INFORME DE AUDITORÍA INSTITUTO DE HIDROLOGÍA

INFORME DE AUDITORÍA
INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y
ESTUDIOS AMBIENTALES -IDEAM2011
CGR-CDMA - No 0025
Fecha: Julio 2012
1
Contralor Delegado para el Medio Ambiente
Jorge Enrique Cruz Feliciano
Director de Vigilancia Fiscal
Mauricio Alberto Peñarete Ortiz
Supervisor
Eduardo Tapias Martínez
Responsable de Auditoría
Francia Milena Gutiérrez Rodríguez
Luz Mira Rojas Zambrano
Equipo de auditores:
Gloria Esperanza Rivera González
Sonia Eugenia Ibarguen Carreño
Carlos Eduardo Muñoz Cerón
Carlos Orlando Ochoa González
Harbey Martínez Medina
2
Tabla de Contenido del Informe
Página
1.
HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO
4
2.
DICTAMEN INTEGRAL
5
2.1
CONTROL DE GESTIÓN Y RESULTADOS
8
2.2
FENECIMIENTO DE LA CUENTA
14
2.3
RELACIÓN DE HALLAZGOS
15
2.4
PLAN DE MEJORAMIENTO
15
3.
RESULTADOS DE LA AUDITORÍA
16
3.1
CONTROL DE GESTIÓN Y RESULTADOS
16
3.1.1
Control de Gestión
16
3.1.2.
Control de Resultados
73
3.1.3.
Control de Legalidad
88
3.1.4.
Control Financiero
118
3.1.5.
Evaluación SCI o Mecanismos de Control
122
3.1.6.
Seguimiento Plan de Mejoramiento
123
4. ANEXOS
127
3
1. HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO
La gestión presentada por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales –IDEAM, para la vigencia 2011, en el cumplimiento de sus objetivos
misionales presenta como hechos relevantes los siguientes:
Mediante el Decreto 1277 de 1994, se organiza y establece el Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), como establecimiento
público de carácter nacional adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, con
autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente.
Es así, como el IDEAM dentro de sus objetivos misionales, contempla la
generación y recopilación de datos; estructuración de la información; generación
de conocimiento sobre el comportamiento de las variables ambientales; las
relaciones con la sociedad; clasificación y zonificación del uso del territorio
nacional para los fines de planificación y ordenamiento del territorio; así como la
generación de conocimiento para pronósticos y alertas.
Lo anterior, para efectos de estar articulados con las nuevas estrategias
institucionales, redefiniéndose los procesos estratégicos, misionales, de apoyo y
de evaluación. Como consecuencia se crearon procesos enmarcados en las
funciones de los equipos de trabajo.
Se formalizó el Plan de Acción Institucional como herramienta base para el
desarrollo de las metas de la entidad a corto y mediano plazo, en cumplimiento de
los objetivos institucionales articulados a las políticas del Gobierno Nacional.
4
2. DICTAMEN INTEGRAL
5
Doctor
RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN
Director General
INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y
ESTUDIOS AMBIENTALES - IDEAMCiudad
Respetado doctor Lozano:
La Contraloría General de la República, con fundamento en las facultades
otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política, practicó Auditoría al
INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES IDEAM- a través de la evaluación de los principios de la gestión fiscal: economía,
eficiencia, eficacia, equidad y valoración de los costos ambientales con que
administró los recursos puestos a su disposición y los resultados de su gestión en
las áreas, actividades o procesos examinados, el examen del Balance General al
31 de Diciembre de 2011 y el Estado de Actividad Financiera, Económica, Social y
Ambiental por el año terminado en esa fecha. Dichos estados financieros fueron
examinados y comparados con los del año anterior, los cuales fueron auditados
por la Contraloría General de la República.
La auditoría incluyó la comprobación de las operaciones financieras,
administrativas y económicas, éstas se realizaron conforme a las normas legales,
estatutarias y de procedimientos aplicables. Asimismo, evaluó el Sistema de
Control Interno.
Es responsabilidad de la administración, el contenido de la información
suministrada por la entidad y analizada por la Contraloría General de la República.
Igualmente, es responsable por la preparación y correcta presentación de los
estados financieros de conformidad con las normas prescritas por las autoridades
competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o
prescritos por el Contador General.
La responsabilidad de la Contraloría General de la República consiste en producir
un informe que contenga el pronunciamiento sobre el fenecimiento (o no) de la
cuenta, con fundamento en la evaluación de la gestión y resultados (Control de
Gestión, de Resultados, Financiero (opinión sobre la razonabilidad de los Estados
financieros), Legalidad y Control Interno), obtenidos por la administración de la
entidad en las áreas y/o procesos auditados.
6
El representante legal de Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales, rindió la cuenta o informe anual consolidado por la vigencia fiscal del
año 2011, dentro de los plazos previstos en la resolución orgánica No. 5544 de
diciembre 2003.
La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría gubernamental
colombianas (NAGC) compatibles con las normas internacionales de auditoría –
(NIA´s) y con políticas y procedimientos prescritos por la Contraloría General de la
República. Tales normas requieren que planifique y efectúe la auditoría para
obtener una seguridad razonable acerca de si los estados financieros están libres
de errores e inconsistencias significativas. La auditoría incluye examinar, sobre
una base selectiva, la evidencia que soporta las cifras, las revelaciones en los
estados financieros, los documentos que soportan la gestión y los resultados de la
entidad y el cumplimiento de las disposiciones legales, así como la adecuada
implementación y funcionamiento del sistema de control interno.
Los procedimientos de auditoría seleccionados dependen del criterio profesional
del auditor, incluyendo su evaluación de los riesgos de errores significativos en los
estados financieros y de la gestión y resultados de la Entidad. En la evaluación del
riesgo, el auditor considera el control interno de la Entidad como relevante para
todos sus propósitos, con el fin de diseñar procedimientos de auditoría que sean
apropiados en las circunstancias. La auditoría también incluye, evaluar los
principios de contabilidad utilizados y las estimaciones contables significativas
hechas por la administración, así como evaluar la presentación general de los
estados financieros. Consideramos que la auditoría proporciona una base
razonable para expresar nuestro concepto y la opinión.
La auditoria incluye un informe relacionado con la opinión sobre la razonabilidad
de los estados financieros de la vigencia 2011, así como el manejo presupuestal
de la entidad; la evaluación de la gestión y resultados de la entidad; evaluación de
la contratación de prestación de servicios y en general, la contratación realizada
por el Instituto, siguiendo los parámetros establecidos en la sentencia C-614 de
2009 de la Corte Constitucional, así como las normas legales aplicables al caso.
La entidad durante la vigencia 2011, destinó los recursos auditados para el
desarrollo de cuatro (4) proyectos en cuantía de $12.080 millones, de los cuales el
ejercicio auditor se enfocó en el proyecto No. 520-900-2 denominado “Gestión del
Conocimiento y la Información Hidrometeorológica y Ambiental para la toma de
decisiones a nivel nacional”, por valor de $8.840 millones, que representa el 73%
del valor total de los proyectos.
7
Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente a la entidad dentro del
desarrollo de la auditoría y las respuestas de la administración fueron analizadas.
2.1
CONTROL DE GESTIÓN Y RESULTADOS
La evaluación de la gestión y resultados se fundamentó en los sistemas de control
de: Gestión, Resultados, Legalidad, Financiero y Control Interno y se
contemplaron las variables que fueron verificadas y calificadas por el equipo
auditor. Por lo anterior, se conceptúa que en las áreas, procesos y actividades
desarrolladas en la auditoría, es de opinión favorable, debido a la calificación
consolidada de 83.835 puntos para la vigencia 2011, resultante de ponderar el
Control de Gestión y el Control de Resultados, para lo cual el equipo auditor se
concentró en el objeto misional, indicadores, cumplimiento de planes, programas y
proyectos, gestión humana, archivo, gestión contractual, control de legalidad,
control financiero y gestión contable, entre otros.
En el Artículo 16, del Título V “Del apoyo científico y técnico del Ministerio”, de la
Ley 99 de 1993 y en el Artículo 3 del Decreto 3570 de 2011 “Por el cual se
modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo
Sostenible”, se establecieron las entidades científicas adscritas y vinculadas al
Ministerio del Medio Ambiente.
En el Artículo 17 de la misma ley, se crea el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales (IDEAM), encargado del levantamiento y manejo de la
información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del
patrimonio ambiental del país, así como de establecer las bases técnicas para
clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y
el ordenamiento del territorio.
2.1.1.
Control de Gestión
2.1.1.1
Procesos Administrativos
Mediante Decreto 291 del 29 de enero de 2004 “Por el cual se modifica la
estructura del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales,
IDEAM, y se dictan otras disposiciones”, se establece la estructura organizacional
de la entidad.
8
2.1.1.1.1
Articulación con los Sistemas de Información Ambiental
El Decreto 1277 de 1994, contempla las funciones para la articulación del Instituto
con los diferentes Sistemas de Información Ambiental.
2.1.1.1.2
Proyectos de Inversión
Los cuatro proyectos de inversión inscritos en el Banco de Proyectos de Inversión
Nacional (BPIN), responden a la demanda de información que requiere
actualmente el país, en cumplimiento de las obligaciones dadas al Instituto y como
máxima autoridad Hidrometeorológica, puesto que, la generación de información
es el pilar de las alertas oportunas que contribuyen a la prevención de desastres
de carácter natural.
2.1.1.1.3
TIC
Gestión de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –
Respecto al plan estratégico de sistemas y a los mecanismos de seguimiento,
dentro del plan de mejoramiento institucional para la vigencia 2012, se encuentra
establecida la meta que tiene como objetivo final la implementación de dicho plan
estratégico.
La gestión misional del IDEAM gira en torno al Sistema de Información Ambiental
para Colombia – SIAC- Conformado por los siguientes subsistemas: Sistema de
Información del Recurso Hídrico –SIRH; Sistema de Información de Uso de
Recursos Naturales Renovables –SIUR; Sistema Nacional de Información Forestal
– SNIF y Sistema Nacional de Información del Aire – SISAIRE.
2.1.1.1.4
Gestión Áreas Operativas
Para el desarrollo de sus funciones, el IDEAM cuenta con once (11) áreas
operativas ubicadas estratégicamente en el territorio nacional, en las cuales
funcionan 2.741 estaciones climatológicas, hidrometeorológicas, pluviométricas,
etc., entre convencionales y automáticas. Esta operación implica el mantenimiento
de las estaciones (instrumental e infraestructura), recolección de datos,
mediciones y verificación, transmisión de datos y proceso de información.
2.1.1.1.5
Gestión del Talento humano
La entidad dio cumplimiento a las normas y decretos reglamentarios que regulan
la materia. El cumplimiento normativo está enmarcado dentro de las disposiciones
9
legales vigentes, en lo referente a salarios y prestaciones sociales y demás
erogaciones pecuniarias.
El IDEAM ha definido sus objetivos para la reestructuración de la entidad, los
cuales viene adelantando mediante la construcción y elaboración de un estudio
técnico encaminado al logro de las siguientes metas en gestión del talento
humano: incrementar el número de cargos asignados a la planta de personal,
ajustar el nivel salarial de los empleos del Instituto y modificar la actual estructura,
creando el Centro Nacional de Pronósticos y subdirecciones que faciliten la
gestión misional y de apoyo en la entidad.
 Plan Capacitación
El Plan Interno de Capacitación – PIC 2011, se elaboró teniendo en cuenta la
revisión de varias fuentes de información como son: el Plan Operativo de la
vigencia, los resultados de la última evaluación del desempeño, la última medición
de clima organizacional, los aspectos no atendidos del plan de capacitación
anterior y la encuesta de necesidades de capacitación presentada por las
dependencias.
 Gestión Archivos y documental
La Ley General de Archivos No. 594 de 2000, inciso 4 artículo 4, “Principios
Generales” dice: “Responsabilidad. Los servidores públicos son responsables de
la organización, conservación, uso y manejo de los documentos”. Así mismo en el
artículo 18 señala: “Capacitación para los Funcionarios de Archivo”. Las entidades
tienen la obligación de capacitar y actualizar a los funcionarios de archivo, en
programas y áreas relacionadas con su labor”.
2.1.1.2
Indicadores
La entidad a través de su Oficina Asesora de Planeación, adoptó el instructivo
para la formulación de indicadores, en el cual el mapa general de indicadores del
IDEAM, se configura con todos los indicadores formulados por las dependencias
tanto las que administran el Plan Operativo Anual (dependencias ejecutoras) como
las que cumplen funciones de apoyo administrativo, financiero, de control y
planeación (Oficina Asesora de Planeación, Oficina Asesora Jurídica, Oficina de
Control Interno, entre otras).
10
2.1.1.3
Ciclo Presupuestal
2.1.1.3.1
Gestión presupuestal y financiera
A 31 de diciembre de 2011 la entidad tuvo una apropiación definitiva de
$45.851,60 millones de presupuesto, con unos compromisos de $43.213,24
millones de compromisos acumulados, es decir el 94,2%; lo que indica una
diferencia entre la apropiación y lo efectivamente ejecutado de $2.638,36 millones,
es decir el 5,8%.
Así mismo, se encuentran obligaciones causadas de $41.807,08 millones, es
decir, el 91,17% de la apropiación y pagos acumulados por $39.766,46 millones,
es decir, el 86.72%.
Para la ejecución presupuestal de la vigencia 2011, se verificó la incorporación de
los proyectos de inversión mencionados en sus programas y planes. También su
adecuada ejecución y sus correspondientes modificaciones. De igual manera, para
nuestro análisis lo ejecutado en el rubro No. 520-900-2 denominado
“Administración Gestión del Conocimiento y la Información Hidrometeorológica y
Ambiental para la toma de decisiones a nivel nacional”.
2.1.1.4
Población Objetivo y Beneficiaria
Los servicios y/o productos que el Ideam presta a sus clientes corresponden a “los
pronósticos y alertas”, los cuales se desarrollan a través de los siguientes
instrumentos: estudios técnicos y científicos, protocolos y guías, datos
hidrometeorológicos y ambientales, conceptos técnicos (incluye Certificaciones),
autorizaciones de laboratorios ambientales e informes para entidades
gubernamentales y de control.
2.1.2. Control de Resultados
2.1.2.1
Objetivos Misionales
2.1.2.1.1
Plan Estratégico
El Plan Estratégico tiene por objetivo orientar la gestión institucional para: (i) el
cumplimiento de las funciones misionales, (ii) el logro de las metas del Plan
Nacional de Desarrollo que han sido encomendadas al IDEAM y (iii) apoyar al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en las acciones requeridas para el
cumplimiento de las metas sectoriales.
11
2.1.2.1.2
Plan de Acción Institucional 2011
El IDEAM realiza el seguimiento al cumplimiento de las metas del Plan Nacional
de Desarrollo (PND), las cuales se reportan en el Sistema de Seguimiento
Gerencial a Metas de Gobierno (SISMEG), como mecanismo de control del
Instituto para lograr los objetivos del PND y se reporta el avance y cumplimiento
de los indicadores relacionados con los proyectos de inversión registrados en el
Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN).
2.1.2.2
Cumplimiento Planes, Programas y Proyectos
En la evaluación de la adecuación misional del IDEAM, se verificó que las metas
del Plan de Acción respondan a sus funciones misionales, analizando que exista
coherencia entre lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, el Plan
Estratégico 2011-2014, Plan de Acción 2011 y las funciones y objetivos definidos.
2.1.2.2.1
Metas IDEAM en el Plan Nacional de Desarrollo
En el capítulo “VI. Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo” del Plan
Nacional de Desarrollo “Prosperidad para todos” 2010 – 2014, se enmarcan los
compromisos y metas a los que el IDEAM debe dar respuesta para redefinir las
medidas de prevención y mitigación ante los eventos de origen natural.
2.1.2.2.2
Cumplimiento Metas del Plan de Acción 2011.
En la estructura del Plan de Acción, se encuentran las metas de cada vigencia
asociada a una meta cuatrienal.
El objetivo fundamental es verificar y evaluar la gestión desarrollada en el
cumplimiento de las metas programadas en el Plan de Acción 2011 y las
actividades asociadas a estas metas, de acuerdo con las estrategias del Plan
Nacional de desarrollo – PND.
2.1.3.
Control de Legalidad
2.1.3.1
Gestión contractual
Para la vigencia 2011, el IDEAM suscribió un total de 425 contratos, por un valor
de $17.372 millones, de los cuales trescientos cincuenta y nueve (359),
corresponden a prestación de servicios profesionales por un valor de $10.230
millones; nueve (9) corresponden a convenios, por un valor de $371.680 millones
12
y por último, cincuenta y siete (57) son de otras modalidades, por la suma de
$6.769 millones.
La muestra seleccionada para la vigencia 2011, fue de 65 contratos en cuantía de
$10.035 millones, correspondientes al 58% del total contratado durante la vigencia
auditada, de los cuales se revisaron 37 en cuantía de $5.744 millones que
equivalen al 57 % del valor total seleccionado y al 33% del valor total contratado.
2.1.3.2
Legalidad
Los procesos adelantados a favor y en contra de la entidad, fueron supervisados
por los funcionarios de la Oficina Jurídica, donde se puede concluir que las
decisiones judiciales proferidas por los jueces de conocimiento, corresponden a la
realidad de las pretensiones de cada uno de los demandantes, tanto en los
procesos contenciosos laborales como en las acciones populares, de conformidad
con las carpetas contentivas de las copias procesales, donde se observaron dos
(2) procesos así: No. 2006-00184 - Acción de Nulidad en el Tribunal Administrativo
a favor de la entidad y No.1997-03611 - Acción de Reparación directa fallado en
contra de la entidad en el Consejo de Estado ).
2.1.4.
Control Financiero
2.1.4.1
Opinión sobre los estados contables y financiero
En cumplimiento del Plan General de auditoría de la vigencia 2012, fueron
examinados los estados contables del Instituto de Hidrología Meteorología y
Estudios Ambientales - IDEAM, con corte a 31 de diciembre de 2011, el
Presupuesto General de la entidad y su Sistema de Control Interno Contable.
La entidad presentó a 31 de diciembre de 2011, un activo total de $84.625.20
millones, pasivo de $30.003.3 millones, patrimonio de $54.621.9 millones y
presupuesto aprobado de $45.625.6 millones.
Opinión: Con Salvedades
Las subestimaciones y sobreestimaciones encontradas que afectan la
razonabilidad de los saldos a diciembre 31 de 2011, ascienden a $5.170.4
millones, los cuales representan el 6.11% de los activos totales que ascienden a
$84.625.2 millones al mismo corte.
13
En desarrollo del proceso auditor, se evaluó conforme a las NAGC, el Presupuesto
General de la entidad para la vigencia 2011, de acuerdo a la evaluación practicada
se concluye, que fue elaborado y ejecutado de conformidad a los procedimientos
establecidos. El IDEAM, presentó un presupuesto que va acorde con sus metas
programas y proyectos, y cumplió con los parámetros y normas establecidos para
su ejecución presupuestal y sus afectaciones fueron coherentes con los principios
presupuestales.
2.1.5.
Evaluación SCI o Mecanismos de Control
El Sistema de Control Interno del IDEAM, tuvo una calificación de Eficiente 1.416,
y en su gestión de 79.18; lo que indica que conforme a los parámetros
establecidos, los controles generales del sujeto de control existen y se aplicaron
para la vigencia 2011.
La calificación de Control Interno contable arrojo un resultado de 1.03 conforme a
los análisis realizados, plasmados en el formato diligenciado para el efecto, lo que
equivale a “EFICIENTE”.
2.1.6
Seguimiento Plan de Mejoramiento
Respecto al seguimiento al plan de mejoramiento propuesto por el IDEAM para
vigencia de 2009, el equipo auditor, con base en el desarrollo de las acciones y el
cumplimiento de metas, concluye que el porcentaje de cumplimiento
correspondiente fue del 71.4% y el de avance de 28.5%, cuyos hallazgos son los
números 1 y 8, los cuales corresponden a instrumentos de evaluación y aspectos
administrativos y de control respectivamente.
Para la vigencia de 2010, con corte a 30 de junio de 2012, el porcentaje de
cumplimiento fue del 54.6% y el de avance 45.4%, toda vez que estas metas se
cumplen a 31 de agosto de 2012, cuyos hallazgos son: 1, 4, 13, 17, 18, 19, 20, 22,
24 y 25.
Como resultado de la Auditoría vigencia 2011 la entidad debe dar cumplimiento a
la rendición del plan de mejoramiento mediante el reporte oportuno a SIRESI.
2.2
FENECIMIENTO DE LA CUENTA
Con base en la calificación de los componentes, obtenida en la evaluación de la
Gestión y Resultados, la Contraloría General de la República fenece la cuenta de
la entidad para la vigencia fiscal correspondiente.
14
2.3
RELACIÓN DE HALLAZGOS
En desarrollo de la presente auditoría, se establecieron 28 hallazgos
administrativos, seis (6) con posible alcance disciplinario y una (1) solicitud de
apertura de Indagación Preliminar (IP), los cuales fueron (o serán) trasladados
ante la autoridad competente.
2.4
PLAN DE MEJORAMIENTO
El Instituto debe presentar un Plan de Mejoramiento con acciones y metas, que
permitan solucionar las deficiencias comunicadas durante el proceso auditor y que
se describen en el presente informe.
El Plan de Mejoramiento debe ser reportado a través del Sistema de Rendición de
Cuentas e Informes – SIRECI dentro de los 15 días hábiles siguientes al recibo del
informe, de conformidad con la guía de Auditoria. Sobre dicho plan, la Contraloría
General de la República no emitirá pronunciamiento de coherencia e integridad.
Bogotá, D. C,
JORGE ENRIQUE CRUZ FELICIANO
Contralor Delegado para el Sector Medio Ambiente
Mauricio Alberto Peñarete Ortíz – DVF
Eduardo Tapias Martínez – Supervisor
Francia Milena Gutiérrez Rodríguez- Responsable de Auditoria
15
3.
3.1
RESULTADOS DE LA AUDITORÍA
CONTROL DE GESTIÓN Y RESULTADOS
3.1.1 Control de Gestión
La evaluación de la gestión y resultados se fundamentó en los sistemas de
control de: Gestión, Resultados, Legalidad, Financiero y Control Interno; los cuales
contemplaron las variables que fueron verificadas y calificadas por el equipo
auditor.
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA
GUÍA DE AUDITORÍA DE LA CGR
MATRIZ DE EVALUACIÓN DE GESTIÓN Y RESULTADOS
IDEAM
COMPONENTE
PRINCIPIOS
OBJETIVO DE EVALUACIÓN
Factores
Mínimos
Variables a Evaluar
Dirección,
planeación,
organización,
control
(seguimiento y monitoreo)
y ejecución.
25%
80,5
20,13
Formulación; Oportunidad;
Confiabilidad
de
la
información o datos de las
variables
que
los
conforman;
Calidad;
Utilidad;
Relevancia
y;
Pertinencia
de
los
resultados.
25%
82,5
20,63
Manejo
recursos
presupuesto (planeación,
asignación, ejecución y
evaluación)
25%
80,8
20,21
Cobertura;
Focalización;
y Demanda futura; Población
objetivo y/o beneficiaria.
25%
81,7
20,42
Procesos
Administrativos
Control
Gestión
de
Eficiencia, Eficacia
E
V
A
L
U
A
C
I
Ó
N
Determinar la eficiencia y la
eficacia mediante la evaluación de
sus procesos administrativos, la Indicadores
utilización de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño
y
la
identificación
de
la
distribución del excedente que
éstas producen, así como de los
Ciclo
beneficiarios de su actividad.
Presupuestal
Población
objetivo
beneficiaria
CALIFICACIÓN COMPONENTE CONTROL DE GESTIÓN
D
E
G
E
S
T
I
Ó
N
Eficacia, Efectividad,
Establecer en qué medida los
sujetos de la vigilancia logran y
administración
determinado.
Equidad
en
un
período
Y
R
E
S
U
L
T
A
D
O
S
Cumplimiento
Planes
Programas
Proyectos
Grado
de
avance
y
cumplimiento de las metas
establecidas en términos
Cantidad,
Calidad,
Oportunidad, resultados y
y
satisfacción de la población
beneficiaria y coherencia
con
los
objetivos
misionales
CALIFICACIÓN COMPONENTE CONTROL DE RESULTADOS
Establecer aplicación normativa
en las operaciones financieras,
administrativas, económicas y de
otra índole.
Control
de
Eficacia
Legalidad
CALIFICACIÓN COMPONENTE LEGALIDAD
Control
Financiero
Economía, Eficacia
Opinión con Salvedades
CALIFICACIÓN COMPONENTE FINANCIERO
Evaluación
SCI
Eficacia, Eficiencia
50%
82,5
50%
81,7
100%
80,2
100%
90,0
100%
y
Concepto
CALIFICACIÓN COMPONENTE SISTEMA DE CONTROL INTERNO
CALIFICACIÓN FINAL DE GESTIÓN PONDERADA
16
16,28
41,25
30%
100%
Establecer
si
los
Estados
Financieros
reflejan
Razonabilidad
razonablemente el resultado de
Financiera
sus operaciones y sus cambios en
su situación financiera
Obtener suficiente comprensión
del sistema de control interno o de
Calidad
los mecanismos de control según
Confianza
la metodología descrita en esta
Guía.
81,38
100%
Cumplimiento de
normatividad
Normas externas e internas
aplicable al ente aplicables
o asunto auditado
Ponderación
Calificación
Componente %
20%
100%
Grado de cumplimiento en
términos
de
Cantidad,
Calidad, Oportunidad y
Coherencia con el Plan
Nacional de Desarrollo y/o
Planes del Sector.
Objetivos
misionales
Control
de Economia, Eficiencia, cumplen los planes, programas y
Valoración de Costos
proyectos adoptados por la
Resultados Ambientales
y
Ponderación
Calificación Consolidación
Subcomponente
Equipo
de la
%
Auditor
Calificación
100%
100%
79,180
40,83
82,08
24,63
80,17
10%
80,17
8,02
90,00
30%
90,00
27,00
79,18
10%
79,18
7,92
83,835
Por lo anterior, se conceptúa que en las áreas, procesos y actividades
desarrolladas en la auditoría, es favorable, debido a la calificación consolidada de
83.835 puntos para la vigencia 2011, resultante de ponderar el Control de Gestión
y el Control de Resultados, para lo cual el equipo auditor se concentró en el objeto
misional, indicadores, cumplimiento de planes, programas y proyectos, gestión
humana, archivo, gestión contractual, control de legalidad, control financiero y
Gestión Contable, entre otros.
COMPONENTE
PRINCIPIOS
OBJETIVO DE EVALUACIÓN
Factores
Mínimos
Variables a Evaluar
Dirección,
planeación,
organización,
control
(seguimiento y monitoreo)
y ejecución.
25%
80,5
20,13
Formulación; Oportunidad;
Confiabilidad
de
la
información o datos de las
variables
que
los
conforman;
Calidad;
Utilidad; Relevancia y;
Pertinencia
de
los
resultados.
25%
82,5
20,63
Manejo
recursos
presupuesto (planeación,
asignación, ejecución y
evaluación)
25%
80,8
20,21
Cobertura;
Focalización;
y Demanda futura; Población
objetivo y/o beneficiaria.
25%
81,7
20,42
Procesos
Administrativos
Control
Gestión
de
Eficiencia, Eficacia
Determinar la eficiencia y la
eficacia mediante la evaluación
de sus procesos administrativos, Indicadores
la utilización de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño
y
la
identificación
de
la
distribución del excedente que
éstas producen, así como de los
Ciclo
beneficiarios de su actividad.
Presupuestal
Población
objetivo
beneficiaria
Ponderación Calificación Consolidación Ponderación
Subcomponente Equipo
de la
Calificación
%
Auditor Calificación Componente %
CALIFICACIÓN COMPONENTE CONTROL DE GESTIÓN
20%
100%
81,38
16,28
Fuente: Comisión Auditoría CGR
Evaluada la Gestión del IDEAM, y consolidado lo referente al Componente Control
de Gestión, este presentó una calificación de 81,38 producto de los factores como
procesos administrativos 20.13, indicadores 20.63, ciclo presupuestal 20.21 y
población objetivo y beneficiaria 20.42.
A continuación se presentan los resultados del proceso auditor al IDEAM, nivel
central para la vigencia 2011.
3.1.1.1
Procesos Administrativos
Mediante Decreto 291 del 29 de enero de 2004 “Por el cual se modifica la
estructura del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales,
IDEAM, y se dictan otras disposiciones”, se establece la siguiente estructura:
17
El IDEAM ha adoptado un enfoque Sistémico para armonizar su Misión y Visión
con la operación de la entidad, orientándose a una organización entendida y
gestionada por procesos.
Como resultado de la Auditoría
hallazgos:
el equipo auditor evidencio los siguientes
H1: Actas Área Financiera.
La resolución No. 085 de mayo 4 de 2006, señala las funciones, requisitos y
competencias laborales para los empleos de la planta de personal del IDEAM.
En desarrollo de la auditoria a esta entidad, por la vigencia 2011, se evidenció que
el Ideam, no elabora las actas resultantes de las reuniones realizadas por el área
financiera: contabilidad, presupuesto, tesorería y central de cuentas, debido a que
no tiene establecidos controles específicos para hacer seguimiento a las funciones
y actividades que realiza cada uno de los Coordinadores de dichas áreas.
Consultada la entidad al respecto, manifiesta que: “La Secretaria General no tiene
establecido un comité o procedimiento para el desarrollo de las reuniones que
18
realiza con cada uno de los Coordinadores de los Grupos a cargo. Por lo tanto, las
acciones o temas que se analizan en las reuniones con los Coordinadores no
quedan registradas en actas”. Lo anterior afecta el seguimiento para el buen
desarrollo y cumplimiento de las actividades y tareas a cumplir por parte de los
funcionarios de estas áreas.
Respuesta
No encontramos sustento a la afirmación hecha en la presente observación, toda
vez que la existencia o no de actas, no determina falta de seguimiento y control de
la Secretaría General sobre sus dependencias.
No podría concebirse que cada una de las dependencias lograra sus objetivos si
no existiere el acompañamiento continuo de la Secretaría General. No existe
normatividad ni manual de buenas prácticas administrativas que regule ni exija
que toda reunión o comité esté precedido por un documento, y las reuniones son
los únicos mecanismos para ejercer una vigilancia y seguimiento. El
asesoramiento continuo y revisión de las labores son actividades que a pesar de
su desarrollo continuo, no son documentalmente evidentes en todos los casos.
Análisis Respuesta CGR
Analizada la respuesta de la entidad, el equipo auditor evidenció que de las
diferentes reuniones realizadas por la Secretaria en las dependencias
mencionadas en la observación, no queda como resultado de las mismas, un
documento que permita hacer seguimiento a los compromisos que allí se
adquieren. Por tanto el hallazgo se mantiene.
H2D1: Manejo Cajas Menores.
“El artículo 17 de la Ley 1420 de 2010 dispone: La Dirección General del
Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será la
competente para expedir la resolución que regirá la constitución y funcionamiento
de las cajas menores en los órganos que conforman el Presupuesto General de la
Nación, y en las entidades nacionales con régimen presupuestal de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado con carácter no financiero, respecto de los
recursos que le asigna la Nación.
Con base en esta facultad, la Dirección General del Presupuesto Público Nacional
expidió la resolución 001 del 3 de enero de 2011 mediante la cual reglamenta la
constitución y funcionamiento de las cajas menores. En este acto administrativo, el
19
artículo 2 relativo a su constitución, señala: “Las cajas menores se constituirán
para cada vigencia fiscal, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo
órgano, en la cual se indique la cuantía, el responsable, la finalidad y la clase de
gastos que se pueden realizar. (…) Las cajas menores deberán ajustarse a las
necesidades de cada entidad, siendo responsabilidad de los ordenadores del
gasto de dichas entidades el buen uso de las mismas y el cumplimiento de las
reglas que aquí se establecen.”.
En concordancia con los anteriores preceptos normativos, el artículo 6 de la
resolución 001 del 3 de enero de 2011, al referirse a la destinación del dinero que
se entregue para la constitución de dichas cajas, señala que deben ser utilizados
para sufragar gastos identificados y definidos en los conceptos del presupuesto
General de la Nación, que tengan el carácter de urgente (las negrillas son
nuestras).
Para el Instituto, el mecanismo de pago con cargo a cajas menores, se destinó en
la vigencia 2011, al reconocimiento de gastos de viáticos, gastos de viaje y gastos
de comisión, en donde se incluyen todos los conceptos relacionados con la
operación de la red hidrometeorológica del país y que comprende entre otros los
siguientes: pago a observadores voluntarios, mantenimiento preventivo y
correctivo de las estaciones que incluye compra de materiales y/o herramientas,
mano de obra, compra de combustible, entre otros, tal es el caso, de lo
evidenciado en las visitas realizadas a las áreas operativas de Barranquilla,
Bucaramanga, Ibagué y Villavicencio, donde se evidenció que los gastos
relacionados en las resoluciones de comisión incluían aquellos que no tenían el
carácter de urgentes como los ya señalados.
Al respecto, señala la entidad que el mecanismo de pago con cargo a las cajas
menores para realizar estos pagos, obedece a que el SIIF II, no permite realizar
anticipos, sin embargo, en criterio del equipo auditor esto constituye
desconocimiento de las normas que reglamentan la constitución y manejo de cajas
menores y de las normas que rigen el sistema presupuestal, hecho que no justifica
dicho procedimiento, toda vez que la ignorancia de la ley no es excusa para
permitir estas actuaciones, que igualmente inciden en el retraso para la ejecución
de la programación de las visitas, generando finalmente falta de planeación para el
cumplimiento de las metas de la entidad.
Respuesta
No le asiste razón a ese órgano de control al afirmar que este Instituto incurre en
falta disciplinaria por haber transgredido las normas que regulan la constitución y
20
funcionamiento de las cajas menores, toda vez que esta entidad ha dado
cumplimiento a dicha normatividad y como consecuencia de ello, no puede ser
objeto de responsabilidad disciplinaria.
En efecto, el artículo 6° de la resolución 001 del 3 de enero de 2011, “Por la cual
se reglamenta la constitución y funcionamiento de las Cajas Menores”, establece
que el dinero de dichas cajas podrá ser utilizado por las entidades públicas para
sufragar dos tipos de gastos: (i) los identificados y definidos por la entidad como
urgentes, entendiendo por urgencia, al tenor de lo definido por el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua como aquella que “(…) debe resolverse de forma
inmediata, es una necesidad apremiante, que requiere de atención sin demoras. ”
y (ii) los destinados a cubrir gastos de viaje y viáticos en los que incurre
periódicamente una entidad para garantizar su normal funcionamiento,
identificados y definidos en el presupuesto general de la Nación como gastos de
funcionamiento.
“Artículo 6°. Destinación. El dinero que se entregue para la constitución de cajas
menores debe ser utilizado para sufragar gastos identificados y definidos en los
conceptos del presupuesto general de la Nación que tengan el carácter de
urgente. De igual forma las recursos podrán ser utilizados para el pago de viáticos
y gastos de viaje, los cuales solo requerirán de autorización del ordenador del
gasto” (subrayado y negrilla fuera del texto).
Como puede evidenciarse del artículo anteriormente transcrito, no es cierto como
lo afirma ese órgano de control, que los dineros de las cajas menores solamente
puedan ser utilizados por las entidades públicas para “suplir gastos imprevistos e
inmediatos”, pues de la simple lectura del artículo en mención, puede corroborarse
claramente que la norma previó el financiamiento de gastos periódicos y de
funcionamiento de una entidad como lo son los pagos por concepto de viáticos y
gastos de viaje que obviamente por su naturaleza, ni son ni extraordinarios, ni son
imprevistos, ni mucho menos inmediatos.
Así mismo, confunde además ese órgano de control el concepto de imprevisto con
urgente e inmediato, creyendo erróneamente que ellos dos son sinónimos, cuando
en realidad son dos conceptos jurídicos sustancialmente diferentes, veamos:
Una urgencia es algo que debe resolverse de forma inmediata”, al paso que un
imprevisto se refiere a “erogaciones excepcionales de carácter eventual o fortuito
de inaplazable e imprescindible realización para el funcionamiento de los órganos”
(Decreto 4803 del 29 de diciembre de 2010).
21
Conforme con lo anterior y tratándose de dos conceptos legales sustancialmente
diferentes y por ello, con consecuencias jurídicas distintas según nuestro
ordenamiento legal, no le es dable a ese órgano de control afirmar que urgente es
lo mismo que imprevisto y que por esa razón este Instituto utilizó los dineros de las
cajas menores para financiar gastos no permitidos por la Resolución 001 de 2011,
puesto que esta Resolución previó que, con los dineros de las cajas menores
pueden financiarse tanto gastos de funcionamiento de una entidad pública, como
gastos urgentes catalogados por la respectiva entidad, y fue precisamente esta
consideración y fundamento legal el que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, para autorizar el funcionamiento de las cajas menores del
IDEAM mediante el oficio N° 2-2011-009060 de fecha 25 de mayo de 2011 (se
anexa oficio) en el que se pronunció en los siguientes términos:
“En atención a su solicitud radicada en este Ministerio, de manera atenta le
informo que de conformidad con el artículo 4 de la Resolución N° 001 del 3 de
enero de 2011, esta dirección aprueba las cuantías de once (11) cajas menores,
que exceden el valor máximo establecido con base en el presupuesto vigente de
esa entidad. La autorización de estas cajas menores se otorga con el fin que se
atiendan las necesidades de gastos generales de las áreas operativas señaladas
anteriormente. Con la presente autorización la entidad quedará con un total de
doce (12) cajas menores, dado que actualmente cuenta con una caja menor para
atender los gastos generales de la sede central”
La Dirección General del Presupuesto Publico Nacional del Ministerio de
Hacienda, para aprobar a este Instituto la constitución de las cajas menores, tuvo
en cuenta la solicitud radicada bajo el número 1-2011-016759 de fecha 16 de
marzo de 2011 efectuada por el IDEAM (se anexa comunicación) en los
siguientes términos:
“De conformidad con el artículo 4 de la Resolución N° 001 del 3 de enero de 2011,
le solicito autorización para constituir 11 cajas menores en cuantía superior a la
establecida en el citado artículo. Para tal fin, adjunto la justificación técnica y
económica como apoyo a la presente solicitud. Los montos de las cajas menores
solicitadas son para atender los gastos de:
1.
Desplazamiento de los funcionarios responsables de la operación de las
2.767 estaciones hidrometereológicas ubicadas en el territorio nacional, auditoría
de laboratorios, toma de muestras, entre otros.
2.
Los gastos que se generan con ocasión del mantenimiento, operación y
obtención de información de la red hidrometereológica”.
22
En cuanto a estos últimos gastos, relacionados con el mantenimiento, operación y
obtención de información de la red hidrometeorológica, fundamentado en las
disposiciones legales vigentes y en la autorización dada por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el IDEAM sufraga los gastos definidos e identificados
en los conceptos presupuestales aprobados por la Dirección General del
Presupuesto Nacional para las cajas menores , como lo son, tanto los gastos de
viaje y viáticos, como los gastos urgentes que para el IDEAM son la obtención de
datos de las estaciones ubicadas a nivel nacional, requeridos para producir
información hidrometeorológica fundamental para la emisión de alertas tempranas
que permitieron y actualmente permiten salvaguardar la vida y bienes de los
colombianos, por lo que su carácter de urgente e inmediato es innegable, tanto en
las condiciones de la emergencia económica, social y ecológica que vivió el país
por la ocurrencia del Fenómeno de la Niña 2010-2011, como en las condiciones
actuales dejadas por los eventos extremos de años 2012 y 2011 que hicieron
necesaria la realización de acciones de carácter inmediatas por parte del Instituto,
cuya gestión fue ampliamente reconocida incluso por ese órgano de control quien
se apoyó en los insumos generados por la información levantada.
Aunado a lo anterior, es importante que ese órgano de control conozca que la
forma que utiliza el IDEAM para el pago de la información hidrometeorológica
recolectada por los observadores voluntarios, es la única legal, presupuestal y
materialmente posible, porque la empresa de giros contratada por el IDEAM no
cubre el 100% del país, ni el presupuesto asignado a la entidad resultaría
suficiente para sufragar los sueldos y carga prestacional que implicaría vincular
laboralmente a los más de 2.400 observadores voluntarios que actualmente
recolectan dicha información.
Tampoco sería legalmente viable suscribir contratos de prestación de servicios
con los observadores voluntarios que en la gran mayoría de los casos no
cumplirían con los requisitos exigidos por el estatuto de contratación pública para
contratarlos, esto es, Nit, cédula de ciudadanía, RUT, tarjeta militar, cuentas
bancarias, certificados de afiliación a salud y pensión, por tratarse en muchos
casos de campesinos e indígenas………).
Análisis Respuesta CGR
Analizada la respuesta de la entidad, el equipo auditor evidencia que la misma no
desvirtúa la observación, por lo siguiente:
1. Lo que se refleja en la observación es el carácter de “Urgente” que la entidad,
le da a los gastos tales como: pago de observadores voluntarios, mantenimiento
23
preventivo y correctivo de las estaciones, de los recursos provenientes de las
cajas menores, ya que si bien es cierto estos recursos se ejecutan para la compra
de materiales y suministros, mantenimiento, comunicaciones y transporte,
arrendamiento y en otros gastos adquisición de bienes y servicios, no es menos
cierto que, dichos egresos corresponden a la gestión misional que
permanentemente debe atender la entidad y que pertenecen a los gastos
reflejados en el Presupuesto General de la Nación; porque una cosa es algo que
se presente de manera repentina e inesperada (siniestro causado por un
terremoto) y otra, la gestión misional que debe atender la entidad en forma
permanente (caso pago a observadores, mantenimiento y otros gastos como ya se
dijo).
2. Entendemos la problemática generada al interior de la entidad, pero es
importante manifestar que el mecanismo utilizado para la ejecución de este rubro
no es el más apropiado, tal y como se establece en las normas anteriormente
citadas.
Por lo anteriormente expuesto, no son de recibo los argumentos planteados por el
Ideam frente a la observación en estudio, por lo tanto, la misma se mantiene con
las connotaciones administrativa y presunta disciplinaria.
H3D2: Manejo Presupuestal.
“La norma estatutaria del presupuesto orgánico del Estado (Decreto 111 de 1996),
en su Artículo 71, señala que:”Todos los actos administrativos que afecten las
apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad
previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos
gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos”.
Por su parte el Artículo 31 del Decreto 4730 de 2005 establece: “Cuentas por
Pagar: Cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con
los recursos correspondientes a los anticipos pactados en los contratos, a los
bienes y servicios recibidos, y con los recursos respecto de los cuales se hayan
cumplido los requisitos que hagan exigible su pago.
24
Las cuentas por pagar serán constituidas a más tardar el 20 de enero de cada año
y deben remitirse a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional al día
siguiente de la constitución. Estas serán constituidas por los empleados de manejo
de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto, manejos
que están debidamente reglamentados en el último Decreto expedido por la
autoridad correspondiente (Decreto 4836 del 21 de diciembre de 2011).
El Instituto, en la programación del presupuesto, tiene en cuenta la relación de
gastos de cada vigencia, remitidos por las áreas operativas para que les asignen
los recursos necesarios para su funcionamiento. En la Resolución de
desagregación del presupuesto, se incluyen los montos destinados a satisfacer las
necesidades previamente consideradas por cada área operativa para el
funcionario del sistema de información, pero al finalizar la vigencia, no se
consideran los pagos que quedan pendientes, pese a que los responsables de las
áreas las reconocen en sus informes de gestión.
Mediante oficio de fecha 10 de mayo la CGR solicito información relacionada con
el pago de los observadores, teniendo en cuenta que al cierre de la vigencia fiscal
de 2011, el reporte del programa de operación de redes presentó un saldo de
$672.063.777, el cual no se evidencia en el registro contable de los estados
financieros y su incorporación en el presupuesto a 31 de diciembre de 2011. Es de
anotar que la información suministrada por los observadores se recibió en la
vigencia fiscal 2011 o en vigencias anteriores y el pago se reconoce en la vigencia
2012 o fecha posterior.
La entidad mediante comunicación del 14 de mayo de 2012, manifiesta “Desde el
punto de vista presupuestal y atendiendo lo establecido en el artículo 71 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto:
“Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos
que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos
gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro
presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a
ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el
plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un
requisito de perfección de estos actos administrativos. En consecuencia,
ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones
inexistentes, o en exceso del saldo disponible o sin la autorización previa
del CONFIS o por quien este delegue, para comprometer vigencias futuras
(…) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos
25
preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien
asuma estas obligaciones”.
Por lo anterior, el Instituto efectúa el trámite presupuestal para el pago de
los observadores voluntarios de conformidad con los actos administrativos
que se expiden, una vez se certifica por las áreas operativas los datos
hidrometeorológicos recaudados que reposan en su sede y que han sido
previamente validados y verificados, es decir, han surtido un primer análisis
para determinar su calidad, ello quiere decir que aún estando cargados y
valorizados en el aplicativo SIORH (Sistema Interno de Registro de Datos
del Grupo de Redes) no se puede considerar como la existencia de una
deuda por parte de la entidad porque aún no existe un acto administrativo
que los reconozca como tal. Por ende cualquier afectación de las
apropiaciones presupuestales debe ajustarse al cumplimiento de los
requisitos exigidos con el propósito de prevenir que no sean excedidos esos
límites de gasto y así mismo tener certeza suficiente sobre los recursos con
los cuales el Instituto podrá atender de manera cumplida sus obligaciones”.
De acuerdo a las anteriores precisiones realizadas por la entidad, si bien es cierto
el Estatuto Orgánico del Presupuesto contempla lo dicho por esta, no es menos
cierto que el procedimiento utilizado no puede ser aplicado en los términos que se
utilizan, toda vez que el rubro que aquí se afecta, es de aquellos señalados como
hechos cumplidos los cuales no tienen que ver con el proceso atrás observado.
Esta situación refleja falta de planeación, gestión y administración que afectan el
normal cumplimiento del objeto misional de la entidad.
Respuesta
Este Instituto no ha incurrido en falta disciplinaria alguna como lo afirma el Órgano
de Control, toda vez que la Entidad ha dado cumplimiento a las disposiciones
legales vigentes en materia contable y presupuestal.
En efecto, atendiendo a los preceptos emitidos por la Contaduría General de la
Nación en el Plan General de Contaduría Pública, respecto de la causación de las
cuentas por pagar, se requiere que las cuentas por pagar para que puedan
causarse cumplan con los preceptos de razonabilidad y verificabilidad,
entendiendo por: razonabilidad “como aquella información contable pública que
refleja la situación y actividad de la entidad contable pública de manera ajustada a
la realidad” y verificabilidad como “aquella información que permite comprobar su
razonabilidad y objetividad a través de diferentes mecanismos de comprobación”.
26
Así las cosas y conforme con los principios y normas legales que orientan la
contabilidad pública, una entidad estatal solamente puede causar o reconocer una
cuenta por pagar cuando tenga la certeza de la existencia de una obligación por
concepto de un bien o servicio efectivamente recibido a satisfacción.
En el caso concreto del servicio de recolección de información, ésta solamente se
recibe por la entidad una vez ha sido revisada y avalada, por ello, incurre en error
el Órgano de Control al afirmar “…que la información suministrada por los
observadores se recibió en la vigencia fiscal 2011 o en vigencias anteriores y el
pago se reconoce en la vigencia 2012 o fecha posterior”. Puesto que la toma de
datos de los últimos meses del año 2011 se recibió a satisfacción en el año 2012 y
es en ese mismo año en el cual se reconoce, causa y paga, atendiendo el
principio presupuestal de anualidad.
Con base en lo anterior, no existe fundamento legal, ni presupuestal, ni contable
alguno para constituir en cabeza de los observadores voluntarios cuentas por
pagar afectando presupuesto de la vigencia 2011.
Cabe aclarar que el aplicativo SIORH es una herramienta que se utiliza para el
seguimiento de la operación de la red, y por tanto, no es un aplicativo de carácter
financiero ni contable a través del cual se registren deudas pendientes del
Instituto. Por ende, los reportes que genera dicho aplicativo corresponden a un
estimado de las actividades proyectadas para la operación de la red
hidrometeorológica, sin ninguna incidencia financiera.
Por consiguiente, la información indicada por el Órgano de Control producto del
reporte generado por el aplicativo, no se puede considerar como un valor
adeudado por la entidad a favor de los observadores voluntarios, dado que la
información no ha sido recolectada y validada por el Instituto, en razón a que el
89% de la red corresponde a estaciones convencionales que demanda el
desplazamiento de personal para la recolección de los datos obtenidos por el
Observador y generados en dichas estaciones.
Análisis Respuesta CGR
En el Estatuto Orgánico del Presupuesto – EOP (Decreto 111 de 1996) capítulos:
II “De los principios del sistema presupuestal”; V “Del presupuesto de gastos o Ley
de Apropiaciones”; XI “De la Ejecución del Presupuesto”, se hace referencia a los
conceptos generales del ciclo presupuestal (programación, ejecución y cierre), una
vez analizada la normatividad en mención, el equipo auditor considera:
27
En el proceso de programación presupuestal la entidad establece los lineamientos,
instrumentos y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio y
aprobación del presupuesto, con el fin de determinar los recursos que se
proyectan recibir durante una vigencia fiscal, con base en los cuales se financiarán
los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión que se
esperan ejecutar en cumplimiento de los compromisos adquiridos a través del Plan
Nacional de Desarrollo, Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del
Plan Operativo Anual de Inversiones (Ley 38/89, artículo 9º. Ley 179/94, artículo
5º).
Así mismo, la programación en referencia, tiene como propósito fundamental
conducir las decisiones presupuestales de forma estratégica, considerando las
prioridades de la entidad y teniendo en cuenta que siempre se trabaja con
recursos escasos; igualmente, busca generar procesos de sostenibilidad
financiera y fiscal que le permitan a la entidad contar con unas finanzas sanas.
Estos presupuestos como parte de un proceso integral de planeación deben ser
formulados por objetivos de conformidad a lo dispuesto en los diferentes planes
formulados en la entidad, de tal forma que se facilite la evaluación de los mismos y
genere procesos de transparencia en la gestión pública.
En el proceso de ejecución presupuestal, se pretenden materializar los objetivos
propuestos en la planificación de corto plazo, dentro del marco del plan nacional
de desarrollo, plan estratégico y el Plan Operativo Anual - POA. De igual forma,
los gastos y los pagos aplican para la ejecución pasiva del presupuesto y tiene
como etapas previas y sucesivas, la expedición del CDP, la selección objetiva del
contratista, la celebración del contrato, la expedición del Registro Presupuestal, el
perfeccionamiento del contrato, la elaboración y ejecución del PAC, la recepción
de los elementos o recibo a satisfacción de las obras y la prestación de servicios.
Al finalizar la vigencia fiscal, cada entidad debe efectuar un balance de sus
actividades para determinar el grado de eficiencia y eficacia en el manejo de los
recursos públicos. Este proceso de cierre fiscal se hace indispensable en
cumplimiento del principio de anualidad, ya que los recursos de una determinada
vigencia deben ser utilizados para atender las necesidades de la entidad, incluida
la administración de los recursos para el cumplimiento de las competencias
constitucionales y legales, y no se pueden “mezclar” con los recursos de la
siguiente vigencia fiscal, con excepción de las Reservas Presupuestales, las
cuales por disposición de la Ley 819 de 2003, entran obligatoriamente a formar
parte del presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, toda vez que corresponden a
compromisos debida y legalmente adquiridos, pero que no fueron ejecutados
durante la vigencia en que se suscribieron.
28
Así mismo, el Programa Anual Mensualizado de Caja o PAC, debe ser diseñado
para evitar, en lo posible, incurrir en situaciones de Déficit Fiscal, o lo que es lo
mismo, acercar el manejo del presupuesto al sistema de CAJA para ingreso y para
gastos e inversión. El proceso de cierre de vigencia de una entidad debe incluir y
definir la situación de superávit o déficit de Tesorería, Presupuestal o Fiscal.
Es de anotar que las obligaciones que se denominan “cuentas por pagar”,
permiten la ejecución de los pagos previstos en el presupuesto del año respectivo
después del 31 de diciembre, sin vulnerarse de esta manera el principio de
anualidad presupuestal.
La eficiencia de la gestión pública para la administración de los recursos
asignados en el ciclo presupuestal (programación, ejecución y cierre), se mide
entre otras cosas cuando al finalizar la respectiva vigencia fiscal, los recursos
captados o recaudados efectivamente han sido suficientes para cubrir la
cancelación de todos los compromisos adquiridos.
Entre menos cuentas por pagar y menos reservas presupuestales se constituyan
al finalizar cada vigencia fiscal, mayor es la eficiencia de la gestión administrativa y
financiera para la ejecución del presupuesto, sin embargo, el IDEAM constituyó a
31 de diciembre de 2011 cuentas por pagar por valor de $21.880,9 millones y
reservas presupuestales por valor de $1.406,1 millones, ésta situación evidencia
falta de planeación en el ciclo presupuestal de la entidad.
Por lo anterior, el equipo auditor considera que con la respuesta no se desvirtúa la
observación y se ratifica el hallazgo administrativo con la presunta connotación
disciplinaria.
H4: Gestión Administrativa Almacén General e Imprenta.
El Artículo 209 de la Constitución Política Colombiana, reglamentado por la ley
489 de 1998, señala que la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
El equipo auditor se desplazó a las instalaciones del IDEAM donde funciona el
Almacén General y dentro de éste, la Imprenta, encontrándose lo siguiente:
29
AREA DE IMPRENTA:
Las máquinas impresoras de la papelería que se utiliza en los reportes de las
diferentes estaciones que maneja el Instituto, así como para el desenvolvimiento
de otras funciones, se encuentran fuera de servicio, descubiertas (sucias, con
elementos como tarros, pedazos de madera y envueltas en polvo), algunas de
ellas, dañadas por falta de uso, dando evidencia de abandono de las mismas.
El equipo auditor le preguntó al almacenita, sobre los motivos por los cuales
dichos equipos estaban fuera de servicio, quien manifestó lo siguiente: “El 24 de
noviembre de 2011, se enfermo la persona que manejaba estos equipos y hasta la
fecha no se ha reintegrado, a pesar de haberse hecho la solicitud, en diferentes
oportunidades”.
Respuesta
No comparte este instituto las apreciaciones hechas por la Contraloría, toda vez
que esta entidad no ha transgredido norma legal alguna, y por ello, no puede ser
sujeto de sanción disciplinaria, pues ni la imprenta ha estado dañada ni la
papelería abandonada.
En efecto, no es cierto que los equipos al momento de la inspección se
encontraran desprotegidos, toda vez que los mismos se encontraban cubiertos
con material plástico, el cual fue removido a petición del equipo auditor para la
toma del registro fotográfico.
Tampoco es cierto que los equipos se encontraban dañados, ya que el equipo
auditor en ningún momento realizó una prueba técnica que le permitiera constatar
el funcionamiento de los equipos. Debido a lo anterior, solicitamos a ese órgano
de control realizar una visita técnica para corroborar su correcto funcionamiento,
puesto que actualmente todas las máquinas de la imprenta se encuentran en
producción y no han necesitado de mantenimiento correctivo.
Ahora bien, es de amplio conocimiento que para la correcta utilización de este tipo
de maquinaria es necesario que el operario esté sobre una superficie aislante que
minimice la estática. Los “pedazos de madera” a los que hace alusión el equipo
auditor cumplen esta función. Al momento de la auditoria, dicha madera se
encontraba apoyada en las maquinas, por cuanto fueron levantadas por el
personal del aseo.
La papelería impresa almacenada, se encuentra sin ningún tipo de protección y la
30
que se está utilizando, se halla en la misma situación; el espacio donde se ubica al
igual que la maquinaria, presenta olor a humedad, existen goteras, hay un
problema de luz, generado por fallas en el sistema eléctrico, frente a lo cual, la
entidad tampoco ha tomado medidas para dar la solución correspondiente.
En este punto es importante tener en cuenta, que la entidad distribuye a nivel
nacional, la papelería necesaria para recoger la información leída por los
observadores de las diferentes estaciones del Instituto.
Respuesta
Tampoco es cierta esta afirmación, toda vez que la papelería almacenada en la
bodega ubicada en el primer piso del Almacén General sí está debidamente
protegida y la misma cumple con los estándares y buenas prácticas de
almacenamiento para este tipo de material, los cuales indican que ésta se debe
colocar sobre estibas de madera a 15 centímetros del piso a una altura máxima de
6 metros de apilamiento con acceso mediante elementos mecánicos en islas que
permitan su ventilación y en el empaque original para evitar daño o deterioro. Las
condiciones anteriormente descritas se cumplen en el Almacén General y en la
imprenta.
El olor a humedad que presentaba el área donde funciona la imprenta para la
fecha de la visita, se debía a que los extractores de aire instalados en la parte
frontal de la misma se encontraban fuera de servicio por una falla en el sistema
eléctrico de la sede. Para solucionar esta situación, la Entidad suscribió el contrato
No.236 del 12 de abril de 2012 con la firma COMPUSERTEC INGENIERIA LTDA.,
quien adelantó el mantenimiento y reparación de la red eléctrica de la sede del
IDEAM, ubicada en la calle 12 No. 42B-44. Con ello se evidencia que este Instituto
ha tomado las medidas y acciones necesarias para salvaguardar los bienes que
se encuentran en estas instalaciones.
Frente a la observación de la existencia de goteras, es necesario anotar que no es
cierto que existan las mismas en este espacio, toda vez que el IDEAM realizó la
impermeabilización total de la superficie de la terraza con manto asfaltico a través
del contrato de obra ejecutada por la firma Sociedad Grupo Empresarial Pinzón
Muñoz S.A.S. en desarrollo del contrato No. 262 de 2011. El techo aún se
encuentra en proceso de secado para que una vez terminado se proceda a
resanar y a pintar. Esto explica el aspecto de aparente deterioro de dicho espacio
en el momento de la auditoría. Se adjuntan fotografías.
31
AREA DE BODEGA:
Se observó el almacenamiento de elementos no usados por la entidad e
ingresados con más de diez años de antigüedad, tales como; material de ferretería
(Tubos y accesorios galvanizados y de pvc, pinturas), igualmente se observaron
sanitarios, baldosines, accesorios para vehículos (llantas para automotores y
motocicletas), elementos para el desarrollo de la gestión de la entidad, los cuales,
según el informe del señor almacenista, se requieren para el normal
funcionamiento de la entidad.
Consultados el Coordinador de recursos Físicos y el Almacenista del IDEAM,
manifiestan que varios de los elementos depositados en la Bodega del Almacén
General, serán utilizados para las obras de mejoramiento previstas por la entidad.
Sin embargo, el equipo auditor evidenció que a pesar de haberse suscrito el
contrato de obra No. 262 de 2011 con el objeto de realizar reparaciones locativas
a algunas áreas operativas, así como el inmueble donde funciona el almacén
general y otras dependencias, muchos de los elementos de construcción
almacenados durante más de 10 años no se tuvieron en cuenta, generando con
ello mayores gastos y por ende, fallas en la planeación y supervisión de la
utilización de los bienes cuestionados.
Lo anterior, constituye falta de gestión de la administración auditada.
Respuesta
Conforme con lo acordado en el plan de mejoramiento suscrito entre el IDEAM y la
Contraloría General de la República, este instituto tiene hasta el 31 de diciembre
del presente año para utilizar los bienes de ferretería que se encuentran en el
almacén, por lo que ese órgano de control no puede válidamente señalar que el
instituto incumplió el plan de mejoramiento y por ello es responsable
disciplinariamente.
Hasta la fecha el Grupo de Recursos Físicos en desarrollo del contrato No. 262 de
2011, ha venido utilizando gran parte de los bienes que se encontraban en
existencia en el almacén, tal como se puede evidenciar en la salida de almacén
No. 20000665 del 29 de febrero de 2012 y documentos de certificación suscritos
por el Coordinador del Grupo de Recursos Físicos, un Profesional Especializado
de ese Grupo y el Coordinador de Almacén e Inventarios (se adjuntan soportes
documentales).
32
Análisis Respuesta CGR
Analizada la respuesta de la entidad, la misma se acepta de manera parcial, en el
sentido de quitar la connotación disciplinaria de esta observación, la cual quedará
con alcance administrativo. Se anexa registro fotográfico.
H5: Instalaciones Locativas.
El Artículo 209 de la Constitución Política Colombiana, reglamentado por la ley
489 de 1998, señala que la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
El equipo auditor evidenció que las instalaciones del Ideam donde funcionan los
baños de las mujeres y de los hombres, de los pisos octavo, séptimo y sexto, no
presentan condiciones óptimas de uso, es decir, faltan puertas, no tienen seguros,
presentan mal olor constantemente en sus cañerías, sirven de depósito de
basuras.
Lo anterior, refleja falta de gestión de la administración en estos aspectos, hecho
que va en detrimento no solo de la salud de los funcionarios, sino del propio
bienestar de los mismos, a pesar que la entidad suscribió el contrato de obra No.
262 de 2011 para reparaciones locativas, dentro de las cuales se encontraban las
instalaciones del edificio del Ideam ubicado en la cra. 10ª No. 20-30 de la ciudad
de Bogotá.
Respuesta
No son de recibo los argumentos formulados por el equipo auditor en la presente
observación, toda vez que tal y como se puede advertir del contenido de los
estudios previos que dan origen al contrato de obra 262 de 2011, los únicos
recursos con los cuales contaba esta entidad para invertir en obra y adecuaciones
fueron invertidos de manera prioritaria en la adecuación parcial de aquellas
instalaciones (Villavicencio, Barranquilla, Neiva, Pasto, Medellín, San Andrés y
Bogotá, (Sede central y Puente Aranda), en las que se evidenciaba un mayor
deterioro en la propiedad del Ideam.
Del mismo modo, es necesario llamar la atención de ese órgano de control en el
sentido de que este Instituto ha desplegado las gestiones administrativa e
interinstitucionales necesarias para procurar un cambio de sede que garantice el
bienestar de los funcionarios y contratistas que prestan sus servicios a este
33
Instituto; sin embargo, dichas solicitudes aún no han tenido Respuesta por lo cual
esta entidad seguirá en la medida de sus posibilidades realizando las reparaciones
locativas que busquen mejorar el ambiente laboral y favorecer el cumplimiento de
las funciones encomendadas.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad no desvirtúa la observación. Por lo tanto, la misma se
ratifica la connotación administrativa.
H6: Reintegros al Tesoro Nacional.
En desarrollo de la auditoria, el equipo auditor no pudo establecer el valor total de
los reintegros por todo concepto, efectuados a la Dirección General del Tesoro
Nacional durante la vigencia de 2011.
Lo anterior, genera falta de control y seguimiento a los recursos dispuestos para
esta entidad, situación que en un momento dado podría afectar las finanzas que
legalizan este rubro.
Respuesta
Al igual que en otros casos, el sistema SIIF Nación II no contaba con la
funcionalidad de realizar los ingresos o reintegros, ni genera ese sistema un
reporte específico que permita identificar dichos conceptos, sumado a lo anterior,
las constantes fallas del sistema no permitieron terminar los registros de los
procesos lo que no quiere decir que no se hubiesen realizado los reintegros al
Tesoro Nacional correspondiente a la vigencia 2011. Se anexan soportes de los
reintegros.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad no desvirtúa la observación. Por lo tanto, la misma se
ratifica.
3.1.1.1.1
Articulación con los Sistemas de Información Ambiental
El Decreto 1277 de 1994 en los siguientes artículos presenta las funciones para la
articulación del Instituto con los Sistemas:
34
Artículo 8o. Articulación con el Sistema Nacional Ambiental. Al Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) como integrante del
Sistema Nacional Ambiental, le corresponde ejercer las siguientes funciones:
a) Promover y realizar estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y
recursos naturales renovables, conjuntamente con las entidades científicas
vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente, con los centros de investigación
ambientales, con las universidades públicas y privadas, así como con las demás
entidades y sectores económicos y sociales que hacen parte del Sistema Nacional
Ambiental (SINA).
b) Asesorar, en colaboración con las Corporaciones, a las entidades territoriales y
a los centros poblados en materia de investigación, toma de datos y manejo de
información.
c) Suministrar información científica y técnica de carácter ambiental para la
elaboración de los planes de ordenamiento territorial.
d) Servir de organismo de enlace y coordinación entre el Sistema de Información
Ambiental y los sistemas de información sectoriales para dar cumplimiento a la
Ley 99 de 1993.
Articulo 9o. Articulación con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. El
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) se vinculará
al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología con el objeto de coordinar acciones
con el resto de entidades pertenecientes al mismo. Para ello dará apoyo técnico y
científico a la Oficina de Investigación y Tecnología Ambiental del Ministerio del
Medio Ambiente. Asesorará al Ministerio en el ejercicio de sus funciones como
Secretario Técnico del Consejo del Programa Nacional de Ciencias del Medio
Ambiente y el Hábitat y en su vinculación con los demás Consejos de Programas
del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, así como en la Comisión
Colombiana de Oceanografía. Propondrá estudios e investigaciones para ser
realizadas por otras entidades y colaborará en la evaluación, seguimiento y control
de aquellas que se estime pertinente.
De acuerdo con las pautas y directrices del Ministerio del Medio Ambiente, el
IDEAM colaborará en la promoción, creación y coordinación de una red de centros
de investigación, en el área de su competencia, en la que participen las entidades
que desarrollen actividades de investigación, propendiendo por el
aprovechamiento racional de la capacidad científica de que dispone el país en ese
campo.
35
Articulo 10. Articulación con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
(IDEAM) participará en el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres, creado por la Ley 46 de 1988 y asumirá dentro del ámbito de su
competencia las funciones y tareas de carácter científico, técnico y de seguimiento
que venían desempeñando el HIMAT, el IGAC, el INDERENA y el INGEOMINAS,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 99 de 1993.
Articulo 11. Articulación con los Sistemas Ambientales Internacionales. El Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) dará apoyo al
Ministerio para la definición y desarrollo de la política ambiental internacional.
Especialmente deberá realizar estudios e investigaciones científicas sobre el
cambio global y sus efectos en el medio ambiente del territorio colombiano. Para
ello deberá:
a) Colaborar en los estudios sobre el cambio global y en todas aquellas
actividades que le fije el Ministerio del Medio Ambiente en desarrollo de la política
ambiental internacional.
b) Representar a Colombia ante los Organismos Internacionales relacionados con
las áreas de su competencia, como la Organización Meteorológica Mundial
(OMM), el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) y el Instituto
Interamericano sobre el Cambio Global (IAI), cuando el Ministerio del Medio
Ambiente lo delegue.
c) Participar en todos los programas nacionales e internacionales que contemplen
aspectos relacionados con sus objetivos y en especial en el Programa Hidrológico
Internacional (PHI) de la UNESCO, los programas de hidrología y de meteorología
de la Organización Meteorológica Mundial (OMM), el Programa de Meteorología
de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).
d) Apoyar al Ministerio del Medio Ambiente para el cumplimiento de los
compromisos y el desarrollo de las actividades derivadas de la participación de
Colombia en los organismos internacionales dentro del ámbito de su competencia.
3.1.1.1.2
Proyectos de Inversión
Los cuatro proyectos de inversión inscritos en el Banco de Proyectos de Inversión
Nacional (BPIN) relacionados a continuación, responden a la demanda de
información que requiere actualmente el país, en cumplimiento de las obligaciones
dadas al Instituto y como máxima autoridad hidrometeorológica, puesto que la
36
generación de información es el pilar de las alertas oportunas que contribuyen a la
prevención de desastres de carácter natural.
No.
PROYECTO DE INVERSIÓN (BPIN)
1
Administración gestión del conocimiento
y la información hidrometeorológica y
ambiental para la toma de decisiones a
nivel
nacional.
“Gestión
del
Conocimiento”.
2
Administración
fortalecimiento
de
capacidades para optimización de la
gestión institucional a nivel nacional.
"Fortalecimiento de Capacidades"
3
Fortalecimiento
de
la
red
hidrometeorológica y modelación en
cambio
climático
nacional.
"Fortalecimiento
de
la
Red
Hidrometeorológica y Cambio Climático"
Mejoramiento
identificación,
seguimiento y monitoreo de amenazas
4
Hidrometeorológicas
para
alertas
tempranas
(inundaciones,
deslizamientos e incendios a la
cobertura vegetal) en Colombia. "Alertas
Tempranas"
OBJETIVO
Generar información y conocimiento para
asesorar la toma de decisiones sobre el uso
sostenible de los recursos naturales, así como
para hacer pronósticos y alertar sobre
condiciones ambientales e hidrometeorológicas
que pueden generar desastres.
Fortalecer las capacidades organizacionales
para la gestión del conocimiento y la información
ambiental en el marco de la implementación del
MECI y del Sistema de Gestión de Calidad.
Disponer de una red que genere información
oportuna en tiempo real; que sirva para construir
escenarios de cambio climático y variabilidad
climática; construir modelos para la generación
de conocimiento e investigación requeridos por
el país (sector ambiental y sectores productivos)
1. Mejorar la resolución, precisión y calidad de
los informes aplicados en el Sistema de
Atención y Prevención de Desastres, en áreas
piloto para emitir alertas tempranas y proteger la
población de pérdidas humanas, animales y
materiales.
2. Reducir el déficit fiscal del estado para
atender los desastres, mediante la comunicación
de avisos por la ocurrencia de deslizamientos,
inundaciones e incendios de la cobertura vegetal
en Colombia.
Fuente: Plan Estratégico 2011-2014 – Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
IDEAM.
3.1.1.1.3
TIC
Gestión de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –
 Oficina de Informática
La evaluación del Sistema de Control Interno realizado a la Oficina de Informática,
no arrojo ningún Riesgo que represente inconvenientes en la Gestión Operativa de
esta dependencia.
37
Con respecto al Plan estratégico de Sistemas y a los mecanismos de seguimiento,
dentro del Plan de Mejoramiento Institucional para la vigencia 2012, se encuentra
establecida la meta que tiene como objetivo final la implementación de dicho plan
estratégico.
Se puede decir, que un gran porcentaje de las funciones que debería de
desempeñar esta oficina están Tercerizadas, por lo cual debe realizar la
Interventora técnica de los contratos de soporte y desarrollo de sistemas de
información.
Controles de TIC
1)
Proceso de Administración de Acceso Lógico: el acceso a la red tanto
internamente como externamente, se realiza mediante claves de acceso que se
deben cambiar periódicamente.
Existen políticas específicas para el acceso a la información a los diferentes
módulos del Sistema de Información SIA, suministrando para cada modulo los
Perfiles de Usuario con características de: Consulta, Administración y Operación.
2)
Proceso de Administración de Cambios a Programas: la entidad no tiene
desarrollo interno de aplicaciones. Los cambios se realizan a través de los
proveedores con un contrato de mantenimiento.
En la Oficina de Informática se elaboran las Fichas de Requerimientos que se
convierten en Casos de Uso. La Calidad del rendimiento del sistema, se mide con
pruebas de Estrés.
3)

Otros Controles de TI:
Propiedad Intelectual (Licenciamiento de Software) se actualizó el
licenciamiento del software: Contratos PROCALCULO (128/2011), DATUM
(118/2011) y ORACLE Colombia (181/2011).
En referencia a la tecnología empleada en esta vigencia comparada con la del
2010, no se evidencian cambios importantes relacionados con sus sistemas de
apoyo Misional y operativo, o sea, en el componente de Software.
En la evaluación de eficiencia de Controles Generales de Tecnología de
Información TIC en la entidad, se determina que la complejidad del ambiente
de TIC del IDEAM es Complejo.
38
En relación con las Seguridad de la Información y de las bases de datos de la
entidad, están reglamentados por la Resolución No. 2367 del 31 de diciembre
de 2009 establece las normas de Gestión de Datos e Información del IDEAM y
se adopta el proceso Genérico de Gestión de Datos e Información Misional en
el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM.
La socialización e implementación de las políticas de seguridad de la
información se realizaron a través de la firma NewNet quien entregó los
siguientes productos:
1) Inventario de Activos de Información actualizado
2) Política de escritorio despejado y pantalla limpia
3) Piezas comunicativas en el marco de la campaña de difusión del tema de la
seguridad de la Información tales como protectores de pantalla, juegos,
páginas web, entre otros.
4) Charla de sensibilización y material ilustrativo (plegable y alcancía) para los
funcionarios del IDEAM
5) Recomendaciones de seguridad sobre aspectos físicos en el área de
archivo así como del nuevo sistema en implementación Orfeo para la gestión
documental. Estas recomendaciones se le suministraron a la Oficina de
Recursos Físicos para que tome las acciones pertinentes y aquellas
relacionadas con el sistema Orfeo estarán a cargo de la Oficina de Informática.
6) En la parte de control de acceso y protección de la información en oficinas
se entregó el informe del ejercicio de Ingeniería Social donde se detectaron
algunas vulnerabilidades en el IDEAM (como Respuesta a correos phishing,
escritorios descuidados o con información confidencial en riesgo, pantallas
abiertas, etc.
7) En la parte de Arquitectura de seguridad se realizó un chequeo respecto al
informe del año anterior para evaluar el avance alcanzado y los temas
pendientes para trabajar en el 2012."

Generación y Restauración de Copias de Respaldo: existe un sistema
Robotizado de Backus para la Generación y Restauración de Copias de
Respaldo, adicionalmente existen copias de seguridad en la oficina operativa
de Medellín.

Plan de Riesgos de las TIC: la Oficina de Informática, identificó la necesidad de
establecer los responsables para documentar los protocolos de administración
de los siguientes sistemas: Banco de datos, correo electrónico, Firewall y
manejador de ancho de banda, Red LAN, consola de antivirus. Para formalizar
dichas asignaciones se actualizará la concertación de objetivos.
39
Respecto a los protocolos de base de datos misional, se han adelantado con el
apoyo de contratistas los siguientes protocolos: Proceso de estandarización de
aplicaciones Web a nivel de presentación, procedimiento de versionamiento,
documento de plan de pruebas, plantilla para documento de casos de pruebas,
documento plantilla bitácora de pruebas, documento de proceso de
autenticación y autorización.
Se cuenta con formato de verificación de condiciones de operación del
Servicio de Pronóstico y Alertas y la Bitácora de incidentes en el centro de
cómputo. La documentación reposa y puede ser consultada en la Oficina de
Informática.
La Oficina de Informática realizó las siguientes actividades, tendientes a
mejorar las adecuaciones físicas del centro de computo: Cambio de la puerta
del centro de cómputo, instalación de rejillas tipo banco en las ventanas, retiro
del cableado de la canaleta categoría cinco (5), retiro de equipos por
obsolescencia del CLUSTER de Modelamiento numérico, se revisaron
acometidas eléctricas de los RACKS, se instaló caja de BREAKERS y se pintó
el centro de computo.
La Oficina de informática, continuó enviando los Backus en medio físico
(Cintas) y DVDS al área operativa 1 de Medellín con periodicidad mensual del
Backus del SISDHIM y trimestral del Backus del DATA PROTECTOR.
Teniendo en cuenta que el personal de planta de la Oficina de Informática, no
es suficiente para atender la dinámica propia de una Oficina con tan altas y
crecientes responsabilidades, se ha estado soportando con contratos a
personas naturales, para los diferentes proyectos de mantenimiento evolutivo y
construcción de herramientas informáticas tanto misionales como de apoyo,
administración de directorio activo y lo correspondiente a la gestión de
contratos y/o proyectos inscritos en el plan de contratación de la dependencia.
La Oficina de Informática realizó el desarrollo de la segunda fase de los
portales, capacitando a los usuarios en cada uno de las nuevas
funcionalidades. Igualmente se han estado realizando capacitaciones a través
de videos a nivel nacional del subsistema hidrológico y meteorológico del
Ideam- SSHM. Se han capacitado recursos de las diferentes subdirecciones
para replicar las capacitaciones en las visitas que se realizan a las áreas
operativas.
En relación al Plan de Contingencia, en documento entregado por la Oficina de
Informática, se encuentran establecidos los siguientes aspectos:
40
Componentes de infraestructura física:
1)
2)
3)
4)
Sistemas de combate a incendio.
Control de Acceso.
Exposición a clima y medio ambiente.
Topografía.
Resguardo de información y prevención:
1) Política de Almacenamiento y Respaldo.
2) Protocolo Mesa de Ayuda
3) Inventario de sistemas - Software
4) Proceso de contratación del Plan de Recuperación de Desastres y
continuidad del Negocio.
A pesar que la entidad cuenta con un plan de contingencia, este se limita a la
salvaguarda en medios externos de la información de los servidores y de
algunas normas internas contra eventos producidos contra incendios y
terremotos, sin embargo, ante un desastre que deje inhabilitada esta sede, no
hay un plan de contingencia que garantice la continuidad de la operación en el
corto plazo.
La compañía NewNet S.A. recomendó elaborar un Plan de Recuperación de
Desastres (DISASTER RECOVERY PLAN) y diseñar el Plan de Continuidad
del Negocio, para asegurar la operación de los componentes del Sistema de
Información Ambiental -SIA-, y los sistemas de apoyo y servicios, de acuerdo
con las especificaciones técnicas suministradas por el IDEAM”.
 TIC en las Subdirecciones Misionales del IDEAM
La gestión Misional del IDEAM gira en torno al Sistema de Información Ambiental
para Colombia – SIAC- Conformado por los siguientes subsistemas:
• Sistema de Información del Recurso hídrico –SIRH • Sistema de información de uso de Recursos Naturales Renovables –SIUR • Sistema Nacional de Información Forestal – SNIF • Sistema Nacional de Información del Aire – SISAIRE Adicionalmente se encuentran dos Subsistemas que no forman parte del SIAC,
pero que son de apoyo de la subdirección de Estudios Ambientales:
41
• Sistema de información para el manejo de los Residuos Peligrosos RESPEL• Sistema de Información Hidrometeorológica – SISDHIMA través del SIAC no se capturan datos, los diferentes subsistemas que lo
componen hacen la función de centro de acopio y administran toda la información
y metadatos de la entidad.
El SISAIRE como Subsistema de Información sobre Calidad del Aire hace parte
del Sistema Información Ambiental de Colombia (SIAC) Módulos de Clima y Aire.
La administración técnica del SISAIRE está a cargo del IDEAM a través de la
subdirección de Estudios Ambientales, llevando el control de las planillas con los
requerimientos que hacen las autoridades ambientales dándole solución a los
mismos.
El SISAIRE es un sistema para la captura, almacenamiento, transferencia,
procesamiento y consulta de información de la Calidad del Aire. También permite
la generación de información unificada de las redes de calidad del aire del país.
La información de este subsistema debe ser cargada por algunas de las
autoridades ambientales como la CAR, CAS y otras. La subdirección de Estudios
Ambientales verifica esta información y la publica en informes mensuales. El
usuario debe registrarse y tener acceso a la descarga de la información de las
mediciones de calidad del aire y a la visualización gráfica de los reportes.
En la auditoría practicada a este sistema, se evidencio que las entidades que se
enuncian a continuación no cumplen con los parámetros de la Resolución y
presentan retrasos significativos en la entrega de la información, aduciendo falta
de personal, presupuesto, recursos físicos y problemas de obsolescencia en su
infraestructura tecnológica.
Se tienen los casos de: CAS (Corporación Autónoma Regional de Santander),
CRQ (Corporación Autónoma Regional del Quindío) y DAMAB que no presentan
ningún reporte de información; CORPOBOYACA y SDA cuyo último cargue fue
realizado en Noviembre de 2009 y finalmente, CAR (Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca) y CORANTIOQUIA con información a Abril y Agosto
de 2011 respectivamente. Lo anterior, configuro un hallazgo sobre este sistema de
Información.
En la Subdirección de Hidrología, se cuenta con el sistema SIRH (Sistema de
Información del Recurso Hídrico) donde se controla la Oferta, Demanda y Calidad
del recurso Hídrico. Se alimenta con la información de las Estaciones automáticas
y de la información de otras entidades.
42
Toda la información producida por esta subdirección se consolida en el informe
ENA – “Estudio Nacional del Agua” derivado de toda la red Hidrometeorológica y
publicada en el portal del IDEAM.
Esta subdirección también cuenta con el sistema SISHDIM (Sistema de
Información Hidrometeorológica) con las mismas limitaciones de la subdirección
de Meteorología, quien también lo utiliza, pero procesando variables de Caudales,
Sedimentación y Transporte de sedimentos.
La información recibida por las estaciones convencionales tiene un rango de
espera para su procesamiento entre 6 y 12 meses. Adicionalmente produce
informes hora/hora de Alertas con información recibida Telefónicamente y de las
Estaciones Automáticas.
Realizada la evaluación de la operatividad de este sistema SISHDIM se determino
un hallazgo con incidencia Administrativa basado en la Obsolescencia de este
sistema de Información.
Como resultado de la Auditoría
hallazgos:
el equipo auditor evidencio los siguientes
H7: Gestión de la Información del Subsistema SISAIRE- (Subdirección de
Estudios Ambientales).
Mediante la resolución 651 de 2010 del IDEAM se reglamenta la obligatoriedad y
normatividad para el registro de la información del SISAIRE. Se constituye como
la principal fuente de información para el diseño, evaluación y ajuste de las
políticas y estrategias nacionales y regionales de prevención y control de la
calidad del aire.
Las entidades que se enuncian a continuación no cumplen con los parámetros de
la Resolución y presentan retrasos significativos en la entrega de la información,
aduciendo falta de personal, presupuesto, recursos físicos y problemas de
obsolescencia en su infraestructura tecnológica. Se tienen los casos de: CAS
(Corporación Autónoma Regional de Santander), CRQ (Corporación Autónoma
Regional del Quindío) y DAMAB que no presentan ningún reporte de información;
CORPOBOYACA y SDA cuyo último cargue fue realizado en Noviembre de 2009
y finalmente, CAR (Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca) y
CORANTIOQUIA con información a Abril y Agosto de 2011 respectivamente.
Para obtener un análisis confiable, se requiere tener una representatividad
temporal de información valida de no menos del 75% equivalente a nueve (9)
meses del año procesados, siendo la principal fuente de información para el
43
diseño, evaluación y ajuste de las políticas y estrategias nacionales y regionales
de prevención y control de la calidad del aire, cuyo sistema de información debe
“permitir la Recolección de Información Actualizada y veraz sobre la calidad del
aire de manera inmediata”.
Esta irregularidad se evidenció en visitas a la Subdirección de Estudios
Ambientales del IDEAM los días 7 de Mayo y 14 de Junio de 2012, donde se
entrevistaron funcionarios del área. Así mismo, se puede observar en el cuadro
anexo con corte a 31 de Diciembre de 2011.
Respuesta
No es exacto afirmar que “para obtener un análisis confiable, se requiere tener una
representatividad temporal de información valida de no menos del 75%
equivalente a nueve (9) meses del año procesados…” En realidad, el Protocolo
para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire dentro de su Manual de
Operación de Sistemas de Vigilancia de la Calidad del Aire, numeral 7.3.2, indica:
“En caso de que el porcentaje de información perdida iguale o supere el 25% no
podrán realizarse los cálculos de los valores promedio para el período de tiempo
a evaluar. Datos no válidos no podrán ser ingresados en las hojas de cálculo para
el tratamiento de la información”. Esto significa que no necesariamente deban ser
nueve (9) los meses de datos requeridos para obtener un análisis confiable, sino
que durante cualquier periodo de análisis se deberá contar con el 75% de los
datos validados del 100 % de los datos posibles en dicho periodo.
En consecuencia, no es cierto que la ausencia de reportes por parte de algunas
autoridades ambientales implique que los análisis del Sistema carecen de
confiablidad, o que no sean útiles y pertinentes como fuente de información, y
mucho menos que el SIAIRE no cumpla con su función.
Al respecto, vale la pena recordar que de acuerdo con lo establecido en la
normatividad aplicable, la responsabilidad de reportar información de calidad del
aire producida por los Sistemas de Vigilancia de Calidad del Aire – SVCA que
operen en el país descansa en las autoridades ambientales competentes, así
como en las personas jurídicas que deban realizar el reporte de la información de
calidad del aire o nivel de inmisión. (Numerales 12 y 22 del Artículo 31 de la Ley
99 de 1993; Artículos 4 y 8 -modificado por el artículo 5 de la Resolución 610 de
2010- de la Resolución 601 de 2006 del Ministerio de Ambiente; y Artículos 2, 3 y
5 de la Resolución 651 de 2010 )
44
Ahora bien, en cumplimiento de sus funciones en materia de administración del
SISAIRE, el IDEAM ha venido adelantando las siguientes acciones:
Reporte periódico (mensual) al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible – MADS con el número de autoridades ambientales con información
cargada y actualizada en el SISAIRE para el periodo de análisis.
Ejecución de acciones enmarcadas en el Plan de Mejoramiento
correspondiente a la vigencia 2010 suscrito con la CGR (H18 y H22), tendientes a
lograr que las autoridades ambientales puedan realizar el cargue de la información
de calidad del aire producida por sus Sistemas de Vigilancia de Calidad del Aire –
SVCA:
1.
Acompañamiento temático permanente a los administradores de los
diferentes sistemas de vigilancia de calidad de aire existentes en el país -SVCA: El
IDEAM dispone de profesionales capacitados para atender las inquietudes
presentadas tanto por los diferentes administradores responsables de cargar
información al SISAIRE, como de los usuarios en general. en el período
comprendido desde septiembre de 2011 a la fecha se cuenta con el registro de
cincuenta y tres (53) solicitudes atendidas por parte del IDEAM.
2. Visitas de acompañamiento para el cargue de información: de acuerdo con la
priorización elaborada de manera conjunta con el MADS, durante el segundo
semestre del año 2011 se visitaron doce (12) autoridades ambientales, con el fin
de gestionar el cargue de la información al aplicativo. Las autoridades visitadas se
relacionan a continuación:
AUTORIDAD
AMBIENTAL
FECHA DE VISITA
AUTORIDAD
AMBIENTAL
FECHA DE VISITA
CORPOGUAJIRA
8 y 9 de Septiembre
DAMAB
29 y 30 de agosto
CORPOBOYACÁ
25 y 26 Agosto
CVS
13 y 14 de Octubre
CORPAMAG
31 de Agosto y 1 de
Septiembre
SDA
02 de Septiembre
CVC
5 y 6 de septiembre
AMVA
10 y 11 de Octubre
45
AUTORIDAD
AMBIENTAL
FECHA DE VISITA
AUTORIDAD
AMBIENTAL
FECHA DE VISITA
CDMB
22 y 23 de Agosto
CARDER
12 de Octubre
DAGMA
7 de septiembre
CORPOCALDAS
13
e Octubre
3. Soporte técnico al funcionamiento del aplicativo: para tal efecto, la Subdirección
de Estudios Ambientales y la Oficina de Informática del Instituto elaboraron, de
manera conjunta, 31 fichas de requerimientos para realizar mejoras al aplicativo
con base en las falencias identificadas a través de revisiones funcionales, de las
cuales se priorizaron 17.
Se anexa al presente documento un CD con los soportes correspondientes al
desarrollo de las anteriores actividades.
Análisis Respuesta CGR
Las observaciones y hechos que el IDEAM argumenta en su Respuesta , explica
una variable técnica en relación al volumen de información perdida, sin embargo,
no argumentan el porqué de los retrasos que se presentan en la periodicidad de
recolección de la información, la cual es una de sus funciones en materia de
administración de la información de SISAIRE.
La observación se mantiene.
H8: Gestión de la Información del Subsistema SNIF - (Subdirección de
Ecosistemas).
Mediante los Decretos 1600 de 1994 y 1291 de 2004, se le otorga al Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) la competencia de
dirigir y coordinar el Sistema de información Ambiental (SIA).
Con el fin de cumplir con estas funciones se suscribe el convenio 155/04 con el
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, en el que se determinan
acciones para diseñar y desarrollar las herramientas informáticas para el montaje
y operación del sistema de información del programa de monitoreo de bosques,
que permita contar información de oferta, presión y estado del recurso forestal que
aporte a la toma de decisiones.
46
Como tal, la función de registro de información en el subsistema SNIF (Sistema
Nacional de Información Forestal), no ha sido realizada por siguientes las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible: CARDIQUE,
CORALINA, CORPAMAG, CORPOCALDAS, CORPOCESAR, CORTOLIMA Y
CSB (Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar).
En cuanto a la Calidad de la Información, se presentan grandes volúmenes de
información inconsistente, de otro lado, se está remitiendo información
consolidada que el IDEAM debe desagregar para poder ingresarla al sistema y, en
otros casos, se envía la información en medio magnético y en otros formatos no
aptos para un proceso de cargue automático, todo esto por el desconocimiento de
la normatividad forestal.
Dicha irregularidad implica que el IDEAM debe asumir las tareas de verificación,
digitación y cargue de la información de estas entidades, por no existir una norma
que regule la actividad, además gran trabajo y tiempo, por lo que la información
del SNIF puede tener inconsistencias al ser otro organismo el encargado de su
gestión. Las corporaciones aducen que esta problemática radica en el gran
volumen de rotación del personal técnico al no tener personal de planta para estos
procesos.
En reunión con funcionarios de la Subdirección de Ecosistemas del IDEAM el día
13 de abril del año en curso, se plantearon estas irregularidades que se originan al
no existir una normatividad para el correcto diligenciamiento de la información por
parte de las entidades responsables.
Respuesta
Según el Decreto 291 de 2004 el IDEAM debe “coordinar el Sistema de
Información Ambiental en colaboración con las entidades científicas vinculadas al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Corporaciones
Autónomas Regionales y demás entidades del SINA”.
El IDEAM levanta y acopia información para el SNIF proveniente principalmente
de las CAR, y unidades de grandes centros urbanos. La gestión y calidad de la
información proporcionada la deben garantizar las autoridades ambientales
regionales.
Si bien algunas entidades remiten al IDEAM información inconsistente es
importante aclarar que esta no se ingresa al SNIF, hasta tanto realizar un proceso
de depuración lógica y temática previa y de validación con las CAR. De esta forma
47
se garantiza que la información consolidada en el SNIF es consistente, tal como
se ha presentado en los últimos años.
Dado lo anterior, se solicita comedidamente eliminar o aclarar la siguiente
observación “En cuanto a la Calidad de la Información, se presentan grandes
volúmenes de información inconsistente”.
De otra parte, si bien algunas entidades remiten información consolidada o sin la
suficiente desagregación o en medios de cargue no automático, esto no constituye
una “irregularidad” sino más bien una dificultad en la gestión de la información,
para lo cual el IDEAM adelanta un proceso riguroso de revisión para garantizar
que la información ingresada al SNIF sea consistente y cumpla con los requisitos
mínimos para hacer parte del Sistema.
En ese sentido, se solicita comedidamente eliminar la apreciación en que se
afirma “que la información del SNIF puede tener inconsistencias al ser otro
organismo el encargado de su gestión”, dado que como se ha explicado el IDEAM
realiza procesos rigurosos de revisión y consulta directa con las entidades cuando
se detectan errores o inconsistencias en las cifras. Es importante diferenciar que la
certeza o confiabilidad de los reportes depende única y exclusivamente de las
entidades, pero la consistencia y coherencia técnica de las cifras reportadas si es
analizada por el equipo técnico del IDEAM.
Finalmente, se solicita eliminar las limitaciones (no irregularidades, como se
expresa en el informe) relacionadas con la no existencia de una normatividad
para el correcto diligenciamiento de la información por parte de las entidades
responsables, dado que el IDEAM no es un ente regulador por lo cual no puede
expedir normas, al respecto.
Análisis Respuesta CGR
Se aclara que la observación no hace referencia a la mala calidad de la
información que se sube al sistema, sino a la ausencia total y al formato de la
información que el IDEAM recibe de las CAR, que como se plantea, debe
depurarla antes de almacenarla lo que les implica el trabajo adicional a que se
hace referencia.
La observación se mantiene.
48
H9: Sistema de Información SISHDIM - (Subdirecciones de Hidrología y
Meteorología).
La resolución No. 2367 de Diciembre de 2009 del IDEAM especifica: “Por medio
de la cual se establecen normas de Gestión de Datos e información del IDEAM y
se adopta el proceso Genérico de Gestión de Datos e Información Misional en el
Instituto...” y en relación con el Articulo 11, “Criterios sobre la documentación de
los datos”, Articulo 16, “Criterios sobre entrenamiento y Fortalecimiento de las
Capacidades para gestionar la Información Misional” y Articulo 17, Criterios
Específicos para la Planeación y Desarrollo del Sistema de Información Ambiental
SIA.
El sistema SISHDIM (Sistema de Información Hidrometeorológico) respaldo de la
gestión Misional en las Subdirecciones de Hidrología y Meteorología del IDEAM,
fue desarrollado hace 30 años y está montado en una infraestructura tecnológica
bastante rudimentaria (TEXAS INSTRUMENT y RMCOBOL), que no ofrece
posibilidades de un uso más eficiente de la información. El sistema no tiene una
interface amigable y debe ser manipulado por personal netamente técnico.
Para el mejoramiento de este proceso, se cuenta desde hace varios años con una
base de datos ORACLE, a donde se está migrando toda la información de
SISHDIM, sin embargo, este proyecto lleva varios años y aun no se cuenta con
resultados concretos.
La información presentada por el sistema SISHDIM, puede estar siendo
desaprovechada, al no existir una plataforma que le permita llevarla a otras
dimensiones, como la Minería de Datos y el DATAWAREHOUSE, con el fin de
presentar los análisis y proyecciones con el mínimo de recursos humanos y de
tiempo.
La situación anterior, fue expuesta por los directores de las subdirecciones de
Meteorología e Hidrología del IDEAM en reuniones programadas durante los días
16 y 17 de Abril respectivamente y, revalidada por uno de los ingenieros del área,
en una presentación del sistema de información SISHDIM a uno de los integrantes
del equipo auditor.
Respuesta
Con el fin de contextualizar las afirmaciones de los funcionarios mencionados en
el hallazgo, estas fueron realizadas con el propósito de indicar que se están
adelantando las tareas requeridas para implementar un sistema de información
49
acorde con las necesidades actuales para reemplazar el viejo Sishdim. El objetivo
de la presentación entregada al auditor de la CGN, fue ponerlo al corriente acerca
del alcance y las actividades que se están desarrollando para implementar el
subsistema hidrológico y meteorológico – SSHM, que remplazará al Sistema de
información Hidrometeorológica – Sisdhim. Con esta consideración, el proyecto
tiene un avance a la fecha de hoy del 59%, establecido de la siguiente manera:
total de módulos del SSHM: 34 (6 terminados, 27 en proceso y 1 por iniciar); La
fecha prevista para la entrega del producto en ambiente de producción es
diciembre de 2012. Los datos que se generen desde los 34 módulos mencionados
tendrán como repositorio una base de datos Oracle.
Análisis Respuesta CGR
En las visitas realizadas a las subdirecciones de Hidrología y Meteorología no se
trato el tema de que se estuvieran desarrollando actividades para la
implementación de un nuevo sistema de información. De otro lado aun no hay
información al respecto, por tanto la observación se mantiene.
3.1.1.1.4 Gestión Áreas Operativas
El Grupo de Operación de Redes Ambientales tiene como misión diseñar,
construir, operar y mantener la red de observaciones y mediciones hidrológicas,
meteorológicas y ambientales que deben generar la información primaria
necesaria para el desarrollo de investigaciones básicas y aplicadas para proveer
informaciones, predicciones, avisos y servicios a la comunidad.
Para el desarrollo de sus funciones, el IDEAM cuenta con once (11) áreas
operativas ubicadas estratégicamente en el territorio nacional, en las cuales
funcionan 2.741 estaciones climatológicas, hidrometeorológicas, pluviométricas,
etc., entre convencionales y automáticas. Esta operación implica el mantenimiento
de las estaciones (instrumental e infraestructura), recolección de datos,
mediciones y verificación, transmisión de datos y proceso de información.
El equipo auditor en cumplimento de la guía de auditoría implementada
actualmente, respecto a la evaluación de la gestión y resultados, realizó el análisis
integral a las diferentes líneas de contratación, gestión, financiera, presupuestal,
tecnologías de información y comunicaciones – TIC’s, del proyecto de inversión
“Administración Gestión del Conocimiento y la Información Hidrometeorológica y
Ambiental para la toma de decisiones a nivel nacional”, el cual tiene como objetivo:
“Generar información y conocimiento para asesorar la toma de decisiones sobre el
uso sostenible de los recursos naturales, así como para hacer pronósticos y alertar
50
sobre condiciones ambientales e hidrometeorológicas que pueden generar
desastres”.
De igual forma, el alcance de la auditoria estuvo orientado hacia la verificación en
el cumplimiento de los objetivos, funciones, políticas y normas relacionadas con
las tecnologías de información y comunicaciones – TIC’s de las cuatro (4)
subdirecciones que hacen parte de la entidad como son: Hidrología, Meteorología,
Ecosistemas e Información Ambiental y Estudios Ambientales.
Así mismo, de las once (11) áreas operativas, de las cuales se tomaron como
muestra las áreas operativas de: Barranquilla, Ibagué, Bucaramanga, Villavicencio
y Bogotá.
Proceso de información
Las actividades desarrolladas por parte de las Áreas Operativas comprenden el
análisis y proceso de información, de esta manera las Áreas Operativas adelantan
los procesos de información tanto hidrológica como meteorológica en sus
variables correspondientes.
Operación de la red
Para garantizar la operación de la Red Hidrometeorológica, cada una de las Áreas
Operativas en su jurisdicción realizó el correspondiente mantenimiento a la
infraestructura física, mantenimiento básico a los equipos convencionales
ubicados en las estaciones, formalizó la reinstrucción a los observadores con el
propósito efectuar el levantamiento de datos, (mediciones topográficas, aforos
líquidos y sólidos, etc.), recolección y verificación de la información generada por
las estaciones convencionales.
Dentro de la Gestión misional se encuentra la Subdirección de Hidrología, la cual
se encuentra enmarcada en la función de generar y difundir conocimiento e
información oportuna en cantidad y calidad sobre la dinámica, estado, distribución
espacial y temporal del recurso hídrico en el país, tanto superficial como
subterráneo.
En el POA 2011 la ejecución de los recursos se direcciona en cuatro (4) proyectos
de inversión por un valor total de $12.080 millones, para nuestro análisis se
focaliza en el proyecto de inversión No. 520-900-2 denominado “Administración
gestión del conocimiento y la información hidrometeorológica y ambiental para la
toma de decisiones a nivel nacional”, el cual describe la actividad BPIN
51
Información y conocimiento sobre los ecosistemas terrestres de agua dulce y
marinos del país. Así mismo, incluye la obtención de mapas regionales, de riesgos
de cobertura de la tierra, mapas geomorfológicos, así como la definición de
métodos y protocolos asociados a la degradación de suelos y tierras.
Este proyecto tiene una asignación presupuestal de $8.840 millones,
discriminados por las fuentes de financiación recursos nación y recursos propios
de $2.340 millones y $6.500 millones respectivamente.
Para la ejecución de los recursos con cargo a este proyecto intervinieron las
siguientes dependencias:
Dependencia
Subdirección de Estudios Ambientales
Grupo de Redes
Subdirección de Hidrología
Subdirección de Ecosistemas
Subdirección de Meteorología
Secretaría General
Oficina de Informática
No. Actividad POA
13
11
14
26
19
2
3
Valor (en millones)
3.702,4
1.949,8
1.165,3
1.091,9
760,8
103,2
66,3
Para evaluar el grado de cumplimiento de las metas del plan de acción de la
vigencia 2011, se seleccionó una muestra así: (Subdirección de Hidrología; Grupo
operación de Redes Ambientales; de los once (11) grupos que conforman la
Secretaría General, el equipo auditor seleccionó siete (7) grupos así:
Administración y Desarrollo de Talento Humano, Recursos Financieros,
Contabilidad, Central de Cuentas, Tesorería, Recursos Físicos e Inventarios y
Almacén).
Como resultado de la Auditoría
hallazgos:
el equipo auditor evidencio los siguientes
H10: Gestión Control Interno.
“El Artículo 209 de la Constitución Política de 1991, reglamentado por la Ley 87 de
1993, señala las pautas para el ejercicio del Control Interno en las entidades del
Estado.
En desarrollo de la Auditoría, se evidenció que la Oficina de Control Interno del
Instituto, no realizó visitas a las once (11) Áreas Operativas que conforman el
sistema de operación de la red nacional en la vigencia de 2011. Tampoco realizó
las visitas necesarias a sus dependencias en el nivel central.
52
Lo anterior, va en contravía de lo dispuesto en las normas que regulan el tema
tales como la NTCGP 1000: 2009, procedimiento de Auditorias, generando que la
entidad no tenga un control adecuado y eficiente para el cumplimiento de sus
funciones”.
Respuesta
Esta entidad no comparte las apreciaciones hechas por ese órgano de control y
por ello no considera que haya incurrido en falta disciplinaria alguna por no haber
transgredido norma legal vigente.
En efecto, no es cierto que la Oficina de Control Interno no haya efectuado control
a las diferentes áreas operativas que conforman el IDEAM, puesto que el hecho
de que en el año 2011 esa Oficina no haya realizado visitas presenciales a las
áreas operativas, no implica en modo alguno que la misma no haya cumplido con
las funciones que legalmente le corresponden, más aún si se tiene en cuenta que
dichas visitas no son el único mecanismo efectivo de control que le permite a la
Oficina de Control Interno ejercer el control sobre la gestión de la entidad.
Así las cosas, durante el año 2011 la Oficina de Control Interno en ejercicio de sus
funciones llevó a cabo un seguimiento de la gestión técnica y administrativa entre
los Coordinadores de las Áreas Operativas destinado a determinar el grado de
cumplimiento de los procesos y procedimientos necesarios para ejecutar de
manera adecuada las actividades misionales y de apoyo por parte de dichas
áreas. (Ver soportes observación 2)
Así mismo, la Oficina de Control Interno en cumplimiento de los principios de
eficacia, la eficiencia y economía en todas las operaciones, promoviendo y
facilitando la correcta ejecución de las funciones y actividades definidas para el
logro de la misión institucional, efectuó la verificación de los registros y saldos a
través de una muestra representativa que permitió comprobar el manejo de los
recursos asignados a la caja menor de la sede central del Ideam.
En el mismo sentido, la Oficina de Control Interno, en ejercicio de las labores de
control realizadas en todas las áreas de la entidad, efectuó análisis, consolidación
y seguimiento a la información generada por las distintas áreas, lo cual le permitió
a la oficina de control interno la construcción del informe de austeridad en el gasto,
el cual recoge toda la información generada por las oficinas centrales y las áreas
operativas en temas como administración de personal y contratación de servicios ,
impresos, publicidad y publicaciones, asignación y uso de teléfonos celulares,
asignación y uso de teléfonos fijos, gastos generales, adquisición de inmuebles,
53
mejoras y mantenimiento, asignación y uso de vehículos oficiales y procesos
administrativos.
Del mismo modo, es importante resaltar que la Oficina de Control Interno en
ejercicio de las funciones que legalmente le han sido atribuidas y con el objeto de
garantizar el seguimiento a la gestión de la entidad, desarrolló las siguientes
actividades:
a) Valoración del Riesgo: se realizó seguimiento a las acciones contenidas en el
Mapa de Riesgos orientadas a mitigar o reducir el riesgo. De esta valoración se
recomendó replantear el Mapa de Riesgos a través de un proceso que lidera en la
actualidad el equipo de calidad del IDEAM. (Ver soportes observación 2)
b) Asesoría y acompañamiento: En los diferentes seguimientos, así como en la
solicitud de información requerida para la presentación de informes, la Oficina de
Control Interno, acompañó y asesoró a las diferentes dependencias, haciendo
especial énfasis en establecer puntos de autocontrol que permitan mejorar la
calidad en la entrega de informes o productos.
Adicionalmente, participó en la adjudicación de las licitaciones, verificando el
cumplimiento de la publicación y transparencia en la adjudicación de contratos.
c) Evaluación y Seguimiento: La Oficina de Control Interno realizó seguimiento a
los compromisos y acciones planteadas tanto en el Mapa de Riesgos, como en los
planes de mejoramiento establecidos con la Contraloría General de la República.
De igual manera acompañó el proceso de rendición de cuentas garantizando la
publicación y participación ciudadana por los diferentes canales disponibles.
d) Fomento de la cultura de control: Se realizaron charlas y videoconferencia con
las Áreas Operativas, con el fin de sensibilizar a los servidores públicos sobre la
importancia de realizar trabajos de calidad.
Del mismo modo, y en lo que respecta al cumplimiento de la Norma Técnica de
Calidad, se resalta que la Oficina de Control Interno programó y ejecutó
actividades encaminadas al fortalecimiento del MECI, lo que permitió la realización
de una evaluación al mapa de riesgos en cada una de las dependencias que
conforman los procesos institucionales.
Como puede evidenciarse de lo anterior y de los soportes documentales que
acompañan el presente documento, la Oficina de Control Interno de la entidad sí
efectuó las funciones que en materia de control interno legalmente le
54
corresponden y como consecuencia de ello no puede ser sujeto de
responsabilidad disciplinaria alguna.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta dada por la entidad, desvirtúa parcialmente el hallazgo, toda vez que
una vez revisados y analizados los documentos soportes, relacionados con esta
observación, el equipo auditor evidenció que la Oficina de Control Interno,
desarrolló actividades acordes con su función, como fueron valoración del riesgo,
asesoría y acompañamiento en la presentación de informes y en el manejo y
administración de puntos de autocontrol, seguimiento mapa de riesgos y plan de
mejoramiento, rendición de cuentas y fomento de la cultura de control.
En cuanto a las áreas operativas la Oficina de Control Interno programó visitas
para la vigencia 2012, las cuales la CGR realizará el respectivo seguimiento en la
siguiente auditoría.
Por lo anterior, se retira la connotación disciplinaria y se deja el hallazgo con
carácter administrativo.
H11: Información Observadores.
En las visitas realizadas por el equipo auditor, a las áreas operativas de
Barranquilla, Bucaramanga, Ibagué y Villavicencio, se evidenció que el Ideam,
cancela a personas (denominadas por el Instituto Observadores Voluntarios),
sumas de dinero por la información que suministran, producto de los reportes que
generan
los
diferentes
instrumentos
climatológicos,
meteorológicos,
pluviométricos, etc., pertenecientes a la entidad.
El IDEAM, no tiene definido un procedimiento que establezca de manera clara el
concepto por el cual se hacen dichos pagos. Toda vez, que en algunas ocasiones
se dice que estos corresponden a compra de información y en otras se manifiesta
que es por el servicio de la información suministrada. Lo anterior, genera dificultad
en el momento de hacer el análisis correspondiente por parte de los organismos
de control.
Los reportes que registran los observadores, generalmente son verificados por los
técnicos de cada Área Operativa, a los dos (2), tres (3) y cuatro meses después de
haberse reportado.
55
Respuesta
Respecto de la presente observación, es necesario resaltar que el Instituto
produce los diferentes comunicados de pronósticos y alertas, predicción climática
e hidrológica, escenarios de cambio climático y estudios e investigaciones, a partir
de los datos obtenidos en la estaciones meteorológicas e hidrológicas que
componen nuestra red. Esta actividad, de recolección de información, es realizada
por observadores voluntarios, quienes simplemente registran los datos
suministrados por los equipos emplazados en las estaciones. (…).
Análisis Respuesta CGR
En cumplimiento a las Resoluciones No. 070 de 12 de abril de 1999 “Por la cual se
fijan las tarifas para compra de información – Vigencia 1999” y No. 291 del 26 de
diciembre de 2006 “Por la cual se modifica parcialmente la resolución No. 070 del
12 de abril de 1999”, en el considerando se hace referencia “…. Que los datos
generados por observación directa en las estaciones hidrológicas, meteorológicas
y ambientales de la red del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales, son tomados por observadores voluntarios, los cuales no tienen
vinculo laboral con la entidad”.
Así mismo, el artículo 1° de la misma resolución señala: “Ajustar las tarifas
mensuales establecidas en la resolución 070 del 12 de abril de 1999, para la
compra de información hidrológica, meteorológica y ambiental ……”.
Analizada la respuesta a la entidad, el equipo auditor, evidencia que la misma no
desvirtúa la observación, toda vez que, lo que se objeta son los términos utilizados
por la entidad para legalizar su procedimiento, es decir, que no se debe hablar de
compra de información en favor de los observadores voluntarios, puesto que la
misma proviene de elementos propios del Instituto y por ende, lo que se recibe son
datos recolectado de sus propios equipos (activos de la entidad).
H12D3 IP1 - Legalización Comisiones.
El Decreto 1957 de 2007, señala en su artículo 1° lo siguiente: “Los compromisos
presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de
contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás
eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.
El Plan General de Contabilidad Pública, establece las características cualitativas
de la información contable pública y en su numeral 106, señala la verificabilidad de
56
la misma en los siguientes términos: “106 Verificabilidad: La información contable
pública es verificable cuando permite comprobar su razonabilidad y objetividad a
través de diferentes mecanismos de comprobación. El SNCP debe garantizar la
disposición del insumo básico para alcanzar los objetivos de control mediante la
aplicación de procedimientos necesarios para acreditar o confirmar la procedencia
de los datos registrados, las transacciones, hechos y operaciones revelados por la
información contable pública, con sujeción a los principios, normas técnicas y
procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública.”
Es por ello que todas las operaciones económicas que realizan las entidades
deben ser registradas en los libros de contabilidad, pero a su vez para que cada
uno de estos registros sean justificables deben soportarse con los documentos
pertinentes para cada una de ellas.
Por su parte el artículo 113 del Estatuto Orgánico de Presupuesto establece: “Los
ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables de los pagos que
efectúen sin el lleno de los requisitos legales. La Contraloría General de la
República velará por el estricto cumplimiento de esta disposición.”
De la revisión efectuada a las legalizaciones de las comisiones realizadas a las
estaciones de las Áreas Operativas de Barranquilla, Bogota, Bucaramanga,
Ibagué, Villavicencio, se evidencio que los documentos que soportan los pagos
con recursos de Caja Menor, no son idóneos, toda vez que en las mismas, no se
anexan facturas con los requisitos que exige la legislación comercial, son ilegibles
y en general, los pagos se soportan con una planilla pro forma elaborada por la
misma entidad, sin que existan soportes que convaliden o justifiquen, que los
bienes y servicios adquiridos, se recibieron a satisfacción y cumplieron con la
finalidad para la que fueron adquiridos y destinados.
Sobre estas legalizaciones, se puede observar que no hubo seguimiento o un
control pormenorizados, por parte de las oficinas encargadas del gasto ni de la
oficina de control interno del Ideam, quedando los gastos sin ningún tipo de control
que estableciera en un momento dado, si los mismos se ejecutaron por el valor
destinado a cada una de las comisiones, situación que permite evidenciar como ya
se dijo, falta de compromiso en la ejecución de los gastos mencionados hasta el
punto que la entidad desconoce el valor total ejecutado por este rubro.
Lo anterior, permite establecer que falta seguimiento y mecanismos de control por
parte de la entidad en la ejecución de estos recursos, como se pudo evidenciar por
parte de la Oficina de Control Interno, dependencia que no realizó ninguna visita a
la Áreas Operativas durante la vigencia 2011.
57
Respuesta
No es cierto que no exista seguimiento o control formalizado por parte las oficinas
encargadas del gasto, por el contrario, existen controles redundantes en las
diferentes dependencias del Instituto que garantizan el correcto uso y ejecución de
los recursos usados en las comisiones de servicios que se realizan para la
operación de la red; en este sentido es claro indicar que en los diferentes niveles,
desde las Áreas Operativas, Grupo Operación de Redes, Grupo de Contabilidad,
Grupo de Cajas Menores, Grupo de Tesorería, Subdirección de Hidrología e
incluso Secretaría General, se realiza la revisión y aprobación de los gastos
realizados en las diferentes comisiones realizadas en el país, las cuales son
llevadas a cabo previa aprobación de los presupuestos desagregados en cada uno
de los diferentes rubros que componen el presupuesto de operación de la red. Es
importante recalcar el compromiso de parte de esta administración de velar por el
correcto uso de los recursos de la Institución de tal forma las dependencias
involucradas en el control de los gastos y de las legalizaciones involucran todos
los grupos de la estructura financiera del IDEAM.
(…) Son pequeños inconvenientes que no pueden parar el mantenimiento y
operación de nuestra red que está al servicio permanente del país, suministrando
información técnica y científica en beneficio de las vidas de los colombianos.
Análisis Respuesta CGR
Analizada la respuesta de la entidad a este último planteamiento, el equipo auditor
considera que la misma no desvirtúa la observación, toda vez que, realizado el
análisis a los documentos que soportan la legalización de las comisiones, entre
otras, las correspondientes a las resoluciones Nos. 55 del 07 de febrero de 2011,
238 del 16 de febrero de 2011 y modificada por la resolución 323 del 22 de febrero
de 2011, 290 del 01 de marzo de 2011, 278 del 09 de marzo de 2011, 639 del 15
de marzo de 2011, 543 del 28 de marzo de 2011, 1025 del 28 de abril de 2011
modificada por la resolución No. 1118 del 04 de mayo de 2011, 987 del 25 de
mayo de 2011, 1300 del 10 de junio de 2011, 2825 del 15 de noviembre de 2011
(fecha según formato de legalización de comisión puesto que no se anexa la
resolución) y 424 del 27 de marzo de 2012, se evidencia que la mayoría de dichos
documentos de legalización, efectivamente generan la duda respecto a la
legalidad de su contenido mismo, de allí la necesidad de solicitar la práctica de
una indagación preliminar a todo el proceso en estudio, cuyo resultado tienda a
establecer si se presentan las irregularidades que se mencionan en la
observación.
58
Respecto a la connotación que inicialmente se le dio a la observación, es decir,
administrativo y disciplinario, este organismo de control se permite manifestar, que
en razón a que hasta la fecha no hay la suficiente certeza de dichas incidencias,
las mismas deberán establecerse en el momento de conocerse el resultado de la
indagación preliminar correspondiente.
Por lo anteriormente expuesto, la observación se confirma con las connotaciones
administrativa y presunta incidencia disciplinaria y se solicitará la apertura de una
indagación preliminar para la determinación de presunta incidencia fiscal.
H13: Reconocimiento de Viáticos.
“El Decreto Ley 1042 de 1978, en su artículo 61, “De los viáticos”, señala que los
empleados públicos que deban viajar dentro o fuera del país en comisión de
servicios tendrán derecho al reconocimiento y pago de viáticos.
El Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales, anualmente
fija la escala de viáticos para los funcionarios públicos que deban desplazarse en
comisión de servicios al interior o exterior del país.
Para la vigencia 2011, se expidió el decreto No. 954 del 30 de marzo de 2011 “Por
la cual se fija la escala de viáticos para los funcionarios públicos relacionados en
el artículo 1º literales a), b) y c) de la ley 4ª de 1992.
El equipo auditor durante la vigencia auditada pudo evidenciar que los
procedimientos de la entidad, que regulan el reconocimiento de viáticos, no se
sujeta a lo establecido en las normas anteriormente transcritas, en el sentido que
no fija o establece bases concretas para dicho reconocimiento.
Respuesta
Sobre el particular es preciso anotar, que el IDEAM cumple a cabalidad con las
disposiciones legales vigentes y sus actos administrativos internos, y por ello, no
puede ser objeto de responsabilidad disciplinaria alguna.
En efecto, el IDEAM con base en el Decreto 1042 de 1978, cada año expide un
acto administrativo mediante el cual establece la escala de viáticos para la
respectiva vigencia. Para el presente año, se expidió la Resolución No.0804 del 11
de mayo de 2012. En esta Resolución, además de fijar la escala de viáticos al
interior y exterior del país, también se establecieron determinadas condiciones
para su otorgamiento. Es así como el Art. 3 del mencionado acto dispone lo
59
siguiente: “ARTÍCULO TERCERO: Solo se reconocerán viáticos cuando el
comisionado al interior del país, deba permanecer por lo menos un día completo
(más de 8 horas) fuera de su sede habitual de trabajo…..” (El resaltado es
nuestro).
En el caso concreto objetado por ese órgano de control con ocasión de la visita
que realizó a algunas estaciones ubicadas en jurisdicción del área operativa de
Bucaramanga, es preciso aclarar que estas estaciones si bien se encuentran
ubicadas fuera del perímetro urbano de la ciudad, el tiempo transcurrido durante la
comisión, no tomó más de 8 horas a diferencia de la comisión hecha a Ibagué, por
lo que a la luz de lo establecido en la Resolución 804 del 11 de mayo de 2012, no
procedía el reconocimiento de viáticos al funcionario del instituto.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad desvirtúa parcialmente la observación, en el sentido
que desaparece la connotación disciplinaria pero, en razón a lo dicho
anteriormente, el mismo se mantiene con connotación administrativa.
H14: Manejo Almacén Área Operativa No. 8 Bucaramanga.
“En visita realizada a dicha dependencia, se pudo evidenciar que la misma se
encuentra cerrada desde el 1º de enero de 2012, en razón a que el funcionario
responsable, se pensionó y no han encargado a ningún otro funcionario.
Por otra parte, no se pudieron verificar los inventarios, por falta del funcionario
responsable, sin embargo, se le solicitó el inventario personal a uno de los
funcionarios que labora en la estación climatológica ubicada en el aeropuerto
Palonegro, observándose que existen algunos elementos que han sido devueltos
al almacenista del área operativa y no han sido descargados de dicho inventario a
31 de diciembre de 2011.
Lo anterior, evidencia falta de gestión y de control por parte de la administración
de la entidad de los elementos que se encuentran en el inventario.
Respuesta
No comparte este instituto las apreciaciones hechas por la Contraloría, toda vez
que esta entidad no ha transgredido norma legal, y por ello, no puede ser sujeto
de sanción disciplinaria alguna, pues los bienes ubicados en el almacén del área
60
operativa de Bucaramanga nunca han estado en riesgo, como lo evidencia el
hecho de que ninguno se haya perdido o haya sido robado.
Al pensionarse el funcionario encargado de las funciones de almacenista, éste
hizo entrega real y formal del almacén al Coordinador del Área Operativa (se
anexa acta).
El control tanto para el ingreso como para la salida de cada uno de los elementos
utilizados en el Área, actualmente es ejercido directamente por el Coordinador del
Área Operativa en forma estricta y rigurosa.
Respecto de la observación hecha por ese órgano de control sobre la solicitud de
baja de bienes supuestamente tramitada por un funcionario del aeropuerto de
Palonegro, encontramos que la misma no tiene soporte ni evidencia documental
alguna, puesto que revisado el archivo, no se encontró soporte alguno que de
cuenta que el funcionario haya seguido el procedimiento de baja establecido en la
Resolución 205 de 2006, y en ese sentido, haya reintegrado al almacenista los
bienes para proceder al reintegro y posterior baja de los bienes.
Análisis Respuesta CGR
Una vez analizada los soportes documentales suministrados por la entidad, el
equipo auditor desvirtúa la connotación disciplinaria pero deja la incidencia
administrativa, teniendo en cuenta que se evidencian falta de mecanismos de
control y seguimiento a los inventarios de la entidad.
H15: Proceso de información de las Áreas Operativas.
El IDEAM en su informe de gestión correspondiente a la vigencia 2011 presenta
las actividades desarrolladas por las áreas operativas dentro del proceso de
información con corte a 31 de diciembre de 2011.
El desarrollo de sus funciones opera en once (11) áreas operativas ubicadas en el
territorio nacional, las cuales cuentan con 2.741 estaciones hidrometeorológicas
entre convencionales y automáticas. “Esta operación implica: el mantenimiento de
las estaciones (instrumental e infraestructura), recolección de datos, mediciones y
verificación, transmisión de datos y proceso de información”. A su vez, la red de
estaciones hidrometeorológicas en el país es la fuente de información para los
estudios que se realizan en el IDEAM.
61
Visto lo anterior, el equipo auditor evidenció un bajo comportamiento en el
procesamiento de la información hidrológica y meteorológica de las áreas
operativas en el periodo de 2011 respecto al 2010.
Los resultados obtenidos del proceso de información hidrológica de las once (11)
áreas operativas, durante las vigencias 2010 y 2011, precisan una disminución en
los tipos de reportes de información: nivel, caudal, sedimentos y laboratorio en un
34%, 35%, 38% y 35% respectivamente, tal como se presenta en el cuadro
relacionado a continuación:
Áreas
Operativas
NIVEL
2010
97%
TOTAL
2011
63%
HIDROLOGÌA
CAUDAL
SEDIMENTOS
2010
2011
2010
2011
97%
62%
82%
44%
LABORATORIO
2010
2011
78%
43%
Fuente: Informe de Gestión 2011 – Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM.
Así mismo, en los resultados obtenidos del proceso de información meteorológica,
de las once (11) áreas operativas, durante las vigencias 2010 y 2011, se detalla
una reducción en los tipos de reportes de información: Temperatura, Lluvia – CO,
Lluvia – PM, Vientos y Brillo Solar en un 28%, 29%, 32%, 24% y 30%
respectivamente, tal como se muestra en el siguiente cuadro:
Áreas
Operativas
TOTAL
TEMPERATURA
2010
2011
92%
64%
LLUVIA -CO
2010
2011
95%
66%
METEOROLOGÌA
LLUVIA - PM
2010
2011
98%
66%
VIENTOS
2010
2011
71%
47%
BRILLO SOLAR
2010
2011
95%
65%
Fuente: Informe de Gestión 2011 – Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM.
Así las cosas, es notoria la falta de gestión de la dependencia encargada del
proceso anteriormente mencionado y en este sentido, no entiende este organismo
de control porque razón en lugar de presentarse un fortalecimiento en el proceso
de información de la entidad, lo que se encuentra es que esa información va en
decadencia, en perjuicio de la gestión misional de la entidad y el de sus clientes
externos.
Respuesta
(…….) Efectivamente “El artículo 2, numeral 4 del decreto 1277 de 1994, le asigna
al IDEAM las funciones de “obtener, almacenar, analizar, estudiar, procesar y
divulgar la información básica sobre hidrología, hidrogeología, meteorología,
geografía básica, geomorfología, suelos y cobertura vegetal para el manejo y
62
aprovechamiento de los recursos biofísicos de la Nación. Los datos se acopian
continuamente a través de once (11) áreas operativas del IDEAM, ubicadas
estratégicamente en el territorio nacional”. Al respecto, la Contraloría General de
la Nación - CGR observa: “que evidencio un bajo comportamiento en el
procesamiento de la información hidrológica y meteorológica de las Áreas
Operativas en el periodo 2011 con respecto al 2010. Así mismo que los
resultados obtenidos del proceso de información hidrológica de las once (11)
Áreas Operativas, durante la vigencia 2010 y 2011, precisan una disminución en
los tipos de reportes de información: nivel, caudal, sedimentos y laboratorio en un
34%, 35%, 38% y 35% respectivamente.
Así mismo, en los resultados obtenidos en el proceso de información
meteorológica, de las once (11) Áreas Operativas durante la vigencia 2010 y 2011,
se detalla una reducción en los tipos de reporte de información: temperatura,
Lluvia, CO lluvia- PM, Vientos y Brillo Solar en un 28%, 29%,32%, 24% y 30%
respectivamente, tal como se muestra en el cuadro.”
Sobre el particular, es preciso advertir que el IDEAM no ha omitido deber legal
alguno relacionado con el cumplimiento de las funciones que le fueron asignadas
mediante la Ley 99 de 1993, así como por los Decretos 1277 de 1994 y 291 de
2004, y por lo tanto, no le puede ser endilgada responsabilidad alguna a la luz de
lo definido por la Ley 734 de 2002. Los datos que utilizó la CGR para calcular
estos porcentajes corresponden a los consignados en el informe de gestión 2011
y no a los porcentajes a mayo 31 de 2012. Se adjunta cuadro con la información a
esa fecha, en donde se puede evidenciar que el avance en el procesamiento es
mayor al reportado en el informe de gestión 2011. Las variables nivel, caudal,
sedimento y laboratorio, alcanzan porcentajes de 81, 76, 55 y 57 por ciento
respectivamente.
Para la variables de temperatura, Lluvia, CO lluvia- PM, Vientos y Brillo Solar, los
porcentajes alcanzados a mayo 31 de 2012 son de 87, 89, 88, 60 y 86 por ciento
respectivamente.
En este orden de ideas, es necesario advertir que no existe retraso alguno en el
procesamiento de información como pasa a explicarse, puesto que a la fecha el
consolidado nacional de información hidrológica y meteorológica que se utiliza
para actualizar las series históricas en el banco de datos, avanza normalmente,
dado que la red del IDEAM, está conformada en un 89% por estaciones
convencionales, no es posible contar con información procesada y validada en
tiempo real (a la fecha), por cuanto para procesarla y validarla, es necesario
recoger la información en cada uno de los sitios del territorio nacional en los que
63
se encuentran localizadas las estaciones, recorrido que toma un mínimo de 6
meses.
Así mismo, se resalta que una vez recogida la información, es necesario evaluarla,
codificarla e ingresarla al banco de datos, proceso que tarda 6 meses más, si se
tiene en cuenta la poca disponibilidad de personal en las áreas operativas. Mal
podría entonces ese órgano de control afirmar que el Instituto ha omitido dar
cumplimiento a sus responsabilidades y funciones, al sostener que existe falta de
gestión de la dependencia encargada del procesamiento de la información,
desconociendo el proceso que debe ser surtido en las diferentes dependencias
para dar finalmente cuenta al país del comportamiento de cada una de las
variables hidrometeorológicas monitoreadas en las cerca de 3000 estaciones
emplazadas a lo largo y ancho del territorio nacional.
Como consecuencia de lo anterior, es necesario señalar que en el proceso de
recolección, evaluación, codificación y captura de la información, siempre existirá
un rezago de al menos 12 meses, que no podrá ser superado por este Instituto
hasta tanto no se produzca una transición de la red convencional a una red
automática y un fortalecimiento de su planta de personal, hecho este que se dará
una vez sean asignados los recursos suficientes al Instituto (…..).
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad no desvirtúa la observación. Por lo tanto, la misma se
ratifica.
3.1.1.1.5
Gestión del Talento Humano
El IDEAM, en aplicación de lo establecido por la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley
1567 de 1998, el Grupo de Administración y Desarrollo del Talento Humano ha
implementado dentro del proceso de Talento Humano, el diseño, elaboración y
ejecución de un Programa de Bienestar Social.
El Plan de Bienestar del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales se enmarca dentro de las Políticas Gubernamentales.
De igual manera la Ley 1567 de 1998, creó el sistema nacional de capacitación y
el sistema de estímulos para los empleados del Estado, Articulo 13. Ley 909 de
2004. Mediante el Decreto 1227 de 2005, por el cual se reglamenta parcialmente
la Ley 909 de 2004 y el Decreto Ley 1567 de 1998, específicamente en el artículo
74. Igualmente se tiene la Cartilla de bienestar social laboral del Departamento
64
Administrativo de La Función Pública, agosto de 2002 y la Guía de intervención
cultura, clima y cambio laboral. Departamento Administrativo de La Función
Pública. Febrero de 2005.
Así mismo, la entidad viene adelantando el estudio de cargas de trabajo y se
encuentra elaborando el estudio técnico exigido por el Departamento
Administrativo de la Función Pública – DAFP, mediante la suscripción de los
contratos de prestación de servicios No. 250 de 2010, con el objeto de: Apoyar la
ejecución del programa de capacitación dirigido a funcionarios del IDEAM
responsables del direccionamiento de las dependencias, con énfasis en análisis
ocupacional y cargas laborales, en los aspectos relacionados a continuación:
Reseña histórica: realizar el análisis de la evolución de la entidad,
crecimiento frente al entorno, interacciones, cambios en la modalidad del servicio,
Respuesta s a la sociedad, etc.
Marco legal: consolidar las normas que le dan forma y competencia jurídica
a la entidad, estatutos, estructura, planta, remuneración de los empleos, etc.
Análisis externo: establecer la interacción de la entidad con el medio
ambiente y con otras instituciones del sector y su incidencia en el desarrollo,
crecimiento, configuración y organización, mediante la revisión del entorno político,
económico, social y tecnológico.
Análisis financiero: determinar la salud financiera de la entidad teniendo en
cuenta su pasado inmediato, adelantando el trámite correspondiente ante la
Dirección General de Presupuesto Público, el cual exige entre otros aspectos: la
exposición de motivos para la modificación de la planta y los efectos sobre los
gastos generales.
Análisis interno: identificar los objetivos y funciones de la entidad, misión,
visión, mapa de procesos, productos y/o servicios, usuarios o clientes, evaluación
de la prestación de los servicios, estatutos internos y estructura organizacional.
Evaluación de funciones, perfiles y cargas de trabajo: valorar las funciones
según el procedimiento de opciones prioritarias, así mismo consolidar el estudio
de perfiles y cargas de acuerdo al método de estándares subjetivos.
Planta de personal: definir los empleos que implican confianza, los cuales
contengan funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo y aquellos
que se encuentren adscritos al Despacho del Director.
65
Manual de funciones y competencias laborales: organizar el manual de
funciones inicialmente aprobado y según lo actuado.
Adicional a todo lo anterior, el Instituto ha venido llevando a cabo varias mesas de
trabajo con la Presidencia de la República (Alta Consejería para el Buen Gobierno
y la Eficiencia Administrativa), la Dirección Nacional de Presupuesto y el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público para la consecución de los recursos presupuestales
que respalden el costo de la nueva nómina.
La anterior situación presentada por el IDEAM, ha mantenido la contratación de
personal por prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad de forma
permanente presentándose una situación excepcional en el manejo del mismo por
la administración.
Planta de Personal
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
CARRERA
ENCARGO PROVISIONAL
ADMINISTRATIVA
NIVEL
DIRECTIVO
NIVEL
ASESOR
NIVEL
PROFESIONAL
NIVEL
TECNICO
NIVEL
ASISTENCIAL
TOTAL
1
PERIODO
COMISION
LIBRE
DE
VACANTE
DE
TOTAL
NOMBRAMIENTO
PRUEBA
SERVICIOS
2
7
1
1
7
11
8
60
43
26
2
15
146
85
85
53
2
9
234
19
13
31
2
4
1
1
71
165
143
111
6
28
15
2
470
Fuente: Grupo de Talento Humano IDEAM
La planta de personal de IDEAM, en la actualidad está conformada por 470
funcionarios discriminada de la siguiente manera:
- Nivel directivo: carrera administrativa 1, encargo 2, de libre nombramiento 7 y
comisión de servicios 1, para un total de 11 funcionarios.
- Nivel asesor: provisional 1 y de libre nombramiento 7, para un total de 8
funcionarios.
- Nivel profesional: carrera administrativa 60, encargo 43, provisional 26, período
de prueba 2, vacantes 15, para un total de 146 funcionarios.
66
- Nivel Técnico: carrera administrativa 85, encargo 85, provisional 53, período de
prueba 2, vacantes 9, para un total de 234 funcionarios.
- Nivel asistencial: carrera administrativa 19, encargo 13, provisional 31, período
de prueba 2, vacantes 4, libre nombramiento 1 y comisión de servicios 2, para un
total de 71 funcionarios.
Del total de los 470 funcionarios se encuentran en periodo de prueba 6
equivalente al 1.3% y hay actualmente 28 vacantes que corresponden al 6%. Se
puede observar una falta considerable de funcionarios para poder cumplir con los
objetivos y metas del IDEAM, los cuales se cubren mediante la suscripción de
órdenes o prestación de servicios.
La entidad se encuentra en espera de las nuevas directrices por parte de la
función pública para abrir los concursos respectivos
 Plan Capacitación
El Plan Interno de Capacitación – PIC 2011, se elaboró teniendo en cuenta la
revisión de varias fuentes de información como son: el Plan Operativo de la
vigencia, los resultados de la última evaluación del desempeño, la última medición
de clima organizacional, los aspectos no atendidos del plan de capacitación
anterior y la encuesta de necesidades de capacitación presentada por las
dependencias.
Se llevaron a cabo los eventos de los Planes de Formación y Capacitación
Institucional que contaron con la participación de un alto porcentaje de
funcionarios del Instituto, quienes con sus competencias y habilidades
potencializadas prestan hoy un mejor servicio al cliente interno y a la comunidad
en general, los temas objeto de capacitación fueron: curso-taller redacción de
textos técnicos, curso de extensión en fundamentos de estadística, curso básico
de inglés técnico, gerencia de proyectos basado en metodologías PMI, curso de
microfilmación y digitalización, seminarios y talleres de actualización en
contratación estatal, seminario nuevo código de procedimiento administrativo,
actualización en normas régimen disciplinario, manejo SIIF Nación II cajas
menores, actualización contabilidad pública, diplomado en derecho tributario,
diplomado de servicio al ciudadano, mediciones con ADCP manejo de estaciones
automáticas, actualización en MECI y SGC, participación en el IX congreso
colombiano de meteorología, taller de indicadores y cuadro de mando,
participación en el IV congreso internacional del medio ambiente: bosques,
congreso del clima, taller sobre reorganización administrativa, socialización de los
67
resultados y compromisos del Ideam en eventos internacionales, talleres sobre el
sistema de gestión documental, seminario implementación de un sistema de
gestión de calidad para los servicios de meteorología a la aviación, seminario
estudios previos en la contratación estatal, curso cero papel, curso sobre
seguridad informática internacional, congreso nacional de de bibliotecología y
ciencia de la información, gobierno en línea manual GEL 2011.
En los temas comportamentales se realizó un taller dirigido a todos los jefes y
asesores de la dirección general, seminario mejoramiento clima laboral y sistemas
de comunicación efectiva, clima emocional, trabajo en equipo, manejo del estrés,
promoción de la salud en ambientes laborales, salud ocupacional: primeros
auxilios, brigadas de emergencia, seguridad industrial, tareas de alto riesgo,
identificación de los factores de riesgo en el lugar de trabajo.
Se suscribió Convenio Marco y el convenio específico con el SENA el cual
permitirá formar como técnicos en Meteorología a los funcionarios del Grupo de
Meteorología Aeronáutica, que laboran en los 27 aeropuertos del país.
Se constituyó un fondo en administración con el ICETEX, que permitirá a los
funcionarios de libre nombramiento y remoción y carrera administrativa
beneficiarse con un apoyo económico para adelantar estudios de educación
formal.
 Gestión Archivos y documental
La Ley General de Archivos No. 594 de 2000, inciso 4 artículo 4, “Principios
Generales” dice: “Responsabilidad. Los servidores públicos son responsables de
la organización, conservación, uso y manejo de los documentos”. Así mismo en el
artículo 18 señala: “Capacitación para los Funcionarios de Archivo”. Las entidades
tienen la obligación de capacitar y actualizar a los funcionarios de archivo, en
programas y áreas relacionadas con su labor”.
Además, el Acuerdo No. 049 de 2000 del Archivo General de la Nación por el cual
se desarrolla el artículo del capítulo 7 "Conservación de Documentos", del
Reglamento General de Archivos sobre condiciones de edificios y locales
destinados a los archivos. Así mismo, el Acuerdo 038 de 2002 emitido por Archivo
General de la Nación, sobre responsabilidad de los funcionarios.
El IDEAM, debe realizar un seguimiento al cumplimiento a la Ley de archivo 594
de 2000 y demás normas concordantes, ya que la entidad se encuentra en un
periodo de organización y ajuste a la gestión documental y archivos.
68
3.1.1.2
Indicadores
Los indicadores de gestión permiten medir y emitir concepto sobre economía,
eficiencia, eficacia, y en general el cumplimiento de la misión de las entidades
públicas. Éstos cuantifican el grado en que las actividades de un proceso logran
un objetivo propuesto. Además el análisis de la gestión mediante indicadores,
permiten visualizar los niveles de desempeño en el cumplimiento de sus objetivos,
planes y programas.
Estos indicadores deben tener una relación coherente y representativa entre los
factores que intervienen en los diferentes procesos y así permitir observar y medir
situaciones, resultados y tendencias de una manera pertinente y concreta.
La entidad a través de su Oficina Asesora de Planeación, adoptó el instructivo
para la formulación de indicadores, en el cual el mapa general de indicadores del
IDEAM se configura con todos los indicadores formulados por las dependencias
tanto las que administran el Plan Operativo Anual (dependencias ejecutoras) como
las que cumplen funciones de apoyo administrativo, financiero, de control y
planeación (Oficina Asesora de Planeación, Oficina Asesora Jurídica, Oficina de
Control Interno, entre otras).
El seguimiento a los indicadores formulados por las dependencias se realiza
trimestralmente con el objetivo de determinar:






La coherencia entre lo programado y lo ejecutado
La oportunidad en el cumplimiento de las metas y emitir las alarmas
pertinentes
La administración que se ha dado a los recursos
La eficiencia en el avance del cumplimiento de las metas por trimestre
La tendencia o comportamiento del indicador
Un concepto general de la gestión para establecer acciones de mejoramiento si
este no es favorable
Se evaluaron y analizaron los indicadores de las metas del plan de acción vigencia
2011, con el fin de establecer la coherencia entre las metas, subprogramas,
actividades, indicadores y unidades de medida.
3.1.1.3
Ciclo Presupuestal
A 31 de diciembre de 2011 la entidad tuvo una apropiación definitiva de
$45.851,60 millones de presupuesto, con unos compromisos de $43.213,24
69
millones de compromisos acumulados, es decir el 94,2%; lo que indica una
diferencia entre la apropiación y lo efectivamente ejecutado de $2.638,36 millones,
es decir el 5,8%.
Así mismo, se encuentran obligaciones causadas de $41.807,08 millones, es
decir, el 91,17% de la apropiación y pagos acumulados por $39.766,46 millones,
es decir, el 86.72%.
Por tanto, con una apropiación definitiva de $45.851,60 millones, con un nivel de
compromisos que asciende a 43.213,24 millones y un nivel de pagos por
$39.766,46 millones, es decir del 86.7% de ejecución real.
Se efectuaron adiciones presupuestales por $226 millones los cuales fueron para
funcionamiento e inversión.
Los Ingresos No Tributarios recibidos por el IDEAM, fueron de $4.938.7 millones
correspondientes a Servicios de Investigación Científica y Tecnológica, los cuales
ascienden a $3.115.6 millones que representa el 63% del total de los ingresos.
En cuanto al presupuesto de gastos, el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales -IDEAM comprometió el 94.2% de los recursos durante la
vigencia 2011 lo que equivale a $43.213.24 millones y los aplicó de la siguiente
forma: 74.5% para gastos de funcionamiento, y 25.4% para inversión.
Los gastos de la entidad fueron por valor de $35.441.6 millones de los cuales
corresponden a los gastos generales por $12.060.0 millones que representan el
34% del total de los gastos.
Para la ejecución presupuestal de la vigencia 2011, se verificó la incorporación de
los proyectos de inversión mencionados en sus programas y planes. También su
adecuada ejecución y sus correspondientes modificaciones. De igual manera, para
nuestro análisis lo ejecutado en el rubro No. 520-900-2 denominado
“Administración Gestión del Conocimiento y la Información Hidrometeorológica y
Ambiental para la toma de decisiones a nivel nacional”.
Los recursos de inversión fueron ejecutados para dar cumplimiento al Plan
Operativo Anual (POA 2011), distribuidos en las dependencias de acuerdo a su
competencia.
La inversión se ejecutó a través de cuatro (4) proyectos de inversión, con recursos
del Presupuesto Nacional y Recursos Propios.
70
Cabe resaltar la evaluación de la gestión adelantada por el Instituto en la ejecución
de recursos del proyecto: 520-900-2 Administración Gestión del Conocimiento y la
información Hidrometeorológica y Ambiental para la toma de decisiones a Nivel
Nacional.
Este proyecto es por un total de $8.840.0 millones de los cuales $2.340.0 millones
corresponden a Recursos Nación y $6.500.0 millones a Recursos Propios. Para la
ejecución de este proyecto fueron asignadas las siguientes dependencias por
orden de relevancia: Estudios Ambientales por $3.702.4 millones de los cuales
$334.5 millones recurso nación y $3.367.9 millones recursos propios (13
actividades POA), Grupo de Redes por $1.949.8 millones de los cuales $450.0
millones recursos nación y $1.499.8 millones (11 actividades POA), Hidrología por
$1.165.3 millones de los cuales $400.0 millones recursos nación y $765.3 millones
recursos propios (14 actividades POA).
3.1.1.4
Población Objetivo y Beneficiaria
Los servicios y/o productos que el Ideam presta a sus clientes corresponden a “los
pronósticos y alertas”, los cuales se desarrollan a través de los siguientes
instrumentos:
PRODUCTOS
SERVICIOS
71
Los Servicios y/o Productos que el Ideam Presta a sus Clientes son los
Pronósticos y alertas a través de los siguientes instrumentos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Estudios técnicos y científicos
Protocolos y guías
Datos hidrometeorológicos y ambientales
Conceptos técnicos (incluye Certificaciones)
Autorizaciones de laboratorios ambientales
Informes para entidades gubernamentales y de control
Los clientes del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM- son:
1. Comunidad - Oferta Sistemática de productos: Representado por
organizaciones con intereses y necesidades de información ambiental.
2. Instituciones del SINA (Sistema de Información Ambiental) - Oferta Sistemática
de productos y por demanda: Conjunto de instituciones que desarrollan los
principios y reglas contempladas en la ley 99 de 1993.
3. Instituciones Públicas y Privadas de otros sectores: Oferta Sistemática de
productos y por demanda con intereses y necesidades de información
ambiental, tales como Institutos de investigación o Instituciones Universitarias
por ejemplo.
4. Organismos Internacionales: Entidades con las cuales el estado Colombiano
tiene convenios tales como la OMM.
5. Ciudadanos Individuales: Individuos con intereses y necesidades de
información ambiental que pueden ejercer su derecho a la información, sea por
solicitud expresa a la entidad o recibiendo la información general de la
institución.
6. Entidades gubernamentales y de control: Entes de vigilancia como la
contraloría, incluye a los ciudadanos ejerciendo actividades de control.
72
3.1.2.
COMPONENTE
Control de Resultados
PRINCIPIOS
OBJETIVO DE EVALUACIÓN
Factores
Mínimos
Objetivos
misionales
Eficacia, Efectividad,
Establecer en qué medida los
sujetos de la vigilancia logran y
Control de Economia, Eficiencia, cumplen los planes, programas y
Valoración de Costos
proyectos adoptados por la
Resultados Ambientales
y
Equidad
administración
determinado.
en
un
período
Cumplimiento
Planes
Programas
Proyectos
Variables a Evaluar
Grado de cumplimiento en
términos
de
Cantidad,
Calidad, Oportunidad y
Coherencia con el Plan
Nacional de Desarrollo y/o
Planes del Sector.
Grado
de
avance
y
cumplimiento de las metas
establecidas en términos
Cantidad,
Calidad,
Oportunidad, resultados y
y
satisfacción
de
la
población beneficiaria y
coherencia
con
los
objetivos misionales
CALIFICACIÓN COMPONENTE CONTROL DE RESULTADOS
Ponderación Calificación Consolidación Ponderación
Subcomponente Equipo
de la
Calificación
%
Auditor Calificación Componente %
50%
82,5
41,25
30%
50%
100%
81,7
40,83
82,08
24,63
Fuente: Comisión Auditoría CGR
La entidad obtuvo una calificación del componente de resultados de 82.08, como
consecuencia del resultado de los factores como objetivos misionales 41.25 y el
cumplimiento de planes, programas y proyectos 40.83.
En el Artículo 16, del Título V “Del apoyo científico y técnico del Ministerio”, de la
Ley 99 de 1993 y en el Artículo 3 del Decreto 3570 de 2011 “Por el cual se
modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo
Sostenible”, se establecieron las entidades científicas adscritas y vinculadas al
Ministerio del Medio Ambiente.
En el Artículo 17 de la misma ley, se crea el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales (IDEAM), el cual se organizará como un establecimiento
público de carácter nacional adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, con
autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente,
encargado del levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre
los ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, así como de
establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional
para los fines de la planificación y el ordenamiento del territorio.
El IDEAM, se encuentra adelantando estudios técnicos en materia de estructura
organizacional, cargas laborales y reestructuración de la planta de personal,
dentro del cual tiene como base lo que venía desarrollando con anterioridad a su
creación y que le ha permitido definir claramente sus políticas y objetivos
73
misionales. Estableciendo en su estructura organizacional y en su mapa de
procesos ajustes sobre los cuales se comenzó a desarrollar la gestión de acuerdo
al nuevo marco legal. Además, se formalizó el Plan de Acción Institucional como
herramienta base para el desarrollo de las metas de la entidad a corto y mediano
plazo, en cumplimiento de los objetivos institucionales articulados a las políticas
del Gobierno Nacional. Por lo cual la CGR, estará atenta al desarrollo y
seguimiento de las diferentes actividades en el cumplimiento de sus objetivos y
metas.
3.1.2.1
Objetivos Misionales
En la evaluación de la adecuación misional del IDEAM, se verificó que las metas
del Plan de Acción respondan a sus funciones misionales, analizando que exista
coherencia entre lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, el Plan
Estratégico, Plan de Acción 2011 y las funciones y objetivos definidos.
3.1.2.1.1
Plan Estratégico
El Plan Estratégico tiene por objetivo orientar la gestión institucional para: (i) el
cumplimiento de las funciones misionales, (ii) el logro de las metas del Plan
Nacional de Desarrollo que han sido encomendadas al IDEAM y (iii) apoyar al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en las acciones requeridas para el
cumplimiento de las metas sectoriales. Dentro del Plan Estratégico se establecen
dos (2) objetivos específicos, los cuales se enmarcan dentro de unas estrategias y
acciones.
 Objetivos y Estrategias:
Objetivo 1. Garantizar la generación de información y datos hidrometeorológicos y
ambientales para la toma de decisiones socio-económicas y ambientales del país,
para el ordenamiento territorial, para emitir alertas tempranas y proteger la
población de pérdidas humanas, animales y materiales.
Para responder a los compromisos que establece el Plan Nacional de Desarrollo y
con el propósito de mejorar el conocimiento del riesgo en el país, se requiere que
Colombia cuente con un Centro Nacional de Pronósticos y Alertas que garantice el
servicio las 24 horas todos los días del año, igualmente que el Servicio de
Meteorología Aeronáutica se preste las 24 horas todos los días del año en todos
los aeropuertos del país.
74
Estrategia 1. Contar con tecnología avanzada que permita el acceso directo,
inmediato y sistematizado de la información hidrometeorológica y ambiental del
país, en toda la cadena de producción de información.
1.1 Fortalecer el IDEAM en la cadena de información para la Gestión Integral del
Riesgo:





Elaborar el mapa de geomorfología como insumo para la zonificación de
gestión del riesgo escala 1:100.000
Elaborar la zonificación de susceptibilidad general del terreno a los
deslizamientos (zonas críticas a escala 1:100.000)
Elaborar mapas de riesgo por incendios en la cobertura vegetal a escala
1:100.000 para zonas críticas.
Elaborar protocolos para la generación de mapas de susceptibilidad a
deslizamientos e incendios para su aplicación regional y local.
Actualizar mapas de amenaza por eventos extremos a escala de 1:100.000.
(IDEAM – INGEOMINAS)
1.2 Crear el Centro Nacional de Pronósticos y Alertas




Revisar la organización administrativa del IDEAM orientada a la creación del
Centro Nacional de Pronósticos y Alertas.
Elaborar el esquema de planta de personal que permita el servicio 24 horas
(jornadas especiales, supernumerario técnicos y especializados a nivel
nacional y regional).
Realizar el estudio técnico con el análisis y evaluación de las funciones,
perfiles y cargas de trabajo de los empleos del Instituto que soporten la
Reorganización Administrativa.
Prestar el servicio de pronósticos, predicciones climáticas y alertas de eventos
naturales que puedan tener impacto socioeconómico en el desarrollo normal de
las actividades de la población colombiana o de los sectores productivos.
1.3 Certificar el Servicio de Meteorología Aeronáutica


Revisar y actualizar los procedimientos relacionados con los servicios de
información aeronáutica.
Adoptar las medidas necesarias para que la información aeronáutica cumpla
con los estándares de calidad, en cuanto a cobertura geográfica y espacial,
formato y contenido, hora, frecuencia de expedición y período de validez, así
como a la exactitud de mediciones, observaciones y pronósticos.
75

Diseñar y poner en marcha un plan de auditorías que evidencien el
cumplimiento del sistema de calidad aplicado.
Estrategia 2. Garantizar que la información IDEAM sea utilizada por los municipios
en los ajustes de los POT en el componente de riesgos y reducción de la
vulnerabilidad.
Acciones:
2.1 Elaborar mapas de amenaza por inundación y por posibles corrientes súbitas


Elaborar mapas de amenaza por inundación: Mapas nacionales a escala
1:100.000, mapas de inundaciones para Depresión Momposina, Río Sinú y
Atrato a escala 1:25.000 y para áreas urbanas ribereñas de mayor población y
grado de vulnerabilidad de los ríos Magdalena y Cauca a escala 1:10.000.
Elaborar mapas de amenaza por posible presencia de corrientes súbitas en
época de lluvias en zonas priorizadas, a escala 1:25.000.
Estrategia 3. Disponer de una Red Hidrometeorológica y Ambiental que genere
información oportuna en tiempo real.
Acciones:
3.1 Rediseñar la Red Hidrometeorológica y Ambiental del IDEAM







Diseñar una Estrategia Institucional y Financiera de la Red Hidrometeorológica
y Ambiental del IDEAM, aprobado por CONPES.
Rediseñar la Red Hidrometeorológica del IDEAM a nivel nacional (Incluye
aguas superficiales, subterráneas, humedales, marinas).
Adquirir 100 estaciones nuevas y actualizar 70 estaciones para la red de
alertas tempranas (nueva tecnología).
Ampliar y renovar la red mareográfica de las costas Pacífica y Caribe
colombianas.
Reubicar 60 estaciones meteorológicas.
Ampliar el número de estaciones meteorológicas del IDEAM para transmisión
de información al Programa de Vigilancia Meteorológica Mundial.
Desarrollar herramientas informáticas para el Sistema de Información del
Recurso Hídrico (SIRH), módulos de estado, riesgo y gestión.
76
Estrategia 4. Sistema de Información Geográfico Dinámico.
Acciones:
4.1 Ajustar técnicamente el SIAC para migrar a un SIG Dinámico








Integrar las aplicaciones en un único modelo de datos.
Aumentar la capacidad de procesamiento de datos (Clúster de procesamiento).
Operar y actualizar las bases de datos como servicios geográficos en línea e
incorporar la información de las estaciones automáticas en tiempo real para
alertas.
Generar un sistema de modelación y consulta de información histórica y en
tiempo real para alertas.
Avanzar en la estructuración de la información geográfica temática histórica
(hidrológica, estructura ecológica principal, ecosistemas, Corine Land Cover).
Ajustar el proceso del sistema de gestión para generar servicios de información
dinámica (alertas).
Modernizar, actualizar y adecuar la infraestructura tecnológica (mejorar
conectividad con Áreas Operativas)
Asegurar la continuidad del servicio a través de estrategias de recuperación de
información y planes de contingencia (backup)
4.2 Poner en marcha el SIG Dinámico articulado al SIAC y SIA


Suscribir acuerdos inter-institucionales para la interoperabilidad del sistema
con el resto de entidades para la unificación del lenguaje.
Formular la estrategia financiera para la sostenibilidad del sistema.
4.3 Adecuar los portales para búsquedas personalizadas de información del SIAC




Ajustar el Portal SIAC con link geográfico visible
Ajustar el SIAC con miras a SIG Dinámico articulado con el SIA para consulta
de mapas
Adecuar los portales para búsquedas. Primera fase: Planificar y Financiar las
búsquedas personalizadas de información del SIAC.
Preparar información para el tema Agua.
4.4 Aumentar las capacidades de personal
77
Objetivo 2. Garantizar la realización de estudios e investigaciones sobre el estado
de los recursos naturales, su vulnerabilidad y sus riesgos.
Estrategia 5. Conformar un Grupo Humano competitivo con conocimientos
especializados y con capacidades para la investigación aplicada y la transferencia
de conocimientos al sector ambiental y sectores productivos del país.
Acciones:
5.1 Fortalecer el monitoreo, observación e interpretación de la tierra (bosques,
suelos, glaciares)











Diseñar metodología para la incorporación de criterios ecosistémicos en la
Estructura Ecológica Principal (bosques, suelos, coberturas tierra y
humedales).
Actualizar el mapa de coberturas de la tierra a escala 1:100.000.
Diseñar metodología para delimitar complejos de humedales a escala
1:100.000 de regiones prioritarias.
Actualizar cartografía de los límites de las Zonas de Reserva Forestal (Ley 2da.
/59), para los procesos de redelimitación a escala 1:100.000.
Elaborar el catálogo de especies forestales de Colombia.
Generar mapas para el monitoreo de la deforestación a escala nacional.
Actualizar el mapa de Ecosistemas Continentales, Costeros y Marinos a escala
1:500.000
Estructurar capas temáticas de información en el marco de la Infraestructura
Colombiana de Datos Espaciales (ICDE) para el fortalecimiento del Sistema de
Información Ambiental (SIA).
Diseñar e Implementar la estrategia de seguimiento y monitoreo a la
degradación de suelos y tierras (erosión, salinización y desertificación).
Realizar monitoreo a la dinámica glaciar.
Realizar el monitoreo al Ciclo del Carbono para Alta Montaña.
5.2 Mejorar el conocimiento de la cantidad y calidad del recurso hídrico





Elaborar el Atlas Hidrológico Nacional a escala 1:500.000
Caracterizar los humedales delimitados con variables hidrológicas.
Actualizar los componentes de oferta, calidad, riesgo y demanda del Estudio
Nacional del Agua (ENA).
Diseñar la metodología para los estudios regionales del agua (ERA)
Consolidar información por zonas hidrogeológicas sobre oferta, uso y calidad
de las aguas subterráneas en Colombia.
78




Actualizar los indicadores de calidad, cantidad y sedimentos en los
componentes de aguas superficiales, subterráneas y humedales.
Realizar monitoreos de indicadores físicos, químicos e hidrobiológicos en los
tributarios y humedales de la cuenca Magdalena-Cauca.
Diseñar metodología para la determinación de la vulnerabilidad de fuentes
abastecedoras de acueductos.
Realizar la modelación del Ciclo del Agua (cantidad y calidad del agua) para
Alta Montaña.
5.3 Fortalecer el seguimiento a los fenómenos atmosféricos, al clima, a la
variabilidad climática, al cambio climático y al estado físico-químico de la
atmósfera






Elaborar el Atlas Climatológico de Colombia a escala 1:500.000.
Actualizar el Atlas de Radiación de Colombia a escala 1:500.000.
Actualizar el Atlas de Viento de Colombia a escala 1:500.000.
Elaborar escenarios de variabilidad climática y cambio climático a nivel
nacional.
Elaborar escenarios por nodos regionales de cambio climático.
Prestar Servicios Meteorológicos y Climatológicos a los diferentes sectores
productivos (hidrocarburos, minería, vivienda, transporte, agropecuario) y
consolidar información especializada por sector.
5.4 Realizar los estudios ambientales que permitan conocer los efectos del
desarrollo socioeconómico sobre la naturaleza, sus procesos, el medio ambiente y
los recursos naturales renovables.







Elaborar la guía metodológica para la formulación de planes de manejo
ambiental de microcuencas.
Elaborar el informe anual de calidad del aire a nivel nacional.
Ejecutar el proceso de autorización a autoridades ambientales, fabricantes,
importadores, ensambladores y comercializadores, para la medición de
emisiones por fuentes móviles.
Elaborar el informe anual de generación y gestión de residuos peligrosos a
nivel nacional.
Elaborar informes sectoriales sobre uso de recursos naturales (sector
manufacturero, hidrocarburos, eléctrico)
Verificar la calidad de la información transmitida al Sistema de Información de
Uso Recursos (SIUR) manufacturero por autoridades ambientales, para
generación de indicadores de uso de recursos naturales.
Actualizar el inventario de Gases de Efecto Invernadero (GEI) 2005-2008
79






Coordinar la elaboración de la Tercera Comunicación Nacional de Cambio
Climático.
Realizar análisis técnicos en nodos regionales en los que se establezcan las
bases para la formulación de proyectos de vulnerabilidad y adaptación.
Coordinar la elaboración y consolidar el Informe anual sobre el Estado de los
Recursos Naturales.
Identificar conjuntamente con los sectores productivos el impacto
socioeconómico de los fenómenos El Niño y La Niña a nivel nacional y por
sectores.
Realizar estudio de análisis de territorio incluyendo actividades
socioeconómicas (eléctrico, agropecuario, minería, industria, hidrocarburos) y
sus sistemas de producción, extracción y exploración más representativos a
nivel nacional.
Apoyar a los sectores productivos para reducir su vulnerabilidad frente a
fenómenos de variabilidad climática
Estrategia 6. Fortalecer las capacidades para optimizar la gestión institucional del
IDEAM garantizando presencia regional y sostenibilidad financiera.
Acciones:
6.1 Desarrollar estrategias que fortalezcan la gestión del Instituto en cuanto a su
capacidad técnica, tecnológica, administrativa y financiera.





Garantizar la operación de la infraestructura informática del IDEAM con
políticas establecidas para la protección de la información.
Garantizar la operación integral de los sistemas de información para la gestión
administrativa del IDEAM.
Certificar al IDEAM en la NTCGP-1000:2009
Realizar seguimiento y monitoreo de los procesos de gestión financiera,
documental, contractual, planeación y del recurso físico.
Diseñar y ejecutar conjuntamente con el SENA un programa técnico en
Meteorología, en el marco del Plan de Formación y Capacitación del IDEAM.
6.2 Fomentar y participar en espacios de cooperación técnica y científica, para el
posicionamiento del IDEAM tanto nacional como internacionalmente.


Realizar el Congreso Nacional del Clima anualmente como un espacio de
acuerdos y compromisos interinstitucionales para enfrentar eventos extremos
por cambio climático y variabilidad climática.
Diseñar y ejecutar el Plan de Negocios del IDEAM.
80

Diseñar y poner en marcha el Plan Institucional interno de Respuesta a alertas
tempranas por fenómenos hidrometeorológicos extremos a nivel nacional.
6.3 Adquirir, adecuar, mantener, dotar y modernizar la infraestructura tecnológica
e instalaciones del IDEAM.



Mejorar la infraestructura física e informática del IDEAM a nivel nacional para
fortalecer el sistema de monitoreo.
Adecuar la infraestructura de las sedes de Bogotá, sedes regionales y oficinas
de aeropuertos del IDEAM.
Suministrar los bienes y servicios de carácter general requeridos por la entidad
(incluye mantenimiento, arrendamientos, aseo, vigilancia, servicios públicos en
general y servicios de bienestar social).
3.1.2.1.2
Plan de Acción Institucional 2011
El IDEAM realiza el seguimiento al cumplimiento de las metas del Plan Nacional
de Desarrollo (PND) las cuales se reportan en el Sistema de Seguimiento
Gerencial a Metas de Gobierno (SISMEG), como mecanismo de control del
Instituto para lograr los objetivos del PND y se reporta el avance y cumplimiento
de los indicadores relacionados con los proyectos de inversión registrados en el
Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN).
El Plan Estratégico 2011-2014, en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo “Prosperidad para todos”. El propósito fundamental es determinar las
estrategias que orientarán el quehacer institucional de los próximos años,
enfatizando en el cumplimiento de las funciones legales, el apoyo técnico-científico
a los organismos que forman parte del Sistema de Información Nacional Ambiental
(SINA) y el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) y
especialmente al desarrollo integral del Sistema de Información Ambiental para
Colombia (SIAC) en concordancia con el Programa Nacional de Seguimiento y
Monitoreo Ambiental y las acciones para la gestión del riesgo de desastres,
planteados en el capítulo de Sostenibilidad Ambiental y prevención del Riesgo del
Plan Nacional de Desarrollo.
3.1.2.2
Cumplimiento Planes, Programas y Proyectos
3.1.2.2.1
Metas IDEAM en el Plan Nacional de Desarrollo
En el capítulo “VI. Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo” del Plan
Nacional de Desarrollo “Prosperidad para todos” 2010 – 2014, se enmarcan los
81
compromisos y metas a los que el IDEAM debe dar Respuesta para redefinir las
medidas de prevención y mitigación ante los eventos de origen natural.
En la parte A. Gestión ambiental integrada y compartida, los lineamientos y
acciones estratégicas del Programa Gestión Integral del Recurso Hídrico del cual
el IDEAM hace parte, son:
Con el propósito de asignar de manera eficiente el recurso, se debe mejorar el
conocimiento de la oferta y la demanda. Para ello, se deberá:
(1) Adoptar una estrategia institucional y financiera que oriente el desarrollo de las
redes hidrológicas, meteorológicas y oceanográficas, para la producción de
información de calidad, con participación permanente de los usuarios;
(2) Fortalecer la generación de información y el conocimiento para la planificación
y la gestión integral del agua, con énfasis en el ordenamiento de cuencas y
acuíferos;
(3) Mejorar los sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación de la calidad del
agua, a través de la optimización de la red de monitoreo y fortalecer el programa
de acreditación de laboratorios ambientales del IDEAM;
(4) Mejorar el sistema de información del recurso hídrico, como componente del
SIAC; y
(5) Diseñar e implementar un programa nacional de legalización y registro de
usuarios.
Los lineamientos y acciones estratégicas del Programa Buen gobierno para la
gestión ambiental del cual el IDEAM hace parte, son:
Para el caso específico del recurso hídrico, se fortalecerá al IDEAM para lograr el
cumplimiento de sus funciones, incluyendo el desarrollo de las redes hidrológicas,
meteorológicas y oceanográficas y la generación de información y conocimiento
para la planificación y la gestión integral del agua, con énfasis en el ordenamiento
de cuencas y acuíferos. En ese sentido, se mejorarán los sistemas de monitoreo,
seguimiento y evaluación de la calidad del agua y se identificarán estrategias para
garantizar el servicio de pronósticos y alertas del IDEAM las 24 horas del día.
82
En la parte B. Gestión del riesgo de desastres: buen gobierno para comunidades
seguras, los lineamientos y acciones estratégicas del Programa Mejorar el
conocimiento del riesgo en el país del cual el IDEAM hace parte, son:
Resulta fundamental identificar los escenarios de riesgo para la previsión, control y
reducción del riesgo de desastres, por tanto, se requiere mejorar el conocimiento
del riesgo en el país.
Para ello, se han considerado las siguientes acciones:
(1) Formular e implementar una estrategia para el fortalecimiento de la
investigación en gestión del riesgo, que coadyuve a la producción de información,
desarrollo tecnológico e investigación científica, en el campo del análisis y la
reducción del riesgo colectivo, a cargo de la DGR-MIJ y en coordinación con el
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
(2) Implementar, por parte de la DGR-MIJ, un Plan Nacional de Formación y
Capacitación en Gestión del Riesgo, con el fin de incorporar dicho concepto en la
educación formal y no formal y un sistema de capacitación a funcionarios en esta
temática, en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional.
(3) Ampliar, por parte del IDEAM y el Ingeominas, las redes de monitoreo y alerta
temprana y actualizar los mapas de amenaza a escalas regionales y locales.
(4) Modernizar, a través de la DGR-MIJ, el Sistema Integrado de Información para
la Prevención y Atención de Desastres, de tal manera que permita la gestión, uso,
acceso y difusión de la información en materia de gestión del riesgo, con miras a
facilitar la articulación de las entidades del SNPAD.
(5) Diseñar e implementar instrumentos metodológicos para la zonificación de las
amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo en el ámbito municipal, con el fin de
generar técnicas idóneas de evaluación y análisis del riesgo, a cargo de la DGRMIJ y en coordinación con MAVDT, IDEAM e Ingeominas.
83
Cuadro de Metas IDEAM en el Plan Nacional de Desarrollo
Fuente: Plan Estratégico 2011 – Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM.
3.1.2.2.2
Cumplimiento Metas del Plan de Acción 2011.
En la estructura del Plan de Acción, se encuentran las metas de cada vigencia
asociada a una meta cuatrienal.
84
El objetivo fundamental es verificar y evaluar la gestión desarrollada en el
cumplimiento de las metas programadas en el Plan de Acción 2011, las
actividades asociadas a estas metas de acuerdo con las estrategias del Plan
Nacional de desarrollo – PND.
El equipo auditor realizó un seguimiento de los cuatro (4) proyectos de inversión
de la entidad, según actividad BPIN, dependencias responsables y acciones
realizadas reflejadas en los productos principales relacionados a continuación:
Productos Principales de los Proyectos de Inversión IDEAM – Vigencia 2011
Proyecto de
Inversión
1.
Administración
gestión
del
conocimiento y la
información
hidrometeorológica y
ambiental para la
toma de decisiones a
nivel nacional.
Objetivos
Generar
conocimiento
e
información para el
análisis
de
variabilidad climática
y cambio climático
para la elaboración
de mapas temáticos
e
instrumentos
técnicos que sirvan
como base para la
delimitación, estudio
y seguimiento de los
recursos naturales
en Colombia.
Dependencia
responsable
Ecosistemas
Meteorología
Ecosistemas
85
Productos Principales POA 2011
Metodología
de
estructura
ecológica actualizada para su
aproximación a escala 1:500.000.
Documento explicativo de los
primeros dos niveles de la línea
base de coberturas de la tierra
2000-2002 para su publicación en
medio digital.
Línea base de coberturas de la
tierra
(200-2002)
a
escala
1:100.000.
Culminación del proceso de
reinterpretación de coberturas de la
tierra 2005-2009.
Documento de los lineamientos
metodológicos para la mapificación
de
ecosistemas
continentales,
costeros y marinos de Colombia
escala 1:100.000 y un documento
de recomendaciones para los
ajustes a escala 1:500.000.
Mapa de bosque / No bosque
Identificación de 80 estaciones de
otras entidades, tales como, CVC,
CAR, CENICAFE, Acueducto y
EPM, que generan información
meteorológica.
Elaboración de los escenarios de
cambio
climático
por
nodos
regionales.
Metodología para incorporación de
criterios ecosistémicos en la EEP
diseñada.
Hidrología
Estudios
Ambientales
86
Línea
base
(2000-2002)
de
coberturas de la tierra a escala
1:100.000.
Catálogo de especies forestales de
Colombia.
Metodología para la elaboración
del
mapa
de
ecosistemas
Continentales, Costeros y Marinos
a escala 1:100.000 y 1:500.000
Diseño
del
componente
de
monitoreo para la Estrategia
Nacional de REDD.
Estudio Nacional del Agua (ENA)
actualizado
en
demanda
(Hidrocarburos–Minería).
Datos suministrados por la red
Hidrometeorológica
del
Ideam
validados.
Diseño de la Metodología para los
estudios regionales del agua
(ERA).
Diseño del programa Nacional de
Monitoreo de Calidad del Agua.
Guía para la ordenación de
POMCAS ajustada de conformidad
con la normatividad vigente.
Diseño de la metodología para la
determinación de la vulnerabilidad
de fuentes abastecedoras de
acueductos.
Datos validados suministrados por
la red Hidrometeorológica del
IDEAM.
Diseño de la Metodología para los
estudios regionales del agua.
Diseño del Programa Nacional de
Monitoreo de Calidad del Agua.
Guía para la ordenación de
POMCAS ajustada de conformidad
con la normatividad.
Diseño de la Metodología para la
determinación de la vulnerabilidad
de fuentes abastecedoras de
acueductos.
Número mínimo de laboratorios
acreditados.
Lineamientos generales definidos
para
la
ordenación
de
microcuencas.
Elaboración de la guía para la
ordenación y manejo de cuencas
hidrográficas.
Elaboración
de
la
guía
metodológica para la formulación
de planes de manejo ambiental de
microcuencas.
Número mínimo de laboratorios
acreditados por año.
Definición de los lineamientos
generales para la ordenación de
macrocuencas.
Elaboración de la Guía Ajustada
para la ordenación y manejo de las
cuencas hidrográficas.
Elaboración
de
la
Guía
Metodológica para la formulación
de planes de manejo ambiental de
microcuencas.
Elaboración de la Política Nacional
de Cambio Climático.
Diseño de la propuesta de
estrategia nacional de adaptación
al cambio climático.
2.
Administración
fortalecimiento
de
capacidades
para
optimización de la
gestión institucional a
nivel
nacional.
"Fortalecimiento de
Capacidades"
3. Fortalecimiento de
la
red
Hidrometeorológica y
modelación
en
cambio
climático
nacional.
"Fortalecimiento de la
Red
Hidrometeorológica y
Cambio Climático"
Fortalecer
las
capacidades
organizacionales
para la gestión del
conocimiento y la
información
ambiental
en
el
marco
de
la
implementación del
MECI y del Sistema
de
Gestión
de
Calidad.
Disponer de una red
que
genere
información
oportuna en tiempo
real; que sirva para
construir escenarios
de cambio climático
y
variabilidad
climática; construir
modelos para la
Pronósticos y
Alertas
Hidrología
Pronósticos y
Alertas
87
Diseño y en marcha del Plan
Institucional de Respuesta
a
alertas tempranas por fenómenos
hidrometeorológicos extremos.
Diseño de la Estrategia institucional
y
financiera
de
la
Red
Hidrometeorológica del país.
Diseño
del
Programa
de
Capacitación
a
Corporaciones
Autónomas (CAR) en la operación
de
Sistemas
de
Alertas
Tempranas.
Visor geográfico para información
Hidrometeorológica desarrollado.
4.
Mejoramiento
identificación,
seguimiento
y
monitoreo
de
amenazas
Hidrometeorológicas
para
alertas
tempranas
(inundaciones,
deslizamientos
e
incendios
a
la
cobertura vegetal) en
Colombia.
"Alertas
Tempranas"
generación
de
conocimiento
e
investigación
requeridos por el
país
(sector
ambiental y sectores
productivos)
1.
Mejorar
la
resolución, precisión
y calidad de los
informes aplicados
en el Sistema de
Atención
y
Prevención
de
Desastres, en áreas
piloto para emitir
alertas tempranas y
proteger
la
población
de
pérdidas humanas,
animales
y
materiales.
Elaboración de la propuesta
Nacional de la Red Mesoamericana
de Radares con participación del
Ideam.
Hidrología
2. Reducir el déficit
fiscal del estado
para atender los
desastres, mediante
la comunicación de
avisos
por
la
ocurrencia
de
deslizamientos,
inundaciones
e
incendios
de
la
cobertura vegetal en
Colombia.
Elaboración del mapa de áreas
susceptibles a inundación, en la
región andina, pacífico sur y
altillanura de la Orinoquía y de la
Amazonía.
Fuente: Plan Estratégico 2011-2014, Seguimiento POA ejecución a diciembre de 2011,
Consolidado por dependencia definitivo POA 2011 - Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales IDEAM – Equipo Auditor.
3.1.3.
Control de Legalidad
3.1.3.1
Gestión contractual
Para la vigencia 2011, el IDEAM suscribió un total de 425 contratos, por un valor
de $17.372 millones, de los cuales trescientos cincuenta y nueve (359),
corresponden a prestación de servicios profesionales por un valor de $10.230
millones; nueve (9) corresponden a convenios, por un valor de $371.680 millones
88
y por último, cincuenta y siete (57) son de otras modalidades, por la suma de
$6.769 millones.
Dentro de los anteriores contratos, encontramos 246 correspondientes al proyecto
de inversión “Gestión del Conocimiento” por valor de $6.428.309.899,
discriminados por las áreas de Estudios Ambientales, Ecosistemas, Meteorología,
Hidrología, Informática, Redes, Secretaria General y Jurídica, así:
Número de
Contratos
29
55
2
5
42
54
54
5
Dependencia Responsable
Meteorología
Redes
Jurídica
Informática
Hidrología
Estudios Ambientales
Ecosistemas
Secretaria General
Valor
$743.274.040
$961.620.801
$54.000.000
$46.300.000
$903.390.987
$2.636.809.565
$990.114.507
$65.500.000
De conformidad con el Estatuto de Contratación y los cambios surgidos en los
decretos modificatorios de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, la entidad llevó
a cabo los procesos de contratación durante la vigencia auditada.
Se evidenció en general, el cumplimiento de los principios y de la normatividad
para la realización de los procesos contractuales. Sin embargo, se presentan
deficiencias de forma y de fondo, en los contratos que se revisaron de Prestación
de Servicios y otros, sobre los cuales, las observaciones presentadas y
debidamente analizadas la respuesta de la entidad, varias de ellas
se
consolidaron en hallazgos.
La muestra seleccionada para la vigencia 2011, fue de 65 contratos en cuantía de
$10.035 millones, correspondientes al 58% del total contratado durante la vigencia
auditada, de los cuales se revisaron 37 en cuantía de $5.744 millones que
equivalen al 57 % del valor total seleccionado y al 33% del valor total contratado.
Como resultado de la Auditoría
hallazgos:
el equipo auditor evidencio los siguientes
H16: Normas de Archivo.
“La ley 594 de 2000, señala las pautas que se debe tener en el archivo de la
documentación pública.
89
Pese a que reiterativamente la Contraloría ha venido observando esta situación,
en relación con el incumplimiento de las normas de archivo, en general se observa
que las carpetas contentivas de los contratos suscritos por el IDEAM durante la
vigencia 2011, están incompletas y no se lleva un archivo organizado de todos los
documentos que deben figurar en el expediente, incluidos los comprobantes de
pago y los soportes de la ejecución contractual, lo que implica el desconocimiento
de la Ley de Archivo del procedimiento de elaboración y control de documentos
exigidos por la norma técnica de calidad para la Gestión Pública NTCGP 1000:
2004 y actualizada mediante el Decreto 4485 de 2009.
Es de anotar que la gestión documental implica un conjunto de actividades
administrativas y técnicas tendientes a la planificación, manejo y organización de
la documentación producida y recibida por la entidad, desde su origen hasta su
destino final, con el objeto de facilitar su utilización y conservación, El
incumplimiento de una adecuada gestión documental en la entidad, conlleva a un
desgaste administrativo en la recolección de cada uno de los soportes de los
contratos que se encuentran en las diferentes áreas de la entidad”.
Respuesta
Sobre el particular, es preciso anotar que este instituto no ha transgredido norma
legal vigente y por ello, no puede ser sujeto de sanción disciplinaria alguna, toda
vez que el IDEAM viene dando cumplimiento a la norma técnica NTCGP 1000 y al
Decreto 4485 de 2009 al igual que a la ley 594/2000 y demás normatividad
relacionada con la gestión documental, a través de la aplicación de la Tabla de
Retención Documental como instrumento que le ha permitido al Instituto regular la
producción documental y mantener el control y seguimiento a los documentos,
durante todo su ciclo vital.
Sin perjuicio de lo anterior, y atendiendo los principios rectores de procedencia y
orden original (conservación de los documentos dentro del fondo documental al
que normalmente pertenecen) y dando cumplimiento al criterio y fin último de la ley
como es el evitar la duplicidad de documentos al interior de las entidades; los
documentos tales como: comprobantes de pago, soportes de ejecución
contractual, certificación de aportes a seguridad social, facturas, certificados de
supervisión y documentos equivalentes entre otros, que se conservaban en el
Grupo de Tesorería, se trasladarán al expediente contractual, como acción de
mejoramiento contenida en el plan de mejoramiento 2011 cuya meta finalizará el
próximo 31 de agosto de 2012.
90
A partir de la implementación en el IDEAM del sistema de Gestión Documental
ORFEO, y en cumplimiento de la Directiva Presidencial 04 del 2012 “cero papel en
la administración pública”, las dependencias no conservarán archivos en soporte
papel y su consulta se realizará a través de los expedientes virtuales que cada una
puede consultar en el aplicativo.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa parcialmente la observación,
toda vez que, como ellos mismos lo afirman, la documentación perteneciente a las
carpetas contractuales de la vigencia 2011, señaladas por el equipo auditor, se
encontraba dispersa en varios archivos.
Por lo tanto, la observación queda con la connotación administrativa.
H17D4: De las Obligaciones Contractuales.
El Artículo 4 de la ley 80 de 1993- “De los Derechos y Deberes de las Entidades
Estatales”, señala que para la consecución de los fines esenciales del Estado, las
entidades estatales:
1o. Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado.
Igual exigencia podrán hacer al garante.
En la revisión del contrato de Prestación de Servicios de Vigilancia No. 377 de
2011, suscrito con la firma Unión Temporal IDEAM SEGURO 2011, cuyo objeto es
la prestación de los servicios especializados de vigilancia y seguridad privada para
las instalaciones, muebles y enseres ubicados en las sedes del IDEAM de la
ciudad de Bogotá y las Áreas Operativas, por valor de $1.130.012.265 y con un
plazo de ejecución de 12 meses, se observa lo siguiente:
a)
En la cláusula cuarta, numeral 6 literal B).2, se expresa que el servicio se
prestará con personal reservista de primera clase, sin embargo, revisado el AZ
que contiene las hojas de vida de los uniformados, en algunos de ellos (caso
señores LUIS MARTIN ESCOBAR JAIMES, JOHON GAMBOA PINEDA, RAUL
AVELLA G., DAVID LOPEZ C., y otros vigilantes), se evidencia que son
reservistas de segunda clase, hecho que genera incumplimiento por parte del
contratista y podría conducir en un caso dado, a una inapropiada prestación del
servicio, al no contarse con personal 100% capacitado e idóneo para la ejecución
del contrato”.
91
Respuesta
Frente al contenido del hallazgo formulado, se resalta que en la cláusula
contractual referida se incluyeron requisitos que excedieron las regulaciones que
sobre el particular estableció la Resolución 4973 de 2011 expedida por la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en la cual solamente se
determinó como requisito esencial para la prestación del servicio de vigilancia lo
siguiente:
“…ARTÍCULO 41. DESEMPEÑO DE FUNCIONES. Para desempeñar las
funciones de Vigilante, Escolta, Supervisor, Operador de Medios Tecnológicos y
Manejador Canino en seguridad y vigilancia privada, es requisito fundamental,
haber aprobado con anterioridad, en escuela o departamento de capacitación en
vigilancia y seguridad privada, debidamente autorizada por la Superintendencia, el
curso de fundamentación correspondiente a cada ciclo..…” (Se resalta)
Así entonces y tal como se advierte de la lectura de la disposición legal transcrita
anteriormente, la exigencia contractual incluida en el contrato celebrado con la
Unión Temporal IDEAM Seguro 2011, no es una causal de incumplimiento, puesto
que dicha estipulación desborda las exigencias que el marco jurídico vigente
impone para la prestación del servicio de vigilancia.
En este sentido y teniendo en cuenta que la estipulación contenida en el numeral
sexto (6) del literal B) de la cláusula cuarta (4), se constituye en un requerimiento
ineficaz de pleno derecho, a la luz de lo establecido en el artículo 867 del Código
de Comercio, este Instituto como parte contractual procederá a modificar dicha
estipulación en virtud de la potestad otorgada por el artículo 40 de la Ley 80 de
1993; lo anterior para garantizar la armonía del negocio jurídico celebrado con el
marco legal vigente. (……)
Análisis Respuesta CGR
La respuesta a este literal, no desvirtúa la observación, toda vez que si bien es
cierto, no existe norma expresa que establezca la exigencia de tener la situación
militar definida de primera o segunda clase, también es cierto que es la propia
entidad la que hace esta exigencia (que no es contradictoria a la normatividad
vigente aplicable al caso), desde el inicio del proceso contractual, la cual no fue
observada en ningún momento por el contratista.
Ahora bien, la entidad no hace mención expresa a lo señalado en la observación,
simplemente se limita a señalar el requisito fundamental para el ejercicio de las
92
labores de vigilancia establecido en la norma mencionada, situación que no está
contemplada en el oficio de la CGR.
Por lo tanto, la observación de este literal se mantiene, con las connotaciones
administrativa y presunta incidencia disciplinaria establecidas.
b)
“De la misma manera se expresa en esta cláusula y numeral, literal B).10,
que para el cubrimiento de los puestos, se organizarán los turnos con el personal
propuesto y sin que se supere el límite de la jornada laboral. Sin embargo, en la
revisión de las minutas correspondientes, se evidencia que los servicios de 24
horas se dan en solo dos turnos de 12 horas, superando el limite normal de 8
horas, situación que en un momento dado incumple lo establecido en el contrato y
que por el tiempo de servicio, este se preste de manera descoordinada”.
Respuesta
Es necesario aclarar que la cláusula vigésima del contrato celebrado establece
que: “…el CONTRATISTA actúa con plena autonomía intelectual, profesional,
conceptual, técnica y administrativa, y sin ninguna clase de subordinación frente al
Instituto, se excluye cualquier vínculo de tipo laboral entre la Entidad y EL
CONTRATISTA, o el personal utilizado por éste para el desarrollo del objeto del
contrato. En consecuencia, será de exclusiva responsabilidad del CONTRATISTA
el pago de salarios y prestaciones a que hubiere lugar respecto del personal
mencionado…”
Conforme con lo anterior, se advierte que la Unión Temporal IDEAM Seguro 2011,
es la única responsable por el pago de todas las acreencias laborales de su
personal y por el cumplimiento de la legislación aplicable frente a este particular.
Sin perjuicio de lo anterior, y atendiendo nuestras funciones como supervisor del
contrato celebrado, es preciso aclarar que la jornada laboral pactada en el contrato
de vigilancia celebrado, no excede los máximos establecidos en el literal d) del
artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual en su tenor literal establece:
“…El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de
cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de
trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso
obligatorio…” (Se resalta)
Así entonces, los vigilantes que prestan sus servicios en el IDEAM, laboran en
cumplimiento de la jornada legal de 48 horas semanales y se les liquida y pagan
93
horas extras adicionales a esta jornada. Del mismo modo, es necesario resaltar
que para los servicios de 24 horas se conforman en turnos de 12 horas durante
dos días y dos noches a la semana para un total de 48 horas semanales. (Se
anexa programación de mayo de 2012 suministrada por el Contratista y
descripción del servicio y certificación emitida por la Directora de Gestión Humana
de la Compañía Seguridad Central Ltda).
Frente a las afirmaciones hechas por ese órgano de control de que “se incumple lo
establecido en el contrato y que por el tiempo de servicio, este se preste de
manera descoordinada” encontramos que dichas afirmaciones son imprecisas,
puesto que los servicios de vigilancia, se han prestado de manera coordinada y en
cumplimiento de las estipulaciones contractuales pactadas, garantizando la
integridad de los funcionarios, visitantes y la salvaguarda de los bienes por los que
es legalmente responsable el Instituto.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este literal, no desvirtúa la observación, ya que es en
el propio contrato observado, donde se exige que la jornada de prestación del
servicio por parte del personal de vigilancia, debe ser de ocho (8) horas (hecho
que no es contradictorio a la normatividad vigente aplicable al caso), situación que
se da desde el inicio del proceso contractual y que en ningún momento fue
observada por el contratista, frente a lo cual es importante recordarle a la entidad
que de conformidad con la legislación civil colombiana, el contrato es ley para las
partes y como tal se debe acatar en todas sus estipulaciones (Artículos 1602 y
1603 así: ARTICULO 1602: LOS CONTRATOS SON LEY PARA LAS PARTES;
Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede
ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. ARTICULO
1603: EJECUCION DE BUENA FE; Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y
por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las
cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley
pertenecen a ella.
Por lo tanto, la observación a este literal se mantiene con las connotaciones
administrativa y presunta incidencia disciplinaria establecidas.
c)
“Por otro lado, en esta cláusula, numeral 9 literal A).1, se expresa que el
contratista, para la ejecución del contrato, diligenciara unos libros de pasta que
contendrán……, otro de control de salida e ingreso de elementos de propiedad del
INSTITUTO, sin embargo, en la revisión de los libros que se diligencian por parte
de los vigilantes, se observa que no existe un libro que registre ingreso y salida de
94
elementos, propiedad del IDEAM. Solo se maneja una carpeta con autorizaciones
de salida de elementos”.
Respuesta
La observación formulada por ese órgano de control carece de asidero, puesto
que la estipulación contractual a la que hace referencia ese órgano de control, no
establece la obligación de diligenciar varios libros como lo señala ese órgano de
control, toda vez que el numeral 9, literal A) de la cláusula cuarta (4) establece lo
siguiente:
“…9) Elementos de papelería y documentos necesarios para la prestación del
servicio de vigilancia: A) A la iniciación del contrato y durante la vigencia del
mismo, el contratista estará obligado a suministrar todos los elementos de
papelería y de oficina, necesarios para la adecuada prestación del servicio,
adicionalmente deberá suministrar los siguientes elementos para cada puesto: 1)
Carpeta, que contendrá: i) Las consignas correspondientes para archivar las
órdenes de salida y entrada de elementos y vehículos, las autorizaciones de
entrada y salida de funcionarios y para control de visitantes. ii) Las consignas
impartidas por el supervisor del Contrato iii) Libros (De pasta dura, hojas tamaño
oficio con renglones y páginas enumeradas consecutivamente), que contendrá:
Las minutas para cada puesto, las minutas para cambio de turno, el control de
ingreso y salida de elementos de propiedad del INSTITUTO…”
Así las cosas y teniendo en cuenta que la obligación contractual referida, en
ninguno de sus apartes estipula la obligación a la que alude el equipo auditor en
su observación, se colige que la misma debe ser desestimada.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este literal, no desvirtúa la observación, toda vez que
como ella misma lo contempla en su escrito de respuesta, en el párrafo subrayado
en cursiva literal A), numeral 1), literal iii), menciona la exigencia del libro de pasta
dura para control de ingreso y salida de elementos de propiedad del INSTITUTO.
Tanto es así, que el propio contratista después de la revisión correspondiente,
procedió a aperturar dicho libro.
Por lo tanto, la observación a este literal se mantiene con las connotaciones
administrativa y presunta incidencia disciplinaria establecidas.
95
d)
“La compañía de vigilancia no registra libro de ingreso y salida de su
personal de vigilancia. Hecho que en un momento dado le permita al contratista
incumplir las condiciones de prestación del servicio contratado y así generar
traumas en cuanto a la presencia del personal asignado para este fin”.
Respuesta
Frente a la observación precedente, consideramos que la misma carece de
fundamento, puesto que el supervisor del contrato en ejercicio de sus funciones ha
garantizado que el contratista registre de manera diaria en los libros de minuta de
cada puesto de vigilancia, el recibo y entrega de cada turno incluyendo las
novedades generadas durante cada uno de ellos.
Lo anterior, puede verificarse a través del registro físico contenido en los libros de
minuta de servicios que diariamente alimentan los prestadores del servicio de
vigilancia, previa verificación por parte del supervisor designado por el contratista;
adicionalmente, se precisa que el argumento sostenido por el equipo auditor en el
manifiesta que “…se generan traumas en cuanto a la presencia del personal
asignado para este fin…”, es desafortunado, puesto que tal como se puede
advertir de la revisión del libro referido en líneas precedentes, se evidencia que el
contratista lleva un registro detallado sobre la entrada y salida de su personal (Se
anexan Soportes)
Análisis Respuesta CGR
Se acepta la respuesta de la entidad a este punto, por lo tanto el literal de esta
observación será retirado.
Así las cosas y evaluadas en su integridad las respuestas a esta observación, se
evidencia que la entidad no desvirtúa los fundamentos legales que le dieron origen
a los literales a), b) y c). Por lo tanto, la misma se mantiene con las connotaciones
allí establecidas.
H18: Amparo de Responsabilidad Civil Extracontractual.
El Decreto 4828 de 2008, reglamentario de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007,
en su artículo 7, señala los riesgos observados en los contratos públicos, para lo
cual exige a las entidades del Estado, proteger con ciertos amparos sus bienes.
Revisada la carpeta contentiva del contrato 377 de 2011, cuyo objeto es la
prestación de servicios de vigilancia, se evidencia que el contratista no anexa
96
póliza de responsabilidad civil extracontractual, tal y como lo exige la Clausula 7
Literal D. del mismo.
Lo anterior permite establecer que, en caso de siniestro en contra de la entidad,
causado por fallas en la prestación del servicio, no se pueda exigir a la entidad
aseguradora, la indemnización correspondiente.
Respuesta
Una vez revisado el contenido del expediente contractual se evidencia que en el
mismo reposa la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 387404 de
Liberty Seguros (la cual se anexa la presente) expedida el día 01 de noviembre de
2011, a favor de la UNION TEMPORAL IDEAM SEGURO 2011 en cuantía de
$107.120.000 para el desarrollo del contrato No. 377/2011 (Se anexa soporte).
Conforme con lo anterior, este hallazgo formulado carece de fundamento y por ello
debe ser desestimado.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, se acepta parcialmente, toda vez que si
bien es cierto, en ella se anexa copia de la póliza de responsabilidad civil
extracontractual, también es cierto, en primer lugar, que dicho documento no se
encontraba en la carpeta contractual en el momento de su revisión.
En segundo lugar, en la revisión de la póliza anexa, se observa que tanto el
tomador como el asegurado, es el mismo contratista, contraviniendo lo establecido
en el artículo 16 Numeral 1 del decreto 4828 del 24 de Diciembre de 2008 que
reza “Requisitos que deben cumplir las pólizas que garantizan la responsabilidad
extracontractual…. en las pólizas de responsabilidad extracontractual…. tendrán la
calidad de asegurados la entidad contratante y el contratista, limitado ello
únicamente a los daños producidos por el contratista con ocasión de la ejecución
del contrato amparado, y serán beneficiarios tanto la entidad contratante como los
terceros que puedan resultar afectados por la responsabilidad extracontractual del
contratista o sus subcontratistas” (las negrillas son nuestras).
En este sentido, se deberá ordenar la modificación de la póliza aludida, donde se
establezca la calidad del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales, como entidad contratante.
97
Por lo anterior, se modificará la observación, respecto de este literal, dejándola sin
connotación disciplinaria, la cual quedará solamente con carácter administrativo.
H19: Informes de Ejecución y Supervisión.
El Artículo 26º de la ley 80 de 1993.- “Del Principio de Responsabilidad”, señala
entre otros que:
1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines
de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger
los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse
afectados por la ejecución del contrato.
2o. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones
antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas.
De la revisión de las carpetas contentivas de los contratos números 2, 4, 5, 11,
12, 15, 16, 17, 19, 22, 23, 28, 33, 35, 37, 39, 42, 50, 70, 71, 72, 99, 101, 102,105,
129, 130, 169, 262, 370, 377, 399, 401 y 403 de la vigencia de 2011, se evidenció
que en ninguna de ellos existen informes de supervisión por parte de la entidad y
de ejecución de las obligaciones pactadas por parte del contratista.
Lo anterior, permite establecer que los contratistas, en primer lugar, puedan evadir
sus responsabilidades respecto al cumplimiento del objeto contractual y en
segundo lugar, que los mismos, eludan su compromiso con los pagos en
seguridad social y salud.
Respuesta
Como se anotó anteriormente y dando cumplimiento a la tabla de retención
documental adoptada por la entidad, los informes de supervisión de los contratos
se encontraban en las áreas de origen. No obstante lo anterior y como acción
correctiva contenida en el plan de mejoramiento, la entidad ha procedido a unificar
dicha documentación y como soporte se anexa la misma. Por lo anterior, no es
cierto que no existieran dichos informes, por lo que se solicita desestimar la
observación formulada.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa parcialmente la observación, en
el sentido de retirar la connotación disciplinaria, pero confirmando la deficiencia
98
administrativa, toda vez que, como ellos mismos lo afirman, la documentación
perteneciente a las carpetas contractuales de la vigencia 2011, señaladas por el
equipo auditor, se encontraba dispersa en varios archivos.
Por lo tanto, la observación se mantiene con connotación administrativa.
H20: Verificación Pago de Aportes en Seguridad Social y Salud.
“El Art. 41 de la ley 80 de 1993, modificado por el Art. 23 de la Ley 1150 de 2007,
señala que los supervisores de los contratos estatales deben verificar el pago de
los aportes en seguridad social y salud que realizan los contratistas
En los contratos revisados Nos: 2, 4, 5, 11, 12, 15, 16, 17, 19, 22, 23, 28, 33, 35,
37, 39, 42, 50, 70, 71, 72, 99, 101, 102,105, 129, 130, 169, 262, 370, 377, 399,
401 y 403 de la vigencia de 2011, no se evidencia la verificación de los pagos en
seguridad social y parafiscal por parte del funcionario encargado de la supervisión.
Respuesta
Conforme con lo anotado anteriormente, los documentos de pago de aportes a la
seguridad social se encontraban en las áreas de origen. No obstante lo anterior y
como acción correctiva la entidad ha procedido a unificar dicha documentación y
como soporte se anexa la misma. Por lo anterior, no es cierto que no existieran
dichos informes, por lo que se solicita desestimar la observación formulada.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa parcialmente la observación,
toda vez que, no basta que el contratista allegue los comprobantes de pago y
aportes de la seguridad social, también es necesario que el supervisor, tal y como
lo exige la norma aludida, verifique que esos pagos efectivamente fueron
realizados.
Precisamente, en la exposición de motivos de esta ley modificatoria de la Ley 80
de 1993, el legislador planteo la necesidad de hacer exigible esta verificación, en
razón a las continuas y recurrentes conductas evasivas y de falsedad que se
presentaban en las planillas de pago de la seguridad social por parte de los
contratistas del Estado, así como la sanción para los que incumplieran dicho
mandato.
99
Por lo tanto la observación se mantiene como administrativa y se elimina la
connotación disciplinaria.
H21: Adición contratos.
“Los decretos 1950 de 1973 y 2400 de 1968, en sus artículos respectivos, señalan
cuando una relación contractual se convierte en relación laboral. Igual sucede con
sentencias de la Corte Constitucional, que en ejercicio de la acción de revisión de
providencias judiciales expedidas por funcionarios públicos, relacionadas con la
continuidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por la
administración pública, se convierten en un momento dado en contratos laborales
de la administración”.
El equipo auditor una vez revisados los contratos seleccionados suscritos por el
Ideam durante la vigencia 2011, evidenció que varios de estos contratos, entre los
cuales se encuentran los que a continuación se describen, podrían generar una
relación laboral dada la continuidad del servicio prestado por el contratista, así:
1.- Número 002 suscrito el 3 de Febrero de 2011 entre el Ideam y el doctor Diego
Iván Palacios Doncel, con vencimiento al 20 de Diciembre de 2011, se suscribió la
Orden Administrativa No. 61 de 2011 el 28 de diciembre de 2011, con fecha de
vencimiento del 10 de febrero de 2012. Igualmente se suscribió el contrato de
prestación de servicios No. 014 de 2012 el 17.02.2012 entre el Ideam y este
contratista.
2.- Número 004 suscrito el 9 de Febrero de 2011 entre el Ideam y el doctor
Reynerio González Rivera con vencimiento al 20 de Diciembre de 2011, se
suscribió la Orden Administrativa No. 62-2011 el 28 de diciembre de 2011, con
fecha de vencimiento del 10 de febrero de 2011. Igualmente se suscribió el
contrato de prestación de servicios No. 066 de 2012 el 24.02.2012 entre el Ideam
y este contratista.
3.- Número 005 suscrito el 9 de Febrero de 2011 entre el Ideam y la doctora Diana
Marcela Herrera Medina, con vencimiento al 20 de Diciembre de 2011, se
suscribió la Orden Administrativa No. 63-2011 el 28 de diciembre de 2011, con
fecha de vencimiento del 10 de febrero de 2012. Igualmente se suscribió el
contrato de prestación de servicios No. 015 de 2012 el 22.02.2012 entre el Ideam
y esta contratista.
100
Como se puede evidenciar, una vez finalizados los términos de ejecución de los
contratos, se les suscribió una orden de prestación de servicios y, finalizada esta
orden, la entidad suscribe otro contrato de la misma modalidad.
Lo anterior, podría conducir en un momento dado, a la exigencia de prestaciones
sociales por parte de los contratistas, toda vez que de conformidad con la
continuidad en la prestación del servicio, esto constituiría en una relación laboral,
de acuerdo a las normas que para el efecto rigen en materia laboral ordinaria y
administrativa.
Respuesta
Frente a las observaciones relativas a los contratos de prestación de servicios
profesionales celebrados por este Instituto durante la vigencia 2011, es preciso
señalar que los mismos responden a la necesidad de esta entidad de contar con el
apoyo especializado de distintos profesionales que le permitan el cumplimiento de
las metas y objetivos institucionales; lo anterior previo cumplimiento y acreditación
de los requisitos de orden legal exigidos para la celebración de estos negocios
jurídicos de acuerdo con lo establecido por las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y
por los decretos 2474 de 2008, 4266 de 2010 hoy derogados por el decreto 734 de
2012.
Ahora bien, respecto a la celebración de los contratos prestación de servicios
señalados por el equipo auditor en el contenido de la observación 24, se precisa
que en los estudios previos de cada uno de estos contratos se justificó la
necesidad que soportó su celebración; así entonces resulta necesario resaltar que
los contratos celebrados encuentran su fundamento en el cumplimiento de las
funciones que en materia de acreditación de laboratorios debe desarrollar este
Instituto, lo cual le impone la obligación al IDEAM de contar con el equipo
profesional de apoyo suficiente e idóneo que le permita cumplir con los
compromisos derivados de la competencia señalada en líneas precedentes.
Empero lo anterior y de acuerdo con el contenido de la observación formulada por
el equipo auditor frente a este particular, se precisa que las ordenes de servicios
celebradas en el mes de diciembre de 2011 se soportaron en la obligación que
tuvo esta entidad en cuanto a la administración de la prueba de evaluación de
desempeño a los laboratorios ambientales acreditados y aquellos que se
encuentran en proceso de acreditación, que como se le ha explicado en
oportunidades anteriores a ese órgano de control, es financiada con los recursos
que el IDEAM recauda entre los mencionados laboratorios.
101
Así entonces y teniendo en cuenta que el recaudo de estos recursos solo se pudo
concretar hasta el segundo semestre del año 2011, el proceso de contratación del
proveedor de estas pruebas se perfeccionó hasta mediados del mes septiembre
de 2011, situación que junto con los procesos de importación de las pruebas,
generó que la administración de las mismas por parte del IDEAM solo pudiera
materializarse en los meses de noviembre y diciembre de 2011.
Así las cosas y una vez administrada la prueba de evaluación de desempeño a los
laboratorios ambientales, se resalta que estos remitieron al IDEAM los resultados
respectivos en los meses de enero y febrero de 2012, por lo cual el Instituto debía
contar de manera excepcional con el apoyo de los mencionados contratistas con
el objeto de darle continuidad a los servicios que en materia de acreditación presta
este Instituto.
En este orden de ideas, se advierte que los argumentos elevados por la
Contraloría General de la República en el presente hallazgo deben ser
desestimados, teniendo en cuenta que la contratación de los profesionales
referidos, se materializó a partir de la ocurrencia de un hecho excepcional e
imprevisible generado en el proceso de desembolso de recursos por parte
laboratorios ambientales que surten los procesos de acreditación ante esta
entidad.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, no desvirtúa la observación, toda vez
que, lo que este organismo de control objeta, es el hecho de la continuidad de la
celebración de los actos aludidos (situación que podría generar una relación
laboral) y no la falta de requisitos para la suscripción de los mismos, porque se
entiende muy bien, de la lectura de los estudios previos de cada uno de los
eventos, que ello obedece al cumplimiento de la gestión trazada por el organismo
ambiental.
Sin embargo, es importante recordarle a la entidad que, además de las normas
citadas en la observación, las sentencias de la Corte Constitucional, números C154 de 1997 y C-665 de 1998 y otras que no es necesario indicar, señalan en que
momento existe la posibilidad que una acción, ejecutada a través de un contrato
de prestación de servicios, se convierta en una relación laboral, tanto en la
administración pública, como en la parte privada, frente a lo cual se debe tener en
cuenta igualmente que, tanto los contratos de prestación de servicios suscritos con
los profesionales señalados en la observación, como otros que no se indicaron en
102
la misma, llevan más de dos años, lo que podría dar lugar a la generación de los
hechos narrados en la observación.
Por lo tanto la observación se mantiene como administrativa y se elimina la
connotación disciplinaria.
H22D5: Plan de Trabajo.
“El Artículo 26º de la ley 80 de 1993.- “Del Principio de Responsabilidad”, señala
entre otros que:
1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines
de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger
los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse
afectados por la ejecución del contrato.
2o. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones
antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas.
Revisados los contratos de prestación de servicios Nos. 019, 035, 050, 071 y 370
de 2011, se evidencia que falta el plan de trabajo detallado y especifico de
funcionalidades a que se refiere una de las cláusulas de los mismos, omisión que
no permite establecer si los contratos relacionados cumplieron o no con el objeto
propuesto”.
Respuesta
Conforme con lo anotado anteriormente, los planes de trabajo de estos contratos
se encontraban en las áreas de origen. No obstante lo anterior y como acción
correctiva la entidad ha procedido a unificar dicha documentación y como soporte
se anexa la misma. Por lo anterior, no es cierto que no existieran dichos planes
de trabajo, por lo que se solicita desestimar la observación formulada.
Sin embargo, es necesario resaltar que el contrato 370 de 2011 celebrado con la
Universidad Nacional de Colombia, en ninguna de sus estipulaciones
contractuales incluyó la obligación por parte del contratista de presentar un
producto y/o entregable denominado plan de trabajo.
103
Análisis Respuesta CGR
La Respuesta de la entidad a este punto, se acepta de manera parcial, toda vez
que la misma no desvirtúa la observación en su totalidad, por las siguientes
razones:
1.
En lo que respecta a los contratos 035 y 050 de 2011, se tienen en cuenta y
se aceptan los soportes anexados.
2.
En lo referente al contrato 019 de 2011, lo que se anexa es un informe
mensual de labores y no el Plan de Trabajo referido en la observación.
3.
En lo referente al contrato 071 la entidad no hace ninguna aclaración.
4.
En lo referente al contrato 370 de 2011, se tiene en cuenta la Respuesta de
la entidad.
De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que no desaparecen los
fundamentos de la observación, para los contratos 019 y 071, se da connotación
Administrativa con presunta incidencia disciplinaria.
H23D6: Cumplimiento Objeto Contrato 262 de 2011.
“Un caso muy particular se presenta en la revisión del contrato en mención, lo cual
hace que el equipo auditor presente por separado un informe detallado al
respecto, así:
•
Contrato de obra celebrado entre el IDEAM y la Sociedad Grupo
Empresarial Pinzón Muñoz S.A.S.
•
Estudios previos: Descripción del objeto a contratar: las actividades
previstas para el mantenimiento y reparaciones locativas de las sedes del IDEAM
son las relacionadas en el cuadro allí expuesto, el cual describe los ítems,
descripción y unidad.
El plazo de ejecución dice hasta el 31 de diciembre de 2011, y en el contrato hasta
el 15 de diciembre de 2011.
El listado de precios de referencia para la ciudad de Bogotá,
demoliciones, mampostería, etc., son: Valor promedio $37.249.486.
104
preliminares,
Listado de precios de referencia para las ciudades fuera de Bogotá: Valor
promedio: $38.844.320.
Una vez obtenido el listado del precio promedio por unidad donde se relacionan
los mantenimientos locativos probables requeridos por las sedes de las oficinas
centrales y áreas operativas, se clasificaron los inmuebles, separando aquellos
que son propiedad del Instituto, de los que están en arriendo o comodato,
avaluándose en cada uno de ellos, la urgencia de los trabajos a realizar.
Esta labor dio como resultado la siguiente priorización en la realización de los
trabajos de mantenimiento y/o reparaciones locativas de las sedes del IDEAM así:
FASE I: Inmuebles que requieren intervención antes de 6 meses. Bogotá,
Medellín, Barranquilla, Villavicencio, Neiva, Pasto.
Fase II: Inmuebles que requieren intervención entre seis y doce meses. Santa
Marta, Duitama, Bucaramanga, Riohacha, San Andrés, Leticia.
FASE III: Inmuebles cuya intervención puede realizarse después de doce meses:
Demás sedes y/o oficinas del IDEAM y Aeropuertos en todo el país
Cuadro No. 2: oficinas centrales de Bogotá`.
-
Bodega Almacén Sede Cra 42: Valor Total $51.512.697.
-
Área Operativa Medellín: $80.722.259.73.
-
Área Operativa Barranquilla: $60.185.070.42.
-
Área Operativa de Villavicencio: $71.228.587.50.
-
Área Operativa Neiva: $37.740.000.
-
Área Operativa Pasto: $198.622.665.07.
-
Total: $500.011.279.72.
No compromete vigencias futuras.
•
Tipo y modalidad de contratación: Proceso de Selección Abreviada por
Licitación Pública No. 003 de 2011.
105
•
Fecha de suscripción: 17 de agosto de 2011.
•
Valor del contrato: $500 millones de pesos, incluido IVA.
•
Objeto: Contratar por el sistema de precios unitarios fijos sin reajuste, las
obras civiles de mantenimiento y reparaciones locativas, de las oficinas del IDEAM
ubicadas en la carrera 10 No. 20-30, en la calle 12 No. 42B.44 de Bogotá y en las
diferentes sedes, Áreas Operativas y Aeropuertos en el país.
En la revisión del contrato, se evidencia que el Objeto es muy general, no es clara
su definición: Cuando se refiere a las diferentes sedes, no especifica cuáles, que
Áreas Operativas van a ser materia de remodelaciones, en cuáles Aeropuertos del
País se va a intervenir y si se cuenta con la autorización de la Aeronáutica Civil o
de la administración de los mismos.
•
Plazo de ejecución: Será desde la suscripción del acta de inicio (31 de
agosto de 2011) hasta el 15 de diciembre de 2011, previo cumplimiento de los
requisitos de ejecución y legalización.
•
Forma de pago: El IDEAM pagará al contratista el 20% del valor total
adjudicado como pago anticipado previa suscripción del acta de inicio. El saldo
restante será pagado en mensualidades vencidas previa presentación de la
factura comercial en la que se relacionen los servicios prestados y las cantidades
de obra ejecutadas durante el mes, acompañada del documento original donde se
certifique el recibido a satisfacción de la prestación del servicio por parte del
supervisor del contrato. Como requisito para efectuar los pagos, el contratista
deberá acreditar el recibo a satisfacción de la prestación del servicio por parte del
supervisor del contrato.
•
Parágrafo primero: fases de ejecución:
Fase 1: Bogotá, Medellín, Barranquilla, Villavicencio, Neiva y Pasto.
Fase 2: Santa Marta, Duitama, Bucaramanga, Riohacha, San Andrés y Leticia.
Fase 3: Demás sedes y/o oficinas del Ideam y aeropuertos en todo el país.
•
Parágrafo segundo de la cláusula cuarta obligaciones del contratista: (A)
Actividades de mantenimiento y Reparaciones Locativas: Numeral 18. El servicio
debe prestarse en la sede principal del IDEAM de la carrera 10 No.20-30, en la
sede de la bodega de Almacén ubicado en la calle 12 No.42B-44, en el
106
Laboratorio de Calidad Ambiental en la carrera 129 No. 29-57 y áreas operativas
de Medellín, Barranquilla, Villavicencio, Neiva, Santa Martha, Duitama, pasto,
Bucaramanga, Cali, Ibagué, Puerto Carreño, Riohacha y San Andrés y oficinas de
Meteorología Aeronáutica de los aeropuertos del país.
•
Cláusula sexta: lugar de ejecución del contrato: En las ciudades de: Bogotá
y Áreas Operativas de Medellín, Barranquilla, Villavicencio, Neiva, Santa Martha,
Duitama, pasto, Bucaramanga, Cali, Ibagué, Puerto Carreño, Riohacha y San
Andrés y oficinas de Meteorología Aeronáutica de los aeropuertos del país.
•
Cláusula octava: imputación presupuestal: CDP No. 52511 del 25 de marzo
de 2011. Dependencia: Secretaría General, C-520-900-3 Administración
fortalecimiento de capacidades para optimización de la gestión Institucional a nivel
nacional. Fuente: Nación, Recurso 11, CSF. Posición Catálogo del gasto: C-520900-3 Administración Fortalecimiento de Capacidades para optimización de la
Gestión institucional a nivel nacional.
•
Cláusula décima: supervisión: Será ejercida por el Coordinador de
Recursos Físicos del IDEAM.
OTRO SI No.1 del 28 de octubre de 2011
•
Justificación: se sustenta en el hecho “de que es necesario adicionar el
contrato para atender las sedes y oficinas no contempladas en la fase uno de
ejecución para la adecuación y mantenimiento de los inmuebles de las sedes
operativas, dado la urgencia de efectuar intervenciones de reparaciones locativas
en las sedes de San Andrés con ocasión de las labores que allí se ejecutan y en la
bodega de Almacén y Metalmecánica en cumplimiento del plan de mejoramiento
suscrito con la Contraloría General de la República, para dar cumplimiento a los
hallazgos locativos allí referidos”.
•
Cláusula primera: Modificar el contrato No. 262 de 2011 en su cláusula
tercera. Valor y forma de pago en el sentido de adicionar el valor del contrato en
la suma de $249.4 millones IVA incluido. La forma de pago será la misma
inicialmente pactada, ajustada al valor de la adición del presente otrosí.
•
Cláusula segunda: Modificar el contrato No. 262 de 2011 en su cláusula
cuarta. Obligaciones del contratista en el sentido de incluir lo siguiente: 1) Realizar
la adecuación y mantenimiento locativo de la sede de San Andrés (Islas) y la
Bodega de la Calle 12 No. 42 B-44 en donde funcionan las dependencias de
107
(Almacén e inventarios, Grupo de Metalmecánica e Instrumentación y Área
Operativa No. 11).
•
Cláusula tercera: modificar la cláusula octava. Imputación presupuestal del
contrato no. 262 de 2011, en el sentido de adicionar el certificado de disponibilidad
presupuestal No. 150311 del 03 de octubre de 2011, expedido por la Coordinadora
Grupo de Presupuesto. Posición catálogo de gasto: A-2-0-4-5-1 mantenimiento de
bienes inmuebles, fuente nación recurso 10 situac. CSF. Objeto POA 1 Plan Cont.
11 adición cont. 2622011 contratar obras civiles de mtto y reparaciones locativas
por $249.4 millones.
Propuesta a bodega IDEAM Bogotá. Por $194.418.854.33. Propuesta Ideam San
Andrés $65.307.972.50.
•
Cláusula cuarta: el contratista, se compromete a modificar la garantía única
constituida inicialmente a favor del Ideam, con el fin de amparar el presente otrosí.
•
Cláusula quinta: el contratista deberá publicar el presente otro sí de adición
al contrato no. 262 de 2011en el diario oficial, la publicación se entiende surtida
con la entrega del recibo de pago en la oficina asesora jurídica del ideam.
•
Cláusula sexta: las demás cláusulas del citado contrato, que no se opongan
al presente otrosí continúan rigiendo sin modificación de la misma por las partes.
OTRO SI No. 2 del 15 de diciembre de 2011:
•
Justificación: “poder acometer los frenes que han tenido problemas de
suministros”.
•
Cláusula primera: Modificar la Cláusula segunda – Plazo de ejecución –del
contrato No. 262 de 2011, en el sentido de prorrogar el plazo de ejecución hasta el
día 30 de diciembre de 2011.
•
Cláusula segunda: el contratista, se obliga para con el IDEAM, a modificar
la garantía única constituida, amparando la modificación contemplada en el
presente otro sí y a publicarlo en el Diario Único de contratación.
•
Cláusula tercera: las demás cláusulas del citado contrato, que no se
presente otro sí, continúan rigiendo sin modificación alguna.
108
Observaciones al Contrato de Obra:
1) Término de ejecución: No se conoce fecha de terminación del contrato, ni de
liquidación del mismo.
Respuesta:
No le asiste razón a ese órgano de control al afirmar que no se conoce la fecha de
terminación del contrato, toda vez que la cláusula segunda del contrato 262 de
2011 estableció: “El plazo de ejecución del presente contrato será desde la
suscripción del acta de inicio hasta el 15 de diciembre de 2011, previo
cumplimiento de los requisitos de ejecución y legalización”.
Mediante la suscripción del otrosí No. 2 al contrato 262 de 2011, el plazo de
ejecución del mismo se extendió hasta el 30 de diciembre de 2011.
En la actualidad el contrato se encuentra en proceso de liquidación y
próximamente se suscribirá la correspondiente acta en cumplimiento de los
artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 11 de la Ley 1150 de 2007.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa la observación, por lo tanto la
misma se retirará en el informe final de la auditoria.
2) Cantidades de obras: Falta cuadros en los cuales se establezca cantidad de
materiales utilizados en cada una de las Áreas Operativas y en Bogotá. Además
faltan cuadros de precios unitarios utilizados en las obras.
Respuesta
No le asiste razón a este órgano de control en su afirmación, puesto que una vez
revisado el expediente de supervisión del contrato, se evidencia que las actas de
recibo de cantidades de materiales utilizados en la ejecución de los trabajos, se
encuentran contenidas en las respectivas actas de corte de obra, los cuales son
soporte del certificado de supervisión emitido por el supervisor del contrato. (Se
anexa soporte documental)
Ahora bien, respecto de la observación de la Contraloría de que no existen
cuadros de precios unitarios, se adjuntan copia de los mismos, los cuales vale la
109
pena aclarar son parte de la oferta económica presentada por el proponente
adjudicatario. (Se anexan soporte documental)
Análisis Respuesta CGR
Analizados tanto la respuesta de la entidad, como los soportes que pretende hacer
valer para justificarla, no se evidencia congruencia entre lo uno y lo otro, es decir,
que los documentos obrantes entre los folios 17 y 45 de las obras, al parecer
correspondientes a las ciudades de Bogotá, Pasto, San Andrés, Neiva,
Villavicencio, Barranquilla y Medellín (se diferencian los cuadros de cantidades de
obras, por los escritos realizados en esfero), en las planillas no se especifica el
lugar de realización de las obras y en otras como es el caso de lo observado en
los folios 17-18 y 40-41, se evidencia que son fotocopias iguales, con la diferencia
que en unos está escrito Bogotá y en otros dice Barranquilla.
Por otro lado, los folios 42, 43 y 44, con escrito manuscrito de “MEDELLIN”, son
totalmente ilegibles por lo cual no fue posible hacerles el análisis correspondiente.
Por último, las fotocopias de las actas anexas a la respuesta, no indican con
exactitud los lugares de ejecución de las obras, situación que, como se dijo en la
observación, impiden verificar el cumplimiento del objeto contractual en toda su
dimensión, así se establezcan unos precios unitarios en las mismas.
Por lo anteriormente expuesto, la respuesta de la entidad no desvirtúa la
observación en los términos que esta contiene, por lo tanto, la misma se mantiene
con las connotaciones ya establecidas. es decir, con carácter administrativo y
presunta incidencia disciplinaria.
3) Ingresos almacén: Falta documentos de ingreso a Almacén por los elementos
recibidos para cada obra.
Respuesta
Frente a la observación nos permitimos aportar los respectivos comprobantes de
ingreso de elementos al almacén. (Se anexa soporte)
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa la observación, por lo tanto la
misma se retirará en el informe final de la auditoria.
110
4) Informe de supervisión: El certificado de supervisión no detalla con certeza el
cumplimiento del contrato, toda vez que simplemente coloca unas x en formatos
previamente establecidos por la entidad, sin que con ello nos evidencie el
cumplimiento del contrato dentro de los términos establecidos, es decir, que el
supervisor se limita simplemente a diligenciar un formato “Certificado de
Supervisión” , sin que ello nos indique por ejemplo: si se cumplieron las cláusulas
cuarta, “obligaciones especiales del contratista; Quinta, “obligaciones del Instituto”;
Décima “Supervisión”; no dando cumplimiento a la Ley 80 de 1993, Decreto 1150
de 2007 y demás normas que regula la contratación pública.
La supervisión del contrato, no evidencia si ya se efectuó el pago respectivo,
se cumplió con el objeto para el cual fue celebrado.
si
Respuesta
No es de recibo para esta entidad la observación formulada por ese órgano de
control, toda vez que como se ha ilustrado en Respuesta s anteriores, las labores
de supervisión adelantadas por el Instituto no se soportan en el simple
diligenciamiento de un formato como equivocadamente lo señala el equipo auditor,
puesto que tal y como se evidencia de la documentación que soporta cada uno de
los pagos efectuados al contratista, los certificados de supervisión detallan la
verificación sobre el cumplimiento del objeto, las obligaciones contractuales
pactadas, los productos y/o trabajos a entregar. Así mismo y para evidenciar el
cumplimiento de las obligaciones contractuales derivadas del contrato No. 262 de
2011, esta entidad procede a anexar como soporte de los argumentos expuestos,
el registro fotográfico que denota el estado en que se encontraban las
instalaciones y sus condiciones actuales. (Se anexa soporte documental)
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa la observación, por lo tanto la
misma se retirará en el informe final de la auditoria.
Por otra parte, se evidencian las siguientes irregularidades, no se aportan los
siguientes documentos:
5) Comprobantes de pago en seguridad social del contratista y del interventor.
111
Respuesta
No le asiste razón a ese órgano de control, toda vez que de acuerdo con el marco
legal vigente, el supervisor del contrato verificó el contenido de las certificaciones
emitidas por el Revisor Fiscal o el Representante Legal de la sociedad, en las que
éste acreditó el pago de los aportes a los sistemas de salud, pensión, riesgos
profesionales y los aportes a las cajas de compensación familiar, Instituto de
Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. (Se anexan los
soportes respectivos)
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a esta observación, desvirtúa la misma. Por lo tanto, la
observación se retira.
6) Comprobantes de pago del contrato.
Respuesta
Con el objeto de atender la observación formulada, se anexan los soportes
respectivos.
Análisis Respuesta CGR
Analizados los soportes de la respuesta que presenta la entidad a este punto, se
desvirtúa la observación, por lo tanto la misma se retirará en el informe final de la
auditoria.
7) Informes de supervisión y ejecución del contrato.
Respuesta
Frente a esta observación, es necesario resaltar que dentro del contrato celebrado
no se estableció dentro su clausulado la obligación por parte del contratista de
presentar “informes de ejecución”, por lo cual no son de recibo los argumentos
formulados por ese órgano de control.
Sin embargo, se precisa que el control de ejecución sobre las actividades
realizadas, se llevó a cabo a partir del cotejo del contenido de las actas de corte
de obra en donde se detalla de manera precisa i) la descripción de la actividad
desarrollada, ii) la unidad de medida, iii) la cantidad, iv) el precio unitario y v) el
112
valor parcial, así como los datos generales del contrato y el contratista, con los
trabajos ejecutados por éste. (Se anexa el soporte documental respectivo)
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa la observación, por lo tanto la
misma se retira.
8) Documento de verificación del pago de aportes en seguridad social por parte
del supervisor del contrato, tal como lo exige el Art.41 de la ley 1150 de 2007
Respuesta
No le asiste razón a ese órgano de control, toda vez que de acuerdo con el marco
legal vigente, el supervisor del contrato verificó el contenido de las certificaciones
emitidas por el Revisor Fiscal o el Representante Legal de la sociedad, en las que
éste acreditó el pago de los aportes a los sistemas de salud, pensión, riesgos
profesionales y los aportes a las cajas de compensación familiar, Instituto de
Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. (Se anexan los
soportes respectivos)
Así las cosas y teniendo en cuenta los argumentos señalados y los elementos
probatorios aportados solicitamos se desestime la presente observación.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa la observación, por lo tanto la
misma se retirará en el informe final de la auditoria.
9) Para la verificación del cumplimiento del objeto contractual, del contrato de obra
en mención, se evidenció que en las cláusulas del mismo, no se hace referencia a
la contratación de una interventora externa, tal y como lo señala el Artículo 32
de la ley 80 de 1993. Lo anterior, conlleva al incumplimiento en los términos
previstos de los Artículos Nos. 4, 14, 26 y 40 ídem.
Respuesta
No son de recibo los argumentos formulados por ese órgano de control en la
presente observación, puesto que con la entrada en vigencia de la Ley 1474 de
2011 la obligación legal a la que se hace referencia, fue redefinida bajo el
entendido de que la interventoría externa solamente deberá contratarse cuando el
113
seguimiento sobre el cumplimiento del contrato requiera de conocimientos
especializados y/o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen.
Así entonces y teniendo en cuenta el contenido del parágrafo del artículo 83 de la
Ley 1474 de 2011 el cual establece que: “…teniendo en cuenta la capacidad de la
entidad para asumir o no la respectiva supervisión en los contratos de obra a que
se refiere el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los estudios previos de los contratos
cuyo valor supere la menor cuantía de la entidad, con independencia de la
modalidad de selección, se pronunciarán sobre la necesidad de contar con
interventoría…” (Se resalta), se advierte que, esta entidad justificó desde el punto
de vista técnico a través de concepto emitido por el Coordinador del Grupo de
Recursos Físicos, que para el seguimiento del contrato celebrado no se requerían
conocimientos especializados por lo cual no era necesaria la contratación de una
interventoría externa. (Se anexa soporte documental)
Conforme con lo anterior y en cumplimiento de los postulados legales señalados
en el marco normativo referido, se advierte que el Instituto no incurrió en falta
alguna; por lo cual solicitamos desestimar el presente hallazgo.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta a este punto, no desvirtúa la observación, toda vez que las obras
objeto del contrato, sí requerían conocimientos especializados, tal y como se
evidencia en los diferentes soportes de obra que se allegan, para lo cual se debió
nombrar como supervisor por parte de la entidad, a un funcionario con los
conocimientos técnicos del caso, es decir, con el perfil e idoneidad que el caso
requería y no al coordinador del área de recursos físicos, quien ostenta la
profesión de Contador Público y por ende no es competente para hacer la
valoración técnica de las obras que se ejecutaron con ocasión del contrato en
estudio.
Por lo anteriormente expuesto, si era necesaria la contratación de una
interventoría externa o la asignación del funcionario con el perfil idóneo atrás
mencionado. De tal manera que, de conformidad con las obras a realizar y de
acuerdo con lo estipulado en los Artículos 83 y siguientes del Decreto 1474 de
2008, para la supervisión del contrato, es decir, el seguimiento técnico,
administrativo, financiero, contable y jurídico, era necesaria o bien la contratación
de una interventoría externa, con el fin de hacerle seguimiento técnico al objeto
contractual o bien la asignación del supervisor atrás mencionada. Para lo cual, la
entidad podía dividir la vigilancia del contrato según fuera el caso.
114
Por lo tanto, la observación en este punto se mantiene, con las connotaciones
establecidas, es decir, con carácter administrativo y presunta incidencia
disciplinaria.
10) Para garantizar el cumplimiento del objeto contractual, el IDEAM, no
contempló en sus estudios previos la necesidad de un amparo de estabilidad y
calidad de la obra, tal y como se contempla en el Art. 7.6 del decreto 2808 de
2008, reglamentario de la ley 1150 de 2007, modificatoria de la Ley 80 de 1993.
Lo anterior, evidencia incumplimiento de las normas en materia de contratación
estatal y falta de planeación para adelantar la gestión misional que le corresponde
a la entidad.
Respuesta
En atención a la presente observación, es importante aclarar que el Instituto
garantizó en todo momento el cumplimiento del Contrato de Obra No.262 de 2011
al exigir sendas garantías sobre cada uno de los riesgos a los cuales se hallaba
expuesta la entidad. Por ello, se solicitaron las siguientes garantías como
mecanismos de cobertura del riesgo, las cuales fueron otorgadas por el contratista
en su debido momento y aprobadas por el Instituto:
•
Cumplimiento del contrato.
•
Calidad del Servicio.
•
Pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales.
•
Pago anticipado.
•
Responsabilidad civil extracontractual.
Todas estas garantías, según el Titulo V “Garantías en la Contratación de la
Administración Pública” del Decreto 734 de 2012, tienen que ser constituidas al
momento de la celebración del contrato, como efectivamente se realizó por parte
de este Instituto. No obstante lo anterior, por expresa disposición legal el
tratamiento que tiene el amparo de “Estabilidad y calidad de la Obra”, en lo que
tiene que ver con su vigencia, es posterior a la terminación de la obra, es decir una
vez expedido el recibo a satisfacción del mismo.
115
Así las cosas, este Instituto ha procedido a solicitar al contratista la constitución de
esta garantía, asunto del cual se dejará constancia en la respectiva acta de
liquidación en donde la entidad podrá consignar los acuerdos, conciliaciones y
compromisos a los que las partes llegaren para dar feliz término a la relación
contractual. De esta forma, este Instituto cubrirá el posible y casi inexistente riesgo
que sobre obras de mampostería, pañetes, acabados, enchapes, instalaciones,
carpintería, mantenimientos, impermeabilizaciones y aseo en general, se podría
ocasionar.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad a este punto, desvirtúa parcialmente la observación,
por lo tanto se retira la connotación disciplinaria y se mantiene la irregularidad
administrativa.
Así las cosas y evaluadas en su integridad las respuestas, se evidencia que la
entidad no desvirtúa los fundamentos legales que dieron origen a las
observaciones 2) y 9). Por lo tanto, la misma se mantiene con las connotaciones
administrativa y presunta incidencia disciplinaria allí establecidas.
H24: Orden Administrativa 038 de 02 diciembre de 2011.
El IDEAM suscribió la orden administrativa de servicios No. 038 del 02 de
diciembre de 2011, con la firma Servicio Inmediato Nacional S.A. “SIN”, por la
suma de $6.859.523, cuyo objeto consistía en prestar el servicio para el giro de
dinero destinado a sufragar los costos que se generan por la compra de datos
hidrometeorológicos en el territorio nacional a los observadores voluntarios.
En la revisión de los documentos soportes de dicha orden, el equipo auditor
evidenció que la suma girada al contratista por valor de $306.326.000, para el
pago de los observadores voluntarios, no está debidamente verificada, toda vez
que, si bien es cierto, durante la auditoría se presentaron comprobantes de pago
denominados “giros postales”, con un destinatario específico, no es menos cierto,
que dichos pagos no están debidamente soportados, es decir, no se demuestra en
los mismos el recibo final por parte de sus destinatarios.
Por otra parte, no se encontró un informe de actividades tanto del supervisor como
del contratista que establezca el cumplimiento de la orden en los términos
establecidos en la cláusula segunda numeral doce, situación que igualmente
permite establecer que la entidad no ejerció un compromiso acorde con el
presupuesto asignado, es decir, no se le hizo el debido seguimiento que verificara
116
esta ejecución, evidenciando falta de gestión y de compromiso en la verificación
de la ejecución presupuestal de la entidad.
Respuesta
No es cierto lo afirmado por este ente de control frente a la no debida verificación
de la sumas giradas a los observadores voluntarios por parte del IDEAM, toda vez
que cada uno de los giros hecho a los destinatarios, cuentan con la totalidad de
soportes probatorios en donde se puede verificar los datos de las personas que
recibieron el dinero, en un desprendible de pago.
No obstante lo anterior, es importante aclarar que el Supervisor en ejercicio de su
actividad de seguimiento y control, le exigió al Contratista (Servicio Inmediato
Nacional S.A. “SIN”), un reporte de los pagos efectuados, para lo cual éste entregó
los desprendibles de los pagos efectuados a cada uno de los observadores, en
donde se detallan los siguientes datos:
•
Ciudad de pago.
•
Nombre y cédula del destinatario.
•
Nombre e identificación del remitente.
•
Valor girado.
De esta forma se constata el cumplimiento de la supervisión contractual.
Igualmente existe el certificado de cumplimiento a satisfacción del supervisor del
contrato. Por lo anterior, solicitamos el retiro de la presente observación.
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad no desvirtúa la observación. Por lo tanto, la misma se
ratifica.
3.1.3.2
Legalidad
Los procesos adelantados a favor y en contra de la entidad, fueron supervisados
por los funcionarios de la Oficina Jurídica, donde se puede concluir que las
decisiones judiciales proferidas por los jueces de conocimiento, corresponden a la
realidad de las pretensiones de cada uno de los demandantes, tanto en los
procesos contenciosos laborales como en las acciones populares, de conformidad
117
con las carpetas contentivas de las copias procesales donde se observaron dos
(2) procesos los cuales así: No. 2006-00184 - Acción de Nulidad en el Tribunal
Administrativo a favor de la entidad y No.1997-03611 - Acción de Reparación
directa fallado en contra de la entidad en el Consejo de Estado ).
No hubo contratación de urgencia manifiesta, tampoco convenios de Ciencia Tecnología y Cooperación Internacional.
Por último, no se suscribieron contratos de administración delegada, ni de
consultoría. No hay donaciones.
En relación con las dos (2) funciones de advertencia entregadas al equipo auditor,
relacionadas una con el cambio climático y otra con los riesgos derivados de la
contratación de prestación de servicios para el desarrollo de funciones
permanentes de la administración pública y la indebida clasificación del gasto
público
Por otro lado y en razón al cambio climático, es preciso manifestar que el IDEAM,
es una entidad que de acuerdo a su gestión misional, hace parte de la Junta
Directiva del Fondo de Adaptación del Protocolo de Kioto, entidad que regula los
procedimientos relacionados con la protección del ecosistema, la cual busca
ampliar los campos de acción tendientes a la protección del medio ambiente, así
como a la protección del medio, por factores relacionados con el cambio climático
a nivel nacional y mundial.
3.1.4.
Control Financiero
En el Activo los saldos y movimientos con corte a 31 de diciembre de 2011 de las
cuentas corresponden: Efectivo $16.685.5 millones el 20% del total del activo;
Inversiones por $6.480.8 millones que representan el 8% del total del activo y
Propiedades, Planta y Equipo por $30.068.4 millones que representa el 36% del
total del activo, para un total de $53.234.7 millones equivalente al 64% del total del
Activo, el cual asciende a $84.625.2 millones a 31 de diciembre de 2011.
En el Pasivo las Cuentas por Pagar por $21.880.9 millones que representan el
73% del total del pasivo por $30.003.3 millones y Pasivos Estimados por $643.3
millones.
Es importante destacar que el 73% de los recursos Apropiados para inversión se
destinaron al proyecto Gestión del Conocimiento y la Información
Hidrometeorológica y ambiental para la toma de decisiones a nivel nacional.
118
Al finalizar la vigencia 2011 el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales constituyó reservas y cuentas por pagar por $3.446.7 millones y al
cierre del año 2011 dejó de comprometer recursos por $2.638.4 millones.
3.1.4.1
COMPONENTE
Control
Financiero
Opinión sobre los estados contables y financiero
PRINCIPIOS
OBJETIVO DE EVALUACIÓN
Economía, Eficacia
Factores
Mínimos
Establecer
si
los
Estados
Financieros
reflejan
Razonabilidad
razonablemente el resultado de
Financiera
sus operaciones y sus cambios
en su situación financiera
Variables a Evaluar
Opinión con Salvedades
CALIFICACIÓN COMPONENTE FINANCIERO
Ponderación Calificación Consolidación Ponderación
Subcomponente Equipo
de la
Calificación
%
Auditor Calificación Componente %
100%
100%
90,0
90,00
30%
90,00
27,00
Fuente: Comisión Auditoría CGR
Con base en la razonabilidad financiera el componente para la calificación
financiero arrojó un resultado de 90.00, con opinión con salvedades y que se
sustentan en el cumplimiento del Plan General de auditoría de la vigencia 2012,
donde fueron examinados los estados contables del Instituto de Hidrología
Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM, con corte a 31 de diciembre de
2011, el Presupuesto General de la entidad y su Sistema de Control Interno
Contable.
La entidad presentó a 31 de diciembre de 2011, un activo total de $84.625.20
millones, pasivo de $30.003.3 millones, patrimonio de $54.621.9 millones y
presupuesto aprobado de $45.625.6 millones.
Opinión: Con Salvedades
Las subestimaciones y sobreestimaciones encontradas que afectan la
razonabilidad de los saldos a diciembre 31 de 2011, ascienden a $5.170.4
millones, los cuales representan el 6.11% de los activos totales que ascienden a
$84.625.2 millones al mismo corte.
En desarrollo del proceso auditor, se evaluó conforme a las NAGC, el Presupuesto
General de la entidad para la vigencia 2011, de acuerdo a la evaluación practicada
se concluye, que fue elaborado y ejecutado de conformidad a los procedimientos
establecidos. El IDEAM, presentó un presupuesto que va acorde con sus metas
programas y proyectos, y cumplió con los parámetros y normas establecidos para
119
su ejecución presupuestal y sus afectaciones fueron coherentes con los principios
presupuestales.
Como resultado de la Auditoría
hallazgos:
el equipo auditor evidencio los siguientes
H25: Efectivo
A nivel nacional se presenta una subestimación en la cuenta de efectivo por
$3.219.5 millones, debido a que existen partidas conciliatorias por consignaciones
sin identificar no contabilizadas, situación que afecta los ingresos y gastos del
período.
Respuesta
“Esta situación se presentó debido a las diferentes dificultades ocasionadas por el
aplicativo SIIF Nación, el cual no permitió registrar, a 31 de diciembre de 2011,
algunas consignaciones sin identificar. Así mismo a esta fecha quedaron cheques
pendientes de cobro. Según pantallazo N. 1 “
“La suma de $1.500 millones que se registró por error en la cuenta de cajas
menores corresponde a cuenta corriente recursos propios 4627.”
Análisis Respuesta CGR
Analizada la respuesta de la entidad por parte del equipo auditor, de acuerdo a
las explicaciones y descargos de la entidad en cuanto a la antigüedad de las
partidas, se disminuyen del hallazgo lo correspondiente a las partidas identificadas
y registradas contablemente durante los meses de enero y febrero de 2012, se
evidencian partidas por conciliar al cierre de la vigencia 2011, de esta manera el
hallazgo en el informe final quedará en cuantía de $3.085.0 millones.
H26: legalización Caja Menor, Avances y Anticipos Entregados
Analizadas las cuentas de: Caja menor, avances y anticipos entregados se
encuentra que estas reflejan saldos de $1.859.8 millones y $1.725.6 millones
respectivamente, en los Estados Financieros a 31 de diciembre de 2011.
Ocasionando éstos una sobre estimación en los activos y una posible
subestimación en los gastos de la vigencia 2.011.
120
Respuesta
“Antes de efectuarse el cierre del período fiscal 2011, la coordinadora del Grupo
de Contabilidad con la funcionaria Alexandra Medina, cuentadante de las cajas
menores, para ese año, realizaron la conciliación en el aplicativo SIIF Nación,
donde evidenciaron que todas se encontraban con saldo CERO. Sin embargo, el
Balance de Prueba que arrojó el sistema a 31 de diciembre para la elaboración de
los Estados Financieros refleja el saldo de $1.859.8 millones, el cual corresponde
al error referido en el punto anterior.
Referente al saldo de la cuenta Avances y Anticipos, ($1.725.6 millones), el Grupo
de Contabilidad inició la conciliación de los saldos de las cuentas a 31 de
diciembre de 2011, donde se evidenció un incremento atípico en el saldo de esta
cuenta, verificada la información con los diferentes grupos del ciclo financiero y
realizada la consulta con la administración SIIF se detecto que el hecho que
generó el incremento fue el atributo seleccionado al registrar determinados
compromisos presupuestales por parte del Grupo de presupuesto, debido a que se
selecciono el atributo en las líneas de pago “ANTICIPO” debiendo ser NINGUNO
y/o PAGO ANTICIPADO, según correspondiera”.
Análisis Respuesta CGR
Analizada la respuesta por el equipo Auditor y teniendo en cuenta el primer punto
“La suma de $1.500 millones que se registró por error en la cuenta de cajas
menores corresponde a cuenta corriente recursos propios 4627” y verificado el
sustento, la Caja Menor quedaría glosada por $359.8 millones, ocasionando una
sobre estimación en los Activos y una posible subestimación en los Gastos de la
vigencia 2011.
En cuanto a los avances y anticipos por $1.725.6 millones, la respuesta de la
Entidad no da una certeza que desvirtúe el hallazgo, se evidencia la falta de
análisis, depuración y legalización de estos anticipos, en los registros contables,
por tanto se ratifica el Hallazgo.
Analizada la respuesta por parte del equipo auditor, se evidencia que la misma no
desvirtúa la observación. Por lo tanto, la misma se mantiene.
H27: Cuentas por Pagar
En el análisis efectuado de las cuentas por pagar de la información presentada por
el área de Tesorería respecto a las cuentas por pagar a diciembre 31 de 2.011, no
121
coincide en lo reflejado con la contabilidad, reflejándose una diferencia de
$19.840.3 millones, tampoco se evidencia que se efectúe la conciliación periódica,
convenientemente de manera mensual; o mínimo al cierre de la vigencia acorde a
lo normado respecto al tema, entre las áreas involucrados, como son Contabilidad
y Tesorería.
Respuesta
De acuerdo al informe presentado por el Grupo de Tesorería, a 31 de diciembre de
2011, las cuentas por pagar son las correspondientes a los bienes y servicios que
se reciben a satisfacción a esta fecha y fueron reportados a la Dirección General
del Presupuesto Público y a la Administración SIIF.
La diferencia entre el saldo reportado por el Grupo de Tesorería y Contabilidad
obedece a las órdenes de pago presupuestales pendientes de legalizar en
Tesorería, conclusión a que se llego después de efectuar una visita al Ministerio
de Hacienda, SIIF Nación, donde nos generaron un reporte que arrojó 1.690
transacciones pendientes de legalización, ya que no se culminó el proceso en esta
dependencia por los inconvenientes presentados por el aplicativo SIIF. (Anexo
seis (6) pantallazos de algunas de las dificultades que presentó el sistema).
Análisis Respuesta CGR
Una vez analizada la respuesta de la entidad por parte del equipo auditor, se
concluye que esta observación se ratifica, teniendo en cuenta que la misma no
desvirtúa la observación.
3.1.5.
COMPONENTE
Evaluación
SCI
Evaluación SCI o Mecanismos de Control
PRINCIPIOS
Eficacia, Eficiencia
OBJETIVO DE EVALUACIÓN
Factores
Mínimos
Obtener suficiente comprensión
del sistema de control interno o
Calidad
de los mecanismos de control
Confianza
según la metodología descrita en
esta Guía.
Variables a Evaluar
y
Concepto
CALIFICACIÓN COMPONENTE SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Ponderación Calificación Consolidación Ponderación
Subcomponente Equipo
de la
Calificación
%
Auditor Calificación Componente %
100%
100%
79,180
79,18
10%
79,18
7,92
Fuente: Comisión Auditoría CGR
La entidad IDEAM, obtuvo una calificación del componente del sistema de control
interno de 1.416 Eficiente; a pesar del resultado consolidado de 79.18, resultado
122
de la evaluación del concepto que no fue lo suficientemente comprendido por el
sistema y de los mecanismos de control aplicados por la entidad.
3.1.6
Seguimiento Plan de Mejoramiento
Vigencia 2009
Respecto al seguimiento al plan de mejoramiento propuesto por el IDEAM para
vigencia de 2009, el equipo auditor, con base en el desarrollo de las acciones y el
cumplimiento de metas, concluye que el porcentaje de cumplimiento
correspondiente fue del 71.4% y el de avance de 28.5%, cuyos hallazgos son los
números 1 y 8, los cuales corresponden a instrumentos de evaluación y aspectos
administrativos y de control respectivamente.
Referente al hallazgo 1 denominado instrumentos de evaluación, cuya descripción
de la meta es la instalación y uso integral del SINAPSIS con información de
prueba 2010 y programada 2011 y con fecha de terminación el 31 de octubre de
2011, sin embargo, para la vigencia 2010 se incluye con el consecutivo H4 –
Seguimiento a los planes operativos anuales, cuya descripción de la meta
corresponde a sistema en funcionamiento generando reportes actualizados con
vencimiento el 31 de julio de 2012.
Por lo anterior, la entidad solicito prórroga para dar cumplimiento en diciembre del
2012.
Vigencia 2010
Para la vigencia de 2010, con corte a 30 de junio de 2012, el porcentaje de
cumplimiento fue del 54.6% y el de avance 45.4%, toda vez que estas metas se
cumplen a 31 de agosto de 2012, cuyos hallazgos son: 1, 4, 13, 17, 18, 19, 20, 22,
24 y 25.
Observaciones al seguimiento del plan de mejoramiento
H4- En relación con el sistema de Información SINAPSIS, en presentación
realizada por la oficina de Planeación del IDEAM, se evidencia que este se
encuentra desarrollado e instalado en uno de los equipos de esta dependencia,
pero aun no se ha iniciado la etapa de Implementación.
123
Con respecto a este hallazgo se informo al equipo auditor, que se va a solicitar
una prórroga puesto que la finalización de esta meta vence el 31 de julio de 2012,
por tanto, se presenta un avance de esta actividad en un 70%.
El IDEAM en el 2010 realizó una contratación con el objetivo de adaptar el sistema
SINAPSIS a las necesidades propias de la entidad y su articulación con la red
institucional, lo que permitió que en este momento se encuentre operando con
cargue de información.
Como parte del sistema de calidad se encuentran definiendo el procedimiento que
pertenece al proceso de Planeación Institucional, para que antes de finalizar esta
vigencia, sea el instrumento de seguimiento al Plan Operativo Anual base y
unificado para la entidad, ya que en este momento se encuentra soportado con un
sistema paralelo de control en el seguimiento oportuno en cualquier día del año,
teniendo en cuenta que SINAPSIS tiene como meta la consolidación trimestral.
Por estas razones, la entidad solicitó un plazo hasta 31 de diciembre de 2012, con
el fin de dar cumplimiento a esta acción de mejoramiento. Por otra parte se indicó,
que será objeto de evaluación para su optimización, atendiendo el principio del
mejoramiento continuo, el cual será evaluado en la siguiente auditoría por la CGR.
H17- El plan estratégico de sistemas se encuentra en proceso de licitación
mediante concurso abierto No. 02 de 2012. El último seguimiento se realizó el 15
de junio de 2012 con un avance del 10%.
La oficina de Informática confirmo que la entrega del PIS es el 31 de Agosto de
2012.
H18- Las metas correspondientes a 30 de diciembre de 2011 fueron cumplidas,
sin embargo, respecto del cumplimiento de las metas del 31 de agosto de 2011 a
30 de abril de este año se encontraban en un 50% de ejecución.
H19- Existe un documento de Protocolos y Seguridad Física de la Información,
donde se evidencia la falta del respaldo para la infraestructura física del IDEAM. El
PETI está contemplando un avance en el plan del 80%.
H22- Existe un documento de Protocolos y Seguridad Física de la Información,
donde se evidencia la falta del respaldo para la infraestructura Física del IDEAM.
El PETI está contemplando este plan avance 80%.
124
H24- A 30 de Junio de 2012, este hallazgo presentaba un avance del 50%, la
entidad envió una encuesta a las CAR donde se espera sea diligenciada y enviada
hasta el próximo 1 de Agosto de 2012.
Como resultado de la Auditoría el equipo auditor evidencio el siguiente hallazgo:
H28: Plan de Mejoramiento.
La ley 42 de 1993 en sus Artículos 9, 101 y siguientes, señala las pautas para el
cumplimiento de lo ordenado en el ejercicio auditor de la Contraloría General de la
República.
Por otro lado, la Ley 87 de 1993 establece normas para el ejercicio del control
interno en las entidades y organismos del Estado y lo define como el Sistema
integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos,
principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación
adoptados por una entidad con el fin de procurar que todas las actividades,
operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los
recursos se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes, dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas
u objetivos previstos.
De acuerdo al decreto 1599 de 2005, se adopta el Modelo Estándar de Control
Interno-MECI para el estado colombiano, constituyéndose en el instrumento
mediante el cual las entidades logren estructurar su Sistema de Control Interno.
Realizada la auditoría por la vigencia 2011 y hecho el seguimiento al plan de
mejoramiento propuesto por la entidad, se evidencia que la oficina de control
interno no ha recopilado toda la información proveniente de las diferentes
dependencias, en las cuales se refleja el cumplimiento de las metas programadas.
Lo anterior, evidencia falta de gestión y cumplimiento por parte de la entidad
auditada.
Respuesta
Con respecto a esta observación, es menester aclarar que la entidad sí ha dado
cumplimiento a los planes de mejoramiento suscritos con la Contraloría y que
tanto el cumplimiento como su adecuado seguimiento se encuentra soportado en
evidencias documentales que fueron entregadas al equipo auditor en versión
magnética por parte de la Oficina de Control Interno; Sin embargo, y para mayor
125
claridad esta entidad procederá a anexar a la presente Respuesta
documentación respectiva (las negrillas son nuestras) (…..)
la
Análisis Respuesta CGR
La respuesta de la entidad desvirtúa parcialmente la observación, en el sentido
que con la misma se justifican los procedimientos, por lo tanto será retirada la
connotación disciplinaria, para lo cual es preciso anotar que en el momento de
hacer seguimiento al plan de mejoramiento por parte del equipo auditor, no se
entregaron los soportes de cada una de las observaciones analizadas; estos
solamente fueron aportados con posterioridad a la comunicación de las mismas,
por lo que no es de recibo lo anotado por la entidad en uno de los apartes de su
respuesta.
Así las cosas, la observación continua con carácter administrativo.
126
4. ANEXOS
Anexo 1. Estados Contables.
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