tienen la
consideración de documento público administrativo los documentos válidamente
emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas”.
Para que tenga esa consideración se tiene que haber cumplido las formalidades
exigidas.
El hecho de ser un documento público administrativo hace que se le otorgue el
valor de prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la
fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y
demás personas que, en su caso, intervengan en ella (art. 319.1 Ley
Enjuiciamiento Civil).
El carácter de prueba plena queda reservado a los documentos que reflejen la
existencia de datos cuya constancia obra en poder de la Administración Pública.
Por el contrario la prueba plena no se extiende, a las interpretaciones o juicios de
valor que eventualmente pudiera contener el informe. La jurisprudencia ha
señalado que los documentos públicos acreditan la fecha de su otorgamiento y
quienes han sido sus autores, no es así en relación con la veracidad intrínseca de
las declaraciones en ellos contenidas, que pueden quedar desvirtuadas por los
demás medios de prueba.
Ello hace que los propios tribunales tienen que motivar por qué consideran que los
hechos están probados y en base a qué pruebas.
En definitiva, el informe puede hacer prueba de los hechos objetivos constatados
in situ por el funcionario. Si se extiende su eficacia a hechos que carecen de dicha
cualidad es exigible la explicación de los elementos o pruebas que han llevado a su
autor a la convicción de lo que expresan.
En este sentido si el informe va a señalar la relación existente entre varias
personas, relación que no se puede constatar in situ debería contener una
explicación de los elementos o pruebas que han llevado al funcionario a dicha
convicción.
Hay, por tanto, que diferenciar los hechos que por su objetividad son susceptibles
de percepción directa por el funcionario, a los inmediatamente deducibles de
aquellos o acreditados por medios de prueba que deben ser consignados en el
informe, es decir, no se puede entender que todo lo que contiene el informe deba
tener una presunción de veracidad por haber sido expedido por un funcionario
público.
En conclusión, para que el informe tenga valor de “prueba de cargo” debe reunir
los siguientes requisitos. En primer lugar, deben constar los datos que ha conocido
“in situ” que son los que tienen valor de certeros. En segundo lugar, respecto a
otra información en la que haya alguna apreciación, el informe debería contener las
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pruebas que han llevado al funcionario a tener esa convicción, ya que la
presunción de veracidad no se extiende a las apreciaciones globales o a cualquier
juicio de valor. En tercer lugar, se debería informar a la persona a la que afectan
estos hechos y apreciaciones con antelación a acordarse una resolución que afecte
a sus derechos.
Resumiendo, el informe debe cumplir los requisitos legales para poder tomarse los
hechos como ciertos y la persona a la que afecta debe poder aportar pruebas en
defensa de sus derechos e intereses. De esa manera antes de tomarse una
decisión se valorarían otras pruebas conjuntamente.
El alcance que tiene la elaboración de estos informes afecta a los intereses de las
personas porque dan lugar a devolución de prestaciones y a la incoación de un
procedimiento sancionador. Sería necesario, por tanto, una mayor y mejor
regulación de estos documentos públicos, establecer un contenido posible con
determinación expresa del conjunto de extremos a los que alcanza la presunción de
certeza, y fijar un procedimiento de elaboración. Además, debería contemplarse la
posibilidad de contradicción, esto es, que la persona pueda ser oída con carácter
previo, así como que pueda oponerse a su contenido”.
2.-El Ayuntamiento de Bilbao nos ha contestado que van a tener en cuenta las
consideraciones trasladas por el Ararteko con relación al contenido de los informes
a elaborar para la comprobación de la composición de la unidad de convivencia.
Así mismo señala que tienen en fase de estudio la manera en la que van a
controlar si se ha dado el fin previsto a las ayudas concedidas, esto es con
respecto al consentimiento a recabar en la tramitación de las ayudas con carácter
previo.
Según se deduce de la información remitida se trata de un protocolo de actuación
que está siendo objeto de revisión por lo que no es definitivo.
Conclusiones
Se procede al cierre del presente expediente de queja en tanto que se trata de un
procedimiento que está siendo objeto de revisión, sin perjuicio de que se reabra
más adelante para conocer las pautas finalmente acordadas por el Ayuntamiento
de Bilbao o bien se analice el mismo en la tramitación de las quejas individuales.
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