k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 157 Héctor Díaz-Polanco* Los indígenas en el primer año de gobierno foxista DURANTE el primer año de la administración foxista no se impulsó política de Estado alguna que produjese cambios apreciables para los pueblos indígenas. En perspectiva, tampoco se perfiló siquiera algún nuevo enfoque sobre las relaciones de dichos pueblos con el gobierno y el resto de la sociedad. La administración de Fox se limitó al cambio formal en el organigrama indigenista (la creación de la Oficina de la Presidencia para la Atención de los Pueblos Indígenas); pero ello no se tradujo en acciones concretas de alguna relevancia. Asimismo, el foxismo se aplicó a encandilar a cierta capa de la dirigencia indígena, a golpe de promesas sobre los cambios que ésta podría realizar en el seno del gobierno. Todo el proyecto de cambio “desde adentro” se ciñó a la designación de algunos indígenas –otrora críticos de la política indigenista del Estado– en puestos burocráticos, particularmente al frente de la dirección del INI y en cargos estatales del mismo instituto. Pero las promesas de que, desde estos puestos en el aparato, se impulsaría una nueva política hacia los pueblos indígenas quedaron en palabras. El INI, ahora bajo la responsabilidad de figuras indígenas, ni cambió sus prácticas ni tampoco dispuso siquiera de recursos para impulsar acciones asistencialistas. La estrategia foxista para el control del movimiento indígena desde el aparato indigenista y mediante la cooptación, sin embargo, mostró pronto síntomas de crisis con la destitución del director indígena colocado al inicio del gobierno al frente del INI. Un rasgo parece caracterizar la ruta foxista en torno a la problemática étnica: la esperanza de resolver los conflictos con los pueblos, especialmente el que se expresa en Chiapas, mediante programas de “desarrollo” de las comunidades, sin dar solución a la cuestión de fondo que tiene que ver con el reconocimiento de derechos. Este enfoque “desarrollista”, que ha sido expresado en forma reiterada por el comisionado para la Paz en Chiapas, está orientando la estrategia del *Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Obras recientes: Indigenous peoples in Latin America. The quest for self-determination, Westview Press Harper Collins Publishers, Colorado/Oxford, 1997, y La rebelión zapatista y la autonomía, 2a. ed., Siglo XXI Editores, México, 1998. 157 k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 158 158 HÉCTOR DÍAZ-POLANCO gobierno. En síntesis, se dice que el gobierno ofrece reiniciar de inmediato el diálogo con los zapatistas, en los términos de aquél; pero si los rebeldes no aceptan negociar, entonces eso no detendrá a las autoridades para impulsar los apoyos y los proyectos de desarrollo en las comunidades. Tal enfoque quizá ha sido el mayor obstáculo para la búsqueda de una solución al conflicto. La experiencia parece indicar que en estos casos debe buscarse, ante todo, una solución política; y que luego se debe avanzar, desde luego, en vigorosos programas para solventar los múltiples rezagos de los indígenas en materia socioeconómica. Pero tales programas deben ser convenidos con los pueblos, si se desea que tengan éxito; lo que presupone entonces el acuerdo político. Durante un año, el empeño gubernamental bajo esta orientación ha dado pocos resultados. El tiempo dirá si es posible irse por la tangente: procurar el desarrollo de las comunidades, según el punto de vista gubernamental, sin solución política del conflicto y obviando el reconocimiento de los derechos de los pueblos. Después de un año, el gobierno anuncia una reforma institucional del INI. Ésta, por lo avizorado, no promete cambios sustanciales, pues lo que se requiere no es remozar al viejo aparato, sino desmantelarlo para crear otro completamente distinto, a tono con una perspectiva multiculturalista y un esquema de autonomía para los pueblos. En un nuevo esquema, los pueblos tendrían que definir la orientación y el funcionamiento de las instituciones creadas, y ponerlas a su servicio. Pero esto habría requerido un cambio sustancial en el país, de carácter autonómico, que quedó frustrado a principios de 2001. Me refiero a la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena que aprobó el Congreso de la Unión en el mes de abril de aquel año, cuyo efecto más notable fue tronchar el camino recorrido en la búsqueda de un acuerdo nacional sobre autonomía para los pueblos y, al mismo tiempo, empantanar el proceso de diálogo con el EZLN. Con ello, en el supuesto de que la intención de Fox fuera realmente impulsar reformas en materia de derechos indígenas, el mandatario fracasó rotundamente. Pero si su propósito era el contrario, aparece como alguien incapaz de empujar el conflicto hacia un arreglo satisfactorio; y, en todo caso, faltando a sus promesas explícitas. El festín de promesas Durante la campaña para las elecciones nacionales del 2 de julio de 2000, Fox hizo la promesa de enviar al Congreso la propuesta de la Cocopa como una iniciativa presidencial, en caso de resultar el triunfador; pero lo más sorprendente fue su manifestación en el sentido de que estaba de acuerdo con lo pactado en San Andrés y con los derechos contenidos en la formulación de la Cocopa. Incluso, con su k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 159 LOS INDÍGENAS EN EL PRIMER AÑO 159 peculiar estilo, el candidato aseguró que, una vez en la presidencia, resolvería el problema de Chiapas “en quince minutos”. Estos ofrecimientos, enmarcados en la frenética carrera de ofertas seductoras que emprendió dicho candidato sobre casi cualquier tema de interés público, fueron uno de los ganchos usados por los estrategas electorales foxistas para montar la campaña del llamado “voto útil”, con la que convocaban a sectores de otras tendencias políticas a votar por el aspirante conservador. Al igual que otros sectores del espectro electoral, una franja apreciable de la izquierda sucumbió a esta tentación.1 Con tantas promesas no es de extrañar que existiese en el país cierta expectativa. El propio EZLN le dio al flamante mandatario el beneficio de la duda: si éste cumplía con su promesa de hacer lo necesario para reconocer los derechos de los pueblos indios (junto al repliegue militar y la puesta en libertad de los presos zapatistas), el primero restablecería el contacto con el gobierno para reiniciar el diálogo y la negociación cuanto antes. Tocante al asunto, sin embargo, en los meses siguientes el nuevo grupo en el poder torcería dramáticamente el camino. El nuevo titular del Ejecutivo envió la propuesta de la Cocopa al Congreso de la Unión como una iniciativa presidencial de reformas y adiciones a la Constitución general, el 5 de diciembre de 2000. Escogió el Senado como la Cámara de origen. Muchos vieron el gesto como una señal prometedora. Pero lo que en realidad ocurrió fue un reacomodo de las fuerzas en torno a las diversas iniciativas que ya estaban sobre el tapete legislativo. El Presidente siguió manifestando su adhesión a la propuesta de la Cocopa; pero los legisladores del ahora partido oficial (el PAN), se mantuvieron fieles a la iniciativa que esta organización había presentado dos años atrás y que claramente se apartaba del espíritu de San Andrés y de la propuesta de la Cocopa. El nuevo grupo en el poder, por decirlo así, se desdobló: el Presidente enviaba el mensaje de que favorecía los acuerdos pactados con el EZLN, mientras los legisladores panistas sostenían de modo patente una posición prácticamente contraria. Las fuerzas restantes se articularon en torno de las propuestas que habían apoyado desde un principio. El defenestrado PRI y sus legisladores cerraron filas en torno a la iniciativa que el entonces presidente Zedillo envió al congreso en 1998. Por su parte, el PRD se mantuvo apegado a los pactos de San Andrés y la propuesta de la Cocopa. Apenas se inició el debate en el Congreso, comenzó un reagrupamiento de fuerzas que terminó polarizando las posiciones en dos frentes claramente discernibles: por una parte, el PAN y el PRI descubrieron que sus respectivas posturas no eran incompatibles y podían ser los pilares de una alianza 1 Para un examen del llamado “voto útil” y el papel de la izquierda en dichos comicios, consúltese el dossier “Elecciones 2000: alternancia sin alternativa”, en la revista Memoria, núm. 138, CEMOS, agosto de 2000. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 160 160 HÉCTOR DÍAZ-POLANCO legislativa, ya que coincidían en la meta de limitar los derechos indígenas muy por debajo de la línea de flotación definida en San Andrés; por la otra, los perredistas y petistas sostuvieron la defensa de la propuesta de la Cocopa, ahora convertida en iniciativa presidencial. Entretanto, Fox afirmaba locuazmente que seguía apoyando a ésta, mientras –pretextando el respeto a la separación de poderes– dejaba que el trabajo de los legisladores de su partido la socavara. Veremos el desenlace de este juego político más adelante. ¿En qué contexto se produjo el debate legislativo sobre derechos indígenas, particularmente durante el primer trimestre de 2001? Después de las jornadas de diálogo y negociación en San Andrés que, como hemos visto, dieron como fruto el primer acuerdo entre las organizaciones indias y el gobierno, se inició una gran campaña para evitar que el umbral de libertades que allí se abría cobrara vida en la nación. Dicha campaña –en la que participaron poderosos medios de comunicación, apoyados por un ejército de comentaristas, publicistas y académicos– continuó después del recambio en el gobierno federal. En esa fase de ofuscación inducida estábamos cuando tuvo lugar el debate legislativo sobre derechos indígenas. Durante cerca de cinco años, en efecto, se buscó convertir el debate sobre la autonomía en un galimatías. El escenario de la discusión fue sobrecargado de confusiones o enredos cada vez más oscuros. Las posiciones contrarias a las demandas de los pueblos, además, se tiñeron con los viejos tópicos ideológicos. Deliberadamente, muchos participantes en la controversia procuraron exhibir a la autonomía como una especie de bestia negra; esto es, como una gran amenaza para la unidad de la nación, para la convivencia entre los mexicanos, para la vigencia de las garantías individuales y los derechos humanos, e incluso como un estorbo para el progreso general del país. Se deslizó también la idea de que los pueblos indígenas de México estaban reclamando un derecho desmesurado y planteando una demanda extravagante, fuera de lugar. ¿Era exacta esta apreciación? ¿Los pueblos indígenas de México aspiraban a algo, precisamente por excéntrico, que no existiera en ninguna otra parte del mundo? ¿Deseaban lograr un status político, económico y cultural, en el marco de la nación mexicana, que no hubieran logrado otros grupos socioculturales semejantes en otros países del planeta? Se ocultaba que regímenes de autonomía –con grados y especificidades acordes con el desarrollo histórico, la matriz socioeconómica y la tradición política de las respectivas sociedades– funcionaban ya con más o menos éxito en numerosas naciones del mundo. Cada sistema autonómico tiene sus particularidades. Pero lo común es que en ninguno k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 161 LOS INDÍGENAS EN EL PRIMER AÑO 161 de los países en que operan, la mayoría de la población o las autoridades consideren que la autonomía se haya convertido en un factor de división social, en un obstáculo para el desarrollo o en una fuente de discordias. Por el contrario, observan la autonomía como la solución a problemas casi siempre de larga data histórica y que en el pasado fueron origen de agudos conflictos. A partir del establecimiento de las autonomías, dichos problemas han cedido, se han resuelto o han comenzado a resolverse, y en todo caso ya no son fuente de enfrentamientos sociales y de inestabilidad política como antes. ¿Y cuándo se han establecido regímenes de autonomías en esos diversos países del mundo, ello ha conducido a desajustes territoriales o, en el extremo, a disolución de la unidad nacional? En ningún caso, hasta donde alcanza nuestro conocimiento. Por el contrario, y en relación con este temor de algunos a las fuerzas centrífugas, la información disponible permite concluir que, como regla, la autonomía es el mejor remedio contra las posibles tendencias separatistas presentes en el seno de la sociedad. Dado que la autonomía –cuando es un buen arreglo, aceptado por las partes– permite a las colectividades de que se trata el ejercicio de anhelados derechos y libertades, casi siempre tiene como efecto paulatino desalentar las tentaciones cismáticas que pudieran existir. El arreglo constructivo Pero, precisamente, el supuesto es que en verdad se trata de un buen arreglo, “de un arreglo constructivo”, como lo calificó hace unos años el relator especial designado por la ONU para analizar los conflictos étnico-nacionales.2 Un arreglo adecuado garantiza una solución firme y duradera, lo que en la práctica significa que el pacto autonómico alcanzado deja satisfechas a las partes. En particular que, según el sentir de los grupos o pueblos involucrados, la fórmula autonómica acordada cubre mínimamente los derechos y libertades que demandan. Ahora bien, sintetizando al máximo, ¿según la experiencia acumulada, qué elemento central se requiere para que los sujetos autonómicos queden complacidos y el arreglo sea el fundamento de una solución firme y duradera? Básicamente, es preciso que la autonomía implique un empoderamiento de los sujetos. Es decir, que las colectividades beneficiadas con el régimen de autonomía asuman plenamente los derechos mínimos que supongan, a su vez, adquirir el poder imprescindible para que sus miembros se conviertan en verdaderos ciudadanos: 2 Miguel Alfonso Martínez, Study on treaties, agreements an other constructive arrangements between States and indigenous populations, Final report, Naciones Unidas, Ginebra, 1992-1999. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 162 162 HÉCTOR DÍAZ-POLANCO para que germine lo que se ha llamado una “ciudadanía multicultural” o “multiétnica”. Las condiciones y reglas del empoderamiento deben especificarse con toda precisión en el marco constitucional y en las leyes, cuidando sin duda que no provoque disminución o supresión de derechos de otros. La autonomía es un sistema para reconocer o acrecentar derechos de unos grupos o pueblos, no para anular o reducir derechos fundamentales de nadie. Este empoderamiento, comprende mínimamente que las colectividades concernidas (en nuestro caso las indígenas): 1. Sean reconocidas como pueblos o grupos con identidades propias. Éste es un requisito fundamental, sustento del reconocimiento de derechos colectivos. Éstos no vienen a contraponerse a los derechos individuales, especialmente en su destilación como derechos humanos, sino a complementarlos e incluso a asegurar que tales derechos o garantías puedan ejercerse apropiadamente. 2. Tengan autoridades propias, elegidas libremente (que no quiere decir a la buena de Dios) por las mismas colectividades; esto es, que puedan constituir su respectivo “autogobierno”, cuyas características, funciones o facultades, instancias administrativas, etcétera, estén claramente normadas en el marco de la juridicidad común. 3. Dispongan de un ámbito territorial propio que, desde luego, va más allá de la demarcación de las tierras como parcelas o unidades productivas. El territorio es consubstancial a la autonomía. Dado que la autonomía implica derechos sociopolíticos, instituciones, etcétera, tales prerrogativas deben tener un “piso” firme, un espacio de realización. 4. Adquieran las facultades y competencias para preservar, en lo que consideren necesario –y para enriquecer y aun cambiar o ajustar en lo que acuerden como imprescindible–, sus complejos socioculturales. Aquí, en consecuencia, no opera sólo un afán de conservar, como se cree a menudo, sino también la vocación innovadora que está presente en los pueblos a lo largo de toda su historia. 5. Puedan participar en las instancias u órganos de decisión nacional y local. La autonomía no es ensimismamiento, aislamiento o autarquía, sino búsqueda de participación plena en la vida nacional, en los órganos democráticos que se da la nación. Desde luego, implica la participación en las llamadas “instancias de debate y decisión nacional”: los congresos locales y el Congreso de la Unión; y en general, en todas aquellas instituciones creadas para la representación ciudadana, sin que la condición “étnica” levante un obstáculo a ese fin. 6. Finalmente, en tanto pueblos, puedan manejar los recursos propios (y acceder a los fondos nacionales en ejercicio de un federalismo cooperativo y solidario) imprescindibles para que sus órganos y autoridades realicen las tareas de gobierno y justicia que el propio orden legal les asigna. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 163 LOS INDÍGENAS EN EL PRIMER AÑO 163 Durante el diálogo y la negociación entre el EZLN y el gobierno federal (19951996) se acordó un conjunto de reformas que respondía a las demandas mínimas de los pueblos indios. La formulación autonómica contenida se puede calificar de muy moderada y apenas circunscrita a lo básico. Pero la impresión que se buscó crear en la opinión pública, sobre todo en los últimos tiempos, fue que los Acuerdos de San Andrés contenían todos los elementos del régimen autonómico mencionados arriba, en su expresión cabal e incluso de manera sobrada. A partir de esta deformación, los antiautonomistas predicaban que urgía morigerar lo que denunciaban como la desmesura reivindicativa de los indígenas. La realidad, sin embargo, era otra. Los Acuerdos de San Andrés fueron una transacción entre, por una parte, las demandas originales de los pueblos indios y del propio EZLN y, por la otra, las restricciones que la delegación gubernamental trató de imponer por todos los medios a su alcance. Pero, con todo, fue una negociación en sentido estricto. Las partes realmente negociaron, esto es, buscaron una formulación que incluyera lo fundamental, acorde con el tempo y la dinámica del proceso, aunque no se agotaran todas las demandas que deseaba alcanzar una parte y todas las restricciones que procuraba marcar la otra. Al menos en este sentido, lo que se pactó fue logrado en buena lid. El EZLN así lo advirtió en su momento, al igual que las organizaciones indígenas involucradas, no obstante que señalaron reivindicaciones no alcanzadas. Por eso, estos últimos calificaron lo convenido como “acuerdos mínimos”. De todas suertes que una reforma constitucional basada en la propuesta elaborada por la Cocopa, pese a las limitaciones que pudieran señalarse, constituía la base de un “arreglo constructivo”, en el sentido antes indicado. Pero, como se sabe, después de comprometer su palabra en el diálogo y la negociación, el gobierno priísta de Zedillo se desdijo, rechazó la propuesta de la Cocopa y decidió enviar al Congreso su propia iniciativa. ¿Merecía ésta el calificativo de acuerdo “constructivo”? Había razones de peso para creer que no.3 Esa formulación, o cualquier otra variante fundada en los mismos principios y la misma orientación, dejaría insatisfecha a una de las partes (particularmente a los pueblos indios) y en esa medida resultaría un fracaso el primer ensayo autonomista de México. 3 Cfr. Consuelo Sánchez, “Derechos indígenas: la propuesta de Zedillo a la retaguardia”, en Memoria, núm. 123, México, mayo de 1999. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 164 164 HÉCTOR DÍAZ-POLANCO El dictamen esperado A principios de 2001 se acortaban rápidamente los tiempos para que el Congreso definiera el sentido de las reformas sobre derechos indígenas. El país entero estaba pendiente de este desenlace largamente esperado. La presión sobre el gobierno federal era enorme. La marcha que una delegación de la comandancia zapatista inició a finales de febrero por una docena de estados del país, encabezada por el Subcomandante Marcos, que culminó con la histórica entrada de los rebeldes en la plaza central de la ciudad de México, el 12 de marzo, y con los mensajes que enviaron a la nación desde la tribuna del propio Congreso, aceleró los ritmos usualmente morosos del Poder Legislativo.4 El tema irresuelto era un asunto de enorme importancia, que sin duda marcaría el derrotero del país durante buen tiempo. En las cámaras se decidiría si, esta vez, se echaban las bases de una sociedad plural, tolerante e incluyente, en la que cupieran las autonomías de los pueblos indígenas. Las reformas constitucionales que estaban en puerta eran una oportunidad histórica. Se esperaba que los legisladores tuviesen en cuenta un elemento crucial a la hora de evaluar las iniciativas disponibles: la legitimidad política de cada una de ellas. Y a ese respecto se podían albergar pocas dudas, pues sólo la iniciativa que recogía la propuesta de la Cocopa contaba ya con un amplio y sólido consenso político. Por si hiciera falta, recordemos que dicha propuesta incluía los principales acuerdos firmados por el EZLN y la representación gubernamental en febrero de 1996; que fue elaborada por los miembros de la primera comisión legislativa, integrada por diputados y senadores de todos los partidos políticos entonces representados en el Congreso de la Unión; que, como formulación autonómica mínima, recibió el apoyo de prácticamente todas las organizaciones indígenas del país, así como de la inmensa mayoría de las agrupaciones civiles y políticas interesadas en la problemática étnico-nacional. Muchos pensaban que este amplio consenso político no debía ser ignorado ni por el gobierno ni por los legisladores a la hora de cumplir con su responsabilidad constitucional. Dado que la aprobación legislativa de la fórmula alcanzada por la Cocopa era, además, una de las tres condiciones o “señales” establecidas por el EZLN para reanudar el diálogo y la negociación con el gobierno de Fox, se entendía que convertirla en letra constitucional sería un factor inmediato y efectivo para impulsar la paz en el país, mediante la razón y la vía política. Nada se ganaría con realizar reformas 4 Para una selección de los principales discursos de los zapatistas durante el recorrido de la “Caravana de la Dignidad Indígena”, véase “Voces zapatistas. Discursos de la Caravana”, en Memoria, núm. 146, CEMOS, México, abril de 2001, pp. 25-48. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 165 LOS INDÍGENAS EN EL PRIMER AÑO 165 que dejasen insatisfechos a los principales interesados (específicamente a los pueblos indígenas) y que, por ello mismo, no promoviesen la paz. Legislar en ese sentido sería dejar de lado las causas que dieron origen al conflicto, el cual llevó, un lustro atrás, a buscar un arreglo vía las negociaciones. Bajo estos criterios básicos, en suma, debían evaluarse tanto la propuesta de la Cocopa como las iniciativas presentadas al Congreso por el PAN, el presidente Zedillo (entretanto asumida por la bancada del PRI) y el PVEM, los días 12, 15 y 24 de marzo de 1998, respectivamente. Por razones de espacio no haremos aquí el examen detallado de las iniciativas que entonces competían en el Congreso.5 Basta señalar ahora que una evaluación comparativa de la propuesta de la Cocopa y de las iniciativas del PRI y del PAN, reparando solamente en las reformas y adiciones al artículo 4o. permiten desprender las siguientes consideraciones: 1. Sólo la propuesta de la Cocopa incluye los preceptos de una concepción autonómica (aunque magra), en tanto establece como principio y fundamento de la autonomía el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. La iniciativa del PAN omitía este fundamento, mientras la enviada por el entonces presidente Zedillo vinculaba la autonomía con la comunidad exclusivamente (y esto de modo sumamente restrictivo). En lugar de un régimen de autonomía, las “cartas municipales” de la iniciativa del PAN configuraban, en sentido estricto, una relación de “heteronomía”. 2. Al igual que los Acuerdos de San Andrés, la propuesta de la Cocopa comprende el derecho de los pueblos indígenas al uso y disfrute de los recursos naturales en sus territorios, definidos éstos de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, mientras la del PRI lo excluía. Tanto en la referencia explícita de la iniciativa del PAN, cuando hacía alusión al “ámbito territorial”, como en la implícita que contenía la del PRI, el campo de ejercicio quedaba restringido a la comunidad. Los Acuerdos de San Andrés y la propuesta de la Cocopa, en cambio, entendían el territorio como “la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan u ocupan”. Considerando lo anterior, muchos esperaban que las comisiones correspondientes del Congreso de la Unión elaboraran un dictamen positivo de la propuesta de la Cocopa sobre derechos y cultura indígena, desechando las demás iniciativas. El hecho de que el anteproyecto Cocopa lo hubiera enviado al Congreso el propio Presidente de la República, según pensaban algunos, aumentaba esa posibilidad. Habría sido, sin duda, un sabio dictamen. Hecho esto, por el bien 5 Para más detalles, véase H. Díaz-Polanco, “La autonomía indígena y la reforma constitucional en México”, en Observatorio Social en América Latina, año II, núm. 4, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso), Buenos Aires, junio de 2001, pp. 15-22. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 166 166 HÉCTOR DÍAZ-POLANCO del país, en el pleno de ambas cámaras se debió aprobar la versión de los Acuerdos de San Andrés elaborada por la Cocopa. El desenlace de abril El desenlace legislativo fue muy distinto. La subcomisión dictaminadora del Senado elaboró un documento totalmente apartado del espíritu de los Acuerdos de San Andrés y que despedazaba la propuesta de la Cocopa. El dictamen se fundó en una moción de la fracción senatorial del PRI, que contó con el apoyo entusiasta del PAN. De hecho, los panistas dejaron en manos de los priístas la elaboración del dictamen, una vez que éstos estuvieron dispuestos a incluir los candados que los primeros consideraban indispensables. De este modo quedaron garantizados los votos precisos para aprobar las reformas y adiciones al gusto de ambas fracciones parlamentarias. El dictamen fue aprobado los días 25 y 28 de abril de 2001 por el Senado y la Cámara de Diputados, respectivamente. La bancada del PRD, en minoría, poco pudo hacer. La fracción senatorial perredista, calculando equivocadamente que podía entrar a un debate crítico en lo particular, votó a favor en lo general. Esto causó desconcierto y, además, resultó inoperante, pues el debate particular –bloqueado por la mayoría– no dio ningún fruto significativo. En cambio, la imagen de que los perredistas habían “aprobado” las reformas empañó la imagen pública de éstos, al tiempo que favoreció al adversario. Después de este resbalón, en la Cámara de Diputados el PRD votó radicalmente en contra; pero, dada su posición minoritaria, tal rectificación sólo podía tener el consabido efecto simbólico o testimonial. Cuando se hizo la discusión de las reformas en los congresos estatales, como lo impone la constitución federal, se vio enseguida que aquellas no contaban con la suficiente aceptación y legitimidad que exige un cambio de esta trascendencia. Aunque se logró la votación favorable del número de congresos estatales que requiere la Carta Magna para que las reformas fueran aprobadas, el hecho de que una buena parte votara en contra y, sobre todo, que lo hicieran los congresos de los estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero –precisamente las entidades que concentran la mayoría de la población indígena del país– evidenció el precario apoyo que alcanzó el dictamen sancionado por el Congreso de la Unión. Expresión de esta inconformidad fueron también las cerca de 300 controversias elevadas ante la Suprema Corte del país por autoridades estatales y municipales (pendientes de resolución al terminar este texto), así como las quejas y reclamaciones contra el Estado mexicano, por violaciones del Convenio 169, presentadas ante la OIT por las principales organizaciones indígenas. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 167 LOS INDÍGENAS EN EL PRIMER AÑO 167 Salta a la vista que las principales mudanzas que desfiguraron el consenso de la Cocopa, se inspiraron en la iniciativa presentada por el gobierno priísta en 1998, con algunas adiciones de clara factura panista. Pero hay que decir que, en varios aspectos centrales, la reforma aprobada se coloca incluso más atrás del proyecto original del señor Zedillo. Compendiando, la “autonomía” aprobada reduce ésta al ámbito comunal y, además, niega a las comunidades el carácter de entidad de derecho público; remite a las constituciones y leyes locales el “reconocimiento” de los pueblos y comunidades indígenas, así como la facultad de establecer “las características” de libre determinación y autonomía, con lo que los derechos de los indios quedan atados a diversas contingencias, particularmente a la correlación de fuerzas políticas en cada entidad federativa, entre otros graves inconvenientes; restringe la aplicación de los sistemas normativos internos y las “prácticas jurídicas” de los pueblos, que pasan a ser “costumbres”; elimina el acceso colectivo al uso y disfrute de los recursos naturales en los territorios, y establece poderosos candados adicionales que se fundan en la neoliberal contrarreforma agraria promovida por el ex presidente Salinas en 1992; suprime la “participación ciudadana” en los municipios, al tiempo que deja fuera todo el sustento (establecido originalmente por la Cocopa en el artículo 115) para el ejercicio de la libre determinación en “cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía” los pueblos; consecuentemente, desaparece la facultad de las comunidades, y de los municipios que “reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena”, para “asociarse libremente” y ejercer así algunos derechos en niveles supracomunales que favorezcan su gradual recomposición como pueblos. Con renovado espíritu priísta, se establece un apartado B en el artículo 2o. de las reformas que constituye un típico programa asistencialista, a la vieja usanza del indigenismo, que es completamente extraño a las reglas o técnicas constitucionales y, sobre todo, a cualquier espíritu autonomista. Merece una referencia especial la amputación hecha por priístas y panistas de los ordenamientos incluidos por la Cocopa como adiciones a los artículos 53 y 116, que favorecían, respectivamente, la representación de los indígenas en el Congreso de la Unión y en los congresos locales. En las reformas de 2001, lo relativo al primer artículo se rebaja a “cuando sea factible” y se incluye en un “transitorio” de incierta aplicación. Respecto a la garantía para que los pueblos alcanzaran representación “en las legislaturas de los estados por el principio de mayoría relativa”, la mayoría parlamentaria simplemente decidió suprimir este derecho. Así las cosas, en la práctica y en la norma los pueblos continuarán relegados de estos poderes de decisión. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 168 168 HÉCTOR DÍAZ-POLANCO Todo ello constituye un rechazo brutal de las demandas de los pueblos, las que habían levantado una adhesión tan entusiasta en amplios sectores de la sociedad no indígena durante la “Caravana de la Dignidad”. No es sorprendente, entonces, que las organizaciones indias del país y el propio EZLN rechazaran tajantemente la reforma de marras, calificándola de burla y traición. La comandancia zapatista rompió inmediatamente todo contacto con el gobierno federal y con ello se cerró el camino andado en los meses precedentes para restablecer el diálogo. Las expectativas de paz recibieron un duro golpe. En un sector de la sociedad prevaleció la sensación de que las fracciones mayoritarias del Congreso no estuvieron a la altura de su responsabilidad política y desperdiciaron una espléndida ocasión para abrir las puertas de la pluralidad. Por supuesto, desde el punto de vista de los que consideraron inconveniente la incorporación jurídica de la autonomía, la evaluación es diferente. En todo caso, lo que resulta indudable es que el desenlace de abril dejó insatisfechos a los pueblos indígenas y difícilmente podrá ser la base de un Estado multicultural y pluriétnico. Es claro también que subsiste el arduo reto de abrir cauces que conduzcan a las negociaciones políticas y, finalmente, a los acuerdos constructivos. ¿Cuál fue el desempeño del gobierno de Fox? No podía ignorarse que el tema de los derechos indígenas era seguramente uno de los asuntos cruciales que se ventilarían durante dicha administración. Sin embargo, la impresión es que el equipo de gobierno o no aquilató la importancia de la cuestión o no supo defender –respetando la separación de poderes– la iniciativa que había salido del despacho presidencial. No puede descartarse una hipótesis quizá más plausible: sencillamente los acuerdos mínimos de San Andrés nunca fueron un proyecto del nuevo gobierno. El desempeño del propio Fox no fue diferente al que exhibieron los miembros injeridos del gabinete. La actuación del Presidente estuvo marcada por el doble discurso y por la ambivalencia, mudando sus juicios según las circunstancias. Inmediatamente después de conocerse las reformas que la dupla PRI-PAN habían aprobado en el Congreso, y que hacía añicos su propia iniciativa, Fox no sólo no se quejó siquiera de tal resultado, sino que consideró que con lo reformado se “dignificaba” a los pueblos indígenas. En el mes de octubre de 2001, después de ser increpado en Europa por simpatizantes zapatistas, el mandatario declaró que su gobierno favorecía la revisión o “reforma de la reforma”. Pero unos días después descartó cualquier rectificación, pues aseguró que la reforma en cuestión colocaba a México entre los países más avanzados del mundo; la misma aseveración, por cierto, que hizo más de dos años atrás el último coordinador priísta para el diálogo con el EZLN, al referirse a la propuesta de Zedillo. Este comportamiento dejó en claro que el Presidente Fox jamás tuvo la menor identificación con k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 169 LOS INDÍGENAS EN EL PRIMER AÑO 169 la propuesta elaborada a partir de los acuerdos con los zapatistas, como falazmente lo dio a entender durante la campaña política previa a las elecciones de julio de 2000. En conclusión, los acuerdos pactados en San Andrés parecen víctimas de una doble voluntad que, como fuerza extraña, se sobrepone a todo lo convenido. En primer término, los acuerdos fueron avasallados por las interpretaciones unilaterales del gobierno federal. Aunque éste fue un directo involucrado, como una de las partes en el proceso de negociación, luego se comportó como una voluntad superior que no se sentía realmente comprometida con lo acordado. Aceptó participar en la negociación, pero colocándose por encima de ella. El gobierno se desdobló en dos sujetos diferentes: uno era el que dialogaba y acordaba en la mesa de negociación, y otro el que, ahora en su papel de autoridad, definía el verdadero sentido y alcance de lo pactado. Dicho de otro modo, la parte indígena no fue considerada nunca por el gobierno como un igual. La autoridad gubernamental se arrogaba una facultad preeminente a la hora de dilucidar y concretar los términos de los acuerdos. San Andrés no fue visto por el gobierno como un terreno en el que partes iguales construyen acuerdos a la manera como firman tratados, por ejemplo, que obligan a ambas sin pretextos. El gobierno fue negociador y, en última instancia, juez de lo negociado. Por si fuera poco, la autoridad dispuso de una segunda trinchera de contención: el Poder Legislativo. En sentido estricto, los indígenas buscaban negociar nuevas relaciones con el Estado mexicano que modificaran su posición en la sociedad nacional. Incluso en los propios Acuerdos de San Andrés se hacen continuas alusiones a este plano de avenencia. Pero en la práctica, negociaron con uno de los poderes del Estado, el Ejecutivo, representado por el gobierno federal (firmante de los pronunciamientos y las propuestas). Las implicaciones de tal ambigüedad nunca fueron totalmente aclaradas. La idea de que los acuerdos comprometían legalmente al conjunto del Estado quedó opacada. De esa suerte, prevaleció el principio de que lo convenido no obligaba a los demás poderes, salvedad hecha de algún vago deber moral. En particular, las facultades constituyente y determinante de la ley del Poder Legislativo quedaban a salvo respecto a cualquier obligación adquirida por el Ejecutivo. En otras palabras, el Congreso general podía hacer caso omiso de los pactos políticos. Y fue esto precisamente lo que hizo en abril, mientras el gobierno federal aceptaba “resignadamente” el desenlace. En este caso, la mayoría del Congreso no se tomó el trabajo de consultar a los pueblos indígenas. Ni siquiera los escuchó cuando éstos se presentaron en su recinto. Los dictaminadores del senado se escucharon a sí mismos, y luego decidieron. k. México Cap. 7 3as.• 22/06/06 4:57 PM Page 170 170 HÉCTOR DÍAZ-POLANCO Los indígenas fueron víctimas, en fin, de la lógica del mismo poder que querían cambiar. Quedaron atrapados en un círculo vicioso: reclamaron ser parte de la nación, y en particular de los órganos de decisión del Estado, pero la decisión legal sobre ese ingreso la tomaron unos órganos superiores del Estado (el Congreso de la Unión y los congresos de los estados) de los que precisamente no son parte los pueblos indígenas, lo que, a su vez, en buena medida explica el porqué fueron rechazados. El gobierno de la República –el priísta, al igual que el actual foxista– fue parte clave de este juego. La voluntad que fue capaz de sobreponerse a la palabra empeñada e ignorar las aspiraciones de los pueblos en el Congreso, sólo podía ser contrarrestada por una fuerza política autonomista, popular e independiente, de magnitud y empuje suficientes como para hacer impagable el costo de la resolución de abril. Esta vez, el zapatismo y el movimiento indígena no consiguieron reunir esa fuerza. Desde ahora se puede dar por seguro que realizar esa meta requiere el desarrollo de un amplio movimiento autonomista que rebase a los pueblos indígenas, generalizando la convicción de que la pluralidad no es sólo un asunto de éstos, sino que compete a todos los partidarios de la democracia. El logro jurídico-político de la autonomía depende de que ello se alcance en el futuro. Entretanto, el debate y la lucha por la autonomía continuarán su curso.