RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA ASPECTOS MACROECONÓMICOS, FISCALES Y SOCIALES, CON ESPECIAL REFERENCIA A LA SITUACIÓN DE LA INFANCIA El presente estudio fue elaborado por Luis Beccaria, Oscar Cetrángolo y Mario Damill como parte de las actividades establecidas en el convenio de cooperación entre las oficinas de UNICEF y CEPAL en Buenos Aires. Los autores agradecen la colaboración de Guillermo Anlló y Laura Golberg, así como los comentarios y sugerencias a la estructura y diferentes versiones del estudio realizados por Javier Curcio, Jay Chaubey, Enrique Delamónica, Sunah Kim y Alberto Minujin. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones involucradas. COORDINACIÓN EDITORIAL UNICEF - Oficina de Argentina Junín 1940, PB (C1113AAX) Ciudad de Buenos Aires DISEÑO DE CUBIERTA E INTERIORES ÎNDICE RESUMEN EJECUTIVO 07 INTRODUCCIÓN 11 1. ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN MACROECONÓMICO DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA: LAS POLÍTICAS AMIGABLES CON EL MERCADO Y LA DISTRIBUCIÓN SOCIAL DE LOS RIESGOS 13 Las condiciones iniciales de la década La ilusión del fin de los ciclos 2. LA REFORMA DEL ESTADO: ENTRE EL CONSENSO DE WASHINGTON, LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Y EL AJUSTE MACROECONÓMICO Consenso de Washington y reforma del Estado Descentralización y reformas en la provisión pública de salud y educación 3. LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA 13 14 17 17 18 23 Baykhana Estudio Funcionamiento de la macroeconomía Política fiscal durante la convertibilidad 23 25 ISBN Nº Buenos Aires, marzo de 2006 4. EMPLEO, INGRESOS Y CONDICIONES SOCIALES 29 El mercado de trabajo urbano en la Argentina Aspectos distributivos y pobreza 29 33 5. CRISIS Y DESPUÉS La macroeconomía después del default y de la devaluación Las cuentas públicas El mercado de trabajo Situación social 37 37 38 40 41 6. REFLEXIONES FINALES 43 ANEXO 49 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA RESUMEN EJECUTIVO ÎNDICE DE GRÁFICOS Y CUADROS GRÁFICO 1. GASTO SOCIAL PROVINCIAL POR FINALIDAD/FUNCIÓN (1980–2003) 19 GRÁFICO 2. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980/2000) 20 GRÁFICO 3. RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO (1961–2004) 26 CUADRO 1. DESEMPLEO: TASAS, DURACIÓN Y FLUJOS (1991/2001) 30 CUADRO 2. TASAS DE SALIDA DE LA OCUPACIÓN SEGÚN LA DURACIÓN DE LA OCUPACIÓN (1988–1994/1995–1999) 32 CUADRO 3. PROPORCIÓN DEL TOTAL DE HOGARES DEL GRAN BUENOS AIRES, SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO Y LA SITUACIÓN LABORAL DE LOS INTEGRANTES (1991/2001) 34 GRÁFICO 4. INCIDENCIA DE LA POBREZA EN HOGARES CON NIÑOS Y AMBOS PADRES, SEGÚN LA SITUACIÓN LABORAL DE LA CÓNYUGE 34 GRÁFICO 5. PRODUCTO INTERNO BRUTO A PRECIOS CONSTANTES DE 1993 37 GRÁFICO 6. FINANCIAMIENTO NETO ANUAL RECIBIDO DE ORGANISMOS MULTILATERALES EN EL PERÍODO 1994–2004 39 GRÁFICO 7. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (2000/2002) 39 GRÁFICO 8. GASTO SOCIAL POR FINALIDAD (1980–2003) 45 GRÁFICO 9. GASTO PÚBLICO Y PIB - TASAS DE VARIACIÓN ANUAL (1980–2003) 45 GRÁFICO 10. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980/2000/2002) 47 ANEXO CUADRO A1. INDICADORES DEL MERCADO DE TRABAJO 49 CUADRO A2. TASAS DE DESEMPLEO 50 CUADRO A3. ALGUNOS INDICADORES SOCIALES (1991/2001) 51 CUADRO A4. EMPLEO Y REMUNERACIONES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO (1991/2001) 51 CUADRO A5. EMPLEO Y REMUNERACIONES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE DEL HOGAR (1991/2001) 52 CUADRO A6. POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO (1974–2004) 52 CUADRO A7. EMPLEO, INGRESOS Y POBREZA, SEGÚN NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE, PRESENCIA DE NIÑOS Y TIPO DE HOGAR 53 7 La sociedad argentina aún procura emerger de una experiencia de inestabilidad económica y política muy traumática. A mediados de 1998 comenzó una depresión que duró aproximadamente cuatro años. Esa contracción económica desembocó en la profunda crisis de 2001 y 2002, la cual fue agravada por las ramificaciones múltiples y la virulencia extraordinaria del derrumbe final de un régimen macroeconómico que había estado vigente por más de diez años. Este estudio pretende analizar los condicionantes macrofiscales de la última crisis, despejando las cuestiones estructurales de las medidas ejecutadas, así como sus consecuencias sociales en el país –en particular en la infancia–, evaluando el papel que jugaron en diferentes niveles las recomendaciones realizadas por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI).1 Las condiciones de vida de la población en general, y de la infancia en particular, se han deteriorado desde mediados de la década pasada, agravándose en el período más agudo de la crisis, a mediados de 2001, seis meses antes de los episodios de default de la deuda soberana y de la devaluación del peso. Sin embargo, la magnitud de la crisis y sus efectos hacen que sea prácticamente imposible concentrar el análisis sobre la situación particular de un sector social o etario específico; por ende, en este trabajo se intenta presentar los elementos que permitan ubicar la situación de la infancia en el contexto adecuado. Debe considerarse que los procesos que hemos mencionado escapan a todo intento de conceptualización simple. En ellos se articula una gran diversidad de fenómenos, entre los que se pueden mencionar los cambios en el contexto externo, los condicionantes históricos, de diverso tipo, heredados (instituciones, prácticas, saberes, estados de conciencia, acervo de capital y de recursos productivos en general, etc.), el diseño de las nuevas acciones de reforma y las características de las políticas de estabilización. La interacción obvia entre los diversos aspectos que se conjugan para definir situaciones tan complejas impide el abordaje simple y aislado de una reforma en particular. En consecuencia, es conveniente señalar que el enfoque seguido en este estudio lleva implícita la idea de que el análisis de un problema determinado y el diseño de la política de reforma correspondiente no pueden ser considerados de manera aislada, sin tomar en cuenta las tramas de interacciones o ignorando las características específicas de la sociedad sobre la que las reformas se aplican. Precisamente, el tipo de actitud o la posición que se procura evitar es la caracterizada por la primera generación de reformas adoptadas en consonancia con el espíritu del Consenso de Washington. Estas reformas fueron aplaudidas entusiastamente por las IFI, por ejemplo, sin que se efectuara casi la menor salvedad sobre sus posibles riesgos o defectos (algunos de los cuales, en ciertos casos, fueron señalados mucho más tarde, como la debilidad de ciertos marcos regulatorios), simplemente porque estaban, en el plano de las ideas abstractas, en consonancia con las creencias dominantes de la época, aunque también, naturalmente, resultaban apropiadas para determinados grupos de interés. Posteriormente, el fracaso (total o parcial) de algunas de esas reformas o la aparición de efectos negativos no considerados por quienes las diseñaron y llevaron adelante, lejos de motivar la autocrítica y el replanteamiento de las bases conceptuales, dieron lugar a nuevos debates sobre aspectos no abarcados en las reformas originales. Más aún, a veces se adjudicaron los traspiés a defectos en la implementación de estas “buenas prácticas”, generándose un campo amplio de debate acerca de reformas de “segunda o tercera generación”.2 Algo de similar naturaleza sucedió con las políticas de estabilización. La renuncia explícita a la utilización de elementos como la política cambiaria y monetaria, por ejemplo, fue también aplaudida como un triunfo más de la cruzada de las “reglas” versus la “discrecionalidad” en el manejo de las políticas macroeconómicas. El hecho de que la rigidez del esquema adoptado por la Argentina en los años noventa supusiera riesgos y potenciales costos en el futuro fue francamente subestimado o dejado de lado. Como sucede en general con los programas de estabilización basados en el “anclaje cambiario” y la apertura comercial y financiera, como el que aplicó el país a lo largo de la década de los noventa, se consolidó un cuadro de precios relativos caracterizado centralmente por una fuerte apreciación cambiaria. 1. Con la expresión IFI se hace referencia a las Instituciones Financieras Internacionales fruto del acuerdo de Bretton Woods (básicamente lo que hoy se conoce como el Fondo Monetario Internacional [FMI] y el Banco Mundial [BM]), más el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2. En resumen se adoptó el camino de cuarta (generación) en lugar de replantear las de primera. 8 La apreciación del peso atenta contra la competitividad de los sectores locales productores de bienes transables y también contra la generación de puestos de trabajo y, sobre todo, de puestos de trabajo de buena calidad. Ante esta realidad, una línea privilegiada de respuesta por parte del gobierno fue la de promover la “flexibilidad laboral”. En una economía en expansión, algunos aspectos de una mayor flexibilidad contractual en el mercado de trabajo pueden generar ganancias de eficiencia global, pero en una economía que tiende a frenarse (y luego a retroceder) como resultado de la pérdida de competitividad, la flexibilidad laboral tiene el efecto de trasladar a los trabajadores el costo de adaptación de la economía a condiciones más desfavorables. Esto lleva a relaciones laborales de mayor precariedad, mayor rotación de la mano de obra, etc. En definitiva, aún antes de la crisis, el costo de la rigidez macroeconómica se trasladaba a sectores de la población en condiciones más desfavorables para autoprotegerse, en muchos casos carentes de toda cobertura o seguro. Las crecientes dificultades por las que atravesó el mercado de trabajo en los años noventa empeoraron la situación social, la cual ya al inicio de la década era precaria. Durante los quince años previos, la desigualdad distributiva y la pobreza se habían incrementado al compás de los fuertes desequilibrios macroeconómicos, que elevaron la inflación y erosionaron las remuneraciones reales. La agudización de estas tendencias a lo largo de esta década estuvo acompañada de un marcado empeoramiento de la situación de empleo. No sólo se registró un pronunciado déficit en la creación de nuevas ocupaciones –que se expresó en los elevados niveles de desempleo abierto y subocupación visible– sino que los nuevos puestos de trabajo resultaron primordialmente de baja calidad, inestables y sin cobertura de la seguridad social. Por otra parte, continuaron reduciéndose las oportunidades ocupacionales y las remuneraciones de aquellos con bajos niveles educativos. Una sociedad que había mostrado signos de relativa integración social durante buena parte de la posguerra iniciaba el nuevo milenio con graves signos de fragmentación y amplios segmentos de su población enfrentaban situaciones de manifiesta inseguridad económica. En este contexto, los niños soportaron una carga desproporcionada de dificultades ya que su presencia es mayor en aquellos hogares que resultaron más castigados por los problemas laborales. Por otro lado, a los efectos reales de la apreciación cambiaria, ya mencionados, se suman sus consecuencias financieras, resumidamente reflejadas por la acumulación de deuda, factor crucial entre los que llevarían al desenlace final crítico. En un extremo de la pirámide distributiva, algunos sectores de la población fueron capaces de “dolarizar” su riqueza antes del desplome final (según las estimaciones del Banco Central las tenencias de activos externos en poder del sector privado no financiero residente superan actualmente los 125 mil millones de dólares), con lo cual el valor de esos activos medido en bienes producidos internamente se incrementó de manera notable. En el otro extremo, una gran parte de la población se vio sumergida RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA en la pobreza o en la indigencia. Atendiendo a efectos distributivos disruptivos de este tipo, cabe considerar que minimizar el riesgo de crisis debe ser una de las guías fundamentales en el diseño de las políticas macroeconómicas. La fuerte suba de precios que siguió al abandono de la convertibilidad no pudo menos que tener un impacto negativo marcado y rápido sobre los ingresos reales del conjunto de los ocupados. Si bien este deterioro resultó generalizado, se hizo sentir con mayor fuerza entre los hogares de menores ingresos, los que ya venían experimentando las peores consecuencias de las dificultades de empleo. La incidencia de la pobreza –ya elevada en 2001– creció inicialmente hasta niveles inusitados: cerca del 60% de los habitantes de las áreas urbanas se encontraba en hogares cuyos recursos corrientes resultaban insuficientes para satisfacer las necesidades básicas. La recuperación económica iniciada en la segunda parte de 2002 permitió un crecimiento del empleo, ahora acelerado –con la consecuente disminución de la desocupación– que se diferenció de lo acontecido en años anteriores al abarcar también a trabajadores de reducida calificación. Si bien la calidad de los nuevos puestos creados no mejoró y las remuneraciones reales crecieron sólo lentamente –se encontraban a fines de 2004 todavía alejadas de los valores de tres años atrás– hubo una reducción de la pobreza. La continuidad del crecimiento económico es una condición necesaria para reducir las graves dificultades sociales que aún prevalecen. Por ello la necesidad crucial de contar con una política macroeconómica que favorezca un crecimiento intenso y estable. Pero la magnitud de las dificultades impone recurrir a medidas, tanto económicas como sociales, que permitan avanzar rápida y persistentemente en esa dirección. Estas deberían procurar –entre varias metas– acelerar el aumento del empleo de buena calidad y la ocupación de trabajadores de baja calificación; mejorar las remuneraciones reales; permitir el acceso a satisfactores básicos como la vivienda y prolongar la permanencia de los niños y jóvenes en el sistema educativo. Por su parte, la observación del comportamiento de los agregados fiscales permite introducir dos reflexiones de índole diferente en relación con el objeto de este estudio. En primer lugar, el gasto público social ha crecido durante el período bajo análisis, pasando de 14% del PBI en el año 1980 (46% del total de las erogaciones) a 18% en los años 1999, 2000 y 2001 (58% del total de las erogaciones). Durante la década pasada el gasto se ha instalado en el nivel más alto de la serie, entre 17% y 18% del PBI. En la medición en términos del producto es posible distinguir una fase de fuerte crecimiento entre 1991-1995 (en un nivel promedio del 17% del PBI), una caída en los años 1996 y 1997, un nuevo aumento en 1999-2001 (situándolo en un nuevo nivel, mayor al 18% del PBI) y una importante caída en el año 2002. Los picos y los valles de la serie coinciden con los momentos de auge y de recesión en el nivel de actividad. Esto marca el carácter procíclico del gasto público. A través de la comparación entre las tasas de crecimiento del producto y el gasto (tanto el social3 como el restante) se observa que han mostrado 3. Dentro del gasto público social se incluye el gasto público en educación, cultura, ciencia y técnica, salud, agua potable y alcantarillado, vivienda y urbanismo, promoción y asistencia social pública, previsión social, trabajo (programas de empleo) y otros servicios urbanos. No se incluyen obras sociales ni los bonos de reconocimiento de deuda. variaciones del mismo signo (y en algunos casos, de dimensiones equivalentes). No obstante, considerando que durante los auges aumenta la relación entre gasto social y producto y que durante las depresiones esa relación cae, se podría hablar de una evolución que profundiza los efectos sociales del ciclo económico. En otros términos, las tasas de crecimiento del gasto se presentan más altas que las del producto en los auges y más bajas que éstas en los períodos de caída en el nivel de actividad. O sea, es en los momentos de crisis, en los cuales las capas relegadas de la sociedad precisan más de la ayuda estatal, justamente en los que el gasto social se ve reducido, limitando las respuestas del Estado. Lamentablemente, la discusión sobre el diseño y la implementación de una política fiscal anticíclica se desarrolló en la Argentina cuando la fase expansiva del ciclo había llegado a su fin. Bajo esas circunstancias, la formación de fondos anticíclicos se convirtió en una trampa procíclica muy ambiciosa, de dudosos resultados y difícil de cumplir. No obstante, pasada la crisis, hoy más que nunca es necesario renovar el debate en este aspecto de la política fiscal, con el objetivo de dotar al presupuesto de mayor predictibilidad, evitando las interrupciones indeseadas en programas de apoyo a la infancia, por ejemplo. En segundo lugar, la evolución del gasto simultáneamente con la particular asignación de responsabilidades en los niveles de gobierno, ha determinado, por un lado, una evolución diferencial del nivel de erogaciones y, por el otro, un significativo cambio de responsabilidades de cada nivel de gobierno. Como consecuencia de la descentralización, la crisis previsional y la crisis de la deuda, el gobierno nacional ha avanzado en la dirección de concentrar básicamente el gasto en los derechos adquiridos y el derivado de decisiones de las generaciones pasadas: el pago de servicios por déficits de presupuestos de años anteriores, las promesas de un sistema de pensiones que entró en crisis y la salud de la tercera edad. En cambio, el gasto en formación de capital humano, básicamente gasto en la infancia y, de manera general, en generaciones futuras, ha quedado en manos de las provincias. Lo anterior tiene implicancias claras en materia de posibilidades futuras de mejorar la situación de la infancia. Durante los años noventa el sistema previsional dejó paulatinamente de ser financiado con recursos provenientes de aportes y contribuciones obligatorios de empleados y empleadores hasta que, en 2001, esos recursos llegaron a representar sólo el 30% del financiamiento total del sistema. El sistema previsonal pasó a ser financiado con fondos originados en recaudación de tributos que no recaen sobre la nómina salarial, afectando de manera sustancial la coparticipación de impuestos. Vinculando esto con lo expresado en el párrafo anterior, resulta imprescindible señalar que en la medida en que no se resuelva el problema de financiamiento futuro del sistema provisional, y de aquellos mayores excluidos del beneficio, seguirá existiendo la fuerte presión de asignar para este fin recursos de coparticipación de las provincias que deberían financiar parcialmente los programas destinados a la infancia. Adicionalmente a la contracción en el gasto general de gobierno desde el año 2000, de acuerdo con estimaciones del 4. Véase Ministerio de Economía y Producción -UNICEF (2004). 9 Ministerio de Economía de la República Argentina y UNICEF, el gasto directo en la niñez habría caído aproximadamente el 30% en términos reales entre 2001 y 2002.4 No obstante, teniendo en cuenta que el gasto en niñez está fuertemente determinado por las erogaciones en educación y, en menor medida, en salud a cargo de los gobiernos provinciales, se debe señalar que esa caída se debió básicamente a la reducción de los salarios reales de los empleados públicos de estos gobiernos. En consecuencia, para evaluar la posible evolución de esas erogaciones deberá considerarse con especial atención la restricción fiscal de los gobiernos provinciales. Por último, en la Argentina las políticas públicas relacionadas con los problemas de la infancia son fundamentalmente débiles. Al mirar el agregado de erogaciones por nivel de gobierno no se muestran adecuadamente los problemas resultantes de la heterogeneidad existente en las prestaciones de salud y de educación en las diferentes jurisdicciones. En el futuro será imperioso el fortalecimiento o la puesta en marcha (según los casos) de diferentes instancias de coordinación y compensación federal de las prestaciones. Esto remite, a su vez, a un intrincado y complejo proceso de construcción institucional del federalismo en estos sectores del gasto social. Para finalizar, y a modo de síntesis de los diferentes hallazgos y recomendaciones que surgen del estudio, se resalta lo siguiente: 1. En sociedades como la argentina, el seguimiento de la situación de la infancia requiere prestar suma atención a la evolución de las variables macroeconómicas y de los agregados fiscales, cuyo impacto efectivo sobre este grupo de la población es a veces mucho más significativo que el de las políticas específicas. 2. En relación con las políticas macroeconómicas, no es posible subestimar la importancia del criterio de minimizar el riesgo de crisis como guía de su diseño e implementación. Procesos que involucran una acumulación muy rápida de deuda (pública o privada) o fuertes apreciaciones cambiarias deben encender luces de alarma y motivar acciones correctivas. La combinación de reglas rígidas con fuertes desbalances macroeconómicos se ha probado como particularmente desafortunada. 3. Uno de los principales errores de las diferentes políticas de reforma del Estado instrumentadas a lo largo de los años noventa reside en que fueron concebidas como reformas secuenciales o “de generaciones”, de manera tal que los efectos no deseados, o “daños colaterales”, no eran obstáculo para su realización, sino motivos de reformas “de nueva generación”. Es imprescindible reconocer que la bondad de una reforma debe ser evaluada a la luz de la totalidad de sus efectos y de las posibilidades efectivas de corregir los problemas que surjan de ella. 4. De manera específica, el punto anterior llama la atención sobre el hecho de que en sociedades tan desiguales como las de nuestra región, los problemas de equidad deben ser encarados desde el inicio. La falta de contemplación de estos aspectos en el inicio de los procesos de reforma puede agravar la situación 10 distributiva y hacer más difícil su solución. En el extremo, esta puede ser una razón muy clara para desechar una reforma. La descentralización de servicios públicos de salud y educación suministra claros ejemplos de esto. 5. Hay reformas que no tienen un impacto directo sobre la infancia pero que implican una demanda de recursos fiscales de tal magnitud que puede resentir el margen presupuestario de funciones cuyo gasto es menos rígido. Es el caso de la reforma previsional y su efecto fiscal ejerciendo restricciones sobre otras erogaciones, entre ellas las destinadas a educación y salud, con claro impacto sobre la niñez y la infancia. 6. Lo sucedido en la Argentina durante los últimos quince años también muestra la necesidad de incorporar en la política fiscal instrumentos e instituciones que permitan atenuar los efectos de los ciclos económicos sobre las políticas públicas. Lamentablemente el debate sobre la política fiscal anticíclica comenzó RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA INTRODUCCIÓN a desarrollarse cuando la situación económica ya había comenzado a deteriorarse. En momentos en que la situación es más holgada se hace imprescindible retomar esta discusión a fin de diseñar e incorporar efectivamente instrumentos que permitan preservar a los sectores más vulnerables de los efectos negativos de las fluctuaciones económicas. 7. Por último, se debe señalar la necesidad de discutir la modalidad más razonable de distribución de funciones y financiamiento entre los diferentes niveles de gobierno. El grado de avance que se alcance en este sentido dependerá de cómo evolucione la situación fiscal, y en especial de la recaudación tributaria. No obstante, lo que resulta impostergable es la definición de políticas que ayuden a compensar las diferencias regionales y mejoren la articulación sectorial, en especial en educación y salud públicas, las cuales tienen fuerte impacto sobre la situación de la niñez y de la infancia. 11 La sociedad argentina aún procura emerger de una experiencia de inestabilidad económica y política muy traumática. A mediados de 1998, ya lejos del importante auge de la época dorada de la convertibilidad (primeros años de la década de los noventa), sobrevino una depresión que duraría casi cuatro años. Esa contracción económica desembocó en la profunda crisis de 2001 y 2002, la cual fue agravada por las ramificaciones múltiples y la virulencia extraordinaria del derrumbe final de un régimen macroeconómico vigente por más de diez años. Las condiciones de vida de la población en general, y de la infancia en particular, como veremos a lo largo del estudio, se han deteriorado desde mediados de la década pasada, agravándose en el período más agudo de la crisis iniciado a mediados de 2001, seis meses antes de los episodios de default de la deuda soberana y de la devaluación del peso. Los problemas del esquema macroeconómico adoptado en la Argentina desde el comienzo de la década del noventa cargan con una parte sustancial de la explicación de estos acontecimientos negativos. Dedicamos el primer capítulo de este trabajo al examen de las condiciones que enmarcaron la aplicación de este conjunto de políticas y normas. En el segundo capítulo, se completa la descripción de las “condiciones iniciales” del período, examinando especialmente los problemas de muy larga data sobre los cuales se aplicarían las reformas de los años noventa, y las características de estas últimas. Más adelante, en el tercer capítulo, se describen y el analizan los principales rasgos de las políticas económicas de la década pasada y sus efectos más significativos en la economía. Sobre este aspecto, se procuró describir la forma “normal” de funcionamiento del régimen de convertibilidad, así como los procesos que crearon las condiciones de la crisis. En el cuarto capítulo se examinan los aspectos relacionados a la evolución del mercado de trabajo, la distribución del ingreso y las condiciones sociales. El quinto capítulo examina el desarrollo de la crisis de fin de período y el panorama macroeconómico de los años,posteriores al colapso. A su vez, a lo largo del estudio intentamos perfilar el papel que los organismos multilaterales, en particular el Fondo Monetario Internacional, jugaron y juegan aún en esta historia. El análisis de las políticas y de la evolución macroeconómica incluye el examen de la evolución fiscal desde una perspectiva agregada. Especialmente en el quinto capítulo se examinan detenidamente los temas fiscales referidos a las políticas sociales y compensatorias. Por último, concluyen el estudio las reflexiones finales. 12 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA 13 1. ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN MACROECONÓMICO DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA: LAS POLÍTICAS AMIGABLES CON EL MERCADO Y LA DISTRIBUCIÓN SOCIAL DE LOS RIESGOS Los regímenes de política macroeconómica pueden clasificarse, tal como sucede con ciertas acciones privadas, considerando, entre otras dimensiones, el riesgo de pérdida, de fracaso o de crisis que puedan conllevar. Así, al igual que en el caso de una inversión, es posible concebir combinaciones de “riesgo-beneficio” de las acciones y de los programas de política económica. Hay líneas de acción más conservadoras o prudentes, que eventualmente generan menos ganancias de corto plazo pero que permiten avanzar con pasos más seguros, y, también, apuestas más arriesgadas concebidas para generar beneficios inmediatos, pero que involucran la posibilidad de mayores pérdidas sociales en contextos desfavorables. En síntesis, más beneficios si todo resulta bien o aceptable, pero también mayores riesgos si, ante eventos adversos, la capacidad de resistencia del esquema adoptado es desbordada, conduciendo al fracaso. Este punto es crucial por muchas razones, pero fundamentalmente porque las crisis macroeconómicas tienen costos que se distribuyen muy desigualmente en la sociedad. No hay duda de que las consecuencias negativas de los errores de política macroeconómica se descargan con particular violencia sobre los sectores con menor capacidad de autoprotección. Nos referimos a aquellas personas o familias que no cuentan con activos que les permitan guarecerse del desempleo, por ejemplo, o de un descenso brusco del poder de compra de sus ingresos, y que dependen unicamente de la venta de su fuerza de trabajo para sobrevivir y para acceder a los bienes diarios indispensables. Esto es especialmente grave cuando, ya sea por limitaciones concretas o por barreras de naturaleza ideológica, las intervenciones estatales compensatorias son muy limitadas. Es sencillo clasificar al régimen macroeconómico de los años noventa en una matriz de riesgo-beneficio esperado. Puede ser considerado como una “solución de esquina”, es decir, una posición de extremo. En efecto, prometía, grandes beneficios a toda la población, y en un primer momento se tendió a creer bastante generalizadamente que esa promesa se materializaría, creencia alimentada por una sustancial baja de la inflación acompañada por una notable expansión del producto, especialmente en la fase dorada de 1991 a 1994. Sin embargo, los riesgos eran muy elevados. Con un inicio marcado por aires de triunfo, de nueva fundación nacional, se ignoró el hecho de que, frente a circunstancias negativas aquel esquema de políticas había dejado disponible escasos instrumentos de acción pública, en especial en el plano de la política macroeconómica. Más aún, se tendió a descalificar a las pocas voces que apuntaban estos problemas. La metáfora de “cerrar el cofre y arrojar la llave” se utilizaba como una virtud política, como una muestra del firme compromiso con el camino asumido. La otra cara de esa moneda virtuosa eran las serias limitaciones que se tendrían para responder ante los cambios desfavorables de las circunstancias externas, por ejemplo, o ante eventos “endógenos” negativos (como la baja capacidad de generación de puestos de trabajo de calidad y de tiempo completo y el aumento del desempleo, según se describirá más adelante). En otros términos, aunque en la escena pública estos aspectos estaban, como ya se señaló, prácticamente ausentes, se asumían riesgos importantes y muy desigualmente distribuidos en la sociedad. Más tarde, los hechos así lo demostrarían. En este punto corresponde una primera mención a los organismos multilaterales de Washington (en adelante las IFI). Más allá de las acciones concretas (préstamos, acuerdos), estas instituciones, el FMI y el Banco Mundial en especial, contribuyeron grandemente a la configuración de un marco de ideas proclive a la subestimación o incluso a la directa negación de esos riesgos y vulnerabilidades. Aún más, elementos como la limitación de la capacidad de acción estatal en ámbitos como el monetario, por ejemplo, eran celebrados como rasgos virtuosos, sin atender al hecho de que, si bien podían limitar ciertos errores o intervenciones inadecuadas, también restringían los márgenes de maniobra para responder ante circunstancias adversas o introducir correcciones de rumbo en caso necesario. Desarrollaremos esta cuestión más adelante, señalando algunos de sus significados concretos. Las condiciones iniciales de la década Los factores internos Algunos factores internos confluyeron para crear un clima de opinión propicio para la nueva orientación de políticas. La Argentina presentaba, a comienzos de los años noventa, un panorama macroeconómico desolador que abrió el espacio para la aplicación de un programa radical de estabilización y de reformas. Acababan de vivirse dos episodios de hiperinflación, en 1989 y en 1990. Además, el país presentaba un panorama de estancamiento productivo de largo plazo: el PIB de 1990, por ejemplo, fue prácticamente igual, medido a precios constantes, al alcanzado en 1975; en términos per capita resultaba un 20% menor, 14 aproximadamente. Las ineficiencias en el aparato estatal y en especial en algunas empresas públicas eran muy visibles y algunas prédicas privatizadoras habían logrado, apoyándose en ellas, una fuerte penetración en la población. Estos factores contribuyeron a configurar un espacio de tolerancia a reformas radicales, “amigables con el mercado”, que hubiesen encontrado seguramente mucha mayor resistencia social en condiciones menos apremiantes. Así sucedió, por ejemplo, cuando el gobierno de Raúl Alfonsín intentó, con éxito casi nulo, en sus últimos años de gestión, algunos avances en materia de privatización de empresas públicas y de apertura comercial. Cambios en el contexto externo Ciertos cambios en el contexto externo fueron también muy significativos en la configuración del esquema de políticas de los años noventa. En el plano de las ideas hay que destacar el auge de los planteos reformistas del llamado Consenso de Washington. En un plano fáctico sobresale la fortísima caída de las tasas de interés internacionales producida a partir de 1989, que impulsó los flujos de capitales desde los países desarrollados hacia la periferia, dando origen a la expresión “mercados emergentes” y el paulatino restablecimiento del acceso al crédito externo luego del racionamiento que había seguido a la crisis de la deuda de principios de los ochenta. En ese contexto financiero externo más favorable y a favor del espacio político creado por la propia inestabilidad que había puesto fin al gobierno anterior, la administración de Carlos Menem dio un giro sustancial hacia las políticas que perfilaban el llamado Consenso de Washington. Estabilización y reformas Es muy importante tomar nota, al abordar las políticas económicas ejecutadas desde 1989 en adelante, de que éstas articularon elementos muy diversos. Deben destacarse dos grupos de cuestiones de diferente naturaleza, que establecen entre sí cierta complementariedad pero también algún grado de conflicto. En uno de estos grupos se cuentan las diversas medidas de reforma institucional y regulatoria. Caben aquí las privatizaciones masivas de empresas públicas y las concesiones de servicios a prestadores privados, las medidas de desregulación de mercados, y la apertura comercial. También, integran este conjunto la apertura plena a los movimientos internacionales de capitales y la autonomía del Banco Central. Más tarde, se adicionó la profunda reforma del sistema previsional, entre las medidas más importantes. El otro grupo de cuestiones se refiere al diseño y a la ejecución a partir de 1991, del programa de estabilización de precios basado en la fijación por ley del tipo de cambio nominal. Aquí cabe considerar muy relevantes los siguientes elementos adicionales: la prohibición de establecer contratos indexados, la obligatoriedad de respaldar la base monetaria en divisas y la posibilidad de establecer contratos locales en otras monedas, distintas del peso. RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA Las reformas promercado no imponían inevitablemente un programa de estabilización de precios de esta naturaleza; tampoco la política de estabilización requería de todas las reformas, aunque dos sí resultaban esenciales en este plano: la apertura comercial y financiera, que jugaban papeles de relevancia en el esquema antiinflacionario.5 El desempeño macroeconómico de los años noventa resulta de la confluencia e interacción de los distintos elementos mencionados: el cambio inicial favorable en el contexto financiero externo (y, más tarde, las sucesivas perturbaciones negativas del mismo origen), y las reformas y el programa de estabilización adoptados. Es naturalmente imposible dilucidar qué efectos pudo haber tenido cualquiera de esos hechos o procesos aisladamente. Cada una de las reformas, plantea un conjunto de efectos favorables y otros negativos –pero como éstos derivan también, al menos parcialmente, de otros factores, como la estabilización de precios– la evaluación de costos y beneficios se vuelve una tarea inasible. Aún así, los problemas propios del programa de estabilización parecen lo bastante nítidos como para poder ser evaluados con cierto grado de autonomía. Asimismo, resulta , bastante claro que algunos desajustes macroeconómicos (como el atraso cambiario, la dolarización del sistema financiero interno y la dolarización de la deuda pública, entre los principales) fueron determinantes, tanto de las trayectorias explosivas de algunas variables que llevan a la crisis, como de la extrema virulencia de ésta. Por tal razón nos detendremos en la descripción estilizada del funcionamiento de la economía bajo el esquema de estabilidad monetaria basado en el anclaje cambiario “duro” de la década pasada. La ilusión del fin de los ciclos Pese a una creencia bastante difundida, y más allá de sus innegables rasgos específicos, la experiencia argentina de los años noventa no fue ni especialmente original ni aislada, ya que resultó muy semejante a otros casos, pasados y contemporáneos, de liberalización comercial y financiera de América Latina que desembocaron en episodios de crisis. En efecto, a pesar de la diversidad de casos y de las particularidades que toda crisis presenta, puede observarse el mismo conjunto de factores críticos, y así los desempeños macroeconómicos y las crisis encuentran una explicación común. Apelando a la memoria Antes de abordar el esquema macroeconómico de los años noventa, haremos referencia a algunas de las tempranas experiencias regionales de inserción financiera internacional de fines de los años setenta –las de la Argentina y Chile en especial– que anticiparon los modelos de integración financiera que adquirieron mayor generalidad en la década pasada. Los llamados “experimentos de liberalización del Cono Sur” combinaron drásticas reformas financieras y comerciales con 5. El análisis de la evolución macroeconómica que se presenta en este estudio se basa en diversos trabajos previos, especialmente en Damill, Frenkel y Maurizio (2002), en Damill y Frenkel (2003), y en Damill, Frenkel y Rapetti (2005). En el primero de esos artículos, además de desarrollarse un análisis exhaustivo del programa antiinflacionario y de sus efectos, se examina, asimismo, su impacto sobre la ocupación y las remuneraciones. esquemas macroeconómicos de tipo de cambio fijo o prefijado y política monetaria pasiva. Las reformas involucraron la liberalización del mercado financiero local, la apertura y desregulación de los flujos de capital y la apertura comercial. La prefijación del tipo de cambio (las “tablitas”) estaba orientada a la reducción de la inflación. Estas experiencias de política se desarrollaron en contextos de oferta abundante de fondos externos y tipo de cambio real apreciado. En todos estos aspectos, resultan muy similares al esquema argentino de los años noventa y también al de México que desembocó en la crisis de 1994. El Fondo Monetario Internacional (FMI) apoyó fuertemente esas experiencias de política. En 1980 y 1981, por ejemplo, cuando el balance de pagos de Chile exhibía grandes déficit de cuenta corriente, el FMI sostuvo que esa situación no debía ser motivo de preocupación ya que, al menos Chile en ese momento, no tenía el déficit fiscal como contrapartida. Más tarde, en 1994, el FMI sostendría el mismo criterio en el caso de México. En ambas oportunidades el fundamento del diagnóstico se apoyó en el argumento según el cual la conducta racional del sector privado garantizaba la asignación eficiente de los recursos tomados en préstamo del exterior y garantizaba su pago. Al menos hasta mediados de los años noventa, el gobierno argentino utilizaba ocasionalmente este argumento para restar relevancia a la trayectoria creciente que presentaba el déficit en la cuenta corriente del balance de pagos: la contrapartida de esa tendencia era principalmente el déficit privado, porque el desequilibrio de las cuentas públicas era por entonces relativamente pequeño. Las crisis de los experimentos del Cono Sur causaron gran revuelo intelectual a comienzo de los años ochenta. El caso de Chile fue particularmente impactante porque contaba con todos los ingredientes que supuestamente garantizarían su éxito y estabilidad, de acuerdo con las teorías en boga que fundamentaban las políticas. Esos experimentos estaban fundados en una versión del moderno “enfoque monetario del balance de pagos”, la visión nacida en la Universidad de Chicago al calor del por entonces reciente restablecimiento de un mercado mundial de capitales. Los trabajos y debates alrededor de las experiencias del Cono Sur dieron lugar a la llamada sequencing literature, cuya conclusión principal es que aquellas crisis resultaron de una inadecuada secuencia de reformas. En concreto, se argumentó que las crisis fueron causadas por la adopción prematura de la apertura financiera, y que los mercados de capitales deben abrirse solamente después de que la economía se encuentre estabilizada, abierta al comercio internacional y con un sistema financiero robusto. Es decir, recién al final de la aplicación de una secuencia de políticas –las que más tarde configurarían el núcleo del Consenso de Washington– y solamente después de que las primeras reformas mostrasen plenamente los efectos esperados. Se hace referencia a ese debate porque, cualquiera sea la visión que se tenga sobre éste y de sus conclusiones, que por cierto no tienen aceptación general, los antecedentes mencionados ponen en evidencia que, en la primera mitad de la década de los noventa, cuando se experimentaba un nuevo auge de los flujos de capital, se contaba con experiencia histórica, trabajo analítico y recomendaciones de política que permitían examinar los procesos que se desarrollaban entonces en México y en la Argentina de una manera más crítica. Sin embargo, esos debates y conclusiones parecían lejanos y olvidados cuando, desde comienzos de los años noventa, algunos procesos nacionales 15 replicaban aspectos importantes de aquellas historias. Eso se observa al examinar, por ejemplo, los hechos estilizados de la evolución macroeconómica de la Argentina desde principios de la década pasada. Ni el FMI, ni los analistas de mercado ni la producción académica más influyente parecían tener presente las lecciones de la experiencia previa. Más aún, en la fase dorada de la convertibilidad, entre 1991 y 1994, cuando algunos análisis ya apuntaban los riesgos que podían derivarse de una mayor vulnerabilidad externa de la economía argentina (que se asemejaba mucho en este aspecto a lo que se observaba en México al mismo tiempo, la otra economía “ejemplar” de la región en materia de reformas), las IFI ciertamente contribuyeron a que se restara importancia a esos riesgos. Primaba el argumento según el cual la volatilidad de los movimientos de capitales era cosa del pasado, que ciertas transformaciones en el capitalismo mundial permitían concluir que se había iniciado una nueva fase que prometía, vía inversiones directas y flujos financieros desde los países desarrollados hacia el mundo “emergente”, el cierre progresivo de la brecha de desarrollo y el avance hacia un mayor bienestar global. Los programas de estabilización con anclaje cambiario A partir de aquellas experiencias, y de varias posteriores, se ha acumulado una experiencia considerable en los efectos de programas de estabilización de precios con anclaje cambiario y apertura comercial y financiera, en la Argentina y en otras economías periféricas. Las estabilizaciones de este tipo, como la que se basó en la libre convertibilidad del peso, tienden a generar una dinámica de ciclo. Inicialmente, la fijación del tipo de cambio y la menor incertidumbre alientan el arbitraje en los mercados de bienes y en los mercados financieros. La competencia de los bienes importados (acentuada por la apertura comercial) y la fijación cambiaria tienen un impacto antiinflacionario, al tiempo que se producen ingresos de capitales privados atraídos por un diferencial favorable en las tasas de interés internas, aunque estas últimas tienden inicialmente a bajar. La demanda agregada aumenta alimentada por diversos factores, que incluyen el acceso al crédito internacional y tasas de interés en baja, por lo que estas estabilizaciones atraviesan inicialmente una fase expansiva. En el caso de la Argentina, los programas de la década de los noventa y también el de fines de los años setenta siguieron a períodos de crédito muy escaso, racionado, por lo que el fin del racionamiento, posibilitado por el acceso a recursos financieros externos constituyó en sí mismo un factor expansivo. Si bien la inflación se reduce en esta fase inicial, el comportamiento dinámico de la demanda agregada contribuye a explicar que los precios de algunos bienes y servicios, en especial en los mercados de servicios no transables, que no están sometidos a la competencia extranjera, continúen subiendo, aunque a un ritmo menor. Con el tipo de cambio fijo, esa “inflación residual” significa apreciación cambiaria. Esta es una consecuencia importante de estos programas de estabilización. La apreciación cambiaria tiene varios efectos reales negativos, sobre la producción de bienes transables (la industria manufacturera, en especial) y sobre la ocupación. Sin embargo, son más importantes para la caracterización del ciclo los efectos que gravitan de manera más directa en la evolución del balance de pagos ya que como resultado de la 16 apreciación de la moneda y también de la expansión agregada, que hacen crecer el flujo de importaciones netas, se deteriora el resultado en cuenta corriente. En otros términos, las necesidades de financiamiento en divisas se incrementan. Es decir, aumenta progresivamente la vulnerabilidad de la economía ante posibles cambios negativos en el contexto financiero externo. Si bien en un comienzo los ingresos de fondos financieros, generados sobre todo por el arbitraje privado, superan al déficit en cuenta corriente y se acumulan reservas, si los flujos de fondos hacia el país no aumentan, en algún momento, el creciente déficit en cuenta corriente superará a los ingresos netos de capitales y las reservas comenzarán a declinar. Con un régimen de tipo de cambio fijo, la declinación de las reservas de divisas tendrá un efecto monetario contractivo, especialmente bajo un régimen de convertibilidad, y esto podrá dar inicio a una fase de enfriamiento de la actividad económica y eventualmente a una recesión. Pero en la práctica, aún antes de ese punto de inflexión, la reversión del ciclo puede ser detonada por cambios exógenos, como sucedió reiteradamente en la Argentina. En efecto, a lo largo de la expansión que sigue a la estabilización con anclaje cambiario, la fragilidad financiera aumenta tanto en el plano externo cuanto en lo que se refiere al sistema financiero interno, haciendo a la economía más vulnerable a schocks negativos. La fragilidad externa se refiere, en primer lugar, al aumento del déficit en cuenta corriente, que hace a la economía progresivamente más dependiente del acceso sostenido e incrementado a fondos en los mercados internacionales. En segundo lugar, la persistencia del déficit en cuenta corriente tiene como resultado un aumento del endeudamiento en el tiempo, por lo que se eleva la carga de servicios de la deuda, con la posibilidad de que se deterioren indicadores de vulnerabilidad financiera RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA como los cocientes “deuda/producto” y “deuda/exportaciones”, o “intereses de la deuda/exportaciones”, por ejemplo. En el plano interno, se observan en la fase expansiva tasas muy altas de crecimiento del crédito otorgado por el sistema bancario, con recursos provenientes, en parte, de fondos del exterior. Esos procesos de fuerte crecimiento de los activos de los bancos suelen ser acompañados por un aumento de la fragilidad financiera interna (las carteras activas de los bancos se tornan más riesgosas). Esto es así en especial cuando los sistemas de supervisión y regulación bancaria resultan débiles o inadecuados. En el caso argentino, en especial, estas fases de rápida expansión financiera interna siguieron a largos períodos de “desintermediación” financiera, por lo que la capacidad de los bancos de procesar adecuadamente las decisiones de crédito, evaluar riesgos, etc., resultaban relativamente escasas. En un contexto semejante, la calidad de la cartera se torna dudosa y probablemente se empobrece, aumentando el riesgo de que un tropiezo en alguna parte del sistema pueda precipitar una crisis financiera. La experiencia fallida de estabilización con anclaje cambiario de fines de los años setenta chocó, en efecto, con el escollo de una crisis financiera interna que se desató en 1980. A partir de ella, la política macroeconómica de estabilización con apertura financiera inició el derrumbe que la llevaría a su fin en 1981. Si bien esta historia es muy anterior al período aquí estudiado, es un antecedente muy importante para hacer una evaluación más acabada de la política económica de los años noventa, la cual se desarrollará en el tercer capítulo. Previamente, se presentará un conjunto de información introductoria que ayudará a evaluar la dirección de las reformas en las políticas públicas discutidas durante las últimas décadas en la Argentina. 17 2. LA REFORMA DEL ESTADO: ENTRE EL CONSENSO DE WASHINGTON, LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Y EL AJUSTE MACROECONÓMICO Los años noventa han sido considerados reiteradamente como un período de importantes reformas en materia de intervención pública. El análisis de las políticas de reforma del estado que fueron implementadas en la Argentina debe reconocer un rasgo común muy acentuado: las diferentes iniciativas han enfrentado problemas estructurales de larga data, cuyas raíces son anteriores al período aquí estudiado. El agotamiento y los problemas de las políticas públicas en educación, salud, previsión social, infraestructura (por citar las más importantes) son muy anteriores a la hiperinflación de fines de la década de los ochenta, pero también a la crisis de la deuda de principios de esa década e incluso a la crisis de mediados de los años setenta. En todo caso, se trata de evaluar la pertinencia de las políticas instrumentadas para atender a los problemas preexistentes. Asimismo, debe reconocerse la importancia de las circunstancias internacionales bajo las que se discutieron estas políticas de reforma y, en especial, el papel jugado por los organismos multilaterales de crédito. Comencemos caracterizando algunas de esas circunstancias. Consenso de Washington y reforma del Estado Una vez finalizada la segunda guerra mundial se consolidó en la región, como estrategia de desarrollo, lo que se conoce como industrialización por sustitución de importaciones (ISI). La ISI, basada en la protección de las industrias nativas mediante medidas arancelarias y no arancelarias, era concebida como una reacción ante la disminución en la demanda de los países industriales de exportaciones latinoamericanas de productos primarios, así como ante la tendencia al deterioro de los términos de intercambio y las dificultades que la región enfrentaba para desarrollar la producción local de manufacturas. Esta estrategia, si bien comprensible en el marco de las tendencias del comercio internacional que le habían dado origen, nunca logró configurar un sendero de desarrollo sustentable (por varios problemas intrínsecos, principalmente la creciente necesidad de una cantidad significativa de recursos de capital y el aumento del grado de sofisticación tecnológica, que elevaron los costos de producción en el interior de los estrechos mercados nacionales, generando la necesidad de mantener altas barreras de protección). Finalmente, la crisis del petróleo a comienzos de los años setenta y el surgimiento de la deuda externa como factor novedoso en el esquema de desequilibrios estructurales de la región terminaron por decretar la inviabilidad de esta estrategia. Es en este marco que surgió la necesidad de encontrar una nueva respuesta al desafío del desarrollo en la región. Existía un amplio consenso en que no sólo se necesitaban medidas de estabilización en el corto plazo, sino también otras orientadas a introducir cambios estructurales para asegurar el cierre de las dos brechas que habían surgido y crecido, durante la ISI: la fiscal y la externa. Una de las respuestas más importante e influyente a los desafíos que planteaba la necesidad de la estabilización era el paquete de medidas basadas en lo que John Williamson (1990) llamó el Consenso de Washington para la estabilización con crecimiento. Es en este sentido que se vuelve relevante comprender el papel que jugaron durante la década del noventa las IFI en la definición de políticas para la región. El conjunto de objetivos perseguido por el consenso puede resumirse en: a) un sano marco macroeconómico; b) un gobierno más pequeño y eficaz; c) un sector privado dinámico (eficiente y en expansión) y d) políticas para reducir la pobreza, tales como subsidios con destino específico para alimentos, así como programas para la educación y la salud (Fischer, 1990). Williamson formuló un decálogo, consensuado por las instituciones financieras internacionales con sede en Washington y con injerencia en la política de los países latinoamericanos: 1. El déficit fiscal debe reducirse drásticamente (preferentemente mediante la disminución de los gastos en vez de a través de un incremento impositivo). Un déficit operativo por encima del 1 ó 2% del PBI sería el fracaso de la política económica. 2. En los gastos públicos deben eliminarse los subsidios de todo tipo, salvo los destinados a la educación (principalmente primaria) y a la salud (prioritariamente la preventiva). La inversión del gobierno debe destinarse a la infraestructura pública. 3. En la reforma impositiva la base imponible debe ser amplia y con una tasa marginal moderada. 4. Tasas reales de interés positivas. 5. El tipo de cambio debe ser competitivo, con garantía de que se mantenga en el tiempo, orientado a favorecer el crecimiento de las exportaciones (principalmente las no tradicionales). 18 6. En la política comercial se deben suprimir las barreras no arancelarias, eliminar los impuestos a las exportaciones y garantizar el acceso a insumos intermedios importados a precios internacionales competitivos. La protección de la industria naciente debe ser temporal. 7. Se debe establecer una legislación que favorezca la inversión extranjera directa (IED) como forma de atraer capitales y tecnología. 8. Se deben privatizar las empresas estatales. 9. Se deben desregular los mercados (principalmente el laboral), para que un nivel mayor de competencia estimule el crecimiento. 10. Las instituciones y la legislación deben fortalecer los derechos de propiedad. El conjunto de políticas implementadas en la Argentina durante la década del noventa (que el saber popular englobó bajo el título de “convertibilidad”) se encontró fuertemente inspirado por este consenso.6 Como podemos apreciar actualmente, el éxito de las éstas fue muy relativo ya que, aún pudiendo decir que la implementación de esas reformas en algunos sectores estimuló la modernización de la economía, ante una visión de conjunto, y entendiendo que tenían por objetivo establecer un sendero de desarrollo sustentable, el fracaso fue estrepitoso. En materia de gasto social, con la idea de concentrar las acciones de política pública sobre la población de menores recursos y, simultáneamente, considerando la restricción fiscal, se propusieron y apoyaron reformas focalizadas en la asistencia de los grupos más necesitados. De esta manera, las políticas inspiradas en este consenso propusieron un alejamiento del paradigma de provisión universal e igualitarista predominante durante la expansión del Estado benefactor, para arribar a una versión mucho más restrictiva de la equidad. Adicionalmente, debe insistirse en que aún durante el auge del paradigma ahora abandonado, muchas de las políticas sociales fueron organizadas en la Argentina bajo un esquema de redistribución bastante defectuoso o incompleto. En este caso, entonces, la discusión de políticas de reforma resultó de una particular combinación de problemas preexistentes, ideología predominante y restricciones de diferente tipo, en particular macrofiscales e institucionales. Como ejemplo de reformas específicas impulsadas durante la década de los noventa que derivaron en la pérdida de patrones de equidad previamente consolidados deben mencionarse, entre otras, la reforma previsional, la desregulación de las obras sociales, la descentralización de escuelas, hospitales y otras políticas sociales y los programas de autogestión hospitalaria. Muchas de estas reformas contaron con la asistencia técnica y financiera de las IFI. Especialmente el Banco Mundial, y en menor medida el BID, a través de diversas operaciones de préstamo, brindaron asistencia importante a las reformas en las áreas RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA de previsión, de salud y de educación, entre otras. Asimismo, debe notarse que en algunos acuerdos con el FMI se ha consignado de manera explícita el compromiso del gobierno argentino de avanzar en esa misma dirección. En la sección siguiente se tratará de manera específica las reformas en la provisión pública de salud y educación, que seguramente influyeron de manera más sustantiva en la situación de la infancia. Descentralización y reformas en la provisión pública de salud y educación Una importante política de reforma llevada a cabo durante los años noventa, pero que reconoce un antecedente relevante en reformas instrumentadas durante la segunda mitad de la década del setenta, se refiere a la descentralización de la provisión de salud y educación públicas. Como resultado de los diversos procesos de cambio en la estructura fiscal del país, el gobierno nacional ha concentrado progresivamente sus erogaciones en la previsión social, en la salud para la tercera edad y en los servicios de la deuda.7 Las provincias, por su parte, han hecho lo propio en educación básica y salud; y los municipios en diferentes servicios urbanos. Simplificando al extremo el problema del financiamiento de un federalismo responsable, podría argumentarse que la Nación tiene centrado su presupuesto en la atención de los problemas del pasado (en general, derechos adquiridos de difícil reformulación), mientras que las provincias lo concentran en el futuro. Esto tiene importantes consecuencias en relación con los temas aquí analizados ya que la provisión de servicios públicos destinados a la infancia y, en general, la formación de capital humano, depende en mayor medida de los presupuestos provinciales. A su vez, la combinación de las tendencias predominantes en materia de descentralización del gasto público con la concentración del sistema tributario en pocos impuestos administrados por la Nación determina la importancia del régimen de coparticipación. En este régimen, así como en las restantes modalidades de transferencias de recursos entre la Nación y las provincias, descansan las posibilidades de hacer más equitativa la provisión de esos servicios en un país con desarrollo regional tan dispar. En consecuencia, como resultado de lo anterior, el gasto público social de las provincias muestra un fuerte aumento tendencial, aunque con un comportamiento cíclico muy marcado, como se analizará más adelante (gráfico 1). Además, debe señalarse que mientras que en 1980 el Gobierno Nacional ejecutaba el 60% del gasto social y los gobiernos provinciales un 33%, en 2000 los porcentajes eran de 49% y 42% respectivamente. El gráfico 2 (página 20) muestra la caída del gasto en manos de la Nación y el aumento del gasto provincial y municipal como consecuencia de la descentralización, pero también de otras reformas en los presupuestos 6. Obviamente, a excepción del punto 5. 7. En el gráfico 1, la relativamente elevada participación del gasto en salud en el gobierno nacional se explica por la atención de la tercera edad (0,8% del PBI) y el gasto en salud de las obras sociales (2,1% del PIB), que, si bien no son instituciones gubernamentales, en las estadísticas elaboradas por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados de la Secretaría de Política Económica son incorporadas a las cuentas de ese nivel de gobierno. de las jurisdicciones, entre las que se destaca la fuerte retirada de la presencia del presupuesto nacional en servicios económicos y el aumento del gasto previsional. Las políticas de descentralización del gasto suelen asociarse con la necesidad de hacerlo más eficiente, combinando la búsqueda de una mejor atención de los problemas locales con un menor costo fiscal. La teoría dice que cuanto más cerca de los beneficiarios se ubique su provisión, mejor será la asignación 19 de los recursos, ya que la definición del gasto tendrá en cuenta las preferencias locales y su control por parte de la ciudadanía será más directo y efectivo. Sin duda, esto supone que los costos y beneficios de esa provisión se limiten al espacio geográfico en que se define la política, y que la comunidad local tendría mecanismos institucionales para manifestar sus preferencias y hacer valer su derecho a controlar y fiscalizar el destino de los fondos públicos. GRÁFICO 1. GASTO SOCIAL PROVINCIAL POR FINALIDAD / FUNCIÓN (1980–2003) En porcentaje del PIB 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Educación, cultura y ciencia y técnica Salud Promoción y asistencia social Previsión social Trabajo Otros FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS) Tanto en salud como en educación, se presentan dos problemas que requieren una especial atención. Por un lado, no es posible sostener que la provisión de estos servicios en una jurisdicción no afecta el bienestar de poblaciones vecinas (externalidades). Por otro, existen importantes razones para rechazar la idea de que cada jurisdicción se haga cargo de manera independiente de la educación pública y de la cobertura sanitaria de sus propios habitantes (ya que existen importantes disparidades entre las necesidades y los recursos de cada una de ellas). Esto requiere de políticas regionales compensatorias claramente diseñadas y decididamente instrumentadas. En la Argentina, más que por un afán en hacer más eficiente la prestación de servicios, el proceso de descentralización fiscal fue impulsado por la decisión del gobierno federal de modificar en su favor las relaciones financieras con las provincias y municipios. Tanto la transferencia de establecimientos hospitalarios y de educación primaria hacia fines de los años setenta, como la de hospitales y educación secundaria de principios de los años noventa, tienen como motivación la modificación de la coparticipación efectiva. No han existido transferencias de recursos específicas para atender el financiamiento de los servicios transferidos, ni se han diseñado mecanismos compensatorios con anterioridad a las transferencias. La problemática de la salud es diferente a la de la educación ya que, de acuerdo con la Constitución de la República Argentina, las provincias son las encargadas de la salud pública, mientras que en materia educativa existen potestades superpuestas. Con posterioridad a la transferencia de 1991, se sancionó un marco normativo que regula las responsabilidades de cada nivel de gobierno en materia educativa (Ley Federal de Educación); en cambio, no existe un marco regulatorio similar para la salud. Por último, los mercados son muy diferentes al existir, en el caso de la salud, intereses económicos y políticos de una magnitud muy 20 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA GRÁFICO 2. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980/2000) En porcentaje del PIB 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1980 2000 1980 Funcionamiento Educación, Cultura, Ciencia y Técnica 2000 1980 Provincias Nación Salud Previsión Social 2000 Municipios Otro Gasto Social Servicios Económicos Deuda Pública FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS) superior a los que se presentan en la educación. La descentralización desordenada ha derivado en serios costos en términos de eficiencia y equidad. Tanto en el campo sanitario como en la provisión de educación se puede identificar una multiplicidad de respuestas locales, en lo referido tanto a la forma en que adopta el proceso como a sus resultados. La ausencia de coordinación por parte del nivel central permitió una gran heterogeneidad de conductas en el nivel provincial y municipal, lo que responde, en grandes rasgos, a la configuración previa de cada sistema y a la política sectorial adoptada en cada lugar, como respuesta al propio proceso descentralizador. Estas respuestas, a su vez, están estrechamente condicionadas por la restricción financiera que opera de manera muy diversa en cada jurisdicción. De esta manera, las posibilidades de mejorar los servicios sociales descentralizados están delimitadas por el grado de desarrollo económico-social, productivo y la capacidad de financiamiento de cada jurisdicción. A su vez, las potencialidades de desarrollo de cada una de ellas están determinadas, en buena parte, por el estado y nivel de su capital humano y cultural, lo cual está directamente vinculado con las posibilidades que tenga su población de acceder a buenos niveles de educación y sanidad.8 No hay mecanismos fiscales y financieros particulares, asociados a la distribución de rentas fiscales entre la Nación y las provincias, que puedan asimilar pautas de carácter nacional en cuanto a la provisión y calidad de la educación o la salud. En el diseño actual, esto plantea un dilema de difícil solución: si se desea aplicar programas o políticas y prioridades de alcance nacional, orientadas a una provisión más equitativa de educación y salud en las diferentes provincias y regiones del país, éstas terminarán demandando fondos adicionales del presupuesto nacional; por otro lado, si esta opción no fuera fiscalmente viable, se perjudicarán aquellas acciones de reaseguro. Como resultado: la provisión y la calidad de la educación y la salud tenderán a resultar excesivamente dependientes de la disponibilidad de recursos económicos y fiscales de las diferentes jurisdicciones. Las provincias han sido las receptoras de la red de establecimientos y actualmente poseen autonomía completa en la decisión y gestión de la política educativa y de salud. Las provincias son jurisdicciones políticas que, en el caso argentino, cubren áreas geográficas extensas con una enorme dispersión en cuanto a la concentración de la población. Siendo así, es legítimo preguntarse si se puede sostener que este modelo de descentralización es el más conducente para incorporar sus supuestas ventajas 8. Muchos de los argumentos presentados en este capítulo fueron desarrollados con mayor detalle en estudios específicos. Véase Carciofi, R., Cetrángolo, O. y Larrañaga, O. (1996); Bisang, R. y Cetrángolo, O., (1997), y Cetrángolo, O. y Gatto, F. (2002). (mejor asignación de los recursos, participación e integración de la comunidad, control de los servicios ofrecidos, etcétera). Adicionalmente, la descentralización de servicios sociales ha derivado en una modificación en la modalidad en que se manifiesta la restricción fiscal. Dado que la estructura de gasto provincial ha pasado a estar cada vez más dominada por los servicios sociales, los diferentes esfuerzos de saneamiento fiscal emprendidos por las diferentes jurisdicciones provinciales que enfrentaron problemas fiscales y financieros debieron, necesariamente, prestar atención a las posibilidades de reducir sus erogaciones en salud y educación. A u vez, considerando que la casi totalidad de los gastos en esas finalidades se concentra en el pago de salarios, esos intentos generaron, en algunas provincias, episodios de alta conflictividad social. Para atender esta problemática se intentó instrumentar algunas reformas en los sectores de salud y educación tendientes a mejorar la organización y administración del gasto social. En ese contexto, diversos programas con asistencia de los organismos multilaterales de crédito trataron de incorporar modificaciones en los esquemas de remuneraciones y nuevos procedimientos el ámbito educacional. Entre otras iniciativas se cuentan los cambios en la estructura de adicionales salariales, legajo único docente, control del ausentismo y actualización de las plantas orgánicas funcionales. En general, aún no se han podido apreciar mejoras significativas en la eficiencia sectorial; no obstante, estas acciones definen una tendencia en la que va tomando forma, con suerte muy variada según las jurisdicciones, un nuevo concepto de la capacidad de administración del gasto sectorial. Este ha sido un proceso muy prolongado, en el cual las motivaciones, alternativas y reformas efectivamente adoptadas no han resultado de un diseño único y ordenado de esta política de reforma del gasto social. Por el contrario, se trata de una reforma en donde los avances han estado relacionados, muchas veces, con elementos que poco tienen que ver con los factores que usualmente son considerados para recomendar este tipo de políticas. En general, el proceso fue muy influido por las restricciones macrofiscales de cada período. En salud, el problema es más grave aún. Como sucede en muchos países, la provisión de salud en la Argentina se organiza en tres subsectores: público, seguridad social y privado. Sin duda, la excesiva fragmentación de las instituciones que lo componen es su rasgo distintivo. Su falta de coordinación y articulación impide la conformación de un “sistema” de salud y atenta contra el uso eficiente de recursos y el logro de niveles aceptables de equidad en su cobertura. No sólo se nota la falta de integración entre los distintos subsectores, sino que en el interior de cada uno de ellos también se observa un elevado grado de fragmentación. Desde principios de la década de los setenta,9 el rasgo distintivo del sistema de salud argentino se relaciona con el papel central que ha tenido en su evolución un particular sistema de 21 seguridad social. Con el desarrollo de las obras sociales (instituciones de salud de la seguridad social), el sistema amplió rápidamente la cobertura, aunque a costa de una gran fragmentación. A través de esas instituciones, surgidas tiempo atrás, los trabajadores trataron de introducir las bases de un sistema solidario en el interior de cada uno de los gremios en que se organizaron. El aporte de cada trabajador a su obra social es función de sus ingresos y no de su riesgo potencial, compartiendo en igual medida los beneficios que surgen de la asociación. La expansión de las obras sociales se convirtió en el pivote articulador del desarrollo global del sector, orientando su demanda hacia prestadores privados, empresas químicas y farmacéuticas y productores de equipamiento médico. Esto fue determinante en el crecimiento del subsector privado. Por su parte, la red de servicios estatales, que era hegemónica hasta la consolidación de este esquema, pasó a quedar reservada, básicamente, a la atención de la población más careciente, sin cobertura de la seguridad social.10 En el área sanitaria, por su parte, durante los años noventa se intentó avanzar con reformas en la organización microeconómica, mediante la introducción de un nuevo modelo de autonomía hospitalaria sumamente ambicioso. Esta reforma podría tener una incidencia clara sobre la eficiencia y la equidad de las prestaciones públicas. Se trataría de la captación de recursos adicionales para la atención de pacientes con capacidad de pago, lo que permitiría, en teoría, ampliar la cobertura y mejorar la calidad de atención a pacientes de menores recursos. Esto supone un mecanismo en el cual el proceso de transferencia en gran medida se determine y materialice en cada una de las unidades prestadoras de servicios. No obstante, han sido escasos los avances logrados en tal sentido. La captación de ingresos adicionales se ha orientado en su mayor parte a la recuperación de pagos por servicios prestados a otras entidades públicas o semipúblicas que cubren estratos de menores recursos económicos; es decir, el sistema no se nutre mayormente de ingresos por prestaciones adicionales efectuadas a la población de mayores recursos. Por otra parte, no se han mejorado las condiciones de prestación del servicio público ni se ha logrado introducir mecanismos que permitan vincular el pago de sobresueldos a mejoras en la productividad de los agentes. Pero, más importante para el argumento de este estudio, debe tenerse en cuenta la existencia de diversos puntos de partida en materia de equipamiento, especializaciones y capacidades concretas entre las unidades objeto de descentralización. Lo cual podría derivar en que algunas unidades descentralizadas rápidamente puedan captar fondos adicionales, mientras que otras queden rezagadas por sus deficiencias estructurales iniciales, llevando a establecer grados crecientes de inequidad interna en la medida en que no exista una entidad superior que tienda a compensar estos desequilibrios. 09. En 1970, la ley 18.610 extendió la cobertura de las obras sociales a toda la población en relación de dependencia, haciendo obligatoria la afiliación de ésta a esas instituciones. Poco después, el sistema de obras sociales se extendió, asimismo, en forma obligatoria a los jubilados y pensionados (Ley 19.032) con financiamiento compulsivo sobre los trabajadores activos. 10. Una presentación estilizada de la evolución histórica del sector, con especial referencia al desarrollo del subsector privado, fue desarrollada por Jorge Katz. Véase Katz y Muñoz (1988), Cetrángolo y otros (1992); Katz (1995). 22 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA 23 3. LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA Funcionamiento de la macroeconomía En los años noventa, el ciclo de apertura-expansión seguido de aumento de la fragilidad financiera externa, contracción y crisis, que se describió en el primer capítulo del estudio, fue experimentado dos veces. Primero entre 1990 y 1995 (año en que la economía fue frenada por el derrame de la crisis de México), y luego entre 1995 y 2001. El primero de esos ciclos no desembocó en crisis cambiaria, aunque sí en recesión y crisis financiera. Revisemos brevemente la experiencia de los tempranos años noventa. Ya se han mencionado los cambios positivos experimentados en el contexto financiero internacional, que tuvieron un impacto decisivo en el plano interno. Las tasas internacionales de interés cayeron abruptamente a partir de 1989, al tiempo que se recuperaba el acceso al financiamiento externo. En 1991, los ingresos de capitales comenzaron a adquirir importancia. Además de los factores de expulsión, que explicaron buena parte de los flujos de capitales hacia los mercados emergentes (especialmente la caída de las tasas de interés en el mundo desarrollado), también fueron relevantes los factores internos, llamados “de atracción”: en el caso argentino cabe destacar el proceso de privatizaciones, iniciado en 1990, la liberalización financiera y el lanzamiento del programa de estabilización. Así, en los primeros años de la década de los noventa, los ingresos netos de fondos superaron al déficit en cuenta corriente, permitiendo una sustancial y rápida acumulación de reservas internacionales, cuyo acervo inicial era muy pequeño. Tal como en el ciclo estilizado descrito más arriba, la acumulación de reservas alimentó el incremento de la cantidad de dinero y de crédito. Esto, combinado con la declinación de las tasas de interés (externas e internas), llevó a una expansión rápida de la demanda agregada y el producto. Este, a su vez, afectó al balance de pagos, puesto que la suba del PIB estimula las importaciones, contribuyendo al déficit en la cuenta corriente. La apertura comercial y la apreciación cambiaria actuaron en el mismo sentido. El crecimiento liderado por los ingresos de capitales continuó hasta 1994. En ese año se produjo una suba de las tasas de interés internacionales (a partir de la decisión de la Reserva Federal de elevar sus tasas de descuento, desde febrero). Esto comenzó a gravitar negativamente sobre los ingresos de fondos y, debido al creciente déficit de la cuenta corriente, las reservas de divisas dejaron de crecer. En la fase expansiva, la vulnerabilidad de la economía a schocks externos desfavorables se incrementó. El déficit en cuenta corriente tendió a aumentar al tiempo que crecía la deuda externa. Así, la dependencia de los ingresos de fondos del exterior se acentuó. En otras palabras, el esquema macroeconómico se tornó más vulnerable a cambios que pudieran afectar más o menos abruptamente la disponibilidad de financiamiento. Esta fuente de vulnerabilidad se acentuó, en el caso argentino, debido a que el régimen involucraba una completa liberalización de los flujos de capitales. En efecto, el régimen vigente excluía el uso de instrumentos para regular o influenciar su composición, en contraste, por ejemplo, con la experiencia simultánea de Chile o de Colombia. Hasta 1994, la economía argentina evolucionó hacia una posición más frágil frente al riesgo de schocks externos negativos, al igual que México, que también venía experimentando un proceso de estabilización de precios basado en la utilización del tipo de cambio como ancla nominal y, por ende, enfrentaba igualmente una considerable apreciación de su moneda. Reflejando ese fenómeno, en 1994 la prima de riesgo país se incrementó en ambas naciones más acentuadamente que en otras economías de la región, como las de Chile o Brasil, país que ya había, en 1994, iniciado su proceso de estabilización y reformas amigables con el mercado, en el marco del plan Real. La suba de las tasas de interés y la propia mecánica del régimen de convertibilidad podrían haber llevado a una fase contractiva, como sucedería en 1998. Pero a fines de 1994 México sufrió una corrida contra el peso que concluyó en una fuerte depreciación. El contagio afectó inmediatamente a la Argentina. Por lo tanto, en lugar de experimentar un ajuste endógeno según el mecanismo típico de la convertibilidad, el schock externo llevó a una masiva y rápida salida de fondos a comienzos de 1995, con una paralela suba, muy acentuada, de las tasas de interés internas. El stock de reservas se redujo abruptamente y, con ello, se contrajo la liquidez. La demanda agregada mostró un comportamiento similar. En esta fase, la tasa de desempleo (que había iniciado una tendencia ascendente dos años antes, cuando todavía la economía se expandía a un ritmo muy elevado) experimentó un incremento sustancial, ubicándose siempre, desde allí en adelante, en niveles históricamente muy elevados. Aquí cabe una digresión acerca de algunos efectos sociales de las políticas macroeconómicas de los años noventa, que serán explorados en mayor detalle más adelante. 24 Planteándolo en términos simples, es habitual que se sostenga (y el Consenso de Washington estaba influido por esta idea) que las reformas pro mercado tienen costos (sociales) en el corto plazo, pero generan importantes beneficios en el futuro, de manera que, por ejemplo, los sectores beneficiados podrían estar en condiciones de compensar plenamente a los perdedores, aunque en la práctica esta compensación pueda no llevarse a cabo nunca. Ahora bien, cuando las reformas se combinan con un programa de estabilización con ancla cambiaria como el de la convertibilidad, entre cuyos efectos iniciales está una importante expansión del gasto agregado y del PIB, esos costos iniciales son poco perceptibles, muy localizados, y en general más que compensados por los efectos del auge global. Esto favorece inicialmente el apoyo social a las reformas y fortalece políticamente al gobierno de turno, lo que contribuye a su vez a consolidar el programa y a desalentar casi cualquier acción correctiva, bajo el conocido lema de “por qué arreglar lo que funciona bien”. Así, el esquema de políticas se hace aún más rígido. Sin embargo, el efecto positivo sobre el empleo luego se debilita, muy en especial por la combinación de atraso cambiario (con la consiguiente pérdida de competitividad de la producción interna, especialmente de la manufacturera) y de apertura comercial. Finalmente, cuando sobreviene la contracción del gasto agregado en la fase recesiva del ciclo, el impacto sobre el empleo suma todos esos efectos negativos. De allí el carácter inédito de las tasas de desempleo experimentadas por el país desde el impacto del Tequila. En ese momento los principales costos sociales del programa se manifiestan conjuntamente. Sin embargo, la recesión de mitad de la década fue muy breve. Un fuerte paquete de apoyo financiero externo e interno, estructurado con la coordinación del FMI, permitió cambiar rápidamente el estado negativo de las expectativas. Además, por distintos mecanismos, y a pesar de las limitaciones establecidas por la regla de convertibilidad, el gobierno desplegó un intenso activismo monetario dirigido a sostener a los bancos y detener así la profundización de la crisis financiera. Debido a los efectos favorables del apoyo financiero externo fue posible preservar el régimen monetario. Ya hacia el cierre de 1995 una nueva expansión estaba iniciándose. El mecanismo monetario por detrás de esta recuperación fue el mismo que se había experimentado en primera parte de la década de los noventa. Se reabrió el acceso a los fondos del exterior; así, los ingresos de capitales comenzaron a superar al déficit de la cuenta corriente (que se había reducido como consecuencia de la recesión), las reservas de divisas repuntaron otra vez, al igual que las cantidades de dinero y crédito. Los elementos de la dinámica cíclica estaban nuevamente en movimiento. Esta nueva fase expansiva mostraría los mismos rasgos estilizados de la primera, pero esta vez resultaría más corta. La prima de riesgo subió a mediados de 1997, luego de la devaluación tailandesa, y el crecimiento se desaceleró. La crisis rusa de 1998, que tuvo un muy fuerte impacto en Brasil, llevó a su fin a la expansión. Los ingresos de fondos declinaron desde ese momento y la acumulación de reservas se desaceleró, para tornarse negativa algo más adelante. Como consecuencia, a mediados de 1998 se inició una fase de contracción del PIB, que concluiría con el colapso de 2001-2002, en el que, entre otros numerosos acontecimientos, se experimentó la violenta depreciación del peso ya mencionada, y el default de buena parte de los compromisos financieros externos e internos del gobierno. RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA El guión argumental de la historia macroeconómica de fines de la década de los noventa es bastante simple. Para comenzar, el giro desfavorable del escenario financiero externo experimentado en 1997-1998, luego de las crisis del sudeste de Asia y de Rusia, encontró a la Argentina con un déficit en cuenta corriente elevado y creciente, una moneda apreciada y una perceptible carencia de instrumentos de política para hacer frente a ese conjunto de problemas, dada la rigidez del esquema macroeconómico adoptado. No sorprende que, en esas condiciones, la prima de riesgo país haya dado un salto permanente hacia arriba y que el acceso a fondos del exterior se haya tornado más problemático. La subsiguiente suba en la carga de intereses de la deuda tuvo un impacto negativo sobre todos los deudores, incluyendo naturalmente al sector público. Ante la carencia de otros instrumentos, el gobierno respondió a esa situación mediante políticas fiscales restrictivas. La historia oficial en relación con esta forma de activismo solía rezar así: la disciplina fiscal restaurará la confianza en la capacidad de pagos del sector público, de manera que la prima de riesgo sobre la deuda soberana caerá, llevando a una declinación de las tasas de interés internas. Por lo tanto, la demanda interna de bienes y servicios se recuperará, arrastrando a la economía fuera del pozo recesivo. Menores tasas de interés y un mayor nivel del producto contribuirán, a su vez, a equilibrar las cuentas públicas, lo que también alimentará, nuevamente, la confianza, cerrando así un círculo virtuoso. La historia macroeconómica de fines de la década de los noventa es la historia del fracaso de esa visión. A pesar del perceptible ajuste del resultado primario del sector público que se produjo en estos años, el canal de crédito no pudo reabrirse. Más aún, las subas de impuestos y los recortes del gasto público reforzaron las tendencias recesivas, contribuyendo con ello a consolidar las expectativas negativas que impedían la tan esperada declinación de la prima de riesgo país. En conclusión, la política fiscal fue, por sí sola, impotente para compensar los fuertes desequilibrios macroeconómicos que tenían raíces en otro lugar, más precisamente, en el sector externo. Bajo esta orientación de política fiscal autodestructiva, la economía quedó atrapada en un círculo vicioso por varios años, sufriendo así la más prolongada recesión desde la primera guerra mundial. Pese a sus diversas semejanzas, en algunos aspectos importantes el segundo ciclo de los años noventa se diferenció del primero. Queremos destacar aquí uno de ellos: los disímiles papeles jugados por los sectores público y privado en la generación de los flujos de capitales que alimentaron la acumulación de reservas. El punto es muy importante, entre otras razones, porque bajo la convertibilidad, el acervo de reservas es la base de todo el sistema monetario y crediticio interno, de modo que sus variaciones repercuten de manera directa, por ejemplo, sobre la disponibilidad de fondos en préstamo y, por ende, sobre la demanda agregada, según se describió más arriba al plantear los mecanismos estilizados del ciclo. Durante la primera expansión económica, a comienzos de la década, los ingresos de capitales privados fueron predominantes. Sin embargo, los ingresos de fondos captados por el sector público se hicieron más importantes durante la recesión de 1995. Esos recursos, obtenidos principalmente a través del paquete de ayuda externa ya mencionado, contribuyeron a aliviar los efectos negativos del schock. Desde entonces, los ingresos netos de capitales dirigidos al sector público se mantuvieron en un nivel elevado hasta el fin del período. Así, a diferencia de lo que había sucedido previamente, la segunda expansión experimentada en la década fue impulsada principalmente por entradas de divisas cuya contrapartida era la colocación de deuda pública, mientras que los ingresos netos dirigidos al sector privado se recuperaron sólo lentamente. Desde mediados de 1998, estos últimos dejaron de fluir en montos significativos y, a fines de 2000, comenzó una masiva fuga de capitales. De modo que, según surge de lo anterior, el sector público jugó, a través de la colocación de deuda externa, un papel crucial en la acumulación de reservas internacionales durante los años noventa. Es cierto que el aumento de la deuda externa del sector privado no fue menos importante, pero una parte significativa del mismo tuvo contrapartida en salidas de fondos privados. En efecto, si bien ese sector experimentó un considerable incremento en el monto de sus obligaciones externas, algo similar sucedió con los activos externos de su propiedad, de modo que la demanda neta de divisas por parte del sector privado fue positiva, en el agregado. En otros términos, a fines de los años noventa el nivel de reservas y la liquidez interna devinieron cada vez más dependientes del acceso del sector público a fondos del exterior. Estos cambios en la composición sectorial de la riqueza financiera tenían, potencialmente, efectos muy importantes sobre la equidad distributiva. En efecto, el sector público tendía a asumir cada vez más riesgo cambiario, al acentuar su posición deudora en moneda extranjera, mientras que una parte del sector privado se convertía en acreedora neta en dólares, acumulando activos externos en magnitudes muy importantes. Política fiscal durante la convertibilidad A lo largo de los años noventa, el diseño de la política fiscal trató de responder simultáneamente a la necesidad de un fuerte ajuste para acompañar el programa macroeconómico y el mantenimiento de ciertos niveles de competitividad de los sectores productores de bienes transables. Esto último, bajo un régimen de tipo de cambio fijo, presionó a la reducción o eliminación de algunos impuestos, restringiendo aún más el margen de acción del sector público. En algunos casos, como el de las cargas sobre la nómina salarial, se trata de recursos que se aplicaban específicamente al financiamiento del gasto social. El sector público argentino llegó a los años noventa con una larga historia de desequilibrios estructurales, con breves períodos de superávit que, en general, habían coincidido con los incrementos extraordinarios en los recursos que se presentaban de manera simultánea a la puesta en marcha de programas de estabilización exitosos. A su vez, y siguiendo la misma lógica, los mayores déficit coinciden con la erosión de los recursos durante las crisis macroeconómicas de 1975, de principios de los ochenta y del período hiperinflacionario de 1989-1990. Esto se relaciona con la relativa estabilidad del nivel de las erogaciones 25 primarias. En definitiva, la trayectoria fiscal ha estado fuertemente asociada a la evolución macroeconómica. Más allá de las innumerables y variadas alternativas de la política fiscal argentina, en una mirada al conjunto, salta a la vista la magnitud del ajuste fiscal de largo plazo. Hasta 1990, el déficit consolidado (Nación y provincias) sin incorporar recursos de capital (fundamentalmente privatizaciones), con financiamiento parcial proveniente del “impuesto inflacionario”, giraba en torno al 5,3% del PIB, para pasar al 3,3% del PIB durante los años noventa. El resultado negativo, contabilizando ingresos por privatizaciones, fue de 2,6% del PIB para el mismo período. En cambio, el resultado primario pasó de reflejar un déficit de alrededor del 4,0% del PIB para el período 1961-1990, a mostrar una situación equilibrada en el período 1991-2001. Se puede concluir que el sector público ha mostrado un importante proceso de ajuste de sus desequilibrios en el largo plazo, lo que no implica que los desequilibrios persistentes, en especial como producto de los servicios de la deuda, hayan sido más fáciles de financiar durante el período de convertibilidad, sin contar con el impuesto inflacionario. La imagen que brinda el gráfico 3 (página 26) es sumamente elocuente al mostrar la preponderancia de los desequilibrios del sector público nacional en la explicación del resultado consolidado, a lo largo del período considerado. No obstante, mirando detenidamente la evolución de las cuentas públicas durante los años noventa se confirma la presión proveniente de los intereses de la deuda y cierto incremento en el desequilibrio primario de las provincias durante la segunda mitad de la década. Aún cuando es menor en significación, este último resultado merece dos aclaraciones. Por un lado, deben notarse las facilidades que tuvieron los gobiernos provinciales para obtener financiamiento de la banca privada durante ese período, coincidente con la privatización de muchos bancos oficiales provinciales. Por otro lado, asimismo, se debe considerar que el resultado provincial muestra el impacto de la descentralización de gasto social y la cesión de recursos de coparticipación para contribuir al financiamiento del sistema previsional en manos de la Nación. En materia de erogaciones, entonces, adicionalmente a los intereses de la deuda, se deben considerar dos grupos que han ejercido una presión creciente y continuaron ejerciéndola durante los años noventa: el correspondiente al sistema previsional y el vinculado, de una u otra manera, con las relaciones fiscales y financieras con las provincias. En términos generales, los diferentes intentos de restringir el nivel de erogaciones están relacionados, en primer lugar, con las erogaciones de capital y, en algunos períodos, con los gastos de funcionamiento (personal y bienes y servicios).11 Desde mediados de 1989 hasta principios de 1991, si bien la situación fiscal no se logró ordenar, continuando el fracaso inicial en materia de estabilización de precios, se comenzaron a desarrollar algunas iniciativas de reforma del Estado que luego marcarían el rumbo de la política económica durante buena parte de esa gestión, junto con el establecimiento de la regla de convertibilidad. Entre esas iniciativas merecen mencionarse las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica y el inicio de un importante proceso de privatizaciones de empresas públicas. 11. Estos aspectos son revisados detalladamente en Cetrángolo y otros (2000). 26 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA GRÁFICO 3. RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO (1961–2004) En porcentaje del PIB 6,0 4,0 2,0 0,0 (2,0) (4,0) (6,0) (8,0) (10,0) (12,0) 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (14,0) Resultado Primario Consolidado Resultado Total Consolidado FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y DEL CEPAL, OFICINA DE BUENOS AIRES En su lanzamiento, el plan de convertibilidad convivió con la estructura impositiva que resultó de las reformas instrumentadas durante los años de alta inflación (1989 y 1990), beneficiándose de la caída abrupta de ésta. A partir de entonces, las autoridades económicas fueron introduciendo permanentemente modificaciones en el sistema tributario. Durante los primeros años se siguió la orientación de concentrar la recaudación en dos tributos (Impuesto al Valor Agregado [IVA] y Ganancias) y, a medida que ello se iba logrando, se fueron eliminando diferentes impuestos considerados fuente de distorsiones. En el caso del IVA, por ejemplo, las modificaciones incluyeron una generalización paulatina del tributo hasta los máximos niveles conocidos internacionalmente, y el aumento de la alícuota (uniforme). Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un programa de fortalecimiento de la administración tributaria que incluyó la difusión del sistema de facturación en ventas, el régimen penal tributario y un amplio esquema de pagos a cuenta (retención y percepción) que facilitaron el control y mejoraron la recaudación de los dos gravámenes antes mencionados. La concentración de la recaudación en esos tributos derivó en un aumento de la sensibilidad de la recaudación a la evolución de las variables macroeconómicas.12 Algunos de los factores macroeconómicos mencionados operaron en sentido contrario luego de 1994. Por ejemplo, las tasas de interés internacionales repuntaron levemente y la recesión detonada por el schock externo desfavorable que siguió a la devaluación mexicana tuvo un peso decisivo sobre el comportamiento de la recaudación, especialmente desde 1995. Sin embargo, en la explicación de la reapertura del desequilibrio fiscal pesaron principalmente otros dos factores estrechamente vinculados con decisiones de política fiscal. En primer lugar, el gobierno decidió actuar en el terreno fiscal para hacer frente a la apreciación cambiaria. Sin posibilidades de manipular el tipo de cambio nominal, el recurso de política utilizado para compensar parcialmente el deterioro de la rentabilidad de los sectores productores de bienes transables fue la reducción de la carga tributaria sobre éstos, combinada con el restablecimiento de reembolsos y reintegros a la exportación. La medida más importante en este terreno fue la reducción de contribuciones patronales que financiaban la seguridad social. El segundo factor, como se verá, resultó de la reforma previsional. En esta nueva fase, los primeros resultados fiscales negativos se presentaron en el tercer trimestre de 1994, en coincidencia con las medidas que se acaban de comentar, y meses antes de que la recaudación declinara como resultado de la recesión. No obstante, una vez desatada esta última, la situación fiscal cobró mayor gravedad. No sólo se vio afectada la recaudación; adicionalmente, el apoyo al sistema financiero en 1995 llevó al 12. La participación de los impuestos al valor agregado y ganancias en el total de recursos de la Dirección General Impositiva y la Administración Nacional de Aduanas creció del el 31% en 1990 al 71% en 1993. gobierno a incurrir en endeudamiento externo e interno que implicó efectivizar parcialmente la garantía implícita de los depósitos. El gobierno nacional debió tomar medidas de emergencia, lo que en algunos casos significó la revisión de parte de lo realizado hasta entonces. Estas medidas consistieron, fundamentalmente, en un aumento de la alícuota del IVA (que pasó de 18% a 21%),13 la reversión parcial de la rebaja de las contribuciones patronales, el aumento de aranceles de importación, la reducción de los reintegros a las exportaciones y del subsidio a los bienes de capital y la ampliación de la base imponible del impuesto a las ganancias y a los bienes personales. No obstante, pese a esas medidas y a la paulatina recuperación del nivel de actividad económica a partir de la segunda mitad de 1996, el sector público siguió presentando desequilibrios.14 La persistencia del déficit dio lugar a medidas adicionales, aplicadas principalmente sobre los recursos. Estas consistieron en un aumento en el impuesto a las naftas y la reimplantación del impuesto al gasoil. Los recursos adicionales producidos por estas reformas se destinaron al sistema de seguridad social. La reforma tributaria de 1998 procuró reforzar los ingresos tributarios. Con este objetivo se amplió la base imponible del IVA (tema que será tratado más adelante) y se crearon los impuestos a la Ganancia Mínima Presunta, a los intereses pagados, sobre los automotores, motos, embarcaciones y aeronaves (el que se utilizó para financiar el Fondo de Incentivo Docente) y el Monotributo. La situación fiscal siguió siendo comprometida. El gobierno que asumió en diciembre de 1999, con el objetivo de atenuar el desequilibrio de las cuentas públicas, llevó adelante una nueva reforma tributaria. Se reformó el impuesto a las ganancias, ampliándose la base del impuesto a través de la reducción del mínimo no imponible, las deducciones por cargas de familia y la deducción especial. En este tributo se eliminaron total o parcialmente algunas exenciones.15 Se creó un impuesto de emergencia sobre rentas altas16 y se aumentó la alícuota del impuesto sobre los bienes personales para aquellos bienes cuyas valuaciones fueran mayores a $200.000. Además, se aumentó la alícuota de algunos impuestos internos. Estas modificaciones permitieron alcanzar una presión impositiva del orden del 18% del PIB. A partir de abril de 2001, un cambio en la gestión económica introdujo modificaciones tributarias que ocuparon un lugar central en la nueva política económica; la primera de las medidas fue la creación del impuesto sobre los débitos y créditos en 27 cuenta corriente.17 Otro pilar en la política económica fue la creación de los “planes de competitividad” que consistían en convenios firmados entre las cámaras empresariales, el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, por medio de los cuales algunas actividades productivas se beneficiaban con una serie de incentivos fiscales.18,19 Nótese, observando la evolución de las erogaciones y recursos totales, que el logro de los superávit de los primeros años de la década pasada había sido posible por el incremento de los recursos, manteniendo los niveles agregados de gasto relativamente constantes. Durante los años ochenta la evolución de los recursos tenía una alta dependencia de las circunstancias macroeconómicas y con el lanzamiento del programa de convertibilidad mostraron un rápido crecimiento. En cambio, el posterior deterioro fiscal se debió, pese a la relativa constancia de los recursos, a aumentos persistentes en las erogaciones. Durante la segunda mitad de la década del noventa las caídas en la recaudación por las reformas tributarias destinadas a mejorar la competitividad de la economía fueron compensadas por aumentos de alícuotas y la introducción de medidas de emergencia tributaria, así como la modificación de los mecanismos de reparto de recursos con las provincias. Parte de esa dinámica se relaciona con la importancia variable de los intereses de la deuda. Por esto, los años noventa son la consolidación del resultado primario positivo. No obstante, los intereses de la deuda no alcanzan a explicar la dinámica del gasto. En cuanto a las provincias, como se pudo observar en el gráfico 1, sería un error asumir que los problemas fiscales de éstas son propios del período de convertibilidad. Por el contrario, al igual que para la Nación, una característica estructural de las finanzas públicas en Argentina es la persistencia de desequilibrios fiscales en las cuentas de los gobiernos provinciales. No obstante, así como al observar la trayectoria fiscal de largo plazo del gobierno nacional se confirma la mejora persistente de los resultados, en el caso del consolidado de provincias, se comprueba un deterioro creciente.20 Lo que ha sucedido durante los años noventa es la emergencia de situaciones críticas de financiamiento de los desequilibrios debido a los problemas derivados de la imposibilidad de licuar los pasivos provinciales con el crecimiento del nivel de precios y la reorganización de la banca provincial, que perdió su capacidad para financiar los déficit de los respectivos sectores públicos. El Banco Central restringió los redescuentos a los bancos públicos provinciales y, en muchos casos, éstos terminaron 13. Afectando también la distribución de este impuesto pues lo recaudado por el 3% adicional se destinó totalmente al Tesoro Nacional. 14. A partir de 1996 el gobierno retomó en parte su política original al insistir con la rebaja de las contribuciones patronales y derogar, en algunos casos, y disminuir, en otros, las alícuotas de los impuestos internos sobre determinados bienes. 15. Se destaca la eliminación de la exención sobre las ganancias obtenidas por asociaciones o entidades civiles de carácter gremial, como así también la exención sobre los intereses originados en operaciones de mediación en transacciones financieras. 16. Se gravaron las ganancias netas superiores a $120.000 obtenidas en 1998 y 1999, con una tasa del 20%. 17. Se estableció originariamente una alícuota general del 0,25% (luego incrementada al 0,4%), pudiéndose usar como pago a cuenta del IVA, el impuesto a las ganancias y a la ganancia mínima presunta. 18. Estos beneficios fiscales eran los siguientes: exención en el impuesto a los intereses, el costo del endeudamiento empresarial y el impuesto a la ganancia mínima presunta; cómputo como crédito fiscal en el IVA de los montos abonados en concepto de contribuciones patronales. 19. En línea con esta medida, y con la idea de “devaluación fiscal”, se reemplazaron los reintegros a las exportaciones por el llamado “factor de convergencia”, que se determinaba como la mitad de la diferencia entre la cotización del euro y del dólar. Esta medida representaba en ese momento una devaluación comercial del orden del 7% a 8%. 20. Debe aclararse, no obstante, que considerando las importantes modificaciones en las atribuciones de gasto y recaudación entre los diferentes niveles de gobierno, no es posible comparar las trayectorias fiscales de la Nación y las provincias sin incorporar las alternativas de las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno, tema que será introducido más adelante. 18 6. En la política comercial se deben suprimir las barreras no arancelarias, eliminar los impuestos a las exportaciones y garantizar el acceso a insumos intermedios importados a precios internacionales competitivos. La protección de la industria naciente debe ser temporal. 7. Se debe establecer una legislación que favorezca la inversión extranjera directa (IED) como forma de atraer capitales y tecnología. 8. Se deben privatizar las empresas estatales. 9. Se deben desregular los mercados (principalmente el laboral), para que un nivel mayor de competencia estimule el crecimiento. 10. Las instituciones y la legislación deben fortalecer los derechos de propiedad. El conjunto de políticas implementadas en la Argentina durante la década del noventa (que el saber popular englobó bajo el título de “convertibilidad”) se encontró fuertemente inspirado por este consenso.6 Como podemos apreciar actualmente, el éxito de las éstas fue muy relativo ya que, aún pudiendo decir que la implementación de esas reformas en algunos sectores estimuló la modernización de la economía, ante una visión de conjunto, y entendiendo que tenían por objetivo establecer un sendero de desarrollo sustentable, el fracaso fue estrepitoso. En materia de gasto social, con la idea de concentrar las acciones de política pública sobre la población de menores recursos y, simultáneamente, considerando la restricción fiscal, se propusieron y apoyaron reformas focalizadas en la asistencia de los grupos más necesitados. De esta manera, las políticas inspiradas en este consenso propusieron un alejamiento del paradigma de provisión universal e igualitarista predominante durante la expansión del Estado benefactor, para arribar a una versión mucho más restrictiva de la equidad. Adicionalmente, debe insistirse en que aún durante el auge del paradigma ahora abandonado, muchas de las políticas sociales fueron organizadas en la Argentina bajo un esquema de redistribución bastante defectuoso o incompleto. En este caso, entonces, la discusión de políticas de reforma resultó de una particular combinación de problemas preexistentes, ideología predominante y restricciones de diferente tipo, en particular macrofiscales e institucionales. Como ejemplo de reformas específicas impulsadas durante la década de los noventa que derivaron en la pérdida de patrones de equidad previamente consolidados deben mencionarse, entre otras, la reforma previsional, la desregulación de las obras sociales, la descentralización de escuelas, hospitales y otras políticas sociales y los programas de autogestión hospitalaria. Muchas de estas reformas contaron con la asistencia técnica y financiera de las IFI. Especialmente el Banco Mundial, y en menor medida el BID, a través de diversas operaciones de préstamo, brindaron asistencia importante a las reformas en las áreas RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA de previsión, de salud y de educación, entre otras. Asimismo, debe notarse que en algunos acuerdos con el FMI se ha consignado de manera explícita el compromiso del gobierno argentino de avanzar en esa misma dirección. En la sección siguiente se tratará de manera específica las reformas en la provisión pública de salud y educación, que seguramente influyeron de manera más sustantiva en la situación de la infancia. Descentralización y reformas en la provisión pública de salud y educación Una importante política de reforma llevada a cabo durante los años noventa, pero que reconoce un antecedente relevante en reformas instrumentadas durante la segunda mitad de la década del setenta, se refiere a la descentralización de la provisión de salud y educación públicas. Como resultado de los diversos procesos de cambio en la estructura fiscal del país, el gobierno nacional ha concentrado progresivamente sus erogaciones en la previsión social, en la salud para la tercera edad y en los servicios de la deuda.7 Las provincias, por su parte, han hecho lo propio en educación básica y salud; y los municipios en diferentes servicios urbanos. Simplificando al extremo el problema del financiamiento de un federalismo responsable, podría argumentarse que la Nación tiene centrado su presupuesto en la atención de los problemas del pasado (en general, derechos adquiridos de difícil reformulación), mientras que las provincias lo concentran en el futuro. Esto tiene importantes consecuencias en relación con los temas aquí analizados ya que la provisión de servicios públicos destinados a la infancia y, en general, la formación de capital humano, depende en mayor medida de los presupuestos provinciales. A su vez, la combinación de las tendencias predominantes en materia de descentralización del gasto público con la concentración del sistema tributario en pocos impuestos administrados por la Nación determina la importancia del régimen de coparticipación. En este régimen, así como en las restantes modalidades de transferencias de recursos entre la Nación y las provincias, descansan las posibilidades de hacer más equitativa la provisión de esos servicios en un país con desarrollo regional tan dispar. En consecuencia, como resultado de lo anterior, el gasto público social de las provincias muestra un fuerte aumento tendencial, aunque con un comportamiento cíclico muy marcado, como se analizará más adelante (gráfico 1). Además, debe señalarse que mientras que en 1980 el Gobierno Nacional ejecutaba el 60% del gasto social y los gobiernos provinciales un 33%, en 2000 los porcentajes eran de 49% y 42% respectivamente. El gráfico 2 (página 20) muestra la caída del gasto en manos de la Nación y el aumento del gasto provincial y municipal como consecuencia de la descentralización, pero también de otras reformas en los presupuestos 6. Obviamente, a excepción del punto 5. 7. En el gráfico 1, la relativamente elevada participación del gasto en salud en el gobierno nacional se explica por la atención de la tercera edad (0,8% del PBI) y el gasto en salud de las obras sociales (2,1% del PIB), que, si bien no son instituciones gubernamentales, en las estadísticas elaboradas por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados de la Secretaría de Política Económica son incorporadas a las cuentas de ese nivel de gobierno. de las jurisdicciones, entre las que se destaca la fuerte retirada de la presencia del presupuesto nacional en servicios económicos y el aumento del gasto previsional. Las políticas de descentralización del gasto suelen asociarse con la necesidad de hacerlo más eficiente, combinando la búsqueda de una mejor atención de los problemas locales con un menor costo fiscal. La teoría dice que cuanto más cerca de los beneficiarios se ubique su provisión, mejor será la asignación 19 de los recursos, ya que la definición del gasto tendrá en cuenta las preferencias locales y su control por parte de la ciudadanía será más directo y efectivo. Sin duda, esto supone que los costos y beneficios de esa provisión se limiten al espacio geográfico en que se define la política, y que la comunidad local tendría mecanismos institucionales para manifestar sus preferencias y hacer valer su derecho a controlar y fiscalizar el destino de los fondos públicos. GRÁFICO 1. GASTO SOCIAL PROVINCIAL POR FINALIDAD / FUNCIÓN (1980–2003) En porcentaje del PIB 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Educación, cultura y ciencia y técnica Salud Promoción y asistencia social Previsión social Trabajo Otros FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS) Tanto en salud como en educación, se presentan dos problemas que requieren una especial atención. Por un lado, no es posible sostener que la provisión de estos servicios en una jurisdicción no afecta el bienestar de poblaciones vecinas (externalidades). Por otro, existen importantes razones para rechazar la idea de que cada jurisdicción se haga cargo de manera independiente de la educación pública y de la cobertura sanitaria de sus propios habitantes (ya que existen importantes disparidades entre las necesidades y los recursos de cada una de ellas). Esto requiere de políticas regionales compensatorias claramente diseñadas y decididamente instrumentadas. En la Argentina, más que por un afán en hacer más eficiente la prestación de servicios, el proceso de descentralización fiscal fue impulsado por la decisión del gobierno federal de modificar en su favor las relaciones financieras con las provincias y municipios. Tanto la transferencia de establecimientos hospitalarios y de educación primaria hacia fines de los años setenta, como la de hospitales y educación secundaria de principios de los años noventa, tienen como motivación la modificación de la coparticipación efectiva. No han existido transferencias de recursos específicas para atender el financiamiento de los servicios transferidos, ni se han diseñado mecanismos compensatorios con anterioridad a las transferencias. La problemática de la salud es diferente a la de la educación ya que, de acuerdo con la Constitución de la República Argentina, las provincias son las encargadas de la salud pública, mientras que en materia educativa existen potestades superpuestas. Con posterioridad a la transferencia de 1991, se sancionó un marco normativo que regula las responsabilidades de cada nivel de gobierno en materia educativa (Ley Federal de Educación); en cambio, no existe un marco regulatorio similar para la salud. Por último, los mercados son muy diferentes al existir, en el caso de la salud, intereses económicos y políticos de una magnitud muy 20 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA GRÁFICO 2. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980/2000) En porcentaje del PIB 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1980 2000 1980 Funcionamiento Educación, Cultura, Ciencia y Técnica 2000 1980 Provincias Nación Salud Previsión Social 2000 Municipios Otro Gasto Social Servicios Económicos Deuda Pública FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS) superior a los que se presentan en la educación. La descentralización desordenada ha derivado en serios costos en términos de eficiencia y equidad. Tanto en el campo sanitario como en la provisión de educación se puede identificar una multiplicidad de respuestas locales, en lo referido tanto a la forma en que adopta el proceso como a sus resultados. La ausencia de coordinación por parte del nivel central permitió una gran heterogeneidad de conductas en el nivel provincial y municipal, lo que responde, en grandes rasgos, a la configuración previa de cada sistema y a la política sectorial adoptada en cada lugar, como respuesta al propio proceso descentralizador. Estas respuestas, a su vez, están estrechamente condicionadas por la restricción financiera que opera de manera muy diversa en cada jurisdicción. De esta manera, las posibilidades de mejorar los servicios sociales descentralizados están delimitadas por el grado de desarrollo económico-social, productivo y la capacidad de financiamiento de cada jurisdicción. A su vez, las potencialidades de desarrollo de cada una de ellas están determinadas, en buena parte, por el estado y nivel de su capital humano y cultural, lo cual está directamente vinculado con las posibilidades que tenga su población de acceder a buenos niveles de educación y sanidad.8 No hay mecanismos fiscales y financieros particulares, asociados a la distribución de rentas fiscales entre la Nación y las provincias, que puedan asimilar pautas de carácter nacional en cuanto a la provisión y calidad de la educación o la salud. En el diseño actual, esto plantea un dilema de difícil solución: si se desea aplicar programas o políticas y prioridades de alcance nacional, orientadas a una provisión más equitativa de educación y salud en las diferentes provincias y regiones del país, éstas terminarán demandando fondos adicionales del presupuesto nacional; por otro lado, si esta opción no fuera fiscalmente viable, se perjudicarán aquellas acciones de reaseguro. Como resultado: la provisión y la calidad de la educación y la salud tenderán a resultar excesivamente dependientes de la disponibilidad de recursos económicos y fiscales de las diferentes jurisdicciones. Las provincias han sido las receptoras de la red de establecimientos y actualmente poseen autonomía completa en la decisión y gestión de la política educativa y de salud. Las provincias son jurisdicciones políticas que, en el caso argentino, cubren áreas geográficas extensas con una enorme dispersión en cuanto a la concentración de la población. Siendo así, es legítimo preguntarse si se puede sostener que este modelo de descentralización es el más conducente para incorporar sus supuestas ventajas 8. Muchos de los argumentos presentados en este capítulo fueron desarrollados con mayor detalle en estudios específicos. Véase Carciofi, R., Cetrángolo, O. y Larrañaga, O. (1996); Bisang, R. y Cetrángolo, O., (1997), y Cetrángolo, O. y Gatto, F. (2002). (mejor asignación de los recursos, participación e integración de la comunidad, control de los servicios ofrecidos, etcétera). Adicionalmente, la descentralización de servicios sociales ha derivado en una modificación en la modalidad en que se manifiesta la restricción fiscal. Dado que la estructura de gasto provincial ha pasado a estar cada vez más dominada por los servicios sociales, los diferentes esfuerzos de saneamiento fiscal emprendidos por las diferentes jurisdicciones provinciales que enfrentaron problemas fiscales y financieros debieron, necesariamente, prestar atención a las posibilidades de reducir sus erogaciones en salud y educación. A u vez, considerando que la casi totalidad de los gastos en esas finalidades se concentra en el pago de salarios, esos intentos generaron, en algunas provincias, episodios de alta conflictividad social. Para atender esta problemática se intentó instrumentar algunas reformas en los sectores de salud y educación tendientes a mejorar la organización y administración del gasto social. En ese contexto, diversos programas con asistencia de los organismos multilaterales de crédito trataron de incorporar modificaciones en los esquemas de remuneraciones y nuevos procedimientos el ámbito educacional. Entre otras iniciativas se cuentan los cambios en la estructura de adicionales salariales, legajo único docente, control del ausentismo y actualización de las plantas orgánicas funcionales. En general, aún no se han podido apreciar mejoras significativas en la eficiencia sectorial; no obstante, estas acciones definen una tendencia en la que va tomando forma, con suerte muy variada según las jurisdicciones, un nuevo concepto de la capacidad de administración del gasto sectorial. Este ha sido un proceso muy prolongado, en el cual las motivaciones, alternativas y reformas efectivamente adoptadas no han resultado de un diseño único y ordenado de esta política de reforma del gasto social. Por el contrario, se trata de una reforma en donde los avances han estado relacionados, muchas veces, con elementos que poco tienen que ver con los factores que usualmente son considerados para recomendar este tipo de políticas. En general, el proceso fue muy influido por las restricciones macrofiscales de cada período. En salud, el problema es más grave aún. Como sucede en muchos países, la provisión de salud en la Argentina se organiza en tres subsectores: público, seguridad social y privado. Sin duda, la excesiva fragmentación de las instituciones que lo componen es su rasgo distintivo. Su falta de coordinación y articulación impide la conformación de un “sistema” de salud y atenta contra el uso eficiente de recursos y el logro de niveles aceptables de equidad en su cobertura. No sólo se nota la falta de integración entre los distintos subsectores, sino que en el interior de cada uno de ellos también se observa un elevado grado de fragmentación. Desde principios de la década de los setenta,9 el rasgo distintivo del sistema de salud argentino se relaciona con el papel central que ha tenido en su evolución un particular sistema de 21 seguridad social. Con el desarrollo de las obras sociales (instituciones de salud de la seguridad social), el sistema amplió rápidamente la cobertura, aunque a costa de una gran fragmentación. A través de esas instituciones, surgidas tiempo atrás, los trabajadores trataron de introducir las bases de un sistema solidario en el interior de cada uno de los gremios en que se organizaron. El aporte de cada trabajador a su obra social es función de sus ingresos y no de su riesgo potencial, compartiendo en igual medida los beneficios que surgen de la asociación. La expansión de las obras sociales se convirtió en el pivote articulador del desarrollo global del sector, orientando su demanda hacia prestadores privados, empresas químicas y farmacéuticas y productores de equipamiento médico. Esto fue determinante en el crecimiento del subsector privado. Por su parte, la red de servicios estatales, que era hegemónica hasta la consolidación de este esquema, pasó a quedar reservada, básicamente, a la atención de la población más careciente, sin cobertura de la seguridad social.10 En el área sanitaria, por su parte, durante los años noventa se intentó avanzar con reformas en la organización microeconómica, mediante la introducción de un nuevo modelo de autonomía hospitalaria sumamente ambicioso. Esta reforma podría tener una incidencia clara sobre la eficiencia y la equidad de las prestaciones públicas. Se trataría de la captación de recursos adicionales para la atención de pacientes con capacidad de pago, lo que permitiría, en teoría, ampliar la cobertura y mejorar la calidad de atención a pacientes de menores recursos. Esto supone un mecanismo en el cual el proceso de transferencia en gran medida se determine y materialice en cada una de las unidades prestadoras de servicios. No obstante, han sido escasos los avances logrados en tal sentido. La captación de ingresos adicionales se ha orientado en su mayor parte a la recuperación de pagos por servicios prestados a otras entidades públicas o semipúblicas que cubren estratos de menores recursos económicos; es decir, el sistema no se nutre mayormente de ingresos por prestaciones adicionales efectuadas a la población de mayores recursos. Por otra parte, no se han mejorado las condiciones de prestación del servicio público ni se ha logrado introducir mecanismos que permitan vincular el pago de sobresueldos a mejoras en la productividad de los agentes. Pero, más importante para el argumento de este estudio, debe tenerse en cuenta la existencia de diversos puntos de partida en materia de equipamiento, especializaciones y capacidades concretas entre las unidades objeto de descentralización. Lo cual podría derivar en que algunas unidades descentralizadas rápidamente puedan captar fondos adicionales, mientras que otras queden rezagadas por sus deficiencias estructurales iniciales, llevando a establecer grados crecientes de inequidad interna en la medida en que no exista una entidad superior que tienda a compensar estos desequilibrios. 09. En 1970, la ley 18.610 extendió la cobertura de las obras sociales a toda la población en relación de dependencia, haciendo obligatoria la afiliación de ésta a esas instituciones. Poco después, el sistema de obras sociales se extendió, asimismo, en forma obligatoria a los jubilados y pensionados (Ley 19.032) con financiamiento compulsivo sobre los trabajadores activos. 10. Una presentación estilizada de la evolución histórica del sector, con especial referencia al desarrollo del subsector privado, fue desarrollada por Jorge Katz. Véase Katz y Muñoz (1988), Cetrángolo y otros (1992); Katz (1995). 22 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA 23 3. LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA Funcionamiento de la macroeconomía En los años noventa, el ciclo de apertura-expansión seguido de aumento de la fragilidad financiera externa, contracción y crisis, que se describió en el primer capítulo del estudio, fue experimentado dos veces. Primero entre 1990 y 1995 (año en que la economía fue frenada por el derrame de la crisis de México), y luego entre 1995 y 2001. El primero de esos ciclos no desembocó en crisis cambiaria, aunque sí en recesión y crisis financiera. Revisemos brevemente la experiencia de los tempranos años noventa. Ya se han mencionado los cambios positivos experimentados en el contexto financiero internacional, que tuvieron un impacto decisivo en el plano interno. Las tasas internacionales de interés cayeron abruptamente a partir de 1989, al tiempo que se recuperaba el acceso al financiamiento externo. En 1991, los ingresos de capitales comenzaron a adquirir importancia. Además de los factores de expulsión, que explicaron buena parte de los flujos de capitales hacia los mercados emergentes (especialmente la caída de las tasas de interés en el mundo desarrollado), también fueron relevantes los factores internos, llamados “de atracción”: en el caso argentino cabe destacar el proceso de privatizaciones, iniciado en 1990, la liberalización financiera y el lanzamiento del programa de estabilización. Así, en los primeros años de la década de los noventa, los ingresos netos de fondos superaron al déficit en cuenta corriente, permitiendo una sustancial y rápida acumulación de reservas internacionales, cuyo acervo inicial era muy pequeño. Tal como en el ciclo estilizado descrito más arriba, la acumulación de reservas alimentó el incremento de la cantidad de dinero y de crédito. Esto, combinado con la declinación de las tasas de interés (externas e internas), llevó a una expansión rápida de la demanda agregada y el producto. Este, a su vez, afectó al balance de pagos, puesto que la suba del PIB estimula las importaciones, contribuyendo al déficit en la cuenta corriente. La apertura comercial y la apreciación cambiaria actuaron en el mismo sentido. El crecimiento liderado por los ingresos de capitales continuó hasta 1994. En ese año se produjo una suba de las tasas de interés internacionales (a partir de la decisión de la Reserva Federal de elevar sus tasas de descuento, desde febrero). Esto comenzó a gravitar negativamente sobre los ingresos de fondos y, debido al creciente déficit de la cuenta corriente, las reservas de divisas dejaron de crecer. En la fase expansiva, la vulnerabilidad de la economía a schocks externos desfavorables se incrementó. El déficit en cuenta corriente tendió a aumentar al tiempo que crecía la deuda externa. Así, la dependencia de los ingresos de fondos del exterior se acentuó. En otras palabras, el esquema macroeconómico se tornó más vulnerable a cambios que pudieran afectar más o menos abruptamente la disponibilidad de financiamiento. Esta fuente de vulnerabilidad se acentuó, en el caso argentino, debido a que el régimen involucraba una completa liberalización de los flujos de capitales. En efecto, el régimen vigente excluía el uso de instrumentos para regular o influenciar su composición, en contraste, por ejemplo, con la experiencia simultánea de Chile o de Colombia. Hasta 1994, la economía argentina evolucionó hacia una posición más frágil frente al riesgo de schocks externos negativos, al igual que México, que también venía experimentando un proceso de estabilización de precios basado en la utilización del tipo de cambio como ancla nominal y, por ende, enfrentaba igualmente una considerable apreciación de su moneda. Reflejando ese fenómeno, en 1994 la prima de riesgo país se incrementó en ambas naciones más acentuadamente que en otras economías de la región, como las de Chile o Brasil, país que ya había, en 1994, iniciado su proceso de estabilización y reformas amigables con el mercado, en el marco del plan Real. La suba de las tasas de interés y la propia mecánica del régimen de convertibilidad podrían haber llevado a una fase contractiva, como sucedería en 1998. Pero a fines de 1994 México sufrió una corrida contra el peso que concluyó en una fuerte depreciación. El contagio afectó inmediatamente a la Argentina. Por lo tanto, en lugar de experimentar un ajuste endógeno según el mecanismo típico de la convertibilidad, el schock externo llevó a una masiva y rápida salida de fondos a comienzos de 1995, con una paralela suba, muy acentuada, de las tasas de interés internas. El stock de reservas se redujo abruptamente y, con ello, se contrajo la liquidez. La demanda agregada mostró un comportamiento similar. En esta fase, la tasa de desempleo (que había iniciado una tendencia ascendente dos años antes, cuando todavía la economía se expandía a un ritmo muy elevado) experimentó un incremento sustancial, ubicándose siempre, desde allí en adelante, en niveles históricamente muy elevados. Aquí cabe una digresión acerca de algunos efectos sociales de las políticas macroeconómicas de los años noventa, que serán explorados en mayor detalle más adelante. 24 Planteándolo en términos simples, es habitual que se sostenga (y el Consenso de Washington estaba influido por esta idea) que las reformas pro mercado tienen costos (sociales) en el corto plazo, pero generan importantes beneficios en el futuro, de manera que, por ejemplo, los sectores beneficiados podrían estar en condiciones de compensar plenamente a los perdedores, aunque en la práctica esta compensación pueda no llevarse a cabo nunca. Ahora bien, cuando las reformas se combinan con un programa de estabilización con ancla cambiaria como el de la convertibilidad, entre cuyos efectos iniciales está una importante expansión del gasto agregado y del PIB, esos costos iniciales son poco perceptibles, muy localizados, y en general más que compensados por los efectos del auge global. Esto favorece inicialmente el apoyo social a las reformas y fortalece políticamente al gobierno de turno, lo que contribuye a su vez a consolidar el programa y a desalentar casi cualquier acción correctiva, bajo el conocido lema de “por qué arreglar lo que funciona bien”. Así, el esquema de políticas se hace aún más rígido. Sin embargo, el efecto positivo sobre el empleo luego se debilita, muy en especial por la combinación de atraso cambiario (con la consiguiente pérdida de competitividad de la producción interna, especialmente de la manufacturera) y de apertura comercial. Finalmente, cuando sobreviene la contracción del gasto agregado en la fase recesiva del ciclo, el impacto sobre el empleo suma todos esos efectos negativos. De allí el carácter inédito de las tasas de desempleo experimentadas por el país desde el impacto del Tequila. En ese momento los principales costos sociales del programa se manifiestan conjuntamente. Sin embargo, la recesión de mitad de la década fue muy breve. Un fuerte paquete de apoyo financiero externo e interno, estructurado con la coordinación del FMI, permitió cambiar rápidamente el estado negativo de las expectativas. Además, por distintos mecanismos, y a pesar de las limitaciones establecidas por la regla de convertibilidad, el gobierno desplegó un intenso activismo monetario dirigido a sostener a los bancos y detener así la profundización de la crisis financiera. Debido a los efectos favorables del apoyo financiero externo fue posible preservar el régimen monetario. Ya hacia el cierre de 1995 una nueva expansión estaba iniciándose. El mecanismo monetario por detrás de esta recuperación fue el mismo que se había experimentado en primera parte de la década de los noventa. Se reabrió el acceso a los fondos del exterior; así, los ingresos de capitales comenzaron a superar al déficit de la cuenta corriente (que se había reducido como consecuencia de la recesión), las reservas de divisas repuntaron otra vez, al igual que las cantidades de dinero y crédito. Los elementos de la dinámica cíclica estaban nuevamente en movimiento. Esta nueva fase expansiva mostraría los mismos rasgos estilizados de la primera, pero esta vez resultaría más corta. La prima de riesgo subió a mediados de 1997, luego de la devaluación tailandesa, y el crecimiento se desaceleró. La crisis rusa de 1998, que tuvo un muy fuerte impacto en Brasil, llevó a su fin a la expansión. Los ingresos de fondos declinaron desde ese momento y la acumulación de reservas se desaceleró, para tornarse negativa algo más adelante. Como consecuencia, a mediados de 1998 se inició una fase de contracción del PIB, que concluiría con el colapso de 2001-2002, en el que, entre otros numerosos acontecimientos, se experimentó la violenta depreciación del peso ya mencionada, y el default de buena parte de los compromisos financieros externos e internos del gobierno. RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA El guión argumental de la historia macroeconómica de fines de la década de los noventa es bastante simple. Para comenzar, el giro desfavorable del escenario financiero externo experimentado en 1997-1998, luego de las crisis del sudeste de Asia y de Rusia, encontró a la Argentina con un déficit en cuenta corriente elevado y creciente, una moneda apreciada y una perceptible carencia de instrumentos de política para hacer frente a ese conjunto de problemas, dada la rigidez del esquema macroeconómico adoptado. No sorprende que, en esas condiciones, la prima de riesgo país haya dado un salto permanente hacia arriba y que el acceso a fondos del exterior se haya tornado más problemático. La subsiguiente suba en la carga de intereses de la deuda tuvo un impacto negativo sobre todos los deudores, incluyendo naturalmente al sector público. Ante la carencia de otros instrumentos, el gobierno respondió a esa situación mediante políticas fiscales restrictivas. La historia oficial en relación con esta forma de activismo solía rezar así: la disciplina fiscal restaurará la confianza en la capacidad de pagos del sector público, de manera que la prima de riesgo sobre la deuda soberana caerá, llevando a una declinación de las tasas de interés internas. Por lo tanto, la demanda interna de bienes y servicios se recuperará, arrastrando a la economía fuera del pozo recesivo. Menores tasas de interés y un mayor nivel del producto contribuirán, a su vez, a equilibrar las cuentas públicas, lo que también alimentará, nuevamente, la confianza, cerrando así un círculo virtuoso. La historia macroeconómica de fines de la década de los noventa es la historia del fracaso de esa visión. A pesar del perceptible ajuste del resultado primario del sector público que se produjo en estos años, el canal de crédito no pudo reabrirse. Más aún, las subas de impuestos y los recortes del gasto público reforzaron las tendencias recesivas, contribuyendo con ello a consolidar las expectativas negativas que impedían la tan esperada declinación de la prima de riesgo país. En conclusión, la política fiscal fue, por sí sola, impotente para compensar los fuertes desequilibrios macroeconómicos que tenían raíces en otro lugar, más precisamente, en el sector externo. Bajo esta orientación de política fiscal autodestructiva, la economía quedó atrapada en un círculo vicioso por varios años, sufriendo así la más prolongada recesión desde la primera guerra mundial. Pese a sus diversas semejanzas, en algunos aspectos importantes el segundo ciclo de los años noventa se diferenció del primero. Queremos destacar aquí uno de ellos: los disímiles papeles jugados por los sectores público y privado en la generación de los flujos de capitales que alimentaron la acumulación de reservas. El punto es muy importante, entre otras razones, porque bajo la convertibilidad, el acervo de reservas es la base de todo el sistema monetario y crediticio interno, de modo que sus variaciones repercuten de manera directa, por ejemplo, sobre la disponibilidad de fondos en préstamo y, por ende, sobre la demanda agregada, según se describió más arriba al plantear los mecanismos estilizados del ciclo. Durante la primera expansión económica, a comienzos de la década, los ingresos de capitales privados fueron predominantes. Sin embargo, los ingresos de fondos captados por el sector público se hicieron más importantes durante la recesión de 1995. Esos recursos, obtenidos principalmente a través del paquete de ayuda externa ya mencionado, contribuyeron a aliviar los efectos negativos del schock. Desde entonces, los ingresos netos de capitales dirigidos al sector público se mantuvieron en un nivel elevado hasta el fin del período. Así, a diferencia de lo que había sucedido previamente, la segunda expansión experimentada en la década fue impulsada principalmente por entradas de divisas cuya contrapartida era la colocación de deuda pública, mientras que los ingresos netos dirigidos al sector privado se recuperaron sólo lentamente. Desde mediados de 1998, estos últimos dejaron de fluir en montos significativos y, a fines de 2000, comenzó una masiva fuga de capitales. De modo que, según surge de lo anterior, el sector público jugó, a través de la colocación de deuda externa, un papel crucial en la acumulación de reservas internacionales durante los años noventa. Es cierto que el aumento de la deuda externa del sector privado no fue menos importante, pero una parte significativa del mismo tuvo contrapartida en salidas de fondos privados. En efecto, si bien ese sector experimentó un considerable incremento en el monto de sus obligaciones externas, algo similar sucedió con los activos externos de su propiedad, de modo que la demanda neta de divisas por parte del sector privado fue positiva, en el agregado. En otros términos, a fines de los años noventa el nivel de reservas y la liquidez interna devinieron cada vez más dependientes del acceso del sector público a fondos del exterior. Estos cambios en la composición sectorial de la riqueza financiera tenían, potencialmente, efectos muy importantes sobre la equidad distributiva. En efecto, el sector público tendía a asumir cada vez más riesgo cambiario, al acentuar su posición deudora en moneda extranjera, mientras que una parte del sector privado se convertía en acreedora neta en dólares, acumulando activos externos en magnitudes muy importantes. Política fiscal durante la convertibilidad A lo largo de los años noventa, el diseño de la política fiscal trató de responder simultáneamente a la necesidad de un fuerte ajuste para acompañar el programa macroeconómico y el mantenimiento de ciertos niveles de competitividad de los sectores productores de bienes transables. Esto último, bajo un régimen de tipo de cambio fijo, presionó a la reducción o eliminación de algunos impuestos, restringiendo aún más el margen de acción del sector público. En algunos casos, como el de las cargas sobre la nómina salarial, se trata de recursos que se aplicaban específicamente al financiamiento del gasto social. El sector público argentino llegó a los años noventa con una larga historia de desequilibrios estructurales, con breves períodos de superávit que, en general, habían coincidido con los incrementos extraordinarios en los recursos que se presentaban de manera simultánea a la puesta en marcha de programas de estabilización exitosos. A su vez, y siguiendo la misma lógica, los mayores déficit coinciden con la erosión de los recursos durante las crisis macroeconómicas de 1975, de principios de los ochenta y del período hiperinflacionario de 1989-1990. Esto se relaciona con la relativa estabilidad del nivel de las erogaciones 25 primarias. En definitiva, la trayectoria fiscal ha estado fuertemente asociada a la evolución macroeconómica. Más allá de las innumerables y variadas alternativas de la política fiscal argentina, en una mirada al conjunto, salta a la vista la magnitud del ajuste fiscal de largo plazo. Hasta 1990, el déficit consolidado (Nación y provincias) sin incorporar recursos de capital (fundamentalmente privatizaciones), con financiamiento parcial proveniente del “impuesto inflacionario”, giraba en torno al 5,3% del PIB, para pasar al 3,3% del PIB durante los años noventa. El resultado negativo, contabilizando ingresos por privatizaciones, fue de 2,6% del PIB para el mismo período. En cambio, el resultado primario pasó de reflejar un déficit de alrededor del 4,0% del PIB para el período 1961-1990, a mostrar una situación equilibrada en el período 1991-2001. Se puede concluir que el sector público ha mostrado un importante proceso de ajuste de sus desequilibrios en el largo plazo, lo que no implica que los desequilibrios persistentes, en especial como producto de los servicios de la deuda, hayan sido más fáciles de financiar durante el período de convertibilidad, sin contar con el impuesto inflacionario. La imagen que brinda el gráfico 3 (página 26) es sumamente elocuente al mostrar la preponderancia de los desequilibrios del sector público nacional en la explicación del resultado consolidado, a lo largo del período considerado. No obstante, mirando detenidamente la evolución de las cuentas públicas durante los años noventa se confirma la presión proveniente de los intereses de la deuda y cierto incremento en el desequilibrio primario de las provincias durante la segunda mitad de la década. Aún cuando es menor en significación, este último resultado merece dos aclaraciones. Por un lado, deben notarse las facilidades que tuvieron los gobiernos provinciales para obtener financiamiento de la banca privada durante ese período, coincidente con la privatización de muchos bancos oficiales provinciales. Por otro lado, asimismo, se debe considerar que el resultado provincial muestra el impacto de la descentralización de gasto social y la cesión de recursos de coparticipación para contribuir al financiamiento del sistema previsional en manos de la Nación. En materia de erogaciones, entonces, adicionalmente a los intereses de la deuda, se deben considerar dos grupos que han ejercido una presión creciente y continuaron ejerciéndola durante los años noventa: el correspondiente al sistema previsional y el vinculado, de una u otra manera, con las relaciones fiscales y financieras con las provincias. En términos generales, los diferentes intentos de restringir el nivel de erogaciones están relacionados, en primer lugar, con las erogaciones de capital y, en algunos períodos, con los gastos de funcionamiento (personal y bienes y servicios).11 Desde mediados de 1989 hasta principios de 1991, si bien la situación fiscal no se logró ordenar, continuando el fracaso inicial en materia de estabilización de precios, se comenzaron a desarrollar algunas iniciativas de reforma del Estado que luego marcarían el rumbo de la política económica durante buena parte de esa gestión, junto con el establecimiento de la regla de convertibilidad. Entre esas iniciativas merecen mencionarse las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica y el inicio de un importante proceso de privatizaciones de empresas públicas. 11. Estos aspectos son revisados detalladamente en Cetrángolo y otros (2000). 26 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA GRÁFICO 3. RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO (1961–2004) En porcentaje del PIB 6,0 4,0 2,0 0,0 (2,0) (4,0) (6,0) (8,0) (10,0) (12,0) 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (14,0) Resultado Primario Consolidado Resultado Total Consolidado FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y DEL CEPAL, OFICINA DE BUENOS AIRES En su lanzamiento, el plan de convertibilidad convivió con la estructura impositiva que resultó de las reformas instrumentadas durante los años de alta inflación (1989 y 1990), beneficiándose de la caída abrupta de ésta. A partir de entonces, las autoridades económicas fueron introduciendo permanentemente modificaciones en el sistema tributario. Durante los primeros años se siguió la orientación de concentrar la recaudación en dos tributos (Impuesto al Valor Agregado [IVA] y Ganancias) y, a medida que ello se iba logrando, se fueron eliminando diferentes impuestos considerados fuente de distorsiones. En el caso del IVA, por ejemplo, las modificaciones incluyeron una generalización paulatina del tributo hasta los máximos niveles conocidos internacionalmente, y el aumento de la alícuota (uniforme). Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un programa de fortalecimiento de la administración tributaria que incluyó la difusión del sistema de facturación en ventas, el régimen penal tributario y un amplio esquema de pagos a cuenta (retención y percepción) que facilitaron el control y mejoraron la recaudación de los dos gravámenes antes mencionados. La concentración de la recaudación en esos tributos derivó en un aumento de la sensibilidad de la recaudación a la evolución de las variables macroeconómicas.12 Algunos de los factores macroeconómicos mencionados operaron en sentido contrario luego de 1994. Por ejemplo, las tasas de interés internacionales repuntaron levemente y la recesión detonada por el schock externo desfavorable que siguió a la devaluación mexicana tuvo un peso decisivo sobre el comportamiento de la recaudación, especialmente desde 1995. Sin embargo, en la explicación de la reapertura del desequilibrio fiscal pesaron principalmente otros dos factores estrechamente vinculados con decisiones de política fiscal. En primer lugar, el gobierno decidió actuar en el terreno fiscal para hacer frente a la apreciación cambiaria. Sin posibilidades de manipular el tipo de cambio nominal, el recurso de política utilizado para compensar parcialmente el deterioro de la rentabilidad de los sectores productores de bienes transables fue la reducción de la carga tributaria sobre éstos, combinada con el restablecimiento de reembolsos y reintegros a la exportación. La medida más importante en este terreno fue la reducción de contribuciones patronales que financiaban la seguridad social. El segundo factor, como se verá, resultó de la reforma previsional. En esta nueva fase, los primeros resultados fiscales negativos se presentaron en el tercer trimestre de 1994, en coincidencia con las medidas que se acaban de comentar, y meses antes de que la recaudación declinara como resultado de la recesión. No obstante, una vez desatada esta última, la situación fiscal cobró mayor gravedad. No sólo se vio afectada la recaudación; adicionalmente, el apoyo al sistema financiero en 1995 llevó al 12. La participación de los impuestos al valor agregado y ganancias en el total de recursos de la Dirección General Impositiva y la Administración Nacional de Aduanas creció del el 31% en 1990 al 71% en 1993. gobierno a incurrir en endeudamiento externo e interno que implicó efectivizar parcialmente la garantía implícita de los depósitos. El gobierno nacional debió tomar medidas de emergencia, lo que en algunos casos significó la revisión de parte de lo realizado hasta entonces. Estas medidas consistieron, fundamentalmente, en un aumento de la alícuota del IVA (que pasó de 18% a 21%),13 la reversión parcial de la rebaja de las contribuciones patronales, el aumento de aranceles de importación, la reducción de los reintegros a las exportaciones y del subsidio a los bienes de capital y la ampliación de la base imponible del impuesto a las ganancias y a los bienes personales. No obstante, pese a esas medidas y a la paulatina recuperación del nivel de actividad económica a partir de la segunda mitad de 1996, el sector público siguió presentando desequilibrios.14 La persistencia del déficit dio lugar a medidas adicionales, aplicadas principalmente sobre los recursos. Estas consistieron en un aumento en el impuesto a las naftas y la reimplantación del impuesto al gasoil. Los recursos adicionales producidos por estas reformas se destinaron al sistema de seguridad social. La reforma tributaria de 1998 procuró reforzar los ingresos tributarios. Con este objetivo se amplió la base imponible del IVA (tema que será tratado más adelante) y se crearon los impuestos a la Ganancia Mínima Presunta, a los intereses pagados, sobre los automotores, motos, embarcaciones y aeronaves (el que se utilizó para financiar el Fondo de Incentivo Docente) y el Monotributo. La situación fiscal siguió siendo comprometida. El gobierno que asumió en diciembre de 1999, con el objetivo de atenuar el desequilibrio de las cuentas públicas, llevó adelante una nueva reforma tributaria. Se reformó el impuesto a las ganancias, ampliándose la base del impuesto a través de la reducción del mínimo no imponible, las deducciones por cargas de familia y la deducción especial. En este tributo se eliminaron total o parcialmente algunas exenciones.15 Se creó un impuesto de emergencia sobre rentas altas16 y se aumentó la alícuota del impuesto sobre los bienes personales para aquellos bienes cuyas valuaciones fueran mayores a $200.000. Además, se aumentó la alícuota de algunos impuestos internos. Estas modificaciones permitieron alcanzar una presión impositiva del orden del 18% del PIB. A partir de abril de 2001, un cambio en la gestión económica introdujo modificaciones tributarias que ocuparon un lugar central en la nueva política económica; la primera de las medidas fue la creación del impuesto sobre los débitos y créditos en 27 cuenta corriente.17 Otro pilar en la política económica fue la creación de los “planes de competitividad” que consistían en convenios firmados entre las cámaras empresariales, el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, por medio de los cuales algunas actividades productivas se beneficiaban con una serie de incentivos fiscales.18,19 Nótese, observando la evolución de las erogaciones y recursos totales, que el logro de los superávit de los primeros años de la década pasada había sido posible por el incremento de los recursos, manteniendo los niveles agregados de gasto relativamente constantes. Durante los años ochenta la evolución de los recursos tenía una alta dependencia de las circunstancias macroeconómicas y con el lanzamiento del programa de convertibilidad mostraron un rápido crecimiento. En cambio, el posterior deterioro fiscal se debió, pese a la relativa constancia de los recursos, a aumentos persistentes en las erogaciones. Durante la segunda mitad de la década del noventa las caídas en la recaudación por las reformas tributarias destinadas a mejorar la competitividad de la economía fueron compensadas por aumentos de alícuotas y la introducción de medidas de emergencia tributaria, así como la modificación de los mecanismos de reparto de recursos con las provincias. Parte de esa dinámica se relaciona con la importancia variable de los intereses de la deuda. Por esto, los años noventa son la consolidación del resultado primario positivo. No obstante, los intereses de la deuda no alcanzan a explicar la dinámica del gasto. En cuanto a las provincias, como se pudo observar en el gráfico 1, sería un error asumir que los problemas fiscales de éstas son propios del período de convertibilidad. Por el contrario, al igual que para la Nación, una característica estructural de las finanzas públicas en Argentina es la persistencia de desequilibrios fiscales en las cuentas de los gobiernos provinciales. No obstante, así como al observar la trayectoria fiscal de largo plazo del gobierno nacional se confirma la mejora persistente de los resultados, en el caso del consolidado de provincias, se comprueba un deterioro creciente.20 Lo que ha sucedido durante los años noventa es la emergencia de situaciones críticas de financiamiento de los desequilibrios debido a los problemas derivados de la imposibilidad de licuar los pasivos provinciales con el crecimiento del nivel de precios y la reorganización de la banca provincial, que perdió su capacidad para financiar los déficit de los respectivos sectores públicos. El Banco Central restringió los redescuentos a los bancos públicos provinciales y, en muchos casos, éstos terminaron 13. Afectando también la distribución de este impuesto pues lo recaudado por el 3% adicional se destinó totalmente al Tesoro Nacional. 14. A partir de 1996 el gobierno retomó en parte su política original al insistir con la rebaja de las contribuciones patronales y derogar, en algunos casos, y disminuir, en otros, las alícuotas de los impuestos internos sobre determinados bienes. 15. Se destaca la eliminación de la exención sobre las ganancias obtenidas por asociaciones o entidades civiles de carácter gremial, como así también la exención sobre los intereses originados en operaciones de mediación en transacciones financieras. 16. Se gravaron las ganancias netas superiores a $120.000 obtenidas en 1998 y 1999, con una tasa del 20%. 17. Se estableció originariamente una alícuota general del 0,25% (luego incrementada al 0,4%), pudiéndose usar como pago a cuenta del IVA, el impuesto a las ganancias y a la ganancia mínima presunta. 18. Estos beneficios fiscales eran los siguientes: exención en el impuesto a los intereses, el costo del endeudamiento empresarial y el impuesto a la ganancia mínima presunta; cómputo como crédito fiscal en el IVA de los montos abonados en concepto de contribuciones patronales. 19. En línea con esta medida, y con la idea de “devaluación fiscal”, se reemplazaron los reintegros a las exportaciones por el llamado “factor de convergencia”, que se determinaba como la mitad de la diferencia entre la cotización del euro y del dólar. Esta medida representaba en ese momento una devaluación comercial del orden del 7% a 8%. 20. Debe aclararse, no obstante, que considerando las importantes modificaciones en las atribuciones de gasto y recaudación entre los diferentes niveles de gobierno, no es posible comparar las trayectorias fiscales de la Nación y las provincias sin incorporar las alternativas de las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno, tema que será introducido más adelante. 28 siendo privatizados a mediados de la década. Esto motivó el crecimiento explosivo de la deuda pública provincial a medida que se mantenían las situaciones deficitarias. Entre 1993 y 1999 los gastos totales del consolidado de provincias crecieron a una tasa anual relativamente estable (cercana al 5%) con independencia de las diferentes circunstancias macroeconómicas. Hasta la crisis de mediados de la década, los ingresos totales crecieron a una tasa anual cercana a la mitad de la correspondiente a las erogaciones, lo que explica el aumento del desequilibrio global. El crecimiento de los ingresos fue posible merced al comportamiento de los recursos no tributarios, en especial los provenientes de regalías, que aumentaron a una tasa significativamente superior al promedio de ingresos, beneficiando más a las provincias con recursos naturales no RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA renovables. En cambio, cayeron los recursos de capital y los recursos de origen nacional presentaron incrementos muy poco significativos, como resultado de los diferentes pactos y modificaciones tributarias que derivaron parte de la recaudación de coparticipación hacia el financiamiento del Sistema Nacional de Previsión Social y otros gastos de la Nación. En el capítulo siguiente se completa la reseña de la política económica de los años noventa, con los aspectos relacionados con la situación social y, teniendo en cuenta los problemas derivados de la nueva dinámica del mercado laboral, se pondrá el acento sobre el empleo. El relato de los acontecimientos que sucedieron a los aquí reseñados continúa en el capítulo quinto, dedicado a la crisis y su resolución. 29 4. EMPLEO, INGRESOS Y CONDICIONES SOCIALES Los incrementos persistentes de la desigualdad y de la pobreza caracterizaron a los años noventa, aún cuando no fueron fenómenos que hayan irrumpido en ese período ya que durante esos años se prolongó un comportamiento que se había iniciado a mediados de los años setenta. Sin embargo, en la última década del siglo esos fenómenos no sólo alcanzan niveles muy elevados sino que resultan claramente asociados a las dificultades del mercado de trabajo. La creciente inequidad previa había estado ligada a los deterioros significativos de las remuneraciones reales que derivaron de la persistencia de un régimen de alta inflación. La evolución del empleo, especialmente en términos cualitativos, ya había mostrado algunos signos preocupantes, especialmente en los años ochenta, pero es recién en la década siguiente cuando se combina una elevada incidencia del desempleo abierto, el subempleo horario y la precariedad, factores que originan bajos ingresos, inestabilidad laboral y reducción en la cobertura de los riesgos sociales. Como resultado de la acumulación de dificultades laborales durante los años noventa, el nivel de bienestar de segmentos amplios de la población se encontraba seriamente deteriorado a principios del nuevo siglo. En particular, la larga recesión iniciada en 1998 empeoró marcadamente los ingresos y el comportamiento de la ocupación. Fue en este difícil panorama que se produjo el proceso de salida de la convertibilidad, que no hizo más que agudizar la recesión, reducir fuertemente las remuneraciones y elevar la pobreza hasta niveles desconocidos en la Argentina. Pero a pocos meses de este evento concluyó la fase recesiva y la economía comenzó a crecer a tasas muy elevadas, arrastrando en esta oportunidad al empleo, que también se expandió de manera acelerada. Dada la relevancia que el comportamiento de las variables laborales tuvo sobre los cambios experimentados por la calidad de vida de la población, en esta sección se procederá a analizar la evolución del mercado de trabajo y de sus efectos sobre la distribución del ingreso y la pobreza. La discusión de lo sucedido con el empleo y las remuneraciones se desarrollará en el primer apartado mientras que los aspectos distributivos se abordarán en el segundo. El mercado de trabajo urbano en la Argentina Al compás de las alternativas que enfrentó la producción agregada, el mercado de trabajo exhibió un desempeño insatisfactorio a lo largo de los años noventa, lo cual se transformó en la dificultad económica y social más seria del período. Algunas cifras dan muestra de este proceso de desmejoramiento; así, por ejemplo, se observa que entre junio de 1991 –el inicio, aproximadamente, del Plan de Convertibilidad– y octubre de 2001, el empleo total de las áreas urbanas se expandió a una tasa anual del 0,8%, período durante el cual el nivel de actividad agregado lo hizo a un ritmo del 2,3% anual. Esto arroja una elasticidad empleo-producto de aproximadamente 0,3% o, expresado de otra manera, el incremento anual de la relación producto-empleo superó el 1,6%. Cuando se excluye la última fase recesiva iniciada en 1998, el aumento del empleo asciende al 1,6% anual y el de la productividad del trabajo al 3,2% anual. En particular, se destaca el crecimiento de ésta última durante los cuatro años que se inician con la puesta en marcha de la convertibilidad, cuando se registró una muy lenta evolución del empleo en un contexto de fuerte crecimiento de la actividad (Anexo Estadístico, cuadro A1). Este comportamiento de la ocupación que se verificó entre 1991 y 1994 resultó de los efectos contrarios que produjeron dos procesos simultáneos. Por un lado, la expansión productiva que estimulaba la creación de puestos de trabajo. El crecimiento económico obedeció fundamentalmente al aumento marcado del consumo derivado de la estabilización y, en alguna medida, también de cierto crecimiento de las inversiones –ligadas a este mismo fenómeno y también a las privatizaciones– y de las exportaciones. Por otro lado, a la dinámica de la productividad, proceso que resultó muy significativo debido a los efectos de la reestructuración productiva derivada del cambio de patrón de acumulación –agudizado por el atraso cambiario– lo que también tendió a reducir la elasticidad del empleo a los crecimientos del producto y/o a eliminar directamente puestos de trabajo. Este segundo factor comenzó a mostrar sus efectos luego de algún tiempo de instauradas las reformas, cuando estas iban consolidándose. Tal desarrollo no resulta extraño si se tienen en cuenta las características que ese proceso de reconversión asumió en la Argentina. La menor protección que enfrentó la industria manufacturera –consecuencia de la rápida apertura comercial y la sobrevaluación del peso– llevó tanto al cierre de firmas que no pudieron adecuarse como al aumento de eficiencia en las sobrevivientes; ambos fenómenos elevaron la relación producto-empleo. El incremento de la productividad no fue sólo significativo en la industria –como era esperable– sino también en la construcción y en ciertos servicios, aún los no privatizados. En el contexto de una economía con un importante atraso tecnológico como el de la Argentina de principios de los noventa, la apertura externa también promovió la incorporación de capital y aumentos en el producto por hombre ocupado en las empresas de servicios. 30 Asimismo, deben agregarse los efectos de las privatizaciones de firmas estatales (la mayoría productora de no transables), muchas de las cuales operaban con una baja eficiencia en ese momento. La existencia de un mercado financiero segmentado contribuyó, además, a hacer más costosa la transición en términos de empleo, constituyéndose en otro de los factores que acotó la inversión capaz de hacer frente a los nuevos precios relativos. El crecimiento del empleo de los servicios a las empresas y, en particular, el correspondiente a los pequeños establecimientos del sector, podría estar indicando, al menos parcialmente, la tendencia hacia la subcontratación de actividades. Lamentablemente, no se dispone de evidencias que permitan evaluar la contribución global de este fenómeno, pero datos parciales –para algunos sectores o conjuntos de firmas– sugieren que éste no habría sido particularmente intenso durante los años noventa en la Argentina.21 En resumen, los incrementos de la productividad laboral no se restringieron a la manufactura, sector que enfrentó menores tasas de protección efectiva como consecuencia de la reducción de los aranceles y las barreras para-arancelarias así como de la apreciación cambiaria. El mayor acceso a bienes de capital importados, los cambios en las estructuras de los mercados (hacia una mayor concentración en algunos casos) y algún efecto de las modificaciones en los precios relativos contribuyeron a explicar el importante crecimiento del producto por hombre ocupado en algunos servicios y en la construcción. Durante la fase expansiva 1995-1998 el empleo creció aceleradamente, a un ritmo del 3,8% anual, cifra que se compara con el 0,9% registrada entre el inicio de la convertibilidad y el momento previo a la crisis de Mexico, 1991-1994. Durante ambos episodios, el PIB aumentó a tasas no muy diferentes: 8,1% y 7,2% por año respectivamente. Las implicancias y la sustentabilidad de este comportamiento no resultan muy claras, pero la estructura del aumento ocupacional, así como el deterioro continuo de la calidad del empleo ponen en duda que la elasticidad registrada en los años de mayor expansión de la ocupación pudiera haber persistido en el tiempo. De cualquier manera, las dificultades inherentes al régimen macroeconómico fueron las que, en última instancia, hicieron escasamente factible un proceso de continuo aumento ocupacional. Aquel crecimiento de la ocupación del 0,8% anual verificado entre 1991 y 2001 –los extremos del período durante el cual estuvo vigente la convertibilidad– se ubicó bien por debajo del de la población urbana,1,6% anual.22 Como además aumentó la tasa de participación, la población económicamente activa (PEA) se expandió a un ritmo que duplicó al del empleo. Incluso si se efectúan los cálculos hasta el máximo cíclico de 1998, se advierte que la PEA creció un 2,5% por año en promedio, superando a la generación neta de puestos de trabajo, que fue del 1,5%. Consecuentemente, el desempleo abierto alcanzó valores muy RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA elevados –trepó del 6,3% a fines de 1990 al 13,7% en 1995, el 18,4% en 1999 y el 18,3% en 2001– y se constituyó en el rasgo más característico no sólo del mercado laboral sino de toda la situación socio-económica. Debe tenerse en cuenta que antes de 1993 la tasa de desempleo oscilaba entre el 4% ó 5%,23 registrándose sólo algunas mediciones con valores máximos del orden del 8%. La desocupación fue generalizada, abarcando prácticamente a todo el país y a personas de diferentes características. Los jóvenes y los menos calificados conformaron las mayores tasas de desempleo, pero el crecimiento que tuvo lugar a lo largo de los años noventa alcanzó a todos los grupos etareos y niveles educativos (Anexo Estadístico, cuadro A2). Los altos niveles de desempleo de los jefes de hogar constituyen, no obstante, un aspecto destacable de la evolución del mercado laboral del período: mientras que hasta principios de los años noventa sólo el 2% o el 3% de aquellos activos se reportaban como desocupados, la proporción llegó a superar el 10% en el período bajo análisis, y a fines de 2001 se ubicó en el 12%. El incremento del desempleo de las mujeres estuvo estrechamente ligado al aumento de su tasa de actividad, que creció durante la primera parte de la década del noventa. En muchos casos, especialmente entre los sectores de menores recursos, ésta debió haber sido la respuesta al desempleo creciente o a la precariedad de las ocupaciones de los jefes de hogar (Anexo Estadístico, cuadro A2). La expansión del desempleo estuvo fundamentalmente determinada por el aumento de la tasa de entrada a la desocupación; menor relevancia cabe asignarle a lo sucedido con la duración media de los episodios de los que se encontraban en tal situación, ya que si bien creció, lo hizo a un ritmo menor. El cálculo que se presenta en el cuadro 1, que estima la variación de ambos factores cuando se supone una situación de “estado estacionario”, evidencia el incremento significativo de la tasa de entrada entre los extremos del período considerado. CUADRO 1. DESEMPLEO: TASAS, DURACIÓN Y FLUJOS (1991/2001) En porcentajes 1991 2001 Variación porcentual Duración completa de los episodios 2,8 3,5 26,1 Tasa de entrada24 2,1 5,2 147,6 Tasa de desempleo 5,8 18,4 217,2 FUENTE: ESTIMACIONES PROPIAS ELABORADAS SOBRE LA BASE DE LA EPH DEL INDEC 21. Algunos estudios apuntan hacia esta conclusión (Kritz, 1998: Esquivel, 1998). La evolución del empleo de los subsectores que conforman los servicios a las empresas sugiere, asimismo, que se habría subcontratado preferentemente tareas como limpieza y seguridad. Precisamente la investigación de Esquivel, realizada para pequeñas y medianas empresas, muestra que en ellos se habría concentrado la mayor parte de tal proceso. 22. Esta tasa puede haber sido inferior a la luz de la información del último censo de población del año 2001, del cual sólo se conocen datos preliminares. 23. Al menos desde 1963, cuando se iniciaron las mediciones sistemáticas de la desocupación. 24. Como es usual, la tasa de entrada se computó como la proporción de los desocupados con duración igual o menor a un mes respecto de la población activa total. La duración de todos los episodios es el cociente entre la cantidad total de desocupados y aquellos con una duración igual o menor al mes. Entonces, los episodios continuaron siendo relativamente cortos a lo largo de la década, especialmente entre los activos de reducida calificación y los jefes de hogar, quienes imponen menos restricciones a la búsqueda al no contar con un sistema extendido de seguro de desocupación y al tener, en promedio, bajas posibilidades de hacer frente a las consecuencias de la falta de empleo. El incremento de la tasa de entrada al desempleo refleja mayores transiciones desde la inactividad y el empleo; a su vez, el aumento de estos últimos movimientos obedeció, en parte, a la inestabilidad creciente de los puestos laborales (como se verá más adelante), en particular, entre los grupos poblacionales tradicionalmente más ligados al mercado de trabajo, hombres en edades centrales. Consecuentemente, la reducida duración de los episodios de desocupación no significa que la cantidad de tiempo que algunos individuos se encuentran desocupados a lo largo de un período dado (uno o dos años, por ejemplo) sea igualmente baja. Precisamente, al rotar más por las ocupaciones también lo hacen en mayor medida por el desempleo y son más proclives a experimentar episodios múltiples de desocupación. Esta descripción de los factores asociados al crecimiento del desempleo durante los noventa ya sugiere que el mismo fue la manifestación más clara pero no la única de la insatisfactoria generación de puestos de trabajo que contribuyó a consolidar una estructura distributiva inicua. En efecto, parte de la mayor rotación del desempleo a la que se hizo referencia fue consecuencia de la elevación del grado de inestabilidad ocupacional el que, a su vez, estuvo relacionado con la reducción de la presencia de los puestos más estables. El examen de las modificaciones en la estructura del empleo permitirá, por tanto, identificar ésta y otras expresiones de las dificultades que se presentaron en el campo laboral. Las ocupaciones asalariadas fueron las que más crecieron, al menos hasta 1998, lo cual modificó la tendencia exhibida durante los años ochenta y constituyó, de alguna manera, un resultado no esperado en el contexto de un mercado de trabajo que mostraba un fuerte aumento del desempleo. En efecto, podría haberse supuesto que ante la insuficiente demanda de trabajo formal y, especialmente, de los elevados niveles alcanzados por la desocupación abierta, las actividades por cuenta propia y, en términos más generales, el sector informal, operase –hasta cierto punto, al menos– como un “refugio”. Sin embargo, no sólo se redujo la participación del trabajo independiente sino que se observa el mismo comportamiento para el conjunto de las ocupaciones informales, definidas en América Latina usualmente como: el agregado de no asalariados y de los asalariados de microestablecimientos. El escaso papel compensador que las actividades no estructuradas asumieron durante el período analizado también distinguió al mercado de trabajo urbano argentino del de otros países de la región en los que la proporción de puestos no formales tuvo un comportamiento opuesto al experimentado por las ocupaciones formales. Se ha argumentado que la desregulación de varios mercados, y los cambios que se produjeron en los precios relativos, habrían restringido el desarrollo de las actividades informales. Debe tenerse en cuenta que a principios de los años noventa, una porción significativa de éstas era relativamente estable y generaba niveles de ingresos adecuados. Por lo tanto, tales 31 actividades habrían sido afectadas, por ejemplo, por la difusión del crédito o la instalación de numerosos supermercados minoristas en diferentes áreas de las ciudades, que limitarían las actividades de los pequeños comercios. De manera similar, la reducción de los precios de los durables habría disminuido la demanda dirigida a talleres de reparación. Tales explicaciones resultan, cuanto menos, parciales, ya que, en sentido contrario, también habría sido esperable que el sector informal actuase como “refugio” ante la falta de alternativas para emplearse. No obstante la falta de una explicación que con suficiente consenso, resulta indudable que las reformas económicas también afectaron negativamente a porciones de la pequeña producción y que esa declinación de su tamaño encubre cambios en su estructura, con las actividades más precarias ganando posiciones. La disminución de la participación de la informalidad en la estructura ocupacional obedeció fundamentalmente a la registrada por los trabajadores por cuenta propia no profesionales y, en menor medida, del servicio doméstico; los asalariados de pequeños establecimientos la mantuvieron. Lo cual implicó que disminuyó la presencia relativa de ocupados que tenían un grado promedio de inestabilidad ocupacional elevado. Sin embargo, éste es menor que el de los asalariados no registrados quienes, en cambio, aumentaron su participación en el empleo a lo largo de los años noventa y, en particular, desde 1994. En efecto, la mayor ocupación asalariada registrada contribuyó con sólo el 13% del aumento de la ocupación total (y el 14% de la asalariada) que se produjo entre 1991 y el 2001, contrapartida del notable incremento de la cantidad de trabajadores sin cobertura. Aún cuando se considere sólo el período 1991-1998, resulta limitada la importancia del empleo registrado (cuadro A1). Los microestablecimientos (aquellos con cinco ocupados o menos), que empleaban casi el 60% de los asalariados no registrados, fueron los que más contribuyeron al crecimiento del número de estos trabajadores (46%) a lo largo de la década. También se verificó un aumento de la incidencia entre los medianos y grandes del sector privado, así como de la administración pública. El crecimiento de los puestos asalariados no registrados se verificó tanto en ramas que expandieron la ocupación como en las que no lo hicieron. También se advirtió en sectores que aumentaron fuertemente la productividad, como en los manufactureros y en los servicios financieros. Esta generalización del empleo no registrado habría resultado, por un lado, de la mayor facilidad para transgredir las normas laborales que posibilitó un mercado de trabajo con elevada desocupación abierta y en el cual estaba seriamente afectado el poder de negociación de los sindicatos. Por el otro lado, los cambios regulatorios también habrían tenido efectos en el mismo sentido. Otro aspecto que merece destacarse fue que la cantidad de puestos plenos era, al final del período (octubre de 2001), inferior en 8% a la que existía en octubre de 1991, lo cual significó que todas las ocupaciones creadas, en términos netos, fueron de jornada parcial involuntaria y que su número duplicó el total del aumento neto del empleo. Si bien, la tasa de subocupación horaria era elevada entre los asalariados no registrados, su incremento obedeció al aumento de la incidencia en todos los grupos ocupacionales y no se explica por la merma relativa de trabajadores con cobertura. Esta presencia mayor de puestos precarios y de corta duración es fuente de inestabilidad ocupacional. Como fue sugerido 32 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA anteriormente, y se observa en el cuadro 2, las posiciones asalariadas registradas tienen la probabilidad de salida de la ocupación más elevada, la que incluso se incrementó a lo largo de los años noventa. Si bien cayó la proporción de trabajadores por cuenta propia, también lo hizo la de asalariados registrados, movimientos que, per se, incrementaron la tasa media de salida del empleo. Pero quizás como consecuencia de los cambios mencionados en la composición del sector informal –con reducción de aquellas actividades relativamente más estructuradas– también se produjo una elevación de la inestabilidad media entre los trabajadores por cuenta propia. CUADRO 2. TASAS DE SALIDA DE LA OCUPACIÓN SEGÚN LA DURACIÓN DE LA OCUPACIÓN (1988–1994 / 1995–1999) En porcentajes 1988–1994 1995–1999 Hasta 1 año Hasta 5 años Total Hasta 1 año Hasta 5 años Total Ocupados totales 38,87 28,42 21,45 44,34 30,30 23,30 Asalariados 38,53 27,76 20,81 43,63 29,36 22,62 Asalariados registrados 25,99 17,55 12,69 26,77 16,13 12,14 Asalariados no registrados 48,17 41,25 38,36 53,88 44,68 41,48 No asalariados 40,00 30,27 22,60 47,17 33,50 25,32 FUENTE: ESTIMACIONES PROPIAS ELABORADAS SOBRE LA BASE DE LA EPH DEL INDEC Los trabajadores privados registrados estuvieron, a su vez, sujetos no sólo a la inestabilidad macroeconómica y a los efectos de las reformas estructurales, sino que ciertos cambios regulatorios buscaron reducir las limitaciones al despido. En particular, las modalidades contractuales a tiempo determinado, instauradas por la Ley de Empleo de 1991 (y las posteriores que la modificaron), y el período de prueba pueden explicar en alguna medida el menor grado de estabilidad que se observa en ciertos segmentos de estos trabajadores. En términos de la estructura ocupacional según el nivel de calificaciones, se continuó verificando que la intensidad del aumento del empleo estuvo directamente relacionada con el nivel de estudios alcanzados. Más del 17% de los ocupados había completado la educación terciaria en 2001, proporción superior al 12% de principios del decenio. El significado de tal evolución en el marco de un proceso de apertura económica ha merecido cierta consideración, especialmente porque debería generar –de acuerdo con los argumentos que justifican su implementación– cambios en la estructura productiva que alterarían la composición de la demanda laboral. Especialmente, se sugiere que las modificaciones asociadas a la reducción de las trabas al comercio posibilitarían un aumento del empleo de los menos calificados y, por tanto, una mejora distributiva. Sin embargo, no resulta difícil entender aquel comportamiento del empleo en la Argentina dada las características de la estructura de su oferta de trabajo, así como de las actividades afectadas por la apertura. Pero como lo muestra la discusión sobre el tema, que se desarrolla hace varios años en diversos países, también deben considerarse los efectos del cambio técnico. El crecimiento sectorial generalizado de la participación de trabajadores más educados abona, precisamente, la hipótesis de una influencia importante del cambio técnico. En efecto, el tecnológicamente atrasado aparato productivo experimentó un significativo incremento del capital por persona promovido por el acceso a tecnología extranjera y los cambios en los precios relativos. Existe consenso, por otra parte, en la complementariedad entre capital y trabajo calificado. Sin embargo, y sin descartar la relevancia de este factor sobre la composición de la demanda de calificaciones, otros también habrían jugado su papel. En particular, la presencia de una creciente sobrecalificación, facilitada por una oferta de trabajo excedente de magnitud aún entre aquellos más calificados, arroja el mismo resultado en términos de cambios en la estructura del empleo. Cabe recordar que la desocupación creció prácticamente de igual manera entre personas de diferente grado de escolarización, e incluso llegó al 7% entre los graduados de nivel terciario. Más aún, también en los ochenta –una década de escasa incorporación de tecnología y sin modificaciones notables en el grado de apertura comercial– estuvo presente el mismo sesgo en la demanda de trabajo. En cuanto a las remuneraciones reales, el promedio correspondiente al conjunto de asalariados fue, en octubre de 2001, aproximadamente 8% superior al de octubre de 1991. Si se restringe el análisis al caso de los trabajadores registrados, el incremento fue de 16%, lo cual implica que cayeron los correspondientes a los no registrados. Para poner en contexto este importante crecimiento debe recordarse, sin embargo, la fuerte disminución experimentada a lo largo de los años ochenta. Consecuentemente, las remuneraciones vigentes a fines del período analizado eran todavía 17% y 23% inferiores a las de 1986 y 1980 respectivamente. Cabe acotar también que la mencionada diferencia entre asalariados cubiertos y no cubiertos se explica enteramente por la disminución en el promedio de horas trabajadas por estos últimos; en términos de remuneraciones horarias no se advierten prácticamente diferencias. A mediados de la década se elevó el ingreso medio de los más educados, proceso que se detuvo luego de iniciada la fase recesiva. Lo acontecido con la demanda relativa de calificaciones debió ser un factor que contribuyó a este comportamiento. En resumen, durante el turbulento período previo al abandono de la convertibilidad, hacia el final del año 2001, el mercado de trabajo alcanzó niveles de deterioro como quizás nunca antes había acontecido. Aproximadamente un cuarto de la población activa llegó a estar desempleada, un tercio de los ocupados trabajaba una jornada reducida de manera involuntaria y sólo el 40% del empleo total correspondía a puestos cubiertos por la seguridad social. Aspectos distributivos y pobreza En el cuadro A3 del anexo se incluyen los valores que algunos indicadores sociales registraron a principios y fines de los años noventa. Se aprecia que un grupo de indicadores como la mortalidad infantil, la asistencia escolar a los niveles secundario y terciario y el acceso a la red de cloacas han mostrado un comportamiento positivo. Sin embargo, se produjeron marcados retrocesos en otros como el de pobreza evaluada por los ingresos, la cobertura de la seguridad social y la distribución relativa de los ingresos. Esta diferencia de dinámica no resulta extraña en el contexto de la Argentina de esa década. El primero de esos grupos está conformado por variables que tienen cierta inercia y no dependen plenamente de la situación económica global. Ellas también habían evidenciado mejoras importantes en los años ochenta, período caracterizado por una marcada contracción productiva e inestabilidad económica. De cualquier manera, cabe resaltar que aún cuando la situación de vivienda ha mejorado en términos globales, el indicador de necesidades básicas insatisfechas –que recurre en buena medida a indicadores de esta dimensión– prácticamente no se alteró, mientras que también había registrado una merma significativa en la década previa. Los indicadores incluidos en el cuadro A3 que tuvieron un comportamiento insatisfactorio son los que reflejan de manera más directa lo acontecido con el empleo y las remuneraciones, que fue analizado anteriormente. El incremento de la desigualdad de ingresos y de la pobreza obedeció a que el deterioro de las condiciones laborales, si bien fue generalizado, tuvo un impacto particularmente drástico en ciertos estratos, sea porque recibieron una parte desproporcionada del incremento y/o porque en ellos ya se concentraban serias dificultades de empleo e ingresos al inicio de la década. Para apreciar cómo diversos grupos de trabajadores se han visto afectados por la evolución del empleo y las remuneraciones, se desagregaron algunos de los indicadores analizados más arriba según el nivel educativo de los individuos. Se aprecia que, entre 1991 y 2001 (cuadro A4), aquellos con baja educación vieron incrementar en menor medida el empleo total y el de asalariados registrados, las horas promedio trabajadas así como las remuneraciones medias. Por otro lado, entre ellos fue mayor el aumento del grado de rotación de la ocupación y de la tasa de subocupación horaria. La evolución relativa de las remuneraciones suele ser explicada por un crecimiento más que proporcional de la demanda 33 de trabajadores más calificados derivada, a su vez, de la influencia del cambio técnico. En efecto, y tal como fue señalado, el aparato productivo tecnológicamente atrasado de principios de los años noventa experimentó una significativa modernización. Sin descartar la relevancia de este factor sobre la composición de la demanda de calificaciones, también habrían jugado su papel la creciente sobrecalificación, facilitada por una oferta de trabajo excedente de magnitud aún entre aquellos más calificados, según lo ya mencionado. De haber tenido este factor alguna influencia, parece razonable suponer que otros argumentos, como los basados en las políticas de las firmas destinadas a estimular a ciertos sectores de sus planteles, pueden justificar al menos parte de la moderada ampliación de las brechas entre las remuneraciones de los más y los menos calificados. Como en muchos hogares se superponen diferentes situaciones laborales deficientes, dado que suele haber una asociación positiva entre el nivel de calificación y/o escolarización de los diversos miembros de un mismo hogar, resulta conveniente replicar el ejercicio recién realizado pero tomando al hogar como unidad de análisis (cuadro A5). Se advierte que se han ampliado las brechas que, entre los estratos definidos por el nivel educativo del jefe, han registrado variables como la tasa de ocupación, las horas trabajadas y la participación de los puestos de mejor calidad. Los valores que alcanzan estos indicadores en el 2001, por otra parte, evidencian que en ese momento eran situaciones frecuentes como la de hogares con jefes de familia de baja educación desocupados y sin ningún otro miembro ocupado, o la de aquellos en los cuales el jefe estaba desempleado y los otros miembros ocupados lo estaban de manera precaria (cuadro 3, página 34). Igualmente preocupante era el caso de las unidades familiares en las cuales el jefe y todos los ocupados se encontraban en esta situación. Estos tres grupos no sólo enfrentan problemas de ingresos bajos e inestables sino que no están cubiertos por la seguridad social. Otro de los resultados de esa dinámica de los indicadores del empleo y los ingresos fue que también aumentaron las distancias entre los ingresos medios familiares de estos grupos. Estos efectos distributivos que ocasionó el funcionamiento del mercado de trabajo constituyen la explicación básica del deterioro de la distribución del ingreso de los hogares y del aumento de la pobreza que se observa al comparar las situaciones prevalecientes en 1991 y 2001 (cuadro A6). Estos indicadores más tradicionales del grado de concentración de los ingresos muestran que el crecimiento registrado en la desigualdad de la distribución de los ingresos familiares durante los años noventa extendió la tendencia que se observaba desde mediados de los años setenta. En efecto, la pobreza absoluta –de acuerdo a los datos del Gran Buenos Aires– aumentaba sostenidamente desde aquel momento, casi duplicándose en la segunda parte de esa década; en los períodos de hiperinflación se encontraban en esa situación 47% de las personas. La recuperación de las remuneraciones registrada durante los primeros años de la convertibilidad permitió una reducción de la incidencia, la que llegó a 16% a principios de 1994. Sin embargo, la evolución lenta del empleo total, junto con el aumento de la presencia de puestos de jornada parcial y precarios, así como la creciente desigualdad de la distribución de las remuneraciones que se observa desde 1994 hicieron que, en el año 2001, el 35% de los habitantes del Gran Buenos Aires fuesen pobres por ingreso, proporción similar a la correspondiente al conjunto de las áreas urbanas. 34 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA CUADRO 3. PROPORCIÓN DEL TOTAL DE HOGARES DEL GRAN BUENOS AIRES, SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO Y LA SITUACIÓN LABORAL DE LOS INTEGRANTES (1991/2001) En porcentajes 2001 1991 Hasta secundaria incompleta Secundaria completa y más Hasta secundaria incompleta Secundaria completa y más Hogares con jefes desocupados y sin otros miembros ocupados o sólo con miembros ocupados precariamente 3,0 1,7 14,3 7,0 Hogares con jefes ocupados pero sin asalariados registrados 38,2 19,0 40,5 19,1 Hogares con asalariados registrados 58,8 79,4 45,2 74,0 FUENTE: ESTIMACIONES PROPIAS ELABORADAS SOBRE LA BASE DE LA EPH DEL INDEC Finalmente, cabe señalar la clara asociación entre dificultades laborales y pobreza. Si bien la incidencia del desempleo es elevada entre los hogares pobres, resulta muy significativa la influencia de la precariedad, la subocupación y las bajas remuneraciones. Los hogares en situación más desventajosa tenían una mayor proporción de niños; precisamente, más de la mitad de los miembros de los hogares indigentes eran, en 2001, menores de 18 años, proporción que superaba el 45% entre todos los pobres. Expresado de otra manera, la incidencia de la pobreza entre los niños era del 52%, muy superior que entre los mayores (28%). También, se advierte que es superior la proporción de pobres entre el conjunto de aquellos hogares monoparentales con jefa de familia mujer y niños. Las mayores dificultades de los hogares con niños se pueden apreciar cuando se desagrega la estratificación de los hogares utilizada anteriormente y se considera, junto al nivel educativo del jefe del hogar, algunos atributos adicionales. Por un lado, la existencia o no de ambos cónyuges y, por otro, la presencia de niños. Sobre la base de estos criterios se confeccionó el cuadro A7. En primer lugar, se observa que la presencia de niños es un factor que parece explicar diferencias de ingresos familiares dentro del mismo estrato de educación; en especial, los ingresos son inferiores entre aquellos con niños.25 Resulta menos claro el impacto que la ausencia de uno de los cónyuges tiene en adición a la existencia de niños, aunque parecería que ejerce alguna influencia negativa. La tasa menor de actividad de los hogares con miembros menores de 18 años es una razón que explicaría una parte importante de sus relativamente menores ingresos. En efecto, tomando en cuenta a hogares del mismo estrato, se advierte que es superior la participación económica de aquellos que no cuentan con niños entre sus miembros. Lo cual podría ser un indicio de las restricciones mayores que la presencia de menores impone a la posibilidad de que se desplieguen estrategias basadas en la incorporación de otros miembros –generalmente la cónyuge– al mercado de trabajo. De cualquier manera, cabe destacar que el trabajo de la mujer reduce las probabilidades de caer en la pobreza en el caso de 25. Esto resulta aún más marcado en los hogares con niños de hasta seis años. hogares con niños y con la presencia de ambos cónyuges tal como se deduce del gráfico 4. Pero no siempre el trabajo de la cónyuge es suficiente para sacar al hogar de la pobreza y esto ocurre, en buena medida, cuando están ocupadas en empleos precarios. GRÁFICO 4. INCIDENCIA DE LA POBREZA EN HOGARES CON NIÑOS Y AMBOS PADRES, SEGÚN LA SITUACIÓN LABORAL DE LA CÓNYUGE Incidencia de pobreza, en porcentaje de hogares 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Cuando trabaja la mujer Cuando no trabaja la mujer FUENTE: ESTIMACIONES PROPIAS ELABORADAS SOBRE LA BASE DE LA EPH DEL INDEC En términos dinámicos, se observa que, entre 1991 y 2001, el ingreso medio de los hogares del estrato de educación bajó, pero con niños registró una disminución más marcada que el de quienes no los tenían, situación contraria a la que se verifica en el otro estrato. La mayor caída de la tasa de empleo que esos grupos mostraron parece constituir una de las principales explicaciones de tal comportamiento. Esto obedecería, a su vez, a lo mencionado sobre las restricciones mayores que impone la presencia de niños a la capacidad de trabajo, así como a las posibilidades menores que las mujeres de este estrato –con reducidas credenciales educativas– tuvieron de insertarse en un mercado laboral que durante varios años mostró una capacidad limitada de generar puestos de trabajo. Otro efecto de la dinámica ocupacional que merece destacarse es la reducción que los hogares de bajos recursos tuvieron en el grado de cobertura de la seguridad social. Este proceso se ha ahondado durante los años noventa tal como lo señala la ampliación de las distancias entre los hogares con jefes de baja y de alta educación (cuadro A5). Dado que los primeros tienen, como se advirtió, una mayor presencia de niños, se deduce 35 que esa variable resulta más baja entre ellos que entre los adultos. En efecto, más del 60% de los menores de 18 años vivían, en el 2001, en hogares que no contaban con cobertura de la seguridad social. En resumen, en el momento del cambio de régimen macroeconómico, la Argentina atravesaba una situación social delicada, fundamentalmente producto de los desarrollos registrados en el mercado laboral. Un cuarto de los hogares tenía ingresos inferiores a la línea de pobreza -en ellos habitaba un tercio de la población total- mientras que la brecha entre los ingresos de los más ricos y los más pobres alcanzaba niveles nunca antes registrados. Dentro de este panorama, algunos grupos soportaban condiciones particularmente graves. Por ejemplo, entre el 50% y el 60% de los hogares con jefes de baja educación y con niños eran pobres; sólo cerca de un tercio de ellos contaba con cobertura de la seguridad social mientras que la tasa de desempleo de sus miembros superaba el 20%. La Argentina que comenzaba a transitar el siglo XXI estaba caracterizada, entonces, por bajos niveles de bienestar agregado y una sociedad con signos de segmentación preocupantes. 36 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA 37 5. CRISIS Y DESPUÉS La macroeconomía después del default y de la devaluación Luego de tres años de recesión, la actividad económica se desplomó abruptamente en la segunda mitad de 2001. La masiva huida hacia activos externos precipitó el colapso del régimen de convertibilidad y desembocó en el default y la devaluación del peso. La fuerte declinación de las reservas de divisas a lo largo de 2001, reflejo de las fugas de capitales, comprimió rápidamente la liquidez y llevó, luego de que se implantaran las restricciones al retiro de depósitos bancarios conocida como “el corralito”, a una verdadera interrupción de la cadena de pagos. El producto y el empleo habían acompañado la trayectoria de contracción violenta de las reservas de divisas y la liquidez. Indicadores sociales como las tasas de desempleo y los índices de incidencia de la pobreza y la indigencia, que habían desmejorado considerablemente a lo largo de la década de los noventa, según se examinó en la sección anterior, sufrieron un nuevo y brusco deterioro adicional, alimentando también las tensiones sociales y la crisis política que pondría fin al gobierno de De La Rua. La caída vertical del producto y del empleo continuó luego de la ruptura de la convertibilidad, pero sólo por un período muy breve. En efecto, contrariando la mayor parte de las opiniones y creencias, incluidas las de diversos funcionarios del FMI, los traumáticos episodios políticos y económicos que pusieron fin al régimen de convertibilidad no fueron seguidos por una depresión aún más profunda, sino por una recuperación muy veloz, que se inició apenas un trimestre después de esos eventos, según puede verse en el gráfico 5. Se constata en el gráfico 5 la trayectoria en “V” de la fase de colapso económico en los últimos trimestres de la convertibilidad y el rápido repunte posterior. El cual se inició muy poco después de la depreciación cambiaria que puso fin a la década de convertibilidad (tres meses después, según puede verse en los indicadores mensuales de actividad disponibles). El detonante de la recuperación fue precisamente el cambio brusco de precios relativos a favor de los sectores productores de bienes transables. El tipo de cambio elevado impulsó principalmente, en un inicio, la sustitución de bienes importados por bienes producidos internamente. Es destacable el hecho de que el inicio de la nueva fase comenzara a hacerse perceptible cuando el país estaba aún envuelto en un panorama de acentuada inestabilidad económica GRÁFICO 5. PRODUCTO INTERNO BRUTO A PRECIOS CONSTANTES DE 1993 (datos trimestrales desestacionalizados, 1990:1– 2004:3) En millones de pesos de 1993 300.000 280.000 260.000 240.000 220.000 default y devaluación 200.000 180.000 160.000 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE CIFRAS DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA (se habían interrumpido los pagos del servicio de parte de la deuda pública, el tipo de cambio subía aceleradamente luego de que se pasara, poco después de la devaluación inicial, que había llevado la paridad a 1,40 pesos por dólar, a un régimen de flotación; las subas de la paridad arrastraban a los precios nominales, el sistema financiero atravesaba una profunda crisis, etc.) y de marcada incertidumbre política. En otros términos, el “rebote” tomó cuerpo a pesar de ese cuadro inicial extremadamente complicado y a los efectos negativos que la depreciación cambiaria tuvo en diversos planos (en los contratos financieros, en los ingresos reales de buena parte de la población, y en los contratos con las empresas de servicios públicos privatizadas en los años noventa cuyas tarifas estaban dolarizadas, entre otros). 38 A pesar del Fondo Monetario Internacional Más allá del cambio de precios relativos, el mérito de la recuperación económica rápida que siguió a la crisis se debe también a un conjunto de políticas que, más allá de algunos errores y contramarchas, apuntaron generalmente a recuperar ciertos equilibrios macroeconómicos básicos. Es destacable que varias de las políticas que jugaron papeles muy importantes en la recuperación económica contaron con el rechazo explícito y la resistencia del FMI. Cabe mencionar entre ellas: la reimplantación de controles cambiarios, que por un lado forzaron a los exportadores a liquidar en el mercado local buena parte de las divisas generadas por el comercio internacional, y, por otro, limitaron las salidas de fondos por cuenta de capital; el establecimiento de impuestos a la exportación (retenciones), que capturaron una parte de la redistribución de ingresos generada por la devaluación y contribuyeron grandemente a la recomposición del equilibrio fiscal, además de atenuar el impacto distributivo regresivo del cambio de precios relativos; una política monetaria flexible que permitió asistir a los bancos en la fase de crisis y, luego, alimentar la recomposición de la demanda de dinero, apuntalando la recuperación; una política cambiaria que procuró evitar la apreciación del peso, interviniendo cuando el mercado de divisas comenzó a presentar un exceso de oferta. El FMI insistió particularmente, en los días, semanas y meses subsiguientes a la ruptura del régimen macroeconómico de la década de los noventa, en la libre flotación cambiaria, a pesar de las enormes dificultades que presentaba un régimen de esa naturaleza en una economía atravesada por una profunda crisis financiera, con una prolongada ruptura de contratos pactados bajo el régimen anterior y una marcada debilidad política del gobierno, enmarcada en un panorama institucional de fragilidad desoladora. En apariencia, el FMI mantenía el diagnóstico de que la suba de la paridad y la aceleración inflacionaria que la flotación cambiaria provocaría terminarían con la soberanía monetaria, conduciendo a una dolarización completa. Cuando finalmente el gobierno argentino cedió a la presión, en febrero de 2002, el FMI comenzó a bregar en pro de una flotación no intervenida, a pesar de la potencial inestabilidad que eso entrañaba. Lo cierto es que una vez instaurada la libre flotación el tipo de cambio se disparó, alcanzando niveles próximos a cuatro pesos por dólar, en un marco de expectativas de alza mucho mayores. El “sobreajuste” cambiario puede considerarse, en parte, consecuencia de esas presiones, por las cuales la suba de precios internos, la caída del salario real y, en definitiva, el impacto distributivo negativo de la forma de salida de la crisis fueron posiblemente acentuados. La reimplantación posterior de los controles cambiarios fue esencial para contener la situación cambiaria que se acaba de mencionar. Forzando a los exportadores a liquidar divisas internamente y limitando las salidas de fondos, el Gobierno consiguió, hacia mediados de 2002, estabilizar la paridad. Rápidamente, en cuanto se hizo perceptible que esa situación podía persistir, la demanda de pesos comenzó a recomponerse y el mercado de divisas a mostrar un exceso de oferta. La interrupción de la situación en el mercado de cambios contribuyó decisivamente a contener las subas de los precios nominales. En el mismo sentido operaron, por un lado, el congelamiento de las tarifas RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA públicas y, por otro, las elevadísimas tasas de desempleo, que mantuvieron contenidos a los salarios nominales. Todos estos fenómenos contribuyeron a generar una rápida caída de las tasas inflacionarias a partir de la segunda mitad de 2002. Otro punto importante, que involucra las tensas relaciones del país con el FMI, se refiere a los flujos de financiamiento neto de los organismos multilaterales recibidos por la Argentina. En este plano se observó un cambio sustancial luego del abandono de la convertibilidad. El FMI había participado muy activamente en los intentos de “salvar” el esquema macroeconómico de los años noventa, en el período 2000-2001. En noviembre de 2000 se anunció un acuerdo, que formaba parte del “blindaje”. Muy pocos meses después el incumplimiento de las metas fiscales comprometidas dejó el acuerdo en suspenso. Se establecieron nuevos acuerdos en mayo y en agosto de 2001, aunque ambos de efímera vigencia. Esos acuerdos, que aportaron para la sobrevivencia del régimen macroeconómico, contribuyeron de hecho a facilitar la recomposición de los portafolios privados y, consecuentemente, las masivas salidas de capitales que acabarían precipitando el colapso. Luego de este acontecimiento, las relaciones con el FMI resultarían muy conflictivas. Las negociaciones de un primer acuerdo, a lo largo de 2002, fueron muy tensas, y su firma se concretó en enero del año siguiente. Se trató de un acuerdo de corto plazo, aceptado como “puente” hasta la asunción de una nueva administración gubernamental. La cual logró un nuevo acuerdo en setiembre de 2003, cuya ejecución fue interrumpida en agosto de 2004 por el gobierno argentino, que optó por asumir el costo de efectuar pagos netos mayores a los organismos multilaterales para dejar a un lado ese frente de conflicto mientras se llevaba adelante la fase final del proceso de reestructuración de la deuda con los restantes acreedores. En concreto, en la fase posterior al default, el financiamiento neto del FMI y de los organismos multilaterales en su conjunto se tornó negativo. Según lo dicho por el Ministro de Economía de la Argentina, el FMI pasaba a cumplir, en lugar de un papel de prestamista de última instancia, el de “cobrador de primera instancia”. El punto se evidencia en el gráfico 6. Mientras que en el período 1994-2001 la Argentina recibió financiamiento neto de los organismos multilaterales por más de 23 mil millones de dólares (40% de los cuales se concentraron en 2001), en la fase 2002-2004, al contrario, se pagaron más de 4.500 millones de esa moneda, en términos netos. La crisis desatada a fines de 2001 tuvo un fuerte impacto en los niveles de gasto público, significando, en lo que se refiere a gasto social, una caída de más de dos puntos del producto durante 2002. No obstante, la caída en el total del gasto público fue proporcionalmente mayor, motivo por el cual el gasto social pasó a representar 65% del total, según lo expresado anteriormente. La modalidad que adoptó el ajuste del gasto público estuvo, sin duda, más relacionada a una configuración de precios relativos que a decisiones explícitas de reforma de las políticas públicas. Por otra parte, un reclamo creciente de planes asistenciales derivó en la implementación de los Programas de Jefes y Jefas de Hogar en el caso del gobierno nacional y distintos planes alimentarios por parte de los municipios. Los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar26 son jefas y jefes de hogar con hijos menores de 18 años, o discapacitados de cualquier edad, y reciben una suma mensual de 150 pesos. Este programa explica en gran parte el aumento observado en la función trabajo, que pasa de 0,4% del PBI en 2001 a 1% en el 2002, manteniendo un nivel cercano a éste en los años siguientes. No obstante, la salida de la convertibilidad y su consecuente crisis determinaron importantes cambios en los gastos por niveles de gobierno. Como se muestra en el gráfico 7, en términos de su estructura por nivel de gobierno se pueden adelantar los GRÁFICO 6. FINANCIAMIENTO NETO ANUAL RECIBIDO DE ORGANISMOS MULTILATERALES EN EL PERÍODO 1994–2004 En millones de dólares 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1994–2004 FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA. GRÁFICO 7. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (2000 /2002) En porcentaje del PIB 18 16 14 12 10 8 6 Las cuentas públicas 4 2 En materia fiscal, el rasgo distintivo de la nueva situación ha sido la configuración de un escenario fiscal dominado por un superávit primario importante. La salida de la convertibilidad y la cesación de pagos de la deuda fueron los aspectos más visibles de una situación en la cual el nuevo valor del tipo de cambio dio margen a la aparición de recursos extraordinarios derivados de tributos sobre el comercio exterior que, junto con otra tributación de emergencia, consolidaron un nivel de presión tributaria inédito en la historia argentina (23% del PIB en 2004). Simultáneamente, el aumento en el nivel de precios, sin correlato en incrementos de salarios de empleados públicos ni pensiones, derivó en un ajuste significativo del gasto público que dio margen, asimismo, a la incorporación de nuevos programas destinados a atender la emergencia social. 0 2000 2002 2000 Funcionamiento Educación, Cultura, Ciencia y Técnica 2002 2000 Provincias Nación Salud Previsión Social 2002 Municipios Otro Gasto Social Servicios Económicos FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS) 26. Decreto 565/2002. 39 Deuda Pública 40 siguientes hechos estilizados que surgen de comparar el nivel y composición de las erogaciones entre los años 2000 y 2002: • El gasto ha caído en los tres niveles de gobierno pero en forma diferenciada. Mientras que a nivel nacional el gasto cayó un 13,6%, en provincias disminuyó 14% y en municipios un 16%; • El rubro de las erogaciones que más cae es el correspondiente a los pagos de intereses de la deuda pública, a nivel del gobierno nacional, que disminuye en 40,4%; • El único rubro que muestra crecimiento es el correspondiente al “otro gasto social” del gobierno nacional (57,4%). Que incluye el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados; • El gasto previsional observa una disminución importante en términos de PIB, derivado de la caída en el valor real de las prestaciones; • En términos de política de salud y educación se observa una menor caída en el gasto nacional que en el provincial, lo que podría resultar de una mayor presencia de políticas nacionales en estos sectores. Esto se corresponde, en salud, con programas como “Remediar”. Una evaluación más acabada de esta finalidad durante la crisis debería tomar en consideración el impacto de la introducción de medicamentos genéricos. Por último, es necesario destacar nuevamente que el elemento que distingue el tipo de ajuste fiscal que se produjo con la salida del programa de convertibilidad tiene dos elementos característicos en materia de erogaciones. En primer lugar, la suspensión de pagos de la deuda. En segundo lugar, el mantenimiento de una especial configuración de precios relativos, con niveles excepcionalmente bajos de remuneraciones y prestaciones de la seguridad social, en términos reales. Buena parte de las especulaciones acerca de la sustentabilidad de esta situación fiscal se centra en las posibilidades de mantener total o parcialmente ese último rasgo excepcional. RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA los precios nominales. Esos ingresos eran, en el mes de abril, 22% inferiores a los de septiembre del año anterior y continuaron disminuyendo, llevando ese porcentaje a casi el 30% cuando la comparación se hace entre los dos meses de septiembre de los años sucesivos. De esta manera, el nivel de las remuneraciones reales de fines de 2002 aparece como el más bajo de los últimos sesenta años. Prácticamente todas las actividades se vieron afectadas por la caída en el nivel de empleo, aún cuando se destacan las correspondientes al comercio y especialmente la construcción. Este último sector y la industria manufacturera fueron dos de las actividades cuyas ocupaciones se deterioraron en mayor medida entre 1998 y 2001. También, se observó que las proporciones en las que se redujeron las cantidades de puestos laborales asalariados y no asalariados resultaron similares, aunque entre los primeros fue mucho mayor la correspondiente a aquellos no cubiertos por la seguridad social, si se excluyen los planes de empleo. Desde el punto de vista del nivel educativo de los trabajadores, se aprecia que la caída de la ocupación se concentró en los estratos con menor escolarización. Inicialmente, esta disminución del empleo no fue acompañada por una elevación de la tasa de actividad, lo cual probablemente reflejó las bajas posibilidades que percibían los miembros no activos de los hogares de encontrar un empleo y compensar, de esta manera, la pérdida de ocupaciones y/o ingresos. Cabría resumir lo anterior señalando que sobre una realidad laboral que ya era muy complicada a fines del 2001 –dada la acumulación de problemas a lo largo de los años noventa, exacerbada por la recesión iniciada en 1998– se precipitaron los efectos negativos del abandono del régimen cambiario. Consecuentemente, hacia mediados de 2002 el mercado de trabajo urbano argentino exhibió signos de un deterioro profundo. Si bien, la intensidad de la erosión de las remuneraciones cuenta con antecedentes en la historia contemporánea Argentina,27 la particularidad y la gravedad de esta coyuntura reside en que esta merma profunda de los ingresos se verifica sobre una realidad marcada por los elevados niveles de desempleo abierto, subempleo visible y precariedad. El mercado de trabajo La recuperación La profundización de los problemas laborales Junto con la recuperación del producto, a partir de mediados de 2002 se advierte una reversión de la tendencia que declina fuertemente el empleo, a punto tal que la ocupación agregada creció 8% entre mayo y octubre. Sin embargo, una buena parte de tal aumento obedeció a los puestos de trabajo adicionales creados por el Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), un programa masivo destinado a atender la situación de falta de trabajo de sectores de bajos ingresos. Estos significaron, en el mes de octubre, el 7% del empleo total y explicaron el 75% del aumento de la cantidad adicional neta de puestos de trabajo entre mayo y octubre. Si se descuentan del empleo total las ocupaciones asociadas a los planes de empleo, el crecimiento durante ese período pasaría a ser de 2%. Adicionalmente, debe Como ya se indicó, la recesión iniciada en 1998 se acentuó durante 2001, provocando una aceleración de la caída del empleo. La crisis financiera desatada a fines de ese año, con el consecuente abandono del régimen de caja de conversión, agudizó significativamente el comportamiento negativo del nivel de actividad, por lo que el empleo mostró una nueva reducción de 4% entre octubre de ese año y mayo de 2002, similar a la registrada durante la segunda parte de 2001. Esto elevó la desocupación a más del 21% en este último mes. El desempleo elevado coincidió, en este caso, con un rápido y profundo deterioro de los ingresos reales de los ocupados, consecuencia de las subas de 27. Entre octubre de 1975 y octubre de 1976 la disminución fue del 36%, o del 23% durante el año posterior a octubre de 1991. También en los episodios de hiperinflación de fines de los años ochenta se advierten caídas muy significativas. tenerse en cuenta que todos los puestos netos creados en este período, excluyendo los planes, fueron de no asalariados (cuadro A1). Pero a partir de los últimos meses de 2002, la persistente y más intensa recuperación económica intensificó la creación neta de puestos de trabajo no relacionada con el PJJHD. La cantidad de los beneficiarios que realizaban la contraprestación laboral28 permaneció prácticamente constante en ese período. Se estima que la ocupación “genuina” aumentó a una tasa anual del 7,5% entre octubre de 2002 y el tercer trimestre de 2004, la última cifra disponible al momento de redactarse este estudio.29 Este ascenso resulta sumamente elevado desde una perspectiva histórica, aún cuando se reconozca que se produjo luego de una caída de magnitud. Este ritmo también aparece como significativo cuando se lo compara con la expansión del nivel de actividad, que en un período similar –entre el cuarto trimestre de 2002 y el tercer trimestre de 2003– creció aproximadamente al 9,9% anual. La elasticidad empleo-producto implícita es de 0,76. Ya en el segundo trimestre de 2003 se había alcanzado el nivel de empleo de fines de 2001 y seis meses después, se igualaba el valor previo más alto de la ocupación total, el de octubre de 2000. Simultáneamente al aumento del empleo, se advierte una reducción de la tasa de desempleo, que llega a 13,2% en el tercer trimestre de 2004. También, disminuyó la subocupación horaria, movimiento que significa un crecimiento del empleo pleno30 aún más intenso que el total. En efecto, el empleo pleno creció al 11,5% anual entre fines del 2002 y el tercer trimestre de 2004, que se compara con la cifra recién comentada del 7,6% de los puestos no ligados a planes de empleo. Este aumento de la ocupación no ligada a los planes de empleo que se observa desde fines del 2002 estuvo, nuevamente, basado en una expansión fuerte de los puestos asalariados. Inicialmente, fueron los no registrados aquellos más dinámicos, aunque el ritmo de crecimiento de los puestos cubiertos por la seguridad social fue también importante. Desde la perspectiva de la calificación, los menos educados no se beneficiaron del período inicial de expansión del empleo asociado a la recuperación, y recién desde mediados de 2003 exhibieron un crecimiento de similar intensidad al del conjunto de la ocupación. Las cifras sectoriales dan cuenta de incrementos significativos de la ocupación en la mayoría de las actividades desde el inicio de la recuperación económica. Se destacan, sin embargo, los registrados en la industria, el comercio y la construcción. La expansión del empleo manufacturero significó la modificación de un comportamiento negativo de larga data, que se había manifestado aún en los períodos de crecimiento importante de la producción; durante la década de los noventa, por ejemplo, sólo había crecido durante breves períodos de 1992, 1996 y 1997. Hubo, por su parte, diferencias significativas entre distintas industrias: los resultados de la encuesta manufacturera que 41 realiza mensualmente el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) indican que aquellas ligadas a la “resustitución” de importaciones, como textiles, confecciones, maquinarias y equipos y algunas metalmecánicas, se encuentran entre las más dinámicas junto con las proveedoras de la construcción.31 Las remuneraciones medias también mostraron una mejora durante el período de recuperación hasta el tercer trimestre de 2004, pero resultó de una magnitud inferior a la caída que habían experimentado durante el 2002. En efecto, luego de la mencionada reducción que se extendió hasta octubre de 2002, crecieron, en promedio entre ese mes y el tercer trimestre de 2004, un 7%. El proceso de aumento de los ingresos medios no acompañó al inicio de la recuperación ya que recién se inició durante la segunda parte de 2003. Este comportamiento inicial de las remuneraciones indicaría que la política de ingresos implementada por el gobierno entre julio de 2002 y junio de 2003 –consistente en incrementos de suma fija de los ingresos de bolsillo– tuvo escaso efecto. Los altos niveles de desempleo y subempleo pueden explicar por qué algunas firmas pudieron eludir el pago del incremento. Con posterioridad, al afianzarse el proceso de crecimiento económico y ocupacional, se advierte una mejora más rápida de los ingresos. Aquel incremento promedio de las remuneraciones de los ocupados del 7% encubre diferencias entre distintos ámbitos, ya que resultó mayor entre los asalariados del sector privado y menor en el sector público, dada la política de manejo fiscal cuidadoso que caracterizó al período. Situación social La fuerte erosión del ingreso real –30%– constituyó, como se señaló, un rasgo central de la evolución económica del año 2002. Por otra parte, la caída del empleo continuó hasta aproximadamente mediados de año, cuando los puestos generados por el PJJHD primero y la recuperación económica después, cambiaron la tendencia. No fue diferencial pero afectó con mayor agudeza a quienes ya estaban atravesando situaciones difíciles, entre ellos, los hogares con hijos. Entre octubre de 2001 e igual mes del año siguiente, el empleo total aumentó en mayor medida entre las personas de bajo nivel educativo, pero esto obedeció al impacto del PJJHD. Si se excluyen los puestos asociados a éste, se advierte que ese grupo fue el que enfrentó menos posibilidades de empleo. Las remuneraciones de los ocupados de distintas calificaciones no mostraron comportamientos muy diferentes, situación ligada al impacto causado por los ajustes de los precios nominales. Por otra parte, la recesión fue también generalizada sectorialmente. El gobierno estableció un incremento salarial de suma fija en el mes de julio, el cual podría haber tenido algún impacto pero, como se expuso anteriormente, no pareció tener efectos importantes en el 2002. 28. Los beneficiarios del PJJHD deben efectuar una contraprestación laboral o de capacitación. Según datos de la Encuesta Permanente de Hogares, casi el 80% realiza la capacitación laboral y cerca del 7% se encuentra realizando alguna actividad de capacitación. 29. La Encuesta Permanente de Hogares, la fuente de los datos de empleo e ingresos que se utilizan, fue modificada en 2003. Ahora produce datos sobre la situación promedio de los trimestres; la información –sólo parcial– correspondiente al cuarto trimestre de 2003 fue la última disponible al momento de prepararse este estudio. 30. Con jornadas de 35 horas o más. 31. Según datos de la Encuesta Industrial del INDEC. Véase www.indec.mecon.gov.ar 42 Por lo tanto, la caída de los ingresos familiares laborales –excluyendo a los ingresos derivados del PJJHD– fue de similar intensidad en los tres estratos de hogares identificados. La baja heterogeneidad en el comportamiento de las remuneraciones, más el impacto del PJJHD, llevaron a que no se acentuase el nivel de desigualdad de la distribución de los ingresos de los hogares. La generalizada y profunda disminución de los ingresos reales explica el notable salto de la incidencia de pobreza y también de la indigencia entre 2001 y 2002. Este fue, quizás, el rasgo más saliente del panorama social del período, ya que hacia octubre de este último año más del 45% de los hogares –el 58% de la población– de las áreas urbanas se encontraba bajo la línea de pobreza y un cuarto de los habitantes vivían en hogares con ingresos inferiores al valor de la canasta básica de alimentos. Algunos grupos como los niños y jóvenes aparecían particularmente afectados: el 75% de los menores de18 años se encontraba en situación de pobreza a principios de 2003. Las cifras eran superiores al 80% entre los hogares con jefe de baja educación y presencia de niños. El efecto de la caída de los ingresos familiares fue sólo marginalmente morigerado por los efectos del PJJHD. Este programa permitió un incremento inicial del empleo importante –hacia la segunda parte del 2002– especialmente entre las mujeres. Asimismo, las mujeres conformaban el grupo mayoritario de las beneficiarias del PJJHD que no estaban realizando la contraprestación laboral. Esta intervención pública contribuyó a hacer frente a las situaciones más graves de privación pero, dado lo reducido del monto del beneficio, comparado con la brecha de indigencia y pobreza, resultó insuficiente para permitir que los beneficiarios superasen tales situaciones. La recuperación económica que se consolidó durante 2003 y 2004 provocó, como se señaló más arriba, una mejora de los ingresos reales y especialmente de la ocupación. Tomando el período comprendido entre octubre de 2002 y el tercer trimestre de 2004, se observa que este comportamiento agregado no sólo RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA abarcó a los sectores que habían sido los más afectados por los desarrollos de los años noventa, sino que ellos registraron un avance relativo, con lo que mejora la situación distributiva. En efecto, y como ya se indicó, el empleo aumentó más intensamente entre los menos educados, mientras que sus remuneraciones exhibieron las mejoras más elevadas. Por tanto, la remuneración real media del tercer trimestre de 2004 correspondiente a este grupo era, en promedio, 12% superior al del segundo trimestre del año anterior contra sólo un 1% correspondiente a aquellos con educación terciaria completa. Este comportamiento mejor de las variables laborales de los individuos de baja educación implicó que los hogares con jefes de estas características también vieran incrementar, no sólo absoluta sino también relativamente, sus ingresos medios. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el punto de partida acumulaba los comportamientos negativos de la década del noventa así como los efectos que tuvo la salida de la convertibilidad y la consecuente erosión de los ingresos reales. Por lo tanto, el ingreso per capita promedio del tercer trimestre de 2004 se ubicaba, en términos reales, todavía 20% por debajo del de fines de 2001. Este porcentaje resultaba algo mayor para los hogares con jefes más educados, reflejando lo mencionado sobre la dinámica del empleo y las remuneraciones según estrato educativo. Por su parte, la fragilidad de la situación laboral, especialmente de aquellos con menores calificaciones, si bien está reduciéndose, aún aparece como elevada ya que la mayor parte de los puestos que detentan siguen siendo precarios. La mejora distributiva que se desprende del seguimiento de ingresos y empleo de los diferentes estratos educativos se refleja en la disminución de la concentración de los ingresos de los ocupados y los familiares, medida a través del coeficiente de Gini. Este comportamiento junto con el aumento del empleo y las remuneraciones reales, explican, por su parte, la reducción de la proporción de hogares pobres, que pasó del 43% en el primer semestre de 2003 al 34% un año después. 43 6. REFLEXIONES FINALES El presente estudio tuvo como objetivo el análisis de los condicionantes macrofiscales de la crisis, despejando las cuestiones estructurales de las medidas ejecutadas, así como sus consecuencias sociales en el país –en particular dentro de la infancia– y evaluando el papel que cumplieron en diferentes niveles las recomendaciones realizadas por las IFI. La magnitud de la crisis y sus efectos hacen que sea prácticamente imposible concentrar el análisis en la situación particular de un sector social o etareo específico. No obstante, se han intentado presentar los elementos que permitan ubicar la situación de la infancia en el contexto adecuado. Se debe considerar que los procesos que se han descrito y analizado escapan a todo intento de conceptualización simple ya que en ellos se articula una gran diversidad de fenómenos, entre los que se pueden mencionar los cambios en el contexto externo, los condicionantes históricos, de diverso tipo, heredados (instituciones, prácticas, saberes, estados de conciencia, acervo de capital y de recursos productivos en general, etc.), el diseño de las nuevas acciones de reforma y las características de las políticas de estabilización. La interacción obvia entre los diversos aspectos que se conjugan para definir situaciones tan complejas impide el abordaje simple y aislado de una reforma en particular. En consecuencia, resulta conveniente señalar que el enfoque de este estudio lleva implícita la idea de que el análisis de un problema determinado y el diseño de la política de reforma correspondiente no pueden ser considerados de manera aislada, sin tomar en cuenta las tramas de interacciones o ignorando las características específicas de la sociedad sobre la que esas medidas se aplican. Por contraste, este tipo de actitud o posicionamiento fue característico de la primera generación de reformas adoptadas en consonancia con el espíritu del Consenso de Washington. Las mismas fueron aplaudidas entusiastamente por las IFI, por ejemplo, sin casi la menor salvedad acerca de sus posibles riesgos o defectos (algunos de los cuales, en ciertos casos, serían señalados mucho más tarde, como la debilidad de ciertos marcos regulatorios), simplemente porque estaban, en el plano de las ideas abstractas, en consonancia con las creencias de la época, aunque también, naturalmente, resultaban apropiadas para determinados grupos de interés. Posteriormente, el fracaso (total o parcial) de esas reformas o la aparición de efectos negativos no considerados originalmente por quienes las diseñaron y llevaron adelante, lejos de motivar una autocrítica y replanteo de sus bases conceptuales, dieron lugar a nuevos debates sobre aspectos no alcanzados en las reformas originales. Más aún, a veces se adjudicaron los traspiés a defectos en la implementación de estas “buenas prácticas”, generándose un campo amplio de debate acerca de reformas de “segunda o tercera generación”.32 Lo sucedido con las políticas de estabilización fue de similar naturaleza. Como ya se señaló, la renuncia explícita a la utilización de elementos como la política cambiaria y monetaria fue también aplaudida como un triunfo más de la cruzada de las “reglas” versus la “discrecionalidad” en el manejo de las políticas macroeconómicas, a la sazón a la moda en el mundo académico anglosajón y muy popular también en los centros de poder financiero. El hecho de que la rigidez del esquema adoptado por la Argentina supusiera riesgos y potenciales costos en el futuro fue subestimado o directamente dejado de lado. Naturalmente, la acción de las autoridades nacionales abogó también en el mismo sentido. Lo que nos dejó la crisis… Los principales problemas de los programas de estabilización basados en el “anclaje cambiario” y la apertura comercial y financiera como el que se aplicó en la Argentina en los años noventa fueron ya señalados extensamente en el estudio. Queremos aquí retomar algunos puntos en los que los efectos sociales son más evidentes. En primer lugar, cuando comenzó a hacerse claro que uno de los resultados de esas políticas era la consolidación de un cuadro de precios relativos caracterizado centralmente por una fuerte apreciación cambiaria, que atentaba contra la competitividad de los sectores locales productores de bienes transables y también contra la generación de puestos de trabajo y, sobre todo, de puestos de trabajo de buena calidad, la línea privilegiada de respuesta fue la de promover la “flexibilidad laboral”. En una economía en expansión, algunos aspectos de la mayor flexibilidad contractual en el mercado de trabajo pueden generar ganancias de eficiencia global, pero en una economía 32. En resumen, se adoptó el camino de cuarta (generación) en lugar de replantear las de primera generación. 44 La fuerte suba de precios que siguió al abandono de la convertibilidad no pudo menos que tener un marcado y rápido impacto negativo sobre los ingresos del conjunto de los ocupados. Si bien este deterioro resultó generalizado, se hizo sentir con mayor fuerza entre los hogares de menores ingresos, los que ya venían experimentando las peores consecuencias de las dificultades de empleo. La incidencia de la pobreza –ya elevada en 2001– creció inicialmente hasta niveles inusitados: cerca del 60% de los habitantes de las áreas urbanas se encontraban en hogares cuyos recursos corrientes resultaban insuficientes para satisfacer las necesidades básicas. La recuperación económica iniciada en la segunda parte de 2002 permitió un crecimiento del empleo, ahora acelerado –con la consecuente disminución de la desocupación– que se diferenció de lo acontecido años anteriores, al abarcar también a trabajadores de reducida calificación. Si bien la calidad de los puestos creados no mejoró y las remuneraciones reales crecieron sólo lentamente –se encontraban a fines de 2004 todavía alejadas de los valores de los tres años precedentes– hubo una reducción de la pobreza. GRÁFICO 8. GASTO SOCIAL POR FINALIDAD (1980 –2003) En porcentaje del PIB 20 18 16 14 12 10 8 …y los desafíos por resolver 6 4 2 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Educación, cultura y ciencia y técnica Promoción y asistencia social Previsión social Trabajo Otros GRÁFICO 9. GASTO PÚBLICO Y PIB - TASAS DE VARIACIÓN ANUAL (1980 –2003) Variación porcentual 20 10 0 (10) (20) (30) Gasto Total Consolidado Gasto Social Consolidado FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS) 03/02 02/01 01/00 00/99 99/98 98/97 97/96 96/95 95/94 94/93 93/92 92/91 91/90 90/89 89/88 88/87 87/86 86/85 85/84 84/83 83/82 (40) Producto Interno Bruto 33. Dentro del gasto público social se incluye el gasto público en educación, cultura y ciencia y técnica, salud, agua potable y alcantarillado, vivienda y urbanismo, promoción y asistencia social pública, previsión social, trabajo (programas de empleo) y otros servicios urbanos. No se incluyen obras sociales ni los bonos de reconocimiento de deuda. Salud FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS) 82/81 La continuidad del crecimiento económico es una condición necesaria para ir reduciendo las graves dificultades sociales que aún prevalecen. Por esto, la importancia central de una política macroeconómica que favorezca un crecimiento intenso y estable. Pero la magnitud de esas dificultades impone la necesidad de recurrir a medidas, tanto económicas como sociales, que permitan avanzar rápida y persistentemente en esa dirección. Ellas deberían procurar –entre varias metas– acelerar el aumento del empleo de buena calidad y la ocupación de trabajadores de baja calificación; mejorar las remuneraciones reales; permitir el acceso a satisfactores básicos como la vivienda y prolongar la permanencia de los niños y jóvenes en el sistema educativo. La evolución de los agregados fiscales nos permite introducir dos reflexiones de diferente índole en relación con el objeto de este estudio. En primer lugar, como se observa en el gráfico 8, el gasto público social ha crecido durante el período bajo análisis, pasando del 14% del PBI en el año 1980 (46% del total de las erogaciones) a niveles superiores al 18% en los años 1999, 2000 y 2001 (58% del total de las erogaciones). Durante la década pasada el gasto se ha instalado en el nivel más alto de la serie, entre el 17 y 18% del PBI. En la medición en términos del producto, se observan un fuerte crecimiento entre 1991-1995 (en un nivel promedio del 17% del PBI), una caída en los años 1996 y 1997, un nuevo aumento en 1999-2001 (situándolo en un nuevo nivel, mayor al 18% del PBI) y una importante caída en el año 2002. En el mismo gráfico se constata que los picos y los valles de la serie coinciden con los momentos de auge y de recesión en el nivel de actividad. Se puede adelantar el carácter procíclico del gasto público a través de la comparación entre las tasas de crecimiento del gasto y el producto. Como se observa en el gráfico 9, durante el período bajo análisis el gasto público (tanto el social33 como el restante) ha mostrado variaciones del mismo signo (y en algunos 81/80 que tiende a frenarse (y luego a retroceder) como resultado de la pérdida de competitividad, la mayor flexibilidad tiene el efecto de trasladar a los trabajadores el costo de adaptación de la economía a condiciones más desfavorables. Esto se da, según lo expresado anteriormente, en la forma de relaciones laborales de mayor precariedad, mayor rotación de la mano de obra, etc. Nuevamente, y aún antes de la crisis, el costo de la rigidez macroeconómica se traslada a sectores de la población en condiciones más desfavorables para autoprotegerse, en muchos casos carentes de toda cobertura o seguro. Las dificultades crecientes por las que atravesó el mercado de trabajo en los años noventa continuaron empeorando la situación social. Mientras que durante los quince años previos se había incrementado la desigualdad distributiva y la pobreza al compás de los fuertes desequilibrios macroeconómicos –que erosionaron las remuneraciones reales y elevaron la inflación– la agudización de esta tendencia en de la última década del siglo pasado estuvo acompañada de un marcado empeoramiento de la situación de empleo. No sólo se registró un pronunciado déficit en la creación de nuevas ocupaciones –que se expresó en los niveles elevados de desempleo abierto y subocupación visible– sino que los nuevos puestos de trabajo resultaron primordialmente de baja calidad, inestables y sin cobertura de la seguridad social. Por otra parte, continuaron reduciéndose más intensamente las oportunidades ocupacionales y las remuneraciones de aquellos individuos con bajos niveles educativos. Una sociedad que había mostrado signos de integración social relativa durante buena parte de la posguerra, iniciaba el nuevo milenio con graves signos de fragmentación y con amplios segmentos de la población enfrentando situaciones de manifiesta inseguridad económica. En este contexto, los niños soportaron una carga desproporcionada de dificultades en tanto están representados en mayor número en aquellos hogares más castigados por los problemas laborales. A los efectos reales de la apreciación cambiaria se suman los efectos financieros, resumidamente reflejados por la acumulación de deuda, factor crucial entre los que llevarían al crítico desenlace final. Como se discutió extensamente con anterioridad, la crisis constituye un episodio de consecuencias sociales devastadoras. En un extremo de la pirámide distributiva, algunos sectores de la población fueron capaces de “dolarizar” su riqueza antes del desplome final (no está de más recordar que las tenencias de activos externos en poder del sector privado no financiero residente superan actualmente los 125 mil millones de dólares, según las estimaciones del Banco Central de la Repúlica Argentina), con lo cual el valor de esos activos medido en bienes producidos internamente se incrementó de manera notable. En el otro extremo, una gran parte de la población se vio sumergida en la pobreza o en la indigencia. Atendiendo a efectos distributivos disruptivos de este tipo, cabe considerar que minimizar el riesgo de crisis debe ser una de las guías fundamentales en el diseño de las políticas macroeconómicas. No puede decirse que este elemento haya tenido el lugar debido en la definición de las políticas macroeconómicas de la Argentina en los años noventa. RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA 45 46 casos, de dimensiones equivalentes) a las variaciones en el producto bruto real. No obstante, considerando que durante los auges aumenta la relación entre gasto social y producto y que durante las contracciones esa relación cae, se podría hablar de una evolución que profundiza los efectos sociales del ciclo económico. En otros términos, las tasas de crecimiento del gasto se presentan más altas que las del producto en los auges y más bajas que éstas en los períodos de caída en el nivel de actividad. O sea, es en los momentos de crisis, en los cuales las capas relegadas de la sociedad más precisan de la ayuda estatal, justamente en los que el gasto social se ve reducido, limitando las respuestas del Estado. Lamentablemente, la discusión relacionada con el diseño e implementación de una política fiscal anticíclica se desarrolló en la Argentina en momentos en que la fase expansiva del ciclo había llegado a su fin. Bajo esas circunstancias, la formación de fondos anticíclicos se convertía en una trampa procíclica muy ambiciosa, de dudosos resultados y difícil de cumplir. No obstante, pasada la crisis, hoy más que nunca se hace necesario un debate renovado acerca de este aspecto de la política fiscal, con el objeto de dotar al presupuesto de mayor previsibilidad y con el fin de evitar las interrupciones indeseadas en programas de apoyo a la infancia, por ejemplo. En segundo lugar, la evolución del gasto mirada de manera simultánea a la asignación particular de responsabilidades entre niveles de gobierno, según se presentó en diferentes secciones del estudio, ha determinado, por un lado, una evolución diferencial del nivel de erogaciones de cada nivel de gobierno pero, más importante para este estudio, un cambio significativo de responsabilidades de cada nivel de gobierno. Como consecuencia de la descentralización, la crisis previsional y la crisis de la deuda, el gobierno nacional ha avanzado en la dirección de concentrar básicamente el gasto en los derechos adquiridos y decisiones de las generaciones pasadas: pago de servicios por déficit de presupuestos de años anteriores, las promesas de un sistema de pensiones que entró en crisis y la salud de la tercera edad. En cambio, el gasto en formación de capital humano, básicamente gasto en la infancia y, de manera general, en generaciones futuras ha quedado en manos de las provincias. 34. Véase Ministerio de Economía y Producción-UNICEF (2004). RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA Lo antedicho tiene implicancias claras sobre las posibilidades futuras de mejorar la situación de la infancia. Como se ha visto, durante los años noventa el sistema previsional fue dejando paulatinamente de financiarse con recursos provenientes de aportes y contribuciones obligatorias de empleados y empleadores hasta que, en 2001, esos recursos representaron sólo 30% del financiamiento total del sistema. En cambio, el sistema previsional es financiado por fondos originados en la recaudación de tributos que no recaen sobre la nómina salarial, afectando de manera sustancial la coparticipación de impuestos. Vinculando esto con lo expresado en el párrafo anterior, resulta imprescindible señalar aquí que en la medida en que no se resuelva el problema del financiamiento futuro del sistema previsional y de aquellos mayores excluidos del beneficio, seguirá existiendo una fuerte presión a asignar a esa finalidad recursos coparticipados con las provincias que deberían financiar parcialmente los programas destinados a la infancia. Adicionalmente, el gráfico 10 también muestra la caída en el gasto de todos los niveles de gobierno y finalidades después de 2000. De acuerdo con estimaciones del Ministerio de Economía y de UNICEF, el gasto directo en la niñez habría caído casi un 30% en términos reales entre 2001 y 2002.34 No obstante, teniendo en cuenta que el gasto en niñez está fuertemente determinado por las erogaciones en educación y, en menor medida, en salud a cargo de los gobiernos provinciales, se debe señalar que se debió básicamente a la caída de los salarios reales de los empleados públicos de esos niveles de gobierno. Para evaluar la posible evolución futura de esas erogaciones deberá considerarse con especial atención la restricción fiscal de esos gobiernos. Por último, el gráfico mencionado oculta una debilidad fundamental de las políticas públicas en la Argentina en relación con los problemas de la infancia. Al mirar el agregado de erogaciones por nivel de gobierno no se muestran adecuadamente los problemas resultantes de la heterogeneidad existente en las prestaciones de salud y educación en las diferentes jurisdicciones. En el futuro se hará imperioso el fortalecimiento o la puesta en marcha (según los casos) de diferentes instancias de coordinación y compensación federal de las prestaciones. Lo cual remite, a su vez, a un proceso de construcción institucional del federalismo en esos sectores del gasto social intrincado y complejo. GRÁFICO 10. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980 /2000/ 2002) En porcentaje del PIB 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1980 2000 2002 1980 Funcionamiento Educación, Cultura, Ciencia y Técnica 2000 2002 1980 Provincias Nación Salud Previsión Social 2000 2002 Municipios Otro Gasto Social Servicios Económicos FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS) Deuda Pública 47 48 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS - ANEXO 49 ANEXO CUADRO A1. INDICADORES DEL MERCADO DE TRABAJOa TOTAL DE AGLOMERADOS URBANOS GRAN BUENOS AIRES Empleo Índice 1991=100 A octubre del año: Variaciones del PIB (%) b Tasa de desempleo Tasa de actividad Tasa de empleo 1974 ... 3,4 40,1 1980 1,8 b 2,5 Importancia en el empleo total Ingresos de asalariados (Índice Asalariados Asalariados Subempleo 1991=100) no registrados registrados involuntario Total Excluídos de planes 38,7 78,1 ... 169,3 14,7 50,4 4,0 38,5 37,5 84,2 ... 142,9 12,1 48,9 4,6 1985 -7,0 5,9 38,2 35,9 87,8 ... 123,8 ... ... ... 1986 7,1 5,2 38,7 36,7 91,3 ... 132,3 14,6 45,1 6,6 1987 2,6 5,7 38,9 36,7 92,6 ... 120,3 16,4 44,4 8,2 1988 -1,9 6,1 39,4 37,0 94,7 ... 98,9 19,7 45,8 7,8 1989 -6,9 7,1 39,3 36,5 95,1 ... 80,7 19,3 48,5 8,6 1990 -1,8 6,3 39,0 36,5 96,6 ... 89,9 20,0 48,0 8,6 1991 (junio) ... 6,9 39,5 ... 98,5 ... 96,2 ... ... ... 1991 10,6 6,0 39,5 37,1 100,0 ... 100,0 22,8 46,6 7,3 1992 9,6 7,0 40,2 37,4 102,3 ... 108,3 22,0 47,1 7,8 1993 5,7 9,3 41,0 37,1 103,3 ... 114,4 22,5 45,2 10,1 1994 5,8 12,2 40,8 35,8 101,3 ... 115,7 20,5 48,7 11,6 1995 2,8 16,6 41,4 34,5 99,1 ... 108,5 23,7 46,3 15,1 1996 5,5 17,3 41,9 34,6 100,7 ... 106,1 26,4 45,4 17,1 1997 8,1 13,7 42,3 36,5 108,4 ... 107,8 26,5 45,8 15,2 1998 3,9 12,4 42,1 36,9 111,0 ... 113,0 27,4 45,3 16,2 1999 -3,4 13,8 42,7 36,8 112,3 ... 110,5 28,0 44,9 17,8 2000 -0,8 14,7 42,7 36,5 112,9 112,9 112,1 27,9 44,9 17,4 2001 -4,4 18,3 42,2 34,5 108,2 107,4 110,0 27,6 44,0 20,6 2002 -11,0 21,5 41,8 32,8 103,8 102,0 85,5 27,5 44,5 24,8 ... 17,8 42,9 35,3 112,3 105,0 77,9 26,5 43,4 22,3 (mayo) ... 15,6 42,9 36,2 115,8 108,2 77,6 26,8 42,0 21,2 2003 II 8,8 16,3 45,7 38,2 115,8 108,2 77,6 30,6 38,8 21,9 2004 III 9,0 13,2 46,2 40,1 125,8 119,3 85,8 32,0 41,3 18,2 (mayo) 2002 (octubre) 2003 a. Desde el segundo trimestre de 2002, las cifras de variables laborales y de remuneraciones corresponden a la nueva encuesta de hogares continua. b. Corresponden a la variación del año respecto del anterior. FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y ESTIMACIONES PROPIAS SOBRE LA BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES (EPH) DEL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS Y CENSOS (INDEC) 50 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS - ANEXO CUADRO A2. TASAS DE DESEMPLEOa CUADRO A3. ALGUNOS INDICADORES SOCIALES (1991 /2001) ONCE AGLOMERADOS 1991 1998 (11 aglomerados) VEINTIOCHO AGLOMERADOS 1998 2001 2002 Mayo 2003 II Trimestre de 2003 III Trimestre de 2004 1991 2001 Fuente 24,7 16,3 Ministerio de Salud Proporción de personas entre 13 y 17 años que asisten a establecimientos de nivel secundario (%) 59,3 68,1 Censos de Población Proporción de personas entre 20 y 24 años que asisten a establecimientos de nivel terciario (%) 19,0 23,9 Censos de Población Proporción hogares con servicio de desagüe cloacal a red pública (%) 34,3 42,5 Censos de Población Población en hogares con necesidades básicas insatisfechas (%) 19,9 17,7 Censos de Población Proporción de personas con alguna cobertura de salud (%) 63,1 52,0 Censos de Población Proporción de personas pobres por ingreso (%) 22,4 35,7 Estimaciones propias sobre la base de datos de EPH a Coeficiente de Gini de la distribución de ingreso familiar per capita 0,468 0,519 Estimaciones propias sobre la base de datos de EPH a Mortalidad infantil (tasa por mil) Asistencia escolar Nivel educativo propio Primario completo 5,4 15,3 14,6 20,5 23,3 15,5 18,8 13,1 Primario incompleto 5,3 17,2 16,2 22,5 27,5 15,3 18,0 12,7 Secundario completo 5,9 11,0 10,8 18,8 21,5 19,2 21,6 16,8 Secundario incompleto 7,7 16,1 15,7 22,6 25,4 17,9 19,4 14,1 Terciario completo 3,6 4,6 4,4 6,9 9,6 18,6 21,6 17,1 Terciario incompleto 6,0 11,3 11,2 18,3 23,5 5,9 7,9 5,6 Edad Hasta 14 años 14,9 22,8 19,9 25,9 18,9 18,1 14,9 7,7 Entre 15 y 24 años 12,6 23,7 23,5 32,2 38,1 33,4 36,3 28,9 Entre 25 y 34 años 5,0 10,5 10,1 17,8 19,8 12,2 16,5 11,9 Entre 35 y 44 años 3,8 9,9 9,3 13,2 16,1 11,1 11,3 7,8 Entre 45 y 54 años 3,3 9,5 9,0 14,5 16,6 10,5 11,3 8,8 Entre 55 y 64 años 3,8 11,2 10,8 15,1 20,6 15,0 12,1 9,1 a. Corresponde a 11 aglomerados urbanos para los cuales se dispusieron de los microdatos. FUENTES: MINISTERIO DE SALUD, CENSOS DE POBLACIÓN, ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC. CUADRO A4. EMPLEO Y REMUNERACIONES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO a (1991 /2001) OCTUBRE 2001 OCTUBRE 1991 2,9 11,1 10,8 13,7 13,3 9,9 16,1 10,7 Varones 5,3 11,8 11,4 18,7 22,4 16,2 16,3 11,6 Mujeres 6,7 14,6 14,1 17,9 20,2 14,8 19,8 15,3 65 años y más Bajo Medio Alto Total Bajo Medio Alto Total Tasa de actividad 57,4 67,7 88,1 62,5 57,6 68,8 90,4 64,8 Tasa de empleo 53,9 63,7 85,2 59,0 45,0 55,9 83,8 52,7 6,0 5,8 3,3 5,7 12,6 13,0 6,6 12,0 Proporción de asalariados registrados sobre empleo (%) 40,2 58,6 64,2 48,1 30,9 53,0 62,4 43,8 Horas promedio por semana 45,6 43,6 41,8 44,6 41,1 43,4 41,4 41,9 Género Tasa de desocupación Posición en el hogar Jefe 3,2 8,9 8,4 13,8 13,3 11,2 10,6 7,2 No jefe 8,5 16,7 16,5 22,8 22,1 19,8 24,2 18,7 TOTAL 5,8 12,9 12,5 18,4 21,5 15,6 17,8 13,2 Evolución de remuneraciones (Índice base octubre 1991 = 100) Asalariado registrado 100 100 100 100 113,7 110,8 109,0 120,7 Asalariado no registrado 100 100 100 100 82,7 100,1 106,1 98,1 No asalariado 100 100 100 100 76,3 86,7 125,6 98,1 Promedio efectivo 100 100 100 100 89,2 99,4 111,9 107,1 a. Desde el segundo trimestre de 2002, las cifras de variables laborales y de remuneraciones corresponden a la nueva encuesta de hogares continua. FUENTE: BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC a. Corresponde a 11 aglomerados urbanos para los cuales se dispusieron de los microdatos. Se refieren a personas con edades de hasta 65 años pertenecientes a hogares con jefes de familia cuya edad no supera los 65 años. FUENTE: BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC 51 52 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS - ANEXO CUADRO A7. EMPLEO, INGRESOS Y POBREZA, SEGÚN NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE, PRESENCIA DE NIÑOS Y TIPO DE HOGARa CUADRO A5. EMPLEO Y REMUNERACIONES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE DEL HOGARa (1991/2001) Tasa de actividad Tasa de empleo Tasa de desocupación Proporción de asalariados registrados sobre empleo (%) Bajo Medio Alto Total Bajo Medio Alto Total 41,2 42,8 47,0 42,1 42,5 47,8 53,7 45,2 38,4 41,0 45,8 39,7 33,0 40,2 48,9 36,8 6,7 4,4 2,7 5,7 9,5 7,6 4,8 8,4 54,8 43,7 44,5 44,9 Horas promedio por semana Proporción de personas en hogares con al menos un asalariado registrado (%) 60,6 48,8 43,0 56,2 62,2 35,2 48,1 40,8 44,6 51,7 35,3 52,5 58,6 43,7 43,8 42,7 51,4 41,9 59,5 42,4 Evolución de remuneraciones (Índice base octubre 1991 = 100) 100 100 Asalariado registrado Ingreso familiar per capita 100 76,5 100 100 100 83,7 100 100 100 100 Promedio efectivo 112,0 100 100 100 100 No asalariado 100 100 100 Asalariado no registrado 90,6 100 100 73,8 100 107,6 111,0 105,3 120,8 113,9 88,0 98,1 129,6 99,0 98,1 114,1 84,9 107,1 121,8 96,1 a. Corresponde a 11 aglomerados urbanos para los cuales se dispusieron de los microdatos. Se refieren a personas con edades de hasta 65 años pertenecientes a hogares con jefes de familia cuya edad no supera los 65 años. FUENTE: BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC CUADRO A6. POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO (1974–2004) DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PER CAPITA DE LOS HOGARES Gran Buenos Aires Total urbano Pobreza Gran Buenos Aires Indigencia Total urbano Gran Buenos Aires Total urbano 1974 0,363 ... 4,4 ... 1,7 ... 1980 0,398 ... 8,3 ... 1,8 ... 1991 0,477 ... 21,5 ... 2,4 ... 1995 0,494 0,419 24,8 28,7 4,8 7,6 2001 0,522 0,521 35,4 38,3 12,2 13,6 2002 0,525 0,520 54,3 57,5 24,7 27,5 2003 (mayo) 0,527 0,519 51,7 54,7 25,2 26,3 1° semestre 2003 0,549 0,543 52,3 54,0 26,5 27,7 2° semestre 2004 0,507 0,509 37,7 40,2 14,0 15,0 FUENTE: INDEC y elaboración propia sobre la base de datos de la EPH de INDEC. Tasa de empleo b Porcentaje de asalariados registrados Horas trabajadas. Promedio ocupados Ingreso familiar per capita (baja educación completa con niños=100) Incidencia de pobreza (porcentaje de personas) Baja educación completa sin niños c 60,9 57,1 52,5 44,5 199,7 11,8 Baja educación completa con niños 60,8 57,0 52,0 46,3 100,0 35,2 Baja educación incompleta sin niños 70,6 65,1 57,2 44,1 221,4 8,6 Baja educación incompleta con niños 64,0 57,8 48,0 42,8 84,8 37,0 Alta educación completa sin niños 68,7 65,9 49,0 44,3 446,5 2,3 Alta educación completa con niños 61,9 59,8 58,9 45,5 206,5 11,1 Alta educación incompleta sin niños 65,3 62,6 57,2 40,6 389,2 2,6 Alta educación incompleta con niños 62,7 58,3 56,0 43,8 185,5 10,0 Baja educación completa sin niños c 65,2 51,6 41,8 41,8 224,8 25,3 Baja educación completa con niños 59,6 46,9 35,9 42,3 100,0 61,8 Baja educación incompleta sin niños 70,0 54,3 32,9 40,0 241,7 23,9 Baja educación incompleta con niños 62,9 46,4 24,2 38,2 82,4 68,5 Alta educación completa sin niños 71,3 61,9 53,1 43,9 538,4 4,9 Alta educación completa con niños 65,2 57,4 56,9 44,5 290,6 19,7 Alta educación incompleta sin niños 66,1 57,1 54,6 42,1 489,9 6,7 Alta educación incompleta con niños 74,7 62,1 53,2 39,6 230,6 26,7 Baja educación completa sin niños c 66,0 52,0 39,9 42,2 216,3 44,1 Baja educación completa con niños 63,4 47,2 30,5 38,6 100,0 82,8 Baja educación incompleta sin niños 69,6 51,8 28,5 38,2 215,8 49,9 Baja educación incompleta con niños 63,4 47,2 20,7 35,1 84,8 88,1 Alta educación completa sin niños 71,2 61,1 50,1 43,1 549,8 16,4 Alta educación completa con niños 64,5 57,7 55,1 42,2 306,4 38,3 Alta educación incompleta sin niños 64,6 54,7 48,6 40,2 491,5 17,5 Alta educación incompleta con niños 65,0 54,0 52,9 37,5 239,2 47,0 1991 2001 2002 2003 INCIDENCIA (PORCENTAJE DE PERSONAS) Coeficiente de Gini Tasa de actividad b OCTUBRE 2001 OCTUBRE 1991 Baja educación completa sin niños c 70,1 56,2 37,2 41,2 240,3 41,7 Baja educación completa con niños 67,2 53,5 27,9 39,0 100,0 74,6 Baja educación incompleta sin niños 76,4 61,3 28,0 39,1 239,6 35,7 Baja educación incompleta con niños 67,3 50 17,4 33,8 75,0 83,0 Alta educación completa sin niños 74,1 64,4 45,9 42,4 477,9 13,5 Alta educación completa con niños 69,8 60,7 51,6 42,4 282,6 31,9 Alta educación incompleta sin niños 70,6 60,2 50,9 37,9 554,6 14,8 Alta educación incompleta con niños 66,4 55,9 44,2 34,7 210,2 41,9 Baja educación completa sin niños c 71,9 58,1 33,0 40,1 205,7 28,4 Baja educación completa con niños 65,6 55,4 30,2 41,2 100,0 64,5 Baja educación incompleta sin niños 76,5 67,1 30,6 40,1 244,2 26,3 Baja educación incompleta con niños 69,0 56,4 17,9 35,7 81,6 73,5 Alta educación completa sin niños 74,8 67,6 51,2 42,3 458,2 7,1 Alta educación completa con niños 68,6 63,9 53,1 43,6 256,0 23,2 Alta educación incompleta sin niños 72,7 64,4 54,2 38,9 487,9 9,1 Alta educación incompleta con niños 68,9 59,0 39,9 37,9 196,9 35,9 2004 a. Corresponde a 11 aglomerados urbanos para los cuales se dispusieron de los microdatos. Se refieren a miembros de hogares con jefes hasta 65 años. Los datos de 2003 y 2004 no son comparables con los anteriores ya que se calcularon con datos de la encuesta continua que reemplazó a la de tipo puntual. b. Corresponde a personas entre 15 y 65 años. c. “Niños” se refiere a personas con edades inferiores a los 18 años. FUENTE: BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC 53 54 RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA 55 Bibliografía BISANG, ROBERTO Y CETRÁNGOLO, OSCAR (1997): DAMILL, MARIO; FRENKEL, ROBERTO Y JUVENAL, L. IEO (2004): “Report on the evaluation of Descentralización de servicios de salud en Argentina, Serie Reformas de Política Pública 47, Proyecto Regional sobre Financiamiento Público y Provisión de los Servicios Sociales, CEPAL, Santiago de Chile. 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