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Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-0252/11)
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,...
LEY DE DEMOCRATIZACION DE LAS OBRAS SOCIALES
Artículo 1º: Modificase el artículo 12, de la Ley Nº 23.660 (promulgada
el 5 de enero de 1989), de Obras Sociales el que queda redactado de
la siguiente forma:
“Las obras sociales comprendidas en el régimen de la presente ley
serán administradas conforme con las siguientes disposiciones:
a) Las obras sociales sindicales son patrimonio de los trabajadores
que las componen.
Serán conducidas y administradas por autoridad colegiada cuyos
miembros deben ser beneficiarios de la Obra Social, compuesta por
cinco (5) integrantes titulares y cinco (5) integrantes suplentes, cuyos
miembros serán elegidos por sus beneficiarios titulares en forma
directa, mediante elecciones con voto directo, secreto y obligatorio
entre sus miembros y debiendo guardar su composición la proporción
entre las distintas listas de beneficiarios que compitan por la
conducción de la Obra Social otorgando a las minorías que superen el
15% de los votos participación en la conducción en forma proporcional
a los votos obtenidos. No existirá incompatibilidad en el ejercicio de
cargos electivos entre las obras sociales comprendidas en el régimen
de la presente ley y la correspondiente asociación sindical;
b) Las obras sociales e institutos de administración mixta, creados por
leyes especiales al efecto, vigentes a la sanción de la presente ley,
continuarán desarrollando sus funciones conforme a las disposiciones
legales que le dieron origen, con las salvedades especificadas en los
artículos 37, 38, 39 y 40 de la presente ley;
c) Las obras sociales de la administración central del Estado Nacional
y de sus organismos autárquicos y descentralizados serán conducidas
y administradas por un presidente propuesto por la Ministerio de Salud
de la Nación, cuatro (4) vocales en representación del Estado
propuestos por el respectivo organismo autárquico o descentralizado
que corresponda y designados por el Ministerio de Salud y cuatro (4)
vocales titulares y cuatro (4) vocales suplentes en representación de
los beneficiarios que serán elegidos por sus beneficiarios titulares en
forma directa, mediante elecciones con voto directo, secreto y
obligatorio entre sus miembros y debiendo guardar su composición la
proporción entre las distintas listas de beneficiarios que compitan por
la conducción de la Obra Social otorgando a las minorías que superen
el 15% de los votos participación en la conducción en forma
proporcional a los votos obtenidos;
d) Las obras sociales de las empresas y sociedades del Estado serán
conducidas y administradas por un directorio integrado según las
normas del inciso c). En estos casos la mitad de los vocales estatales
serán designados a propuesta de la respectiva empresa. El presidente
será designado por el Ministerio de Salud;
e) Las obras sociales del personal de dirección y de las asociaciones
profesionales de empresarios serán administradas por una autoridad
colegiada de cinco (5) miembros titulares y cinco (5) miembros
suplentes en representación de los beneficiarios que serán elegidos
por sus beneficiarios titulares en forma directa, mediante elecciones
con voto directo, secreto y obligatorio entre sus miembros y debiendo
guardar su composición la proporción entre las distintas listas de
beneficiarios que compitan por la conducción de la Obra Social,
otorgando a las minorías que superen el 15% de los votos
participación en la conducción en forma proporcional a los votos
obtenidos;
f) Las obras sociales constituidas por convenio con empresas privadas
o públicas -a la fecha de la presente ley- serán administradas de
conformidad con lo dispuesto en los respectivos acuerdos o
disposiciones mientras dure su vigencia;
g) Las asociaciones de obras sociales serán conducidas y
administradas por cuerpos colegiados que no superen el número de
siete (7) miembros elegidos por las obras sociales integrantes de la
asociación;
h) Las obras sociales que adhieran a la presente ley mantendrán su
propio régimen de administración y gobierno.
Artículo 2º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Eugenio J. Artaza. – Blanca M. Monllau. - Ramón J. Mestre. – Mario J.
Cimadevilla.- Gerardo R. Morales.- Alfredo Martínez. FUNDAMENTOS:
Señor Presidente:
Es justo reconocer que se encuentran entre los antecedentes
legislativos de este proyecto los expedientes S2132/01 y S 2064/05
de la Senadora Nacional Liliana Negre de ALONSO, en donde se
propone en el artículo segundo el derecho de los afiliados titulares de
las Obras Sociales de votar la conducción de la misma.
También un proyecto de similares caracteres, el S287/07 fue
presentado por los Senadores Nacionales por la provincia de San Luis:
Liliana Negre de Alonso, Roberto Basualdo y Adolfo Rodríguez Saa,
quienes en el artículo 2 de dicho proyecto sostenían:
“Artículo 2º.- Modificase el inciso a) del artículo 12 de la ley de Obras
Sociales Nº 23.660, el cual quedará redactado de la siguiente forma:
“Artículo 12.- Las obras sociales comprendidas en el régimen de la
presente ley serán administradas conforme con las siguientes
disposiciones: a) Las obras sociales sindicales son patrimonio de los
trabajadores que la componen. Serán conducidas y administradas, en
el nivel central, por una autoridad colegiada que no supere el número
de cinco integrantes, cuyos miembros serán elegidos por el voto
directo y secreto de los trabajadores afiliados titulares a la obra social
y deberán constituir las Comisiones Administradoras, previstas en el
artículo 5º, en cada jurisdicción, las que serán conducidas y
administradas por una autoridad colegiada que integrarán de tres a
cinco representantes, los que serán elegidos conforme a lo dispuesto
en el inciso b) del artículo 5º. No existirá incompatibilidad en el
ejercicio de cargos electivos entre las obras sociales sindicales y la
correspondiente asociación sindical”.
El proyecto mencionado también avanza en la federalización del
manejo de los fondos de las Obras Sociales por provincia.
En esa ocasión los senadores mencionados señalaban en los
fundamentos de su proyecto:
“A través de la modificación del inciso a) del artículo 12 de la Ley
23.660, buscamos la democratización de las obras sociales sindicales,
tan necesaria para garantizar su buen funcionamiento. Ello lo hacemos
disponiendo la elección de los integrantes de los órganos
administrativos por el voto directo y secreto de los trabajadores
afiliados titulares a la obra social”.
También es justo destacar entre los antecedentes de este proyecto el
presentado por el Senador Nacional (mandato cumplido) Antonio
Cafiero, quien propuso a través de los expedientes S483/99 y
S2132/01 un sistema similar de votación de los directores del Instituto
Nacional de Jubilados y Pensionados (PAMI) al modificar el artículo 5º
de la Ley 19.032, entre otras cuestiones propone:
“La elección de los once (11) directores representantes de los
jubilados y pensionados se hará en forma directa por los afiliados al
Instituto tomándose para ello el padrón de beneficiarios de dicha obra
social”
También los diputados nacionales Claudio LOZANO, Emilio Raúl
MARTINEZ GARBINO, Silvana GIUDICE, Juan Carlos GODOY y
Marta MAFFEI en su proyecto de ley 2472/D/2006 establecen un
régimen similar para la elección de los directores del instituto que
proponen reemplace al PAMI:
“ Art. 7º - El gobierno y la administración del Instituto estará a cargo de
un Directorio integrado por once miembros: siete directores en
representación de los jubilados y pensionados, dos en representación
de los trabajadores activos y dos en representación del Estado,
nombrados por el Poder Ejecutivo.
“Los directores en representación de los jubilados, incluido el
presidente, serán elegidos por elección directa y secreta de los
afiliados mayores de 18 años y no declarados incapaces debiendo
representar distintas regiones del país de acuerdo a su domicilio o
lugar de nacimiento.
“Los directores en representación de los trabajadores activos se
designarán mediante elección directa y secreta por los trabajadores, a
propuesta de las centrales sindicales con personería gremial o simple
inscripción, suficientemente representativas de los trabajadores.”
Norberto BOBBIO, en su libro “EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA”
asevera “Tras la conquista del sufragio universal, si se puede aún
hablar de una extensión del proceso de democratización, ésta debería
encontrar no tanto en el tránsito de la democracia representativa a la
democracia directa –como suele creerse en general-, cuanto en el
tránsito de la democracia política a la democracia social; no tanto en la
respuesta a la pregunta: “¿Quién vota?”, cuanto en la respuesta a
esta otra: “¿Dónde se vota?”. En otras palabras: cuando se quiere
saber cuál ha sido el desarrollo de la democracia en un determinado
país, se debería comprobar si ha aumentado no el número de aquellos
que tienen derecho a participar en las decisiones que le afectan, sino
los espacios en que pueden ejercer ese derecho.”
Mas tarde señala “la concesión de los derechos políticos fue la
consecuencia natural de la concesión de los derechos de libertad,
porque la única garantía del respeto de los derechos de libertad radica
en el derecho de controlar al poder al que corresponde esa garantía”
En esa ocasión BOBBIO señala que “Cuando los que tenían derecho a
voto eran sólo los propietarios, resultaba natural que pidiesen al poder
político el ejercicio de una sola función primaria: la protección de la
propiedad. Aquí nació la doctrina del Estado limitado, del Estado
carabinero o, como se dice hoy, del Estado mínimo, y la configuración
de un Estado como asociación de propietarios para la defensa de ese
derecho natural supremo que era precisamente para Locke el derecho
de propiedad. Desde el momento que el voto fue extendido a los
analfabetos, se hizo inevitable que éstos pidiesen al Estado la
institución de escuelas gratuitas y, por lo tanto, que cargase con unos
gastos que eran desconocidos para el Estado de las oligarquías
tradicionales y la primera oligarquía burguesa. Cuando el derecho al
voto se extendió también a los no propietarios, a los que no poseían
nada, a aquellos que no tenían mas propiedad que la de su fuerzatrabajo, la consecuencia lógica era que estos pidiesen al Estado la
protección contra el paro y luego, sucesivamente, seguros sociales
contra las enfermedades, para la vejez, medidas en favor de la
maternidad, pisos baratos, etc”.
Los derechos de los enfermos a ser tratados correctamente, de los
sanos a ser cuidada su salud, los derechos de todos a ser
escuchados, se vuelven abstractos al estar rota la cadena de
legitimidad entre quien es beneficiario de una Obra Social y la
conducción de la misma. Hoy día surgen uno tras otro los escándalos,
o en el peor de los casos las investigaciones penales, que se asocian
a las Obras Sociales, pero, ellas deben relegitimarse, reverdecer y
para ello el voto como mecanismo de escuchar a sus beneficiarios
resulta el mecanismo mas apropiado.
Al poder cada ciudadano, elegir la Obra Social que lo atienda, una
libertad que han recobrado sus ciudadanos, han perdido el derecho de
elegir quien conduce la Obra Social que los atiende.
También el Estado ha aumentado los obligados al pago de Obras
Sociales sindicales al incluir entre estos a los Monotributistas. En
septiembre de 2010 –últimas cifras publicadas por la AFIP- había
6.121.709 aportantes que eran a la vez empleados en relación de
dependencia y 1.322.365 monotributistas que no eran empleados.
Por último hay en algunas Obras Sociales sindicales afiliados
voluntarios, que no realizan una actividad que los obligue a pagar una
Obra Social, pero, desean atenderse en una de ellas.
Un grupo numeroso de Obras Sociales ha tercerizado totalmente sus
servicios en empresas de medicina prepaga o gerenciadoras, y en vez
de convertir a las Obras Sociales en la voz de los pacientes y
beneficiarios de esas empresas, han quedado reducido a pacientes
con menos derechos.
La diferencia entre los beneficiarios originarios de una Obra Social y
los que llegan mediante los traspasos en algunos casos es demasiado
significativa. El fácil acceso a una Obra Social en las provincias, o en
los barrios y la disparidad en la calidad de servicios brindado por las
Obras Sociales ha provocado migraciones de aportes entre las Obras
Sociales.
También la unificación de aportes de aquellas personas que tienen
pluriempleo o, en su caso, que ambos cónyuges trabajan sea en
relación de dependencia o que son monotributistas, acentúa esta
característica.
A partir que los monotributistas que no son empleados en relación de
dependencia deben pagar junto a ese impuesto una Obra Social
sindical, y del blanqueo de numerosas trabajadoras domésticas –
empleadas o autónomas- las cuales también pueden adherir a una
Obra Social sindical (aunque estas últimas tienen una Obra Social
propia) aparece un nuevo motivo de distorsión en los padrones de
beneficiarios de Obras Sociales que aceptan monotributistas y
empleadas domésticas, pues no votan pero pagan.
Un pequeño análisis de las relaciones entre Obras Sociales y
Sindicatos indica la existencia de diversas situaciones.
Así, por ejemplo, el Sindicato de Empleados de Comercio de la Ciudad
de Buenos Aires, el mas numeroso del sector tiene 64.184 afiliados,
pero la Obra Social posee 1.028.488 beneficiarios titulares y es la mas
numerosa del país.
En la actividad de personal auxiliar de casas particulares hay 178.954
aportantes a la Obra Social y sólo 14.323 afiliadas a su principal
sindicato.
La Obra Social de Comisarios Navales poseía en el año 2000 832
afiliados obligatorios, que han incluido en su nómina de parientes a
1527 personas familiares ordinarios y 34 como extraordinarios (sujetos
a aportes especiales), en total la familia de los comisarios navales
congrega 2393 personas.
Un estudio de Laura PERELMAN titulado “Sindicalización y Obras
Sociales” publicado por el Instituto de Desarrollo Económico y Social
en junio del 2006 advierte esa misma asimetría indica que solo 84
personas son afiliadas al Sindicato de Comisarios Navales y, en
cambio, 72.259 eran beneficiarios titulares de la Obra Social, sin que
implique que los afiliados al Sindicato hayan mantenido la Obra Social
(las cifras se refieren al año 2005).
En cambio, al visualizar en la página oficial de la Administración
Federal de Ingresos Públicos quienes cotizaban en septiembre de
2010 (última estadística publicada en su web) para la Obra Social de
Comisarios Navales surge que 151.155 personas eran beneficiarios
titulares y 79.626 eran beneficiarios adicionales, totalizando 230.781
beneficiarios de esta Obra Social, que ha tercerizado sus servicios, y
es la octava en número de beneficiarios.
Al consultar la página del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social se pudo constatar que al 31 de marzo de 2009 (última fecha
disponible) los afiliados al Centro de Comisarios Navales tenía 124
afiliados, resultando de la misma 55 trabajadores activos, 69 pasivos,
de los cuales 105 son hombres y diecinueve mujeres.
El secretario General del gremio, Ricardo PELLICIOLI, con sus 78
años, lidera una mesa de conducción de dieciséis miembros, que
representan a 55 trabajadores activos y 69 pasivos. Como es lógico
por ser jubilados la mayoría de los afiliados al Centro de Comisarios
Navales, muchos de ellos serán atendidos por el PAMI, o aquellos que
sean o hayan sido empleados por la Armada Argentina, por esa
organización militar.
Según la Resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Número 389/60 el ámbito de representación es:" Otorgase personería
gremial al Centro de Comisarios Navales, con carácter de entidad
profesional de primer grado, que agrupa a los oficiales de la Marina
Mercante Argentina, que posean patente en virtud del Decreto Número
7416/53 y los que egresen de la Escuela Nacional de Náutica para
desempeñar la función de comisarios navales, teniendo como zona de
actuación todo el territorio de la Nación”. Los directivos de la Obra
Social, surgen así de los 124 afiliados al sindicato y son quienes
deben decidir si rescinden o no el contrato a través del cual
tercerizaron la Obra Social, y la controlan.
La Obra Social de Comisarios Navales no realiza los servicios
médicos directamente sino que ha “contratado” a una Obra Social de
personal jerárquico, la Obra Social de Dirigentes de Empresa (en
adelante OSDE), para realizar su función.
También han optado por “contratar” los servicios de OSDE otras obras
sociales sindicales como la Obra Social de ElectricistasElectronicistas Navales, que cuenta con 16.384 beneficiarios titulares,
la Obra Social de Técnicos de Vuelo de líneas Aéreas que cuenta con
76.771 beneficiarios titulares y la Obra Social de Capitanes de
ultramar y oficiales de marina mercante, que cuenta con 20.463
beneficiarios titulares.
El Centro de Capitanes de Ultramar y Oficiales de la Marina Mercante
tiene, según la página oficial del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social 1979 afiliados, de los cuales 380 son jubilados.
El Sindicato de Electricistas- Electronicistas Navales posee 130
afiliados al primero de septiembre de 2006, todos trabajadores activos,
y posee una comisión directiva de dieciséis miembros que elijen la
conducción de la Obra Social.
Según los últimos datos publicados por el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social la Asociación de Técnicos Mecánicos de
Vuelos de Líneas Aéreas contaba al 11 de junio de 2008 con 38
afiliados representados por una Comisión Directiva de 13 miembros,
que a su vez elije la conducción de la Obra Social.
Finalmente OSDE recibe en forma directa el aporte de 284.734
beneficiarios, de personal jerárquico.
SWISS MEDICAL GROUP S.A., GALENO LIFE S.A. y OMINT S.A.,
entre otras, son las principales empresas de medicina prepaga que
realizan convenios con Obras Sociales Sindicales a fin de beneficiarse
con el traspaso de los aportes. La parte de los aportes que son
reconocidos por las empresas de medicina prepaga o por OSDE
varían y la diferencia entre estas sumas reconocidas y los aportes del
9% del salario significan el beneficio que obtienen las Obras Sociales
sindicales por haber contratado a una empresa de medicina prepaga y
actuar como nexo entre los aportes obligatorios al sistema de Obras
Sociales y estas últimas.
Una pequeña investigación indica que las empresas reconocen entre
el 78% y el 83% del aporte realizado a la Obra Social, quedando el
remanente en manos de las Obras Sociales que no realizan servicios
médicos, es dinero que se pierde para la salud.
OMINT S.A. optó por hacer convenios, al menos, a través de la Obra
Social de Petroleros y la Obra Social de Personal de Organismos de
Control (OSPOCE).
GALENO LIFE S.A. logró convenios con la Obra Social del Personal
del Automóvil Club Argentino, la de Cerveceros, la de personal de
Agencias de Informes, entre otras.
SWISS MEDICAL GROUP S.A. ha logrado sus beneficiarios, entre
otras, a través de OSPOCE, de capataces y estibadores portuarios y la
Obra Social de Serenos de Buques.
Las distintas empresas de medicina prepaga mencionadas reconocen
un dinero como aporte derivado y la diferencia entre el aporte real y el
derivado queda en la caja de la Obra Social sindical que motoriza el
traspaso.
Por el dinero que queda en la Obra Social Sindical el trabajador puede
tener derecho a algún tipo de contraprestación social (turismo,
recreación o descuentos). La función real de esas Obras Sociales
debiera ser el control de su contratada, sin embargo, ese rol no se
cumple.
La Obra Social de Empleados de Agencias de Información, tiene un
contrato con GALENO y contaba con 286 beneficiarios titulares y 207
familiares de ellos, en el año 2000 según el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social cuenta con 269 afiliados activos y 25
pasivos. Sin embargo, la AFIP indica que su obra Social posee 61.559
afiliados titulares y 21.348 familiares a cargo.
Un caso similar es el originado en los trabajadores que han optado por
la Obra Social del Personal del Automóvil Club Argentino, que tenía
según el trabajo de PERELMAN, 613 afiliados y tenía 125.326
beneficiarios de la Obra Social. En septiembre de 2010 la AFIP había
registrado 107.856 afiliados titulares y 51.706 adicionales.
Una de las formas que resulta posible recuperar el prestigio de las
Obras Sociales es que sus beneficiarios se sientan parte de las tomas
de decisiones participando de la vida de su Obra Social a través del
voto, y el escrutinio popular será un mecanismo de control por las
tomas de decisiones realizadas por las Obras Sociales.
La forma de garantizar esa representación es a través del voto directo,
secreto y obligatorio, que permitirá ir elevando los índices de
participación popular en esas organizaciones.
La redacción actual del artículo 12 inciso a) de la Ley Número 23.660
establece que las Obras Sociales “son patrimonio de los trabajadores
que la componen”, pero, les niega el derecho a decidir quiénes deben
administrar el patrimonio en común.
Esta ley pretende establecer un mecanismo que adecue la relación
entre los beneficiarios de las Obras Sociales y la conducción de la
misma, cambiando el mecanismo de elección de sus autoridades,
pasando de un sistema de delegación –otros eligen por uno- a uno
participativo, donde se establece un nuevo lugar donde se vote,
profundizando la democracia social a través del “¿Dónde se Vota?,
donde los que construyen el capital social de cada Obra Social
mediante sus aportes sean quienes decidan en que se usa el dinero.
Será una manera de mejorar las prestaciones, que surjan con fuerza
las inquietudes de los beneficiarios, quienes vigilarán con mas fuerza
las prestaciones tercerizadas y mejorarán las propias robusteciendo el
rol de las Obras Sociales ya no como propiedad de los sindicatos de la
actividad sino como capital social de los usuarios.
Eugenio J. Artaza. – Blanca M. Monllau. - Ramón J. Mestre. – Mario J.
Cimadevilla.- Gerardo R. Morales.- Alfredo Martínez. -