instituto de planificación y gestión ambiental

PROYECTO FINAL DEL “MASTER EN GESTIÓN
Y DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN LOCAL”
2004/2005:
ORGANIZACIÓN DEL ORGANISMO
AUTÓNOMO
“INSTITUTO
DE
PLANIFICACIÓN
Y
GESTIÓN
AMBIENTAL”
DE
ALCALÁ
DE
HENARES, COMO BASE PARA UNA
GESTIÓN DE CALIDAD”
AUTORA: OLGA ATIENZA OÑORO
TUTOR: PERICO GARCÍA AZORÍN
MARZO DE 2.005
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN ........................................................... 4
2. CONTEXTO .................................................................. 5
2.1. Descripción del municipio .................................... 5
2.2. Organización del Ayuntamiento ........................... 9
2.3. Área de Medio Ambiente ....................................14
2.3.1. Antecedentes .................................14
2.3.2. Situación actual .............................16
2.3.3. Conclusiones .................................17
3. ORGANISMO AUTÓNOMO “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y
GESTIÓN AMBIENTAL” (IPYGA) .....................................18
3.1. Competencias y Servicios ..................................18
3.2. Recursos .........................................................23
3.3. Objetivos .........................................................27
4. PROPUESTAS DE ORGANIZACIÓN DEL IPYGA ..................28
4.1. Estructura organizativa ......................................28
4.2. Mecanismos de coordinación ..............................35
4.3. Modelo organizativo ..........................................37
5. GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS ........................41
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
Medios disponibles ............................................42
Organigrama ....................................................45
Relación de Puestos de Trabajo ..........................46
Catálogo de Puestos de Trabajo ..........................51
Motivación .......................................................53
Formación .......................................................57
Indicadores de evaluación de la productividad ......64
6. EVALUACIÓN Y CONTROL DE LA GESTIÓN DE CALIDAD ....68
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
Gestión del tiempo y organización de reuniones ....68
Marketing público .............................................70
La calidad en los servicios públicos ......................73
Gestión de la calidad .........................................91
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6.4.1. Norma ISO 14001 ..........................91
6.4.2. Reglamento EMAS .........................96
6.5. Carta de Servicios .......................................... 100
6.6. Indicadores de calidad .................................... 105
6.7. Análisis de resultados y respuesta ..................... 119
7. BIBLIOGRAFÍA .......................................................... 122
8. ANEXOS .................................................................. 124
7.1. Anexo I: Organigrama
7.2. Anexo II: Catálogo de Puestos de Trabajo
7.3. Anexo III: Carta de Servicios
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1.- INTRODUCCIÓN
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, establece en su artículo 4 que “en su calidad de
Administraciones públicas de carácter territorial, corresponden en
todo caso a los Municipios ..:.a) las potestades reglamentarias y de
autoorganización ... c) las potestades de programación y planificación
...”. Asimismo, el R.D. 2568/1986 de 28 de noviembre, que aprueba
el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico
de las Entidades Locales, establece en su artículo 4 que el municipio
goza de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, en
los términos de la citada Ley, dentro de la esfera de sus
competencias, atribuyéndole las mencionadas potestades de
autoorganización, programación y planificación.
En relación con lo anterior, el artículo 11 de la Ley 7/1985, de
2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local establece que
“el Municipio es la Entidad local básica de la organización territorial
del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines. Son elementos del Municipio el territorio,
la población y la organización”. Además, en el capítulo II de la
referida ley se contempla la posibilidad de que cada pleno municipal
apruebe su propio Reglamento Orgánico Municipal, de manera que
cada Ayuntamiento establezca su propia autoorganización de la forma
que considere más adecuada, atendiendo a las circunstancias
particulares de cada municipio.
Por otra parte, ambos textos establecen que “las entidades
locales sirven con objetividad los intereses públicos que les están
encomendados y actúan de acuerdo con los principios de eficacia,
descentralización, desconcentración y coordinación, ...”.
No obstante, hasta la aprobación de la Ley 57/2003, de 16 de
Diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, el
régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente, por un
excesivo uniformismo, lo que ha supuesto la existencia de un régimen
común, que gozaba de escasas singularidades que tuviesen en cuenta
la dimensión geográfica, estableciéndose un modelo orgánicofuncional similar para todos los municipios, que no ha respondido a
las necesidades específicas de los municipios que tienen una
población elevada. Con esta Ley, también se viene a solventar la
ausencia de cobertura legal para la potestad sancionadora de las
entidades locales.
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Con esta Ley, conocida como Ley de Grandes Ciudades, se
establece un nuevo marco organizativo de las entidades locales, que
se desarrolla con mayor detalle en el epígrafe 2.2. de este proyecto,
recogiéndose en su artículo 4, entre otras, la potestad reglamentaria
y de autoorganización de los municipios, así como su potestad de
programación o planificación. El título X está dedicado íntegramente a
la regulación del régimen de organización de los municipios de gran
población, estableciéndose los requisitos que han de cumplir los
municipios para que les sean de aplicación las normas que figuran en
dicho título.
En el B.O.C.M. de fecha 24 de diciembre de 2.004, se publicó el
Acuerdo adoptado por el Pleno de la Asamblea de Madrid, en su
sesión ordinaria del día 4 de noviembre, por el que se aprobó la
inclusión del municipio de Alcalá de Henares en el ámbito de
aplicación del Régimen de Organización de los Municipios de Gran
Población, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la
Resolución de Presidencia de 8 de junio de 2.004, sobre inclusión en
el ámbito de aplicación previsto en el Título X, relativo al Régimen de
Organización de los Municipios de Gran Población, de la Ley 7/2003,
de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno Local.
Teniendo en cuenta todo lo anterior y que los Ayuntamientos,
como productores de bienes públicos, deben prestar servicios a individuos
y colectivos con necesidades muy diferentes, además de realizar una
función de regulación y control, para que éstos puedan alcanzar sus
múltiples objetivos, resulta imprescindible que, en virtud de la autonomía
que la ley les atribuye para su autoorganización, sean capaces de
establecer una estructura organizativa que les capacite para realizar una
gestión eficaz y eficiente, optimizando los recursos disponibles, tanto
económicos como materiales y humanos, que generalmente siempre
serán escasos.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que el entorno evoluciona
constantemente, por lo que dicha estructura organizativa, debe ser capaz
de adaptarse a los cambios que se produzcan a su alrededor y de afrontar
nuevos retos, dando soluciones adecuadas, así como una imagen de
modernidad y calidad, que se ajuste en la medida de lo posible a las
expectativas de los ciudadanos-clientes.
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2.- CONTEXTO
2.1. Descripción del municipio
Alcalá de Henares, llamada así por su ubicación junto al Río del
mismo nombre, se encuadra en el
denominado “Corredor del
Henares” y es uno de los municipios más importantes de la
Comunidad de Madrid, tanto por su población, que se sitúa alrededor
de los 200.000 habitantes, como por su parque empresarial, su
cercanía a la capital, ya que se encuentra a tan sólo a 30 Km. de
Madrid y principalmente por su legado histórico, artístico y cultural,
claramente marcado por su condición de Ciudad Universitaria y
Ciudad de la Lengua.
Desde el 5 de diciembre de 1.998, Alcalá figura inscrita por la
UNESCO como Ciudad Patrimonio de la Humanidad, lo que supone un
reconocimiento a la necesidad de promocionar, salvaguardar y
restaurar sus bienes, en especial la Universidad y su Recinto
Histórico, inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial, al haber sido
considerados entre los máximos exponentes de la rica diversidad
natural y cultural del planeta. Pero este galardón no supone el fin del
camino, sino que este reconocimiento, además de ser un privilegio
es sobre todo una responsabilidad para los responsables políticos, por
lo que debe servir de impulso para seguir trabajando en aras de
conseguir que la ciudad, tanto en la actualidad como en el futuro,
siga ofreciendo una armonía y belleza dignas de admiración por
vecinos y visitantes.
El año 2.005 es especialmente importante para nuestra ciudad,
cuna de Miguel de Cervantes, ya que se conmemora el IV aniversario
de la publicación de la primera parte de “El Quijote”, por lo que se
han organizado una multitud de actividades y eventos que se
desarrollarán durante todo el año. En consecuencia, se espera que el
número de visitantes a la ciudad se incremente de manera notable,
por lo que ésta, más que nunca, ha de mostrar su mejor imagen al
resto del mundo y a sus propios vecinos.
En relación con el Medio Ambiente, además de los problemas
que puede presentar cualquier otro municipio, Alcalá tiene por
delante una importante tarea de recuperación de las márgenes y
riberas del río, de conservación de su flora, y por supuesto de su
fauna, debiéndose preservar especialmente la riqueza natural
existente en el Parque Natural de Los Cerros, “situado en la margen
izquierda del río Henares, con una extensión aproximada de 800
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hectáreas, de las cuales la mayoría correspondían a fincas
particulares que han sido compradas por el Ayuntamiento hasta llegar
a su extensión actual. En la actualidad es utilizado como zona de ocio
y esparcimiento, siendo además un recurso de gran valor para las
actividades de Educación Ambiental que en él han desarrollado y
desarrollan diversas Escuelas Taller y Casas de Oficios.
El paisaje actual de Los Cerros está caracterizado por una red
de barrancos abruptos, con escarpes fuertes y pendientes acusadas,
que ha constituido un importante refugio para flora esteparia y
norteafricana de la cual merece destacar sobre todo su capacidad
para retener suelo. Es el caso de los albardinares y espartales.
La vegetación que podemos encontrar en el Parque de Los
Cerros es el reflejo de numerosos factores, que junto con las
actividades que se han desarrollado en un pasado relativamente
reciente (agricultura, caza, repoblaciones, etc.), han configurado una
flora representada por más de 400 especies arbóreas, arbustivas y
herbáceas.
Al pie de Los Cerros, el Henares dinamiza el paisaje, dando
lugar a un trazado sinuoso donde el agua discurre lentamente,
constituyendo hábitats (vegetación de ribera) de vital importancia
para numerosas especies, además de cumplir una importante labor
como filtro de las aguas. Todo ello configura un complejo y frágil
ecosistema que debe ser conservado y rehabilitado.”1
En cuanto a la fauna, se puede señalar que el número de perros
censados es de 3.084, siemdo importante destacar que en el Parque
de Los Cerros, pueden verse 153 especies distintas de aves2, no
debiéndose olvidar uno de los mayores encantos y símbolo de la
ciudad: las cigüeñas; que en la actualidad siguen colocando ramas
secas para formar sus nidos y coronar las torres y campanarios de la
ciudad que los romanos llamaron “Complutum”, para que ésta no
pierda su fama de ser una de las ciudades con más nidos de cigüeñas
de España.
A modo de resumen, la ciudad podría describirse con las
siguientes líneas: “Alcalá, Patrimonio de la Humanidad; siempre
hermosa;
universitaria,
cisneriana,
conventual,
medieval
y
renacentista, que alza los brazos de sus torres y pone en cada uno de
1
“Guía de Plantas del Parque de Los Cerros”. Casa de Oficios Ambientales Parque
de Los Cerros.
2
“Guía de aves del Parque de Los Cerros”. Casa de Oficios Ambientales Parque de
Los Cerros.
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sus campanarios, un nido de cigüeña. Alcalá eterna, “pequeña
Roma”. Adiós Alcalá de Henares, con tus torres y molinos; adiós la
Virgen del Val y el Cristo de los Doctrinos”.3
Además del Parque de Los Cerros, la ciudad cuenta con una
extensión de zonas verdes ajardinadas de 786.782,31 m2, 109.524
m2 de vegetación espontánea, en tramos urbanos, en las márgenes
del río Henares y del arroyo Camarmilla, 17.083 m2 de praderas
naturales y con 18.353 ejemplares de arbolado viario, siendo el
objetivo la creación de un anillo verde alrededor de la ciudad
delimitado por el río y el arroyo.
En la actualidad, Alcalá es un municipio en expansión, que en
los últimos diez años ha experimentado un incremento demográfico
muy importante, que ha ido acompañado de la creación de nuevas
zonas residenciales y la construcción de unas 20.000 viviendas.
Asimismo, en los últimos años, se ha experimentado el asentamiento
en la ciudad de un número bastante importante de inmigrantes,
procedentes tanto de América Latina como de los países de Europa
del Este.
Todo ello ha supuesto un incremento muy importante de la
cantidad de servicios que el Ayuntamiento debe prestar, y en especial
los relacionados con el medio ambiente.
Como ejemplo, para una toma de conciencia de la dimensión
que en la actualidad presentan algunos servicios prestados a la
ciudad, se pueden destacar en relación con el servicio de limpieza
viaria los siguientes datos, correspondientes al año 2.004:
m.l. de barrido
Kg. de pilas recogidos
CONTENEDORES DE
RESIDUOS
Orgánico
Papel-Cartón
Vidrio
Envases
202.956 m.l.
11.723 Kg.
Nº CONTENEDORES
Kg. RECOGIDOS
1.245
353
311
809
80.307.000 Kg.
4.605.299 Kg.
1.177.230 Kg.
5.536.950 Kg.
3
“Ciudades Patrimonio de la Humanidad de España: Alcalá de Henares”. Juan VanHalen y Ángel del Río.
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Con el número de contenedores instalados se sobrepasan
incluso las exigencias que figuran en los convenios firmados con
Ecoembes y Ecovidrio, empresas privadas, sin ánimo de lucro, cuyo
objeto es la promoción de la recogida selectiva y el posterior
reciclaje. En la actualidad se está valorando la implantación de un
sistema de soterrización de doble gancho, en función de los recursos
económicos y los resultados obtenidos de algunas experiencias piloto
que se están llevando a cabo.
Los datos ofrecidos resultan indicativos del esfuerzo y
capacidad de gestión necesaria para que tanto este servicio, como el
resto, resulten servicios públicos de calidad.
2.2. Organización del Ayuntamiento
En el mes de diciembre de 2.005, la Asamblea Legislativa de la
Comunidad de Madrid, a iniciativa del Ayuntamiento de Alcalá de
Henares, en atención a sus circunstancias económicas, sociales,
históricas y culturales especiales, acordó la aplicación a este
municipio del régimen de organización de los municipios de gran
población, recogido en el Titulo X de la Ley 57/2.003 de 16 de
Diciembre de Medidas para la Modernización del Gobierno Local,
también conocida como “Ley de Grandes Ciudades”, por lo que en la
actualidad, la Corporación Municipal se encuentra dentro del plazo de
seis meses establecido por dicha Ley para adaptar su organización al
contenido de las disposiciones del mencionado Título, que suponen la
adopción de una serie de reformas tendentes a la racionalización y
modernización de la Administración Local.
Mediante la Ley 57/2.003 se modifican determinados preceptos
de la Ley 1/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local (LRBRL), tratando de dar respuesta a las exigencias de
una vida local dinámica y rica, profundamente influida por las
importantes transformaciones sociales, económicas y culturales que
han experimentado los municipios españoles en las últimas décadas,
al contemplar los municipios en función de su demografía y
complejidad.
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Asimismo, se pretende reforzar las posibilidades de participación
y de incidencia de los ciudadanos en el gobierno local, para evitar o
corregir, en el contexto de un mundo globalizado, el alejamiento de
los ciudadanos de la vida pública. Y si bien es cierto que en este
ámbito hay que conceder
amplios márgenes a la potestad de
autoorganización de las entidades locales, también lo es que la
legislación básica estatal debe contener unos estándares mínimos
concretos que permitan la efectividad de esa participación.
La Ley 57/2.003, en su artículo primero, introduce una serie de
reformas en el articulado de la LRBRL, que afectan a todas las
entidades locales, siendo las más relevantes, en el tema que nos
ocupa, las siguientes:
¾ “En materia de organización, debe destacarse que la
Comisión de Gobierno pasa a denominarse “Junta de
Gobierno Local, expresión que tiende a destacar la
naturaleza ejecutiva de dicho órgano”.
¾ “En materia de participación ciudadana, se establecen unos
estándares mínimos que constituyen los mecanismos
necesarios para su potenciación: el establecimiento de la
necesidad de reglamentos orgánicos en todos los
municipios en materia de participación ciudadana, que
determinen y regulen los procedimientos y mecanismos
adecuados para hacerla efectiva; la aplicación necesaria de
las nuevas tecnologías de la información y la comunicación
de forma interactiva, para facilitar la participación y la
comunicación con los vecinos, así como para facilitar la
realización de trámites administrativos y la introducción en
la legislación básica sobre régimen local de las iniciativas
ciudadanas, que pueden constituir un importante
instrumento participativo, que puede dar lugar, incluso, a
consultas populares”.
¾ “En materia de gestión de los servicios públicos locales, se
establece una nueva clasificación de las diversas formas de
gestión, incorporando al ámbito local una figura que la
experiencia
ha
demostrado
eficaz
en
otras
Administraciones públicas, como son las entidades públicas
empresariales. Por otra parte, se incorpora a la ley la
regulación sustancial necesaria de los organismos
autónomos y de las sociedades mercantiles con capital
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social público, hasta ahora sólo reguladas parcialmente en
normas reglamentarias.
Asimismo, esta “Ley de Grandes Ciudades” introduce dos
nuevos títulos en la LRBRL, referentes, respectivamente, al régimen
de organización de los municipios de gran población y a la tipificación
de las infracciones y sanciones en determinadas materias.
El capítulo II del Título X, aborda la organización y el
funcionamiento de los municipios destinatarios de dicho régimen,
regulando sus órganos necesarios: el Pleno, las Comisiones del Pleno,
el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y la Junta de Gobierno Local; así
como la división territorial en distritos, los órganos superiores y
directivos, la asesoría jurídica, los mecanismos de participación
ciudadana, el Consejo Social de la ciudad y la Comisión especial de
Sugerencias y Reclamaciones.
El Pleno, formado por el Alcalde y los Concejales, es el
máximo órgano de representación política de los ciudadanos en el
gobierno municipal y se constituye como un verdadero órgano de
debate de las grandes políticas locales que afectan al municipio y de
adopción de las decisiones estratégicas. Éste se dotará de su propio
reglamento, que tendrá la naturaleza de orgánico. No obstante, la
regulación de su organización y funcionamiento podrá contenerse
también el reglamento orgánico municipal. En todo caso, el Pleno
contará con un secretario general, y dispondrá de Comisiones, que
estarán formadas por los miembros que designen los grupos políticos
en proporción al número de concejales que tengan en el Pleno.
En lo referente al Alcalde, éste constituye el principal órgano
de dirección de la política, el gobierno y la administración municipal,
ostentado, junto a las funciones simbólicas, tales como la máxima
representación del municipio, aquellas atribuciones ejecutivas
necesarias para el desarrollo de tal función.
El Alcalde, así configurado, ostenta menos atribuciones
gestoras o ejecutivas que el Alcalde de régimen común. Esto es
debido a que en los municipios contemplados en el Título X de la
LRBRL, se perfila una Junta de Gobierno Local “fuerte”, que
sustituye a la Comisión de Gobierno, dotada de amplias funciones de
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naturaleza ejecutiva, y que se constituye como un órgano colegiado
esencial de colaboración en la dirección política del Ayuntamiento.
La Junta de Gobierno Local, cuyos miembros son designados y
cesados libremente por el Alcalde, presenta como novedad que hasta
un tercio, como máximo, de sus miembros, excluido el Alcalde,
pueden ser personas que no ostenten la condición de Concejales,
reforzándose así el perfil ejecutivo de este órgano. Asimismo, la
Secretaría de la Junta de Gobierno Local corresponde a uno de sus
miembros que debe reunir la condición de concejal, designado por el
Alcalde, quien redactará las actas de las sesiones y certificará sobre
sus acuerdos, existiendo un Órgano de Apoyo a la Junta de Gobierno
Local y al Concejal-Secretario de la misma, cuyo titular ya ha sido
nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación
de carácter nacional.
Por otra parte, los distritos, constituyen un instrumento
esencial para el desarrollo de políticas de proximidad y participación
en los municipios altamente poblados, tanto desde la perspectiva de
la desconcentración de funciones como desde la de la participación
ciudadana, por lo que se establece su carácter necesario, debiendo
además cada Ayuntamiento establecer el porcentaje mínimo de sus
recursos que deberá gestionarse por distritos.
El municipio de Alcalá de Henares, se encuentra dividido en
nueve distritos, contando cada uno de ellos con una Delegación de
Distrito, sin apenas competencias ni recursos. En la actualidad, una
de las reformas que se está gestionando con el fin de dar
cumplimiento a lo establecido en el nuevo régimen organizativo,
consiste en una redistribución de la ciudad, la cual quedará dividida
en cinco únicos distritos, creándose en cada uno de ellos una Junta
de Distrito, con verdades competencias y mayores recursos para que
realmente constituyan una especie de “miniayuntamientos”.
Otra novedad es la regulación de la Asesoría Jurídica, cuyo
titular, ya ha sido designado, debiendo tener la condición de
funcionario con habilitación de carácter nacional o de funcionario de
carrera de cualquier Administración pública y la titulación de
licenciado en Derecho.
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También debe destacarse el establecimiento del denominado
Consejo Social de la Ciudad, como mecanismo participativo de
carácter consultivo de las principales organizaciones económicas y
sociales del municipio, centrado esencialmente en el campo el
desarrollo local y de la planificación estratégica urbana, ámbitos éstos
que están adquiriendo una importancia esencial en las políticas
locales. El establecimiento de este Consejo, en la ciudad de Alcalá se
encuentra aún en proceso.
Una última novedad relevante en el ámbito organizativo es el
establecimiento de un órgano para la participación de los vecinos y la
defensa de sus derechos, debiéndose garantizar esta defensa
mediante la creación de una Comisión de Sugerencias y
Reclamaciones, que deberá estar formada por miembros del Pleno,
con participación de todos los grupos políticos, y en la actualidad , en
Alcalá de Henares, todavía no se ha creado.
En cuanto a la organización de la gestión económicofinanciera, el referido Título X, ha previsto la creación de uno o
varios órganos para el ejercicio de las funciones de presupuestación,
contabilidad, tesorería y recaudación, y atribuyendo en todo caso la
función pública de control y la fiscalización interna de la gestión
económica y presupuestaria a la Intervención general municipal. Esta
separación y redistribución de funciones trata de ofrecer una
respuesta a la complejidad que las mismas presentan en estos
municipios, lo que hace aconsejable la adopción de este nuevo
modelo.
Por último, señalar, que esta nueva Ley, en su artículo 4,
también reconoce que la potestad de autoorganización corresponde a
los municipios.
Los recursos económicos, disponibles para llevar a cabo su
actividad, reflejados en el Presupuesto del Ayuntamiento para el año
2.005, resumido por capítulos son los siguientes:
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INGRESOS
Capítulo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Concepto
Euros
Impuestos directos ..............................56.035.000,00
Impuestos indirectos ............................14.806.500,00
Tasas y otros ingresos ..........................11.139.271,00
Transferencias corrientes ......................40.197.376,00
Ingresos patrimoniales .......................... 7.948.200,00
Enajenación de inversiones reales ..........20.926.480,00
Transferencias de capital ......................11.614.793,00
Activos financieros ..................................... 95.000,00
Pasivos financieros................................ 9.237.380,00
Total ingresos ................ 172.000.000,00
GASTOS
Capítulo
1
2
3
4
6
7
8
9
Concepto
Euros
Gastos de personal ..............................60.041.375,00
Gastos en bienes corrientes y servicios ...43.804.331,00
Gastos financieros ................................ 4.728.250,00
Transferencias corrientes ......................12.931.891,00
Inversiones reales ...............................41.050.913,00
Transferencias de capital .......................... 727.740,00
Activos financieros ................................ 1.085.500,00
Pasivos financieros................................ 7.640.000,00
Total gastos .................... 172.000.000,00
2.3. Área de Medio Ambiente
2.3.1. Antecedentes
Los hechos señalados en la descripción del municipio han
supuesto un incremento del número de ciudadanos que demandan la
prestación de más y mejores servicios tanto deportivos, como
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educativos, sociales, medioambientales, etc.. En cambio, los recursos
municipales, tanto económicos como materiales y humanos, no han
crecido al mismo ritmo que las nuevas necesidades surgidas como
consecuencia de la evolución experimentada por el municipio, por lo
que los trámites de los expedientes, los pagos a proveedores, y en
definitiva, la gestión municipal se ha ralentizado hasta tal punto que
supone un serio obstáculo para poder realizar una gestión de calidad.
Todo ello, unido a la rigidez de los presupuestos municipales, los
procedimientos y plazos necesarios para realizar contrataciones, la
necesidad que tiene la Administración Local de adaptarse a la
evolución de un entorno en constante cambio y las exigencias por
parte de los ciudadanos para que se den respuestas a los problemas
planteados de una forma eficaz y eficiente, plantea la necesidad de
establecer una estructura organizativa capaz de alcanzar los múltiples
objetivos planteados.
Por otra parte, en los últimos años, los ciudadanos vienen
mostrando de manera progresiva una gran preocupación e interés
por todos los temas relacionados con el medio ambiente, tales como
la calidad del aire, la protección de los animales, la creación de zonas
verdes de ocio y recreo, la limpieza de las calles, etc., además de
demandar todo tipo de servicios que supongan una mejorar en su
calidad de vida.
Por ello, en un mundo que cada vez tiende más a lo urbano, las
ciudades deben desarrollar actividades de planificación y gestión
ambiental que redunden en la mejora de la calidad de vida de sus
ciudadanos y contribuyan a dar soluciones a los grandes problemas
medioambientales, las cuales, aunque
necesitadas de políticas
estatales de ámbito global, necesitan del apoyo decidido de los
responsables políticos municipales. El desarrollo de políticas
integrales como garantía del progreso en el campo del Medio
Ambiente exige un instrumento ágil y eficaz que debe articular y
coordinar la política ambiental municipal.
El artículo 85.3 de la Ley 7/1985 RBRL, al enumerar las distintas
formas que puede adoptar la gestión directa de los servicios públicos
locales, en su apartado b), establece la modalidad de gestión a través
de Organismos Autónomos Locales. Asimismo, el artículo 132.2 del
Real Decreto 2568/1986, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales, establece que “el Pleno podrá acordar el establecimiento de
entes descentralizados con personalidad jurídica propia, cuando así lo
aconsejen la necesidad de una mayor eficacia en la gestión, la
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complejidad de la misma, la agilización de los procedimientos, la
expectativa de aumentar o mejorar la financiación o la conveniencia
de obtener un mayor grado de participación ciudadana en la actividad
de prestación de los servicios”.
La Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno
Local, reitera, en su artículo 85.2.b), la posibilidad de gestionar de
forma directa los servicios públicos que prestan las entidades locales,
mediante organismos autónomos locales.
En base a lo anterior, y con objeto de aunar, coordinar e
impulsar las políticas ambientales municipales, el Pleno del
Ayuntamiento, en Sesión Ordinaria, celebrada el día 15 de enero de
2.002, acordó por unanimidad de los veintisiete señores Concejales
que componían la Corporación, aprobar la creación del Organismo
Autónomo Municipal denominado “Instituto de Planificación y
Gestión Ambiental” (IPYGA), con objeto de poder gestionar con
mayor flexibilidad y agilidad todos los asuntos relacionados con el
medio ambiente de la ciudad, estando entre sus fines el de ser el
organismo coordinador e impulsor de la política medioambiental
municipal, un centro dedicado a la educación ambiental, a la
investigación, a la participación de las instituciones, asociaciones,
colectivos y grupos ambientalistas y ciudadanos, y a la captación de
recursos para la elaboración y ejecución de planes, programas y
proyectos.
2.3.2. Situación actual
En la actualidad, el IPYGA, como ya se ha indicado, es un ente
autónomo, que como tal goza de personalidad jurídica propia y
diferenciada, con presupuesto propio, pero sin personal adscrito al
mismo, habiéndose planteado dudas sobre la existencia de
argumentos suficientes que justifiquen el mantenimiento de dicho
organismo, con sus características actuales.
Teniendo en cuenta lo anterior, se ha planteado la posibilidad de
adscribir el actual personal de la Concejalía de Medio Ambiente a
dicho organismo y llevar a cabo una reorganización de los servicios
medioambientales, por lo que resulta necesaria la realización de un
análisis estratégico, en el que se estudie cómo debería organizarse
dicho ente, para que los resultados obtenidos respondan a una
gestión de calidad y justifiquen la necesidad de la existencia del
IPYGA.
16
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2.3.3. Conclusiones
Teniendo en cuenta la situación planteada, con este proyecto se
pretende, mediante un análisis de las teorías de la organización,
elegir la estructura organizativa, o más bien la combinación de los
factores más adecuados, que permita optimizar los recursos, tanto
materiales como humanos, de dicho organismo autónomo, para que
éste pueda alcanzar sus objetivos de una forma eficaz y eficiente,
teniéndose en cuenta los múltiples aspectos, facetas, servicios y
problemas que abarca el medio ambiente.
Esta diversidad supondrá la necesidad de realizar ajustes para
integrar cada una de las partes que deberán configurar el modelo
organizativo resultante, que necesariamente deberá ser coherente
con los fines que se pretenden conseguir, evitándose la posibilidad de
solapamientos e interferencias mediante la división de las distintas
tareas de forma inequívoca y de forma que exista coordinación tanto
a nivel interno, como a nivel externo.
Se intentará estructurar el organismo en unidades o servicios,
con una asignación de tareas que permita realizar una evaluación de
resultados, ya que para poder realizar una gestión de calidad será
necesario que a cada uno de estos servicios se les exija que actúen
con eficiencia y eficacia.
Para ello, se elaborará el organigrama más adecuado en función
de los objetivos perseguidos, así como el catálogo de puestos de
trabajo y para poder evaluar la consecución de los objetivos, se
definirán objetivos cuantificables e indicadores de evaluación.
Asimismo, otro de los objetivos del proyecto es que el IPYGA
siga las líneas estratégicas de modernización de la administración
pública,
entendiendo
el
término
modernización
como
las
transformaciones que hay que realizar para dar una respuesta
adecuada a la evolución del entorno y a los problemas por él
planteados, de forma que se mejore la información y atención a los
ciudadanos, se mejore la calidad de los servicios, se optimice la
administración interna y se reduzcan costes a la vez que se
incrementa el rendimiento de los recursos disponibles. Esta capacidad
de adaptación al entorno indicará el grado de flexibilidad de la
organización, debiendo señalarse que las organizaciones con mayor
grado de flexibilidad tendrán una mayor capacidad de supervivencia.
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Por ello, se elaborará la carta de servicios ambientales, en la
que figurarán los compromisos sobre la actuación del Instituto de
Planificación y Gestión Ambiental, la forma de conseguirlos y una
serie de compromisos de calidad. Por último, se definirán una serie
de indicadores a través de los que se podrá evaluar tanto el resultado
de la actuación municipal, como el desarrollo de su gestión y el grado
de satisfacción de los ciudadanos.
En definitiva, este proyecto podría ser la base, o al menos una
modesta contribución, para una correcta organización de los servicios
medioambientales del municipio. Además, si se propone una
estructura organizativa que permita realizar una gestión de calidad,
podría consolidar y fundamentar el Organismo Autónomo objeto del
estudio, ya que esto ayudaría a un desarrollo adecuado de sus
funciones y al alcance de sus objetivos, a la vez de situar al Área de
Medio Ambiente como un modelo organizativo, pionero en la gestión
de calidad dentro del Ayuntamiento de Alcalá de Henares.
3.ORGANISMO
AUTÓNOMO
“INSTITUTO
DE
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” (IPYGA)
3.1. Competencias y Servicios
En la actualidad, existe un elevado nivel de preocupación
medioambiental, por parte de los ciudadanos, pero ¿qué es el medio
ambiente?. Podemos pensar, en primer lugar, en todos aquellos
aspectos de la naturaleza que rodean a las personas, pero de una
manera más formal se puede definir como el conjunto de sistemas
naturales físicos que componen el sistema terrestre. En este sentido,
medio ambiente se puede considerar como sinónimo del entorno
natural, físico o biológico que nos rodea, incluyendo los tres medios
principales: suelo, agua y aire, incluyéndose aspectos como la fauna,
la flora, el paisaje, e incluso, en una definición más amplia, el propio
ser humano como ser vivo que también puede conformar el medio
ambiente. La sociedad y
las empresas, en general, realizan
actividades que repercuten, en forma de impacto, sobre el medio
ambiente. Desgraciadamente, la mayor parte de estos impactos son
negativos, dando lugar a la contaminación y a la degradación del
entorno.
18
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En 1987, se publicó el trabajo titulado “nuestro futuro común”4,
también conocido como Informe Brundtland, en el que aparece uno
de los conceptos clave, vinculados con la preocupación por el medio
ambiente, “desarrollo sostenible”, entendido como aquel desarrollo
que asegura la satisfacción de las necesidades de las generaciones
presentes sin comprometer la satisfacción delas necesidades de las
generaciones futuras, resaltándose la necesidad de que el desarrollo
sea respetuoso con el entorno natural.
Desde entonces, se ha tratado de conseguir un compromiso
internacional para determinar una serie de acciones y medidas, que
permitiesen afrontar los retos del siglo XXI, frenando la creciente
degradación ambiental, recogiéndose estas problemáticas y medidas
en la denominada Agenda 21.
En el ámbito local, la LBRL, en el artículo 25.2 establece que, en
relación con el medio ambiente, el Municipio ejercerá en todo caso,
competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las
Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:
9
9
9
9
9
9
9
Protección del medio ambiente
Promoción y gestión de parques y jardines
Suministro de agua
Servicios de limpieza viaria
Servicios de recogida y tratamiento de residuos
Alcantarillado
Tratamiento de aguas residuales
Asimismo, en el artículo 26.1 de la misma ley, se establece que,
en Municipios con población superior a 50.000 habitantes, que es el
caso de Alcalá de Henares, éstos por sí o asociados deberán prestar,
en todo caso, los siguientes servicios:
9
9
9
9
9
9
9
4
recogida de residuos
limpieza viaria
abastecimiento domiciliario de agua potable
alcantarillado
parque público
tratamiento de residuos
protección del medio ambiente
Comisión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo constituida por las Naciones Unidas
19
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No obstante, el artículo 28 de la citada LBRL, faculta a los
Municipios para realizar actividades complementarias de las propias
de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a la
educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la
sanidad y la protección del medio ambiente, por lo que también se
desarrollan actividades como:
Gestión de Programas de Educación Ambiental
Gestión de Energías Renovables
Protección Animal
Gestión de la Contaminación Atmosférica
Recogida Selectiva de Residuos
Gestión de Punto Limpio para el tratamiento de residuos
peligrosos.
9 Tramitación
de
Expedientes
Sancionadores,
por
incumplimiento de Ordenanzas Municipales en materia de
medio ambiente.
9 Gestión y control de los servicios subcontratados.
9
9
9
9
9
9
El Instituto de Planificación y Gestión Ambiental nace con
vocación de centro técnico y asesor, en el que se pretende encauzar
toda la política ambiental de relevancia, a la vez de desarrollar las
labores de control y de servicio técnico del Ayuntamiento en los
campos que éste le delegue. Además, el Instituto, asume una parte
de las funciones del Centro Municipal de Salud, extinto en la
actualidad, en particular las que se refieren a las propias del
Laboratorio Municipal, potenciando su labor como organismo de
control y vigilancia ambientales.
En definitiva, el IPYGA se crea como un centro de asesoría,
control, observación y vigilancia de la calidad medioambiental en
Alcalá de Henares, al tiempo de elaborar los estudios, programas y
proyectos que le sean encomendados por el propio Ayuntamiento y
por otras instituciones y organismos públicos o privados.
El Instituto, como organismo autónomo administrativo, está
sometido al Derecho administrativo general, tanto en su organización
como en su actividad y en sus relaciones con los administrados y
terceros, tiene personalidad jurídica propia y, por tanto, posee plena
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capacidad de carácter enunciativo y no limitativo para adquirir,
conservar, poseer, administrar, disponer, arrendar, enajenar,
permutar y gravar bienes de todas clases; celebrar todo tipo de actos
y contratos; concretar operaciones crediticias; obligarse, renunciar y
transigir bienes y derechos, así como promover, oponerse seguir y
desistir los procedimientos que fueren oportunos, y ejercitar
libremente toda clase de derechos, acciones y excepciones ante los
Juzgados y Tribunales de Justicia, Organismos y Dependencias de la
Administración Pública, y cualesquiera otros del Estado, Comunidad
Autónomo, Municipio y demás Corporaciones y Entidades.
Es importante señalar la tendencia al aumento progresivo de las
competencias que deben ser asumidas por los ayuntamientos, en
general, y materia medioambiental, en particular, ya que muchos
municipios españoles, que por su flexibilidad y su adaptación a las
peculiaridades del territorio se hallaban en la mejor disposición para
dar respuestas locales a problemas globales, han desarrollado
experiencias de planificación estratégica, constatando que muchas de
las competencias que necesitaban activar se hallaban en otros niveles
de gobierno, con menor información y más recursos económicos, lo
que les ha llevado a reivindicar más competencias y más financiación.
Esta situación ha motivado la redacción del primer borrador del Libro
Blanco para la Reforma del Gobierno Local en España5, que pretende
hacer un análisis detenido de la situación del gobierno local alrededor
de tres grandes ejes. En primer lugar las competencias, en segundo
lugar los niveles intermedios de gobierno y por último, la
organización y funcionamiento.
Según lo establecido en El Libro Blanco, los ayuntamientos deben
tener competencia para formular y aplicar una política municipal para
la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible de la
comunidad.
También deben tener competencia para someter a control
preventivo municipal todas las actividades que se desarrollen en su
término municipal y puedan afectar el medio ambiente y, si procede,
para condicionar el inicio o la continuidad de las mismas a la adopción
de medidas de protección ambiental.
5
Art. 2°, apartado segundo, de la Orden APU/2648/2004, de 27 de julio (BOE del 4 de agosto)
21
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Asimismo, los municipios han de poder elaborar y aprobar
ordenanzas para la protección del medio ambiente y el desarrollo
sostenible, con las que concretarán y desarrollarán en su ámbito las
normas más generales, y con las que también han de poder adoptar
medidas adicionales de protección ambiental a las vigentes con
carácter general, con la sola condición de asegurar un mayor grado
de protección ambiental, citándose, entre otros, el ahorro energético
y de recursos naturales, la protección del paisaje, el ruido y la
emisión de gases con efecto invernadero, como sectores que, en todo
caso, pueden ser objeto de desarrollo normativo o de otras medidas
municipales para la protección del medio ambiente.
En cuanto al agua, se establece que los ayuntamientos deben
tener competencia para regular y prestar los servicios de
abastecimiento domiciliario de agua y de evacuación de aguas
residuales.
También han de poder tomar la iniciativa y, en cualquier caso,
participar en el establecimiento de infraestructuras y servicios de
captación y transporte de agua potable para la población respectiva y
de depuración de aguas residuales.
Asimismo, los ayuntamientos han de tener competencia para
confeccionar y aprobar ordenanzas para la racionalización y ahorro
del consumo de agua en su respectiva comunidad, o para adoptar
medidas extraordinarias de restricción en caso de escasez. También
deben cuidar de la potabilidad y calidad del agua de consumo
humano y de la integridad de las redes de conducción de agua.
Por otra parte, se reconoce la capacidad municipal para formular
y desarrollar una política propia en materia de energía, con el
objetivo de fomentar el uso de energías renovables, minimizar los
consumos energéticos y asegurar el acceso efectivo de los vecinos a
un suministro energético suficiente y de calidad.
Para la aplicación de esta política municipal de energía, los
ayuntamientos han de poder elaborar y aprobar ordenanzas que
establezcan o fomenten prácticas de ahorro energético y de
producción o consumo de energías limpias, y que aseguren la
existencia de redes y de servicios que garanticen el suministro de
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energía suficiente y de calidad a todos los inmuebles del término
municipal.
Con estas mismas finalidades, los municipios han de poder tomar
la iniciativa y, en cualquier caso, participar en la formulación de
planes y programas de ámbito supramunicipal para la producción y
distribución de energía con destino a su población.
Asimismo, se establece la competencia municipal para regular y
prestar el servicio de limpieza de las vías y zonas públicas, y de
recogida, transporte y tratamiento de residuos domésticos.
La competencia municipal en estos asuntos debe permitir a los
ayuntamientos la promulgación de ordenanzas que establezcan
deberes ciudadanos en orden al mantenimiento de la limpieza de la
vía pública y a la minimización y recogida selectiva de los residuos
domésticos, incluida la posibilidad de imponer sanciones si se
incumplen esas obligaciones.
Por último, se establece que los ayuntamientos también deben
tener competencias que les permitan participar en la regulación y en
la gestión de los residuos no domésticos (industriales, sanitarios,
agropecuarios, etc.) que se produzcan en su término municipal.
3.2. Recursos
Las actividades del Instituto se desarrollarán para fines no
lucrativos. Para poder llevar a cabo su labor y poder cumplir con las
funciones que tiene atribuidas, este organismo contará con los
siguientes recursos:
•
Humanos: no dispone de personal con cargo a su
presupuesto. Todo los trabajadores se encuentran
adscritos a la Concejalía de Medio Ambiente.
23
OLGA ATIENZA OÑORO
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
•
Económicos: Los recursos económicos del Instituto
estarán constituidos:
a) Por los productos, rentas y frutos de su patrimonio.
b) Por las subvenciones procedentes de Organismos Públicos o
Privados.
c) Por las aportaciones ordinarias y de capital que en cada
ejercicio destine a este fin el Ayuntamiento con cargo a sus
Presupuestos.
d) Por los donativos y legados de personas físicas o jurídicas.
e) Por las cantidades que se obtengan por la realización de
estudios, programas o proyectos.
f) Por los recursos que autogenere por la prestación de
servicios especializados y susceptibles de ser cobrados.
g) Por el importe de los anticipos y préstamos que se obtengan.
h) Cualesquiera otros bienes de carácter económico o
patrimonial que pueda serle atribuido para el desarrollo de
sus funciones.
El IPYGA dispone de presupuesto propio desde el año 2.003,
quedando sometido al régimen de contabilidad pública según lo
señalado en la Ley de Haciendas Locales.
A continuación se detallan los datos correspondientes a los
presupuestos de la Concejalía de Medio Ambiente y del IPYGA, desde
el año 2.003, así como unos gráficos en los que se puede observar su
evolución, por capítulos:
24
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CONCEJALÍA DE MEDIO AMBIENTE
2.003
2.004
2.005
Capítulo I
1.795.043 €
1.861.165 €
2.280.570 €
Capítulo II
15.405.845 €
15.529.363 €
17.196.681 €
Capítulo IV
205.248 €
291.000 €
497.700 €
Capítulo VI
1.193.172 €
3.701.500 €
3.981.576 €
Capítulo VII
63.050 €
321.652 €
400.000 €
18.662.358 €
21.704.680 €
24.356.527 €
TOTAL
DISTRIBUCIÓN POR CAPÍTULOS DE GASTO
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
Cap. I
Cap. II
2.003
1%
6% 0%
Cap. IV
2.004
Cap.VI
Cap. VII
TOTAL
2.005
10%
Cap. I
Cap. II
Cap. IV
Cap. VI
Cap. VII
83%
25
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INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
AMBIENTAL
2.003
2.004
2.005
Capítulo I
0€
0€
0€
Capítulo II
233.430 €
355.000 €
571.772 €
Capítulo III
100 €
100 €
103 €
Capítulo IV
16.200 €
0 €
0€
Capítulo VI
63.050 €
336.652 €
415.450 €
312.780 €
691.752 €
987.325 €
TOTAL
DISTRIBUCIÓN POR CAPÍTULOS DE GASTO
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
Cap. I
Cap. II
Cap. III
2.003
2.004
Cap.IV
Cap. VI
TOTAL
2.005
20%
Cap. II
5%
0%
Cap. III
Cap. IV
Cap. VI
75%
26
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En el caso de la Concejalía de Medio Ambiente, puede observarse
que el incremento presupuestario, entre el año 2.003 y el año 2.004,
ha sido de un 16,30%, y entre el 2.004 y el 2.005, éste ha sido tan
sólo de un 12,22%. En cambio, en el caso del Instituto, entre 2.003 y
2.004, este incremento ha sido de un 121,16%, y entre 2.004 y
2.005, de un 42,73%.
Estos datos, ponen de manifiesto el respaldo económico que ha
pretendido darse a este organismo autónomo, para que pueda
desarrollar las funciones que tiene encomendadas, que han sido
expuestas anteriormente. No obstante, la dotación, únicamente de
recursos económicos y materiales, parece insuficiente, haciéndose
necesaria la dotación de unos recursos humanos con cualificación
suficiente para el desarrollo adecuado de las actividades necesarias.
3.3. Objetivos
En los Estatutos del organismo, se establece que éste tiene por
objeto la gestión, planificación, participación y asesoría ambientales
del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, además de asumir las
funciones propias del Laboratorio Municipal, ampliando su ámbito al
de organismo de control y vigilancia ambiental. Además, se
establecen como funciones propias, las siguientes:
1.
Impulsar la política medioambiental de Alcalá de Henares.
2.
La realización de estudios, elaboración y desarrollo de
planes, programas y proyectos relacionados con la
naturaleza y el medio ambiente.
3.
La formulación de propuestas transversales de gestión
medioambiental para su aplicación en las políticas
municipales de las diferentes concejalías.
4.
Asesorar
la
toma
medioambiental.
5.
Canalizar iniciativas medioambientales de los diferentes
colectivos ciudadanos.
6.
La realización de cursos de formación y de campañas de
educación ambiental.
de
decisiones
de
carácter
27
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
7.
La captación de recursos para el desarrollo de programas
y proyectos específicos.
8.
Control de la calidad de aguas de consumo y recreo.
9.
Control y vigilancia de la seguridad alimentaria.
10.
Control y vigilancia ambiental.
11.
Diseño, creación, conservación y mantenimiento de zonas
verdes, parques y jardines.
12.
Coordinación del Sistema de Gestión Ambiental del
Ayuntamiento.
13.
Implantación de la Agenda Local 21.
14.
Elaboración del Mapa Ambiental del Municipio.
15.
Fomento de las energías renovables y elaboración de
planes de ahorro energético.
16.
La gestión, desarrollo y ejecución de cuantas actividades
de
carácter
medioambiental
le
encomienden
el
Ayuntamiento de Alcalá de Henares o cualquier otra
persona jurídica, pública o privada, siempre con la
aprobación del Ayuntamiento.
17.
Cualesquiera otras que puedan contribuir al Desarrollo
Sostenible del municipio, y que le puedan ser
encomendadas por sus órganos de decisión.
4.- PROPUESTA DE ORGANIZACIÓN DEL IPYGA
4.1. Estructura organizativa
Los Estatutos del IPYGA establecen que los Órganos de
Gobierno y Administración del Instituto son:
A)
El Consejo de Administración.
Éste asumirá el gobierno del instituto y será nombrado por la
Corporación Municipal, estando constituido por nueve miembros, con
derecho a voto, de la siguiente manera:
28
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B)
a)
Presidente: el Alcalde
Alcalá de Henares.
del
Ayuntamiento
de
b)
Vicepresidente: el Concejal responsable del área
de Medio Ambiente.
c)
Tres Concejales designados por el Pleno,
distintos del Presidente y del Vicepresidente,
proporcionalmente a la representación de los
Grupos Políticos en el Ayuntamiento.
d)
Dos representantes del Consejo Asesor de Medio
Ambiente.
e)
Un representante de la Universidad de Alcalá.
f)
Un representante de la Consejería de Medio
Ambiente de la Comunidad Autónoma de Madrid.
La Comisión Ejecutiva.
Su función principal es la asistencia al Presidente en el ejercicio
de sus atribuciones y quedará compuesta por los siguientes
miembros:
a)
Presidente: el Alcalde o Concejal en quien
delegue.
b)
Un representante designado
concejales
miembros
del
Administración.
c)
Un representante designado de entre los
representantes del Consejo Asesor de Medio
Ambiente,
miembro
del
Consejo
de
Administración.
d)
Un representante a designar por la Consejería de
Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de
Madrid.
e)
El Director del Instituto, con voz pero sin voto.
de entre
Consejo
los
de
29
OLGA ATIENZA OÑORO
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
C)
El Presidente.
Ostenta este cargo el Alcalde del municipio.
C)
El Vicepresidente.
Ostenta este cargo el Concejal Delegado de Medio Ambiente.
D)
El Director.
El apartado b) del artículo 85 bis, de la Ley 57/2003 de Medidas
para la Modernización del Gobierno Local, al hacer referencia a los
organismos autónomos como forma de gestión directa de los
servicios de la competencia local, establece que “el titular del máximo
órgano de dirección de los mismos deberá ser un funcionario de
carrera o laboral de las Administraciones Públicas o un profesional del
sector privado, titulados superiores en ambos casos, y con más de
cinco años de ejercicio profesional en el segundo. En los Municipios
señalados en el título X, tendrá la consideración de órgano
directivo”, por lo que no se incluirá en la elaboración del Catálogo
de Puestos de Trabajo que figura en el Anexo II.
Este puesto será cubierto por personal eventual. Su
nombramiento y cese es libre y corresponde al Alcalde-Presidente del
Ayuntamiento y Presidente del Instituto, cesando automáticamente,
en todo caso, cuando finalice el mandato de la Corporación que le
nombró.
Son funciones del Director:
ƒ
Dirigir e inspeccionar todos los servicios y dependencias,
ejerciendo la Jefatura inmediata y la de personal del
Instituto, bajo la dependencia del Presidente, cuidando la
debida coordinación entre todos los servicios existentes
en las mismas.
ƒ
Asegurar el buen funcionamiento de los servicios e
instalaciones.
ƒ
Velar por la buena conservación de las instalaciones y del
material para las actividades, proponiendo a tal fin a la
Comisión Ejecutiva las medidas que crea necesarias y
adoptando las de carácter urgente, dando cuenta de ello
al Presidente del Consejo.
30
OLGA ATIENZA OÑORO
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E)
ƒ
Representar administrativamente al Instituto en los casos
en que la representación
no sea competencia del
Presidente.
ƒ
Firmar la correspondencia y documentos de trámite.
ƒ
Dar cuenta al Consejo de la gestión semestral de los
servicios.
ƒ
Elaborar la memoria anual de actividades.
ƒ
Elaborará un anteproyecto de presupuesto anual.
ƒ
Elaborará un Plan de Trabajo para su presentación al
Consejo de Administración.
ƒ
Asistir a las sesiones del Consejo de Administración con
voz pero sin voto.
ƒ
Las demás que la Comisión Ejecutiva le confiera dentro de
sus atribuciones.
El Secretario.
Actuará como tal el Secretario del Consejo de Administración, el
Secretario de Pleno del Ayuntamiento o persona en quien delegue,
que asistirá a las reuniones del Consejo con voz pero sin voto.
F)
La Intervención.
El Interventor del Ayuntamiento o funcionario municipal en
quien delegue, lo será asimismo del Instituto, y asistirá a las sesiones
del Consejo con voz pero sin voto.
G)
El Consejo Asesor de Medio Ambiente.
Actuará como órgano asesor en todo lo referente a la actividad
medioambiental de la ciudad. La composición, funciones y régimen de
funcionamiento del Consejo Asesor serán las aprobadas por el Pleno
de la Corporación.
En cuanto al personal, los Estatutos establecen que el Instituto
dispondrá del personal necesario, cuyo número, categoría y funciones
31
OLGA ATIENZA OÑORO
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se determinarán en la relación de puestos de trabajo fijados por el
Consejo de Administración y aprobada por el Ayuntamiento.
Los sueldos y demás
Presupuesto del Instituto.
emolumentos
se
reflejarán
en
el
Las condiciones salariales, fondo social y demás percepciones,
serán las señaladas en el Acuerdo Colectivo del Ayuntamiento de
Alcalá de Henares.
Asimismo, se establece que integrará la plantilla del Instituto:
a)
Los
funcionarios
y
el
personal
Ayuntamiento destinados al servicio.
laboral
del
b)
El personal contratado por el propio servicio.
c)
El personal eventual o de confianza destinado al
servicio.
Para realizar la propuesta de organización que se desarrolla a
continuación, se ha supuesto que todo el personal que en la
actualidad integra la plantilla de la Concejalía de Medio Ambiente, se
destina al servicio del IPYGA, ya que parece deseable que la relación
de puestos de trabajo del Instituto se abra en lo posible a los
funcionarios y personal laboral de la Administración de cobertura.
Para ello, la relación de puestos deberá ser fiscalizada por el Pleno del
ente local al aprobar el presupuesto del organismo autónomo.
“La aceptación de esta posición de comunicabilidad total o
parcial desde el ente local matriz evoca a una gestión del personal y a
la centralización de su selección en la Corporación matriz, lo que
supone una ventaja tanto en orden a la calidad técnica de la
selección como a la hora de evitar el favoritismo, mucho más fácil de
producirse en las pequeñas organizaciones.”6
Podemos definir la estructura de una organización como “el
conjunto de todas las formas en que el trabajo que debe hacer dicha
organización se divide en tareas distintas y la manera en que se
coordinan dichas tareas”7, debiendo distinguir entre una estructura
6
“ Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales” (F. Lliset y J.A. López y La Redacción de El
Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados)
7
Módulo 2-Capítulo 1, Master en Dirección y Gestión en la Administración Local Universidad de
Barcelona
32
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
formal, la del organigrama y los circuitos establecidos, y una
estructura informal, la de la comunicación y dependencias informales.
Pero, al hablar de la estructura de una organización, debemos
referirnos a la organización del trabajo, su división en tareas y la
manera de coordinar las mismas, y una vez definidas estas funciones,
se decidirá qué tipo de trabajadores se necesitan y cómo se
organizarán, y no a la inversa.
Para poder organizar adecuadamente una estructura, y obtener
buenos resultados, es imprescindible conocer perfectamente los flujos
y circuitos que siguen los procesos de trabajo, autoridad, información
y decisión.
En una estructura, deben existir cinco partes diferenciadas, con
una función concreta, que se corresponderán con cada uno de los
grupos de trabajadores y unidades de la organización, según se
detalla a continuación8:
El núcleo de
operaciones
La línea media
La tecnoestructura
El staff de apoyo
La cúspide
estratégica
Que produce servicios o Son la mayor parte de los
productos.
trabajadores “de base” de
todas las titulaciones.
Que se responsabiliza de Son los denominados mandos
cada unidad constituida.
intermedios.
Que normaliza el trabajo y Son los gabinetes de estudio,
estudia el entorno.
analistas, etc.
Que respalda por vía Son
la
asesoría
jurídica,
indirecta el funcionamiento conserjería atención al público
general.
y los servicios denominados
centrales, en general.
Que toma las decisiones Son
los
altos
cargos
y
necesarias para cumplir directivos. Según el grado de
con las voluntades que intervención incluirá aquí a los
controlan la institución.
políticos gobernantes.
En función de la forma de agruparse y de las relaciones
existentes entre los distintos elementos de la estructura pueden
darse distintas formas organizacionales, pero en su globalidad y en
cada una de las partes de la estructura, la organización deberá
responder al esquema de la triple “E”, debiendo responder, en la
medida de lo posible, a los objetivos globales o parciales que se
hayan definido:
8
La estructura de las organizaciones según Mintzbert
33
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
OBJETIVOS
Recursos disponibles
Eficacia
RESULTADOS
Economía
Eficiencia
Recursos utilizados
Como ya se ha señalado anteriormente, los ciudadanos, cada
vez demandan la prestación de un mayor número de servicios,
especialmente en materia de medio ambiente, además de exigir un
algo grado de calidad en los mismos, por lo que se ha producido una
progresiva ampliación en el ámbito de intervención de los poderes
públicos, así como un aumento de la necesidad de una administración
pública, eficaz y eficiente. Para poder corresponder a las expectativas
de los ciudadanos, será necesario elegir la mejor estructura posible,
en función del tipo de necesidad que se ha de satisfacer.
De las diversas combinaciones posibles de los partes
diferenciadas por Minztbert, se obtienen las cinco configuraciones
estructurales básicas que se detallan a continuación:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Burocracia maquinal
Burocracia profesional
Estructura divisional
Estructura simple
Adhocracia
Una vez analizadas las características que definen cada una de
ellas, y la estructura existente en la actualidad en el Área de Medio
Ambiente, la configuración estructural más adecuada sería la
estructura divisional, según la cual, cada parte de la organización
dispone de su propia estructura (servicios jurídicos, servicios
técnicos, servicios técnicos de zonas verdes, responsable de aguas,
administración, etc.), ya que ésta permite que cada una de ellas se
responsabilice de los fines que tiene encomendados. Además, esta
configuración se hace aconsejable, teniendo en cuenta el tamaño
cada vez mayor que está adquiriendo el área en cuestión y que las
previsiones hacen pensar que éste seguirá aumentando.
34
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Para ello es imprescindible que cada una de las partes
integrantes, tenga asignados unos objetivos bien determinados, de
forma que puedan ser controlados cuantitativa y cualitativamente.
En la estructura divisional, la cúspide estratégica decide y
supervisa los objetivos generales, pero la responsabilidad de
determinar las estrategias de los servicios y gestionar las operaciones
y actividades corresponde a la línea media de mando (Jefes de
Servicio, etc.)
No obstante, dado que las configuraciones estructurales no son
excluyentes entre sí, la estructura divisional podría combinarse
con la burocracia maquinal, adecuada para la realización de las
tareas rutinarias o de repetición, tales como el registro de
documentos, el trámite de los expedientes administrativos regulares
y repetitivos, etc., que son efectuadas por el núcleo de operaciones y
pueden ser normalizadas, repitiéndose sistemáticamente los modelos
preestablecidos, evitándose perder el tiempo en pensar cómo hacer lo
habitual, dándose una estructura jerarquizada dentro de cada una de
las partes o servicios, de forma que las decisiones se toman de arriba
abajo.
4.2. Mecanismos de coordinación
La mayor exigencia de calidad, por parte de los ciudadanos,
exige a la Administración Pública ser lo suficientemente flexible como
para adaptarse rápidamente a los cambios que se produzcan en el
entorno. Esta capacidad de ser flexible dependerá en gran parte de
la forma en que se estructuran las relaciones entre las unidades
existentes en la organización. Deberá existir un nivel de coordinación
adecuado tanto a nivel interno, como externo.
A continuación se detallan cinco mecanismos de coordinación
distintos, debiendo usar uno u otro en función de las distintas
necesidades que puedan presentarse:
9 Adaptación mutua: se basa en la comunicación informal y
debe utilizarse preferentemente en las estructuras
adhocráticas.
35
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
9 Supervisión directa: consiste en responsabilizar a una
persona del trabajo de otras y es un mecanismo
adecuado para estructuras simples.
9 Normalización de los procesos de trabajo: se fundamenta
en especificar cómo debe hacerse un trabajo o tarea y es
un mecanismo adecuado para coordinar las estructuras de
burocracia maquinal.
9 Normalización de resultados: consiste en especificar qué
debemos obtener al final de un proceso o actividad,
tratándose de un mecanismo de coordinación adecuado
para las estructuras divisionales.
9 Normalización de las habilidades y conocimientos de los
trabajadores: se basa en especificar el tipo de
preparación requerida para realizar un trabajo y es
adecuada a las estructuras de burocracia profesional.
En el caso del Instituto, teniendo en cuenta que en el apartado
anterior se ha concluido que las configuraciones estructurales más
adecuadas son las estructuras divisional y de burocracia maquinal, los
mecanismos de coordinación más adecuados son la normalización
de procesos de trabajo y la normalización de resultados.
A la vez, deberá combinarse una estructura centralizada
únicamente en la toma de decisiones estratégicas, por parte de la
cúspide estratégica, con una estructura descentralizada en la toma de
decisiones tácticas y logísticas. En los Estatutos del IPYGA se regula
la delegación de competencias de los órganos de gobierno, de
conformidad a la normativa de aplicación. Se propone por tanto,
una estructura básicamente divisional y descentralizada.
Los mecanismos de coordinación mencionados anteriormente
deberán permitir cohesionar las cinco grandes dimensiones de la
acción de la administración:
1) La dimensión jurídica, cuyo objetivo es la justicia social.
2) La dimensión político-social, cuyo objetivo es el bienestar
social.
36
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ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
3) La dimensión económica, cuyo objetivo es
económico.
4) La
dimensión
gerencial,
eficacia/eficiencia.
cuyo
el bienestar
objetivo
5) La dimensión participativa, cuyo objetivo es
participativa.
es
la
la democracia
Por lo tanto, siempre que se pretenda reformar una parte de la
estructura, deberá tenerse en cuenta los efectos que ésta provoca en
las relaciones de coordinación tanto internas (funcionarios
individuales, sindicatos, oposición municipal, directivos municipales y
gobierno municipal), como externas (asociaciones ciudadanas y
ciudadanos individuales).
4.3. Modelo organizativo
Los modelos organizativos deben responder a las distintas
formas en que pueden verse enmarcadas la circulación de los flujos
(de autoridad, de material, de información, etc.) y la necesaria
coordinación entre ellos para alcanzar los objetivos fijados.
Por lo tanto, el modelo organizacional debe responder a la
forma en que se hace el trabajo, y el objetivo del modelo adoptado,
debe ser conseguir que el trabajo se hada de un forma determinada.
Ha de ser la expresión clara de la visión y misión de la organización.
Los Entes Locales pueden optar por uno u otro modelo
organizativo gracias a la autonomía organizativa característica de la
administración municipal, que ya se fundamentó en la introducción de
este proyecto.
En la organización municipal hay dos niveles: el político y el
ejecutivo. Esto puede extrapolarse a los Organismos Autónomos
Municipales, por lo que en el caso del Instituto de Planificación y
Gestión Ambiental, el nivel político estaría configurado según el
siguiente esquema:
37
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Entidades/Órganos
básicos
CONSEJO DE
ADMINISTRACIÓN
COMISIÓN
EJECUTIVA
PRESIDENTE
(ALCALDE)
GRUPOS
POLÍTICOS
VICEPRESIDENTE
DIRECTOR
Entidades/Órganos
Complementarios
CONSEJO ASESOR
DE MEDIO AMBIENTE
Por disposición
Del Pleno
En cuanto al nivel ejecutivo, que es el que permite la
autonomía que se refleja en los distintos tipos de organización
ejecutiva municipal a través de la configuración de las divisiones,
áreas, órganos y unidades que la conforman, teniendo en cuenta que
estamos analizando un Organismo Autónomo y que nos estamos
refiriendo a un único área, se puede decir que su organización
obedece al tipo “profesionalización”, según el cual se eleva la
dedicación del político electo a tareas eminentemente políticas,
mientras que la ejecución de las tareas queda en manos de los
profesionales de la administración, pudiendo señalarse las siguientes
características:
38
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ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
9 Se libera al cargo electo de la actividad administrativa.
9 Se
confía
en
personal
técnico
de
naturaleza
marcadamente gestora que ejecutará las acciones
previstas, corregirá las desviaciones, reportará al político
en clave de cuadro de mando y seguirá las indicaciones
recibidas, bajo los criterios de eficacia y eficiencia, sin
capacidad de incidir en el ámbito estratégico.
9 Se reserva al concejal y al Consejo de Administración la
actividad de planificación estratégica.
9 Estabilidad del área y profesionalización.
Consejo de Administración
Servicio
Jurídico
Servicio
Económico
Servicio
Zonas
Verdes
Serv. Téc.
Limpieza
y residuos
Servicio
Protección
Animal
Servicio
Laboratorio
Educación
Ambiental
Municipal
Ha de tenerse en cuenta que el modelo organizativo adoptado
debe tener en cuenta las características del entorno, que se
caracterizará por la incertidumbre, la competitividad y la complejidad.
El modelo organizacional, por lo tanto, tendrá responder al
entorno, a la problemática y a las características de la ciudad, y
deberá incluir los siguientes contenidos:
39
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
•
Disponer de una visión, una misión clara y compartida, y
de un enfoque estratégico.
•
Permitir el aprendizaje y el “desaprendizaje” de los
miembros que lo componen.
•
Orientar su actividad al cliente y al resultado.
•
Dotar de autonomía, delegación y transmisión de poder a
sus integrantes.
•
Adoptar como forma de gestión la calidad total en la
prestación de sus servicios.
En todo caso, el IPYGA, creado en ejercicio del principio de
autoorganización de los municipios,
como instrumento para la
gestión directa de los servicios, adoptando la forma de Organismo
Autónomo Local, con personalidad jurídica propia y diferenciada, debe
justificar su existencia para:
¾ Dotar de eficacia y eficiencia a la gestión de los servicios
o actividades que prestan los gobiernos locales.
¾ Facilitar la colaboración con otros entes públicos.
¾ Promover la participación ciudadana.
En este sentido se reitera la propuesta del modelo divisional,
dando contenido entre otros a los conceptos de eficacia y eficiencia,
para potenciar la participación ciudadana y para facilitar la
cooperación administrativa, al menos en cuanto a la forma de
prestación del servicio.
En cambio, estos entes con personalidad jurídica propia no
deben constituirse como fórmula de escape de las rigideces del
derecho administrativo, sino que la creación de estos instrumentos de
gestión ha de responder a criterios de eficacia, para fomentar la
participación
ciudadana
y/o
promover
la
cooperación
interadministrativa.
El modelo divisional no debe implicar una delegación absoluta
por parte del Equipo de Gobierno, sino que se deben respetar los
siguientes elementos mínimos:
o Establecer una finalidad u objeto concreto de actividad.
40
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
o Establecer los
económicos.
objetivos
y
asignar
sus
recursos
o Controlar la actividad económico-financiera.
o Controlar los resultados obtenidos, acordes con los
objetivos preestablecidos.
o Nombramiento y sustitución de los cargos directivos.
En el caso del Instituto, se puede concluir que se cumplen la
mayoría de dichos elementos, quedando, en mi opinión, mucho por
hacer en lo relativo al control de resultados.
5.- GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS
Para
potenciar el uso de los trabajadores municipales y
conseguir un rendimiento óptimo de éstos, será imprescindible
realizar un gestión integral de los recursos humanos, para de este
modo satisfacer las necesidades del IPYGA y alcanzar los objetivos
previstos.
Esta gestión integral y estratégica de recursos humanos deberá
ocuparse de todo lo concerniente al desarrollo de las personas que
integran la organización, de forma que el Instituto sea capaz de
adaptarse a los cambios que se produzcan en el entorno. Esto implica
diseñar sistemas y políticas de selección de personal adecuadas a los
perfiles de los puestos de trabajo, realizar una planificación de los
recursos humanos a largo plazo, diseñar planes de empleo y planes
de formación capaces de combinar las potencialidades de las
personas con los objetivos de la organización.
Para una adecuada gestión estratégica de los recursos humanos
debemos distinguir tres tipos de acciones:
¾ Las políticas de recursos humanos, que fijarán los
objetivos estratégicos.
¾ La gestión de recursos humanos, que fijará los
objetivos operativos y los planes de actuación.
41
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
¾ La administración de personal, que efectuará las
actuaciones encaminadas a la aplicación.
En la actualidad, nos encontramos inmersos en un proceso de
modernización de la administración pública, que pretende conseguir
un incremento constante de la profesionalización de los trabajadores
que integran las organizaciones. En este contexto, el catálogo, las
relaciones de puestos de trabajo, el organigrama, la motivación y la
formación adquieren un papel relevante, ya que son los instrumentos
de adecuación del Instituto a su misión.
Además, debe tenerse en cuenta que una planificación y una
gestión
adecuadas
de
los
recursos
humanos
favorecerá
sustancialmente la consecución de los objetivos del IPYGA, además
de conseguir un personal más productivo, más eficaz, más eficiente,
más motivado y más comprometido con la organización.
5.1. Medios disponibles
En la siguiente tabla se detallan los datos correspondientes a la
plantilla que en la actualidad se encuentra adscrita a la Concejalía de
Medio Ambiente, así como la situación laboral en que se encuentran:
CATEGORÍA
•
•
•
•
•
ESCALA/SUBESCALA/
SITUACIÓN
GRUPO
Admón. General
Funcionarios
Técnico Superior
interinos
Grupo A
3 Técnicos de
Administración
General
(Licenciados en
Derecho)
2 Técnicos
Admón. Especial
Medioambientales Técnico Superior
Grupo A
1 Veterinario
Admón. Especial
Técnico Superior
Grupo A
1 Ingeniero
Personal Laboral
Técnico Agrícola
Grupo B
1 Administrativo
Admón. General
Administrativo
Grupo C
Funcionarios
interinos
Funcionario
Indefinido
FuncionarioÆ
Funciones de
Administrador
IPYGA
42
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ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
CATEGORÍA
•
1 Administrativo
•
1 Secretaria de
Concejal
1 Auxiliar
Administrativo
6 Auxiliares
Administrativos
•
•
•
1 Auxiliar
Administrativo
•
1 Telefonista
•
1 Ordenanza
•
1 Peón
•
3 C.F.D.
ESCALA/SUBESCALA/
GRUPO
Admón. General
Administrativo
Grupo C
Personal Laboral
Grupo D
Personal Laboral
Grupo D
Admón. General
Auxiliar
Grupo D
Admón. General
Auxiliar
Grupo D
Admón. Especial
Servicios Especiales
Grupo D
Admón. General
Subalterna
Grupo E
Admón. Especial
Servicios Especiales
Grupo E
Personal Laboral
Grupo E
Admón. Especial
Servicios Especiales
Grupo D
•
1 Capataz
barrendero
•
1 Ayudante
jardinero
Admón. Especial
Servicios Especiales
Grupo E
•
2 Peones
•
1 C.F.D.
Admón. Especial
Servicios Especiales
Grupo E
Personal Laboral
•
Grupo E
1 Encargado
Admón. Especial
Parques y Jardines Servicios Especiales
Grupo D
SITUACIÓN
FuncionarioÆ
Funciones de
Jefe de Negociado
Indefinido
Indefinido
Funcionarios
Funcionario
interino
Funcionario
Funcionario
FuncionarioÆ
Funciones de
subalterno
IndefinidosÆ
Funciones de
subalterno
FuncionarioÆ
Func. Encargado
Vigilancia
Ambiental
FuncionarioÆ
Func. Ayudante
Vigilancia
Ambiental
FuncionarioÆ
Func. Peones
Vigil.Ambiental
IndefinidoÆ
Func. Peón
Vigil.Ambiental
Funcionario
43
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ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
CATEGORÍA
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
ESCALA/SUBESCALA/
GRUPO
1 Oficial jardinero- Admón. Especial
podador
Servicios Especiales
Grupo D
3 Oficiales
Admón. Especial
jardinero-podador Servicios Especiales
Grupo D
1 Oficial conductor Admón. Especial
Servicios Especiales
Grupo D
2 Oficiales
Admón. Especial
jardineros
Servicios Especiales
Grupo D
2 Oficiales
Admón. Especial
fontaneros
Servicios Especiales
Grupo D
3 Ayudantes
Admón. Especial
jardineros
Servicios Especiales
Grupo E
2 Ayudantes
Admón. Especial
jardineros
Servicios Especiales
Grupo E
1 Ayudante
Personal laboral
jardinero
Grupo E
1 Peón
Admón. Especial
Servicios Especiales
Grupo E
10 Peones
Admón. Especial
Servicios Especiales
Grupo E
2 Peones
Personal Laboral
Grupo E
5 Agentes de
Personal Laboral
empleo y
desarrollo local
Grupo A
2 Farmaceúticos
Admón. Especial
Técnico Superior
Grupo A
1 Biólogo
Admón. Especial
Técnico Superior
Grupo A
1 A.T.S.
Personal laboral
Grupo B
SITUACIÓN
FuncionarioÆ
Func. Encargado
Parques y Jard.
Funcionarios
Funcionario
Funcionarios
Funcionarios
Funcionarios
Funcionarios
interinos
Indefinido
FuncionarioÆ
Func. Ayudante
jardinero
Funcionarios
Indefinidos
TemporalesÆ
Subvención
Com. Madrid
Indefinidos
Funcionario
Indefinido
44
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ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
CATEGORÍA
•
4 Ayudantes
Técnicos de
Laboratorio
ESCALA/SUBESCALA/
SITUACIÓN
GRUPO
Personal laboral
Temporales
Grupo C
En la actualidad, a través de subvenciones concedidas por la
Comunidad de Madrid a Corporaciones Locales, se encuentran en
ejecución los siguientes proyectos: “Casa de Oficios Albardín II”,
“Escuela Taller Topiarius”, “Taller de Empleo Alcalá Verde IV” y
“Vigilancia y Educación Ambiental”, que, para su desarrollo cuentan
en su conjunto con 3 Directores, 6 Monitores, 1 Profesor, 2
Educadores, 14 Vigilantes y 73 Aprendices.
Estos trabajadores, al pertenecer a proyectos con una duración
concreta y preestablecida, sin posibilidad alguna de prórroga, no
serán considerados individualmente en la elaboración del
organigrama y el catálogo de puestos de trabajo.
Asimismo, se ha solicitado subvención al Servicio Regional de
Empleo de la Comunidad de Madrid para el inicio en este año de dos
nuevos proyectos. El proyecto denominado “Vigilancia y Educación
Ambiental en zonas verdes de Alcalá de Henares”, con un
presupuesto total de 301.799,84 €, en caso de concederse la
subvención de 289.499,84 €, constará de 22 trabajadores de los
cuales el 50% serán mujeres y el otra 50% procedentes de colectivos
de difícil inserción. El proyecto denominado “Jardinería de zonas
verdes y acondicionamiento de zonas degradadas”, va dirigido
íntegramente a mujeres, tiene un presupuesto de 432.119,08 €,
habiéndose solicitado una subvención de 414.219,08 €, que en caso
de concederse supondrá la contratación de 31 trabajadoras.
5.2. Organigrama
Se pretende elaborar un organigrama que consiga una
diferenciación vertical que refleje los niveles jerárquicos, los
directivos y los de control, y a la vez, una diferenciación horizontal,
que agrupe los procesos de trabajo a partir del concepto de función;
y una interrelación, que venga determinada por la coordinación entre
los diferentes niveles verticales y horizontales.
45
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
El organigrama, propuesto en el Anexo I, se ha realizado a
nivel técnico, considerando no sólo los servicios que desde esta área
se deben prestar, sino que se ha tenido en cuenta tanto la voluntad
política que se refleja en los objetivos que se pretenden conseguir,
como el coste económico, que puede suponer. Asimismo, se han
tratado de agrupar los procesos de trabajo y establecer la
coordinación que debe existir entre los niveles verticales y
horizontales, tratándose de evitar complicaciones innecesarias
resultantes de la existencia de relaciones interorgánicas.
No obstante, para que este organigrama resulte útil, deberá
mantenerse siempre actualizado, de manera que en todo momento
sea una fiel imagen de la situación existente.
5.3. Relación de Puestos de Trabajo
El artículo 14.5 de la ley de Reforma de la Función Pública
(LMRFP), establece que “los puestos de trabajo de todo el personal de
la Administración Local se fijarán anualmente a través de su
presupuesto”, y el artículo 15 define las RPT diciendo que son el
instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del
personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se
precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto, añadiendo
que, para ello, las RPT comprenderán:
a) Conjunta o separadamente, los puestos de trabajo del
personal funcionario de cada centro gestor, el número y las
características de los que puedan ser ocupados por personal
eventual, así como los de aquellos otros que puedan desempeñarse
por personal eventual, así como los de aquellos otros que puedan
desempeñarse por personal laboral.
b) La denominación y características esenciales de los puestos;
los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento
de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda
a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal
funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable
cuando sena desempeñados por personal laboral.
De acuerdo con lo anterior, una RPT es un plan estratégico que
debe abordar los siguientes aspectos:
46
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
¾ Ajustar el número de puestos a las necesidades de los
servicios, racionalizando la organización y mejorando la
distribución del trabajo.
¾ Determinar las características, requisitos y circunstancias
específicas de cada puesto.
¾ Fijar y dimensionar las retribuciones, o parte de ellas,
para cada puesto concreto, en función de sus
circunstancias específicas (responsabilidad, jefatura,
grado de dificultad técnica). En resumen, decidir las
retribuciones complementarias de cuantía fija y de
percepción periódica, es decir, los complementos de
destino y específico.
¾ Distribuir los puestos entre los colectivos existentes en la
Entidad Local (funcionario, laboral y eventual).
¾ Decidir la estrategia de provisión de los puestos.
Estas cuestiones constituyen la esencia de la RPT, haciendo de
ésta un instrumento técnico de análisis y ordenación de los puestos
de trabajo, no de las personas ni de los cuerpos, escalas o
subescalas. En la RPT el puesto de trabajo se convierte en la unidad
elemental y objetiva de la estructura administrativa, y se busca el
aislamiento, la descripción y valoración de tareas, actividades y
funciones que se encomiendan a las Administraciones Públicas,
agrupándolas precisamente en función de ese elemento que es el
puesto.
Esta valoración singular de puestos y ordenación sistemática en
estructuras, unidades o servicios constituye, en definitiva, una
plasmación de la potestad de autoorganización de la Administración,
que se dota mediante este instrumento de un análisis sistemático de
puestos que será empleado a efectos varios: retribución, carrera del
personal y organización de la estructura.
El puesto de trabajo es la relación de identidad que existe entre
el personal, funcionario o laboral, y el trabajo concreto a realizar
unido a sus propias tareas o funciones. Por lo tanto, es la parte o
elemento integrante de la RPT.
47
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
La LMRFP considera el puesto de trabajo la base sobre la que se
articula la verdadera carrera del funcionario. El puesto de trabajo
como realidad material, tiene su propia identidad, pero sin persona
física titular es algo abstracto y estático, aunque goza de una serie de
características que hacen que al estar unido a su titular, persona
física que lo desempeña, se transforma en algo dinámico, que se
concreta en la realización de sus propias funciones o tareas,
responsabilidad del titular del puesto de trabajo.
El puesto de trabajo es algo objetivo, pues hace referencia a las
funciones a desempeñar día a día, es decir, las tareas concretas que
cada persona en la organización tiene que hacer. Está relacionado
con la clasificación de las retribuciones complementarias
El título académico puede ser condicionante para el desempeño
de determinados puestos, aunque el puesto de trabajo no está
supeditado o conexionado necesariamente a un título. En la RPT se
determinan los títulos exigibles para el desempeño de los distintos
puestos de trabajo.
Asimismo, el puesto no exige necesariamente una plaza en la
plantilla estructural, es decir, se puede tener puesto en la RPT y no
plaza en la plantilla estructural. Es el caso, en muchas ocasiones, del
personal laboral temporal, aunque sí deben figurar los puestos del
personal de confianza y/o asesoramiento especial, aunque sean de
carácter eventual temporal.
Es importante destacar que la responsabilidad es algo inherente
al contenido del puesto de trabajo y ha de ir unida inseparablemente
a las tareas, definiéndose el puesto de trabajo como el conjunto de
tareas y responsabilidades.
Existen múltiples definiciones de la RPT, pero Sánchez Morón la
define como “un instrumento técnico más complejo que las plantillas,
mediante el cual se realiza la ordenación del personal y se precisan
también los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo”.
Asimismo, este mismo autor señala que “es un mecanismo básico de
la organización administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la
Administración va diseñando en detalle su propia estructura interna,
la que precisa en cada momento para el cumplimiento de sus
finalidades”. Por lo tanto, la finalidad de la RPT está conectada a ser
un instrumento de ordenación de la función pública local y de
racionalización de la misma.
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La RPT debe recoger todos los puestos de trabajo permanentes
de la Corporación local, jerarquizando los mismos, ya estén
reservados a personal funcionario como a personal laboral. Es un
instrumento obligatorio y necesario, que debe caracterizarse por su
flexibilidad, ya que debe poderse modificar en función de las
variaciones que se produzcan. Esta flexibilidad, le proporciona un
carácter de dinámico.
La RPT, por tanto, se convierte en un instrumento de control
para conocer el personal fijo de una organización, está conexionada
con la plantilla y ligada al presupuesto.
Poner en marcha todo el mecanismo de análisis, valoración y
clasificación de los puestos de trabajo, la asignación de sus
retribuciones complementarias, la confección de la RPT, su
tramitación para ser aprobada y por último los concursos para la
provisión de los puestos de trabajo existentes no es tarea fácil. Si se
cuenta con medios técnicos suficientes, económicos y personales, lo
suficientemente preparados, podrá hacerse, si no es así, esta labor
resultará imposible de realizar.
Es necesario tener claro que la RPT es algo muy diferente de
otros instrumentos que a veces se usan, dándoles el valor de un RPT,
como son los organigramas y catálogos de puestos de trabajo.
Cada RPT tendrá un contenido distinto, de acuerdo con las
necesidades de la organización que la elabora. Sin embargo, hay un
contenido mínimo exigido por el artículo 16 de la LMRFP, que
determina que “… La Administración Local formará la relación de
puestos de trabajo existentes en su organización, que deberán incluir
en todo caso la denominación y características esenciales de los
puestos, las retribuciones complementarias que les corresponda y los
requisitos exigidos para su desempeño”.
No obstante, toda RPT de calidad, para que pueda cumplir la
finalidad para la que ha sido creada, debería contener:
9 El número del puesto de trabajo.
9 El nombre del puesto de trabajo.
9 La Unidad a la que se adscribe o encuadra y el lugar de
adscripción.
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9 Si el puesto de trabajo es o no de jefatura.
9 Si el puesto de trabajo es singularizado o no. Son puestos
singulares los que no se individualizan, los que no se
distinguen de los restantes puestos de trabajo en las
correspondientes relaciones. En cambio, los singulares
son los que no pueden ser generalizados y tienen un
contenido muy específico.
9 Si el puesto de trabajo está reservado a funcionarios,
personal eventual o personal laboral.
9 Si el puesto de trabajo está reservado exclusivamente a
españoles o no, según lo regulado en la Ley 17/1993 de
23 de diciembre, modificada por la Ley 55/1999, de 29 de
diciembre, desarrollada por el R.D. 543/2001 de 18 de
mayo.
9 Las tareas o funciones del puesto de trabajo.
9 Si el puesto de trabajo es de adscripción indistinta a
diferentes grupos funcionariales.
9 Si el puesto de trabajo está reservado a funcionarios con
habilitación de carácter nacional.
9 Los requisitos que se exigen para el desempeño del
puesto de trabajo.
9 El sistema de provisión del puesto de trabajo.
9 La fijación de la jornada especial, en su caso.
9 Las retribuciones complementarias permanentes.
9 Otros datos necesarios de los puestos de trabajo, que se
encuentren en situaciones especiales, bien en un
apartado de observaciones o en datos complementarios.
9 El uso de siglas o datos numéricos, para evitar que la RPT
sea un documento gigantesco, excepto en el caso de las
tareas.
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La RPT es su propio contenido, por lo que de hacerla bien o mal
dependerá mucho una buena o mala organización, que redundará en
la eficacia del funcionamiento y en la obtención de unos resultados
más óptimos.
Los Entes Locales, pueden optar por elaborar esta RPT a través
de sus propios medios o recurrir al exterior, contratando a una
empresa especializada. Cada una tiene sus ventajas y sus
inconvenientes.
En el caso de la vía interna, los funcionarios encargados
conocen mejor que nadie su propia organización, sus necesidades y
sus empleados, lo que hacen y lo que deben hacer. Saben lo que
tiene, con lo que pueden contar y lo que hay que hacer diariamente.
En cambio, el mayor inconveniente puede ser la pérdida de
objetividad en la confección, por las presiones recibidas. Este medio
no es muy costoso para la Administración.
En el caso de la vía externa, estos equipos especializados son
menos manipulables, pero no conocen perfectamente lo que es la
Administración Pública, ya que proceden de la empresa privada. Esto
provoca mucha resistencia por parte de los empleados municipales y
si la toma de datos es incorrecta, sus resultados también lo serán.
Este medio es más costosa para la organización.
5.4. Catálogo de Puestos de Trabajo
Se puede decir que es un listado de puestos de trabajo, de
carácter transitorio, cuya finalidad es legalizar la percepción del
complemento específico hasta que se apruebe la definitiva RPT. Por lo
tanto, la existencia de éste no excluye la necesidad de elaborar la
RPT, como instrumento permanente de racionalización de la
organización administrativa.
Esta figura fue introducida, en la Administración Local, por el
R.D. 861/198, de 25 de abril, regulador de las retribuciones de los
funcionarios, señalando que “hasta tanto se dicten por la
Administración del Estado las normas con arreglo a las cuales hayan
de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la descripción
de puestos de trabajo-tipo y las condiciones requeridas para su
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creación, los Plenos de las Corporaciones Locales deberán aprobar un
catálogo de puestos a efectos del complemento específico”.
El artículo 58 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de
Medidas fiscales, administrativas y de orden social, insiste en el
carácter provisional de los catálogos, al establecer que “hasta tanto
se aprueben la totalidad de RPT, se mantendrán en vigor los
catálogos de puestos de trabajo ya aprobados”.
En este proyecto, al encontrarnos en una fase inicial de su
organización, vamos a limitarnos a elaborar el catálogo de puestos de
trabajo, sin llegar a elaborar la RPT, pero ha de tenerse en cuenta el
carácter provisional del mismo, por lo que en caso de darse el visto
bueno a este modelo organizativo, debería procederse a continuación
a la elaboración de dicha relación, ya sea por vía interna o externa,
pero primando siempre la objetividad.
Para realizar la descripción de todos los puestos de trabajo se
ha procedido a agrupar los puestos de características idénticas y se
ha obtenido información, no de todos ellos, sino de uno o varios,
aplicando la información obtenida a la totalidad de los puestos
idénticos. En los casos más sencillos se han tomado las funciones que
se describen y derivan directamente de la normativa.
Se plantean pocas variaciones respecto al personal que figura
actualmente en la plantilla orgánica. En los puestos de nueva
creación, o aquellos en los que se produce alguna modificación, dicho
extremo se refleja en color rojo.
En el caso de los Agentes de Empleo y Desarrollo Local, no se
puede especificar el complemento específico ya que se trata de
personal laboral que percibe sus salarios con cargo a una subvención
otorgada por el Servicio Regional de Empleo de la Comunidad de
Madrid y no se encuentran sujetos a lo establecido en el Acuerdo
Colectivo del Ayuntamiento de Alcalá de Henares. Por lo tanto, en el
catálogo se ha reflejado su salario bruto anual.
El Catálogo de Puestos de Trabajo propuesto figura en el
Anexo II, de este proyecto.
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5.5. Motivación
Teniendo en cuenta que el factor humano es la clave del éxito o
fracaso de la producción y ejecución de las políticas públicas, la
consecución de un personal altamente cualificado y motivado es un
objetivo imprescindible, especialmente en el caso de la
administración pública, ya que ésta se encuentra al servicio de los
ciudadanos.
La responsabilidad de motivar al personal recae en el nivel
directivo, empezando por el Concejal de Medio Ambiente, que ostenta
el cargo de Vicepresidente del IPYGA, el Director del Instituto y en la
línea directiva del organismo autónomo. Para que el proceso de
motivación sea eficaz, deberá estar implicado todo el nivel directivo,
que deberá asumir entre sus funciones la de motivar a las personas
que integran la organización, para lo cual deberán desarrollar un
estrategia de motivación, teniendo en cuenta que el proceso de
motivación deberá ser individual, ya que lo que sirve para una
persona no sirve necesariamente para otra.
Cada directivo deberá diseñar una estrategia personalizada para
cada uno de sus colaboradores, analizando cada uno de los factores
que intervienen en el proceso motivacional y conociendo cómo éstos
repercuten en cada individuo.
Es importante señalar que satisfacción laboral y motivación son
dos conceptos diferentes, ya que la satisfacción laboral tiene que ver
con cómo percibe la persona su propio trabajo, mientras que la
motivación está relacionada con los resultados y las
recompensas.
Como ya se ha señalado, la motivación es un fenómeno
subjetivo, que varía de un individuo a otro, de un momento a otro y
de una situación a otra.
Podemos definir la motivación como “la voluntad de una
persona para hacer un gran esfuerzo, para obtener un rendimiento,
un resultado, para alcanzar un objetivo, a cambio de lo cual el
ayuntamiento le ofrece alguna recompensa, y esto le permitirá al
individuo alcanzar sus propias metas o satisfacer sus necesidades
personales”.9
9
Capítulo 7 – Módulo 3 Temario del Master en Dirección y Gestión en la
Administración Local. UB Virtual.
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El esfuerzo que realiza un individuo para obtener un
rendimiento o resultado está condicionado por los siguientes factores:
9 La oportunidad, que está relacionada con las
condiciones de trabajo, con los medios materiales
existentes, con las condiciones laborales y con el diseño
organizativo. El esfuerzo realizado por el individuo deberá
ser proporcional al rendimiento obtenido.
9 La capacidad, que hace referencia tanto a la aptitud
como a la actitud. Cuando haya equilibrio entre capacidad
y rendimiento, el esfuerzo del individuo tendrá una
compensación y por tanto será posible conseguir su
motivación.
9 La complejidad de las tareas, que repercutirá en el
rendimiento y también en la motivación. Cuanto más
compleja sea la tarea, mayor será el esfuerzo individual
necesario para obtener un resultado óptimo y mayor será
también la satisfacción al conseguirlo.
9 El sistema de evaluación del rendimiento, que es un
factor clave en el proceso de motivación del empleado
público, aunque es complejo y deberá estar bien definido.
Por otra parte, las recompensas que ofrece la organización a
estos individuos, están condicionadas a su vez por:
9 El sistema de recompensas establecido, que es la
clave de todo el proceso motivacional, ya que es la
contrapartida del rendimiento y su evaluación. No sólo
tiene que ver con los aspectos retributivos, sino con el
reconocimiento
y
los
factores
anteriormente
mencionados.
9 Los criterios de comparación de la igualdad: “ Las
personas comparan los procesos y los resultados de su
trabajo con los de otras personas y, acto seguido,
responden para terminar con las
desigualdades que
10
pudieran existir”. Las personas responden a su trabajo
según lo perciben y no de acuerdo con el trabajo objetivo.
10
“Teoría de la igualdad”. J. Stacy Adams
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Y, por último, estas recompensas ayudarán al individuo a
alcanzar sus metas o satisfacer sus necesidades en función de:
9 Las necesidades o valores subjetivos del individuo.
Según la teoría de las metas, el nivel de motivación aumentará
si las metas o los objetivos se determinan favoreciendo la
participación, existe retroalimentación, es decir, el empleado
municipal tiene conocimiento de los resultados obtenidos, y ésta es
positiva. Las metas individuales son las que satisfacen a cada
individuo.
En base a lo anterior y al objeto de conseguir una mejora en la
gestión y prestación de los servicios públicos, resulta necesario
desarrollar un proceso motivacional que favorezca la participación y
la cooperación entre los miembros del IPYGA para que, de este modo,
exista un compromiso con la calidad. Para ello resulta imprescindible
el diseño de puestos de trabajo, que se ha realizado en el apartado
anterior; definir procedimientos para cumplir con los objetivos;
distribuir más información para que todos los empleados públicos se
comprometan en el proceso de toma de decisiones; ajustar las
políticas de personal, los sistemas de medición y control y los
sistemas de recompensas a las características de la gestión de la
calidad; crear equipos de trabajo y delegar autorizad a los empleados
favoreciendo una mayor descentralización.
Como ya se ha señalado anteriormente, el nivel directivo tiene
un papel importantísimo, puesto que su compromiso es necesario
para que sirva de ejemplo al resto de empleados. Esta implicación
práctica de la dirección significará:
ƒ
Comprometerse y utilizar parte de su tiempo en los temas
relacionados con la motivación del personal, lo que
implica desarrollar valores, comunicarlos, dar y recibir
formación y escuchar a sus subordinados.
ƒ
Identificar actividades de mejora, reconocer los logros en
calidad de los empleados, facilitar el trabajo en equipo, y
motivar a los empleados.
ƒ
Obtener retroalimentación tanto sobre el desempeño de
la organización como de su propio estilo de dirección, por
ejemplo, a través de un cuestionario cumplimentado de
manera periódica por sus compañeros y/o subordinados,
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con el objetivo de analizar el progreso y descubrir
fortalezas y debilidades.
La organización deberá conocer las competencias, es decir el
conjunto de conocimientos, experiencias, cualidades, habilidades y
características personales que necesita un empleado para
desempeñar una tarea. Para ello, además de haber realizado la
definición de los puestos de trabajo, en el apartado anterior, se
deberá formar al personal para que adquiera esas competencias.
Todo ellos significa que la dirección deberá motivar a los
empleados públicos para que se involucren, ya que si éstos están
sensibilizados y ven un interés de la dirección, entonces los
empelados participarán y se beneficiará la organización. En este
sentido, todos los empleados necesitan sentirse valiosos, por lo el
nivel directivo debe tener cualidades que le permitan interaccionar e
influir en los demás, existiendo una buena relación con los
empleados, lo que requiere conocer a la otra parte para identificar los
factores de motivación que anteriormente hemos descrito.
En este contexto, el individuo tiene unas habilidades innatas y
adquiridas, unos conocimientos que se adquieren con la experiencia y
el estudio, y unas actitudes que la dirección deberá reforzar en un
ambiente de calidad. Los métodos que se pueden utilizar para
conseguir la motivación de los empleados públicos pueden ser los
siguientes: la participación (equipos de trabajo, sistemas de
sugerencias y autocontrol), la formación, el reconocimiento y la
comunicación.
FACTORES DE MOTIVACIÓN
PARTICIPACIÓN
FORMACIÓN
MOTIVACIÓN
RECONOCIMIENTO
COMUNICACIÓN
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Otras formas concretas que pueden apoyar a estos cuatro
factores principales son la definición clara de objetivos, la delegación
de autorizad a los empleados, la confianza en el personal y el apoyo a
la hora de hacer mejor el trabajo y por último, implantar políticas de
personal acordes con un sistema de calidad. Entre estas políticas
podemos
destacar
la
selección,
formación,
evaluación,
reconocimiento y desarrollo de la carrera administrativa.
En el caso del IPYGA, la estrategia motivacional a seguir,
debería basarse en los siguientes aspectos:
1.- Definir y describir de los puestos de trabajo. Este aspecto
quedaría resuelto si se toma en cuenta el catálogo planteado en este
proyecto.
2.- Establecer mecanismos de evaluación del rendimiento. Se
analizará en el apartado 5.6. de este proyecto.
3.- Realizar un cuestionario de manera periódica, con el
objetivo de analizar el progreso y descubrir fortalezas y debilidades
que influyen en la conducta laboral y motivación de los empleados del
Instituto.
4.- Establecer un sistema de recompensas, como contrapartida
del rendimiento de los empleados, que contemple no sólo el aspecto
retributivo, sino otros factores como el reconocimiento, la formación,
la participación, la comunicación, las condiciones de trabajo, etc.
5.- Responsabilizar al Director del Instituto de este plan
estratégico de motivación del personal, para que anualmente traslade
al responsable político el estado de la situación.
5.6. Formación
El derecho a la formación de los funcionarios públicos, en
general, requiere de una atención especial, siendo una de las claves
en las que apoyarse para que los recursos humanos de la
Administración Local respondan adecuadamente al reto de servir con
eficacia y eficiencia a nuestra sociedad.
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La reciente historia de la civilización está viendo cómo el
primero de los activos con que cuentan los sectores privado y público
es su capital humano, ligado
a su formación y capacitación
profesionales, resultando esenciales éstas para lograr el aumento de
su productividad y la mejora de sus organizaciones. Sólo desde la
profundización en la formación en las Administraciones Públicas
podremos contar con la adecuada capacidad de adaptación al
entorno, que se exige por la sociedad, en un mundo cada vez más
interdependiente y competitivo, sin que perdamos por ello el
verdadero sentido del sector público, en general, es decir, su
condición de servidor del ciudadano.
El premio Nobel Gary Becker11, abanderado de las proposiciones
teóricas conocidas como Teorías del capital humano, ha llegado, a
través de la utilización de determinados modelos matemáticos, a
demostrar la relación directa –en un marco de estabilidad laboralexistente entre la inversión en educación y el incremento de la
productividad.
También en relación con la importancia de la formación en las
Administraciones Públicas, Rodríguez Arana y Bastos Boubetta12
señalan lo siguiente:
“La nueva formación deberá enfatizar también varios aspectos
cruciales para este nuevo papel del funcionario público. Estos son:
1º) la capacidad de adquirir nuevos conocimientos, que se expresa en
tener una buena formación en investigación y evaluación, una buen
formación en antropología, buenos conocimientos políticos y buenos
conocimientos de ciudadanía; 2º) la creatividad y la intuición,
herramientas imprescindibles para el nuevo tipo de manager público
que se precisa, con el fin de animar a los empleados a maximizar su
contribución a la organización, un manager que marque el camino a
seguir por la organización, que tenga la habilidad de comprender qué
asuntos van a afectar a la organización para tenerlos en cuenta en su
desempeño.
Para concluir debemos buscar una formación de los funcionarios
públicos, que ayude a corregir el desfase que existe entre la
capacidad tecnológica y la capacidad de los recursos humanos, una
formación que favorezca una cultura de cambio en el interior de las
organizaciones públicas, una formación que no sólo provea de
11
“El capital humano”. Gary Becker.
“Sobre la formación en el sector público”. Revista Aragonesa de Administración
Pública. J. Rodríguez Arana y M.A. Bastos Boubetta.
12
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información sino que contribuya al desarrollo del individuo en
términos de mejora de sus habilidades, de su comprensión y de su
consciencia, una formación para conseguir una administración más
moderna y eficaz. Una formación, que nos ayude a prepararnos para
el futuro. Una formación que busque, sobre todo, que el hombre, o la
mujer, puedan desarrollarse libremente. Es decir, la formación del
futuro debe constituir entornos de humanización en los que los
derechos fundamentales de todas las personas sean esa forzosa
realidad que todos esperamos”.
En este sentido se vienen desarrollando, desde 1.992, distintos
Acuerdos de Formación Continua en las Administraciones Públicas,
entendiéndose por formación continua “ el conjunto de actividades
formativas que se desarrollen en las Administraciones públicas, a
través de las modalidades previstas en este acuerdo, dirigido a la
mejora de las competencias y cualificaciones de los empleados
públicos, que permitan compatibilizar la mayor eficacia y la mejora de
la calidad de los servicios en las Administraciones públicas con la
formación individual, la motivación del empleado público y su
promoción profesional”.13
Las tendencias actuales se reflejan en el 2º Acuerdo Nacional
de Formación Continua entre las organizaciones empresariales y
sindicales, de cuya exposición de motivos se extrae:
“La Formación Profesional en su conjunto, tanto la continua
como la inicial, constituye en las Administraciones Públicas un valor
fundamental para cualquier proyecto que quiera afrontar la
modernización de las mismas. El futuro de las Administraciones
Públicas depende, en gran parte, de la cualificación de los empleados
públicos, y por ello, la Formación Profesional de calidad representa
una inversión duradera”.
Es deseable que las acciones iniciadas en estos años, por las
Federaciones
y
Asociaciones
de
municipios
y
provincias,
Corporaciones y sindicatos, se vean reforzadas, procurando que los
cursos impartidos tengan un contenido y una metodología adecuados
a los destinatarios y a las necesidades reales de las Entidades Locales
y sus organismos autónomos, siendo necesaria una mayor
implicación a todos los niveles, a la hora de fijar un estándar mínimo
de calidad en los cursos que se impartan, procurando su
13
“Artículo 1º Resolución de 28 de marzo de 1.995, de la Secretaría de Estado para
la Administración Pública, en relación al Acuerdo de Formación Continua en las
Administraciones Públicas, de 21 de marzo de 1.995.
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homologación, y desarrollar, asimismo, un mayor número de acciones
formativas, junto a las que pudieran llevar a cabo, también, los
Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración
Local, así como las propias Entidades Locales.
Para finalizar, a continuación se detalla la exposición de las
conclusiones de las Jornadas celebradas en Barcelona en 1.989, sobre
la formación para la Administración Local14:
“Primera. La formación se entiende como un proceso de
aprendizaje personal y en grupo donde confluyen análisis de
prácticas, información, conocimientos y capacitación, y desarrollo de
valores y habilidades, orientados a conseguir nuevas respuestas y
conductas organizativas. La formación debe pretender unos objetivos
concretos: mejorar lo que se hace, prepararse para asumir cambios
organizativos y capacitar para nuevos retos.
Segunda. La diversidad de nuestros municipios hace necesaria
la definición de planes y métodos de formación específicos, que
tengan en cuenta las características, la situación de los recursos
humanos y las políticas de actuación de cada municipio.
Esta diversidad exige potenciar instrumentos de cooperación
entre las Administraciones locales para asegurar que la formación se
un servicio al alcance de todos los empleados municipales. Las
Escuelas e Institutos de Administración Pública de las Comunidades
Autónomas deben jugar un papel primordial en este sentido, hasta
ahora desempeñado la más de las veces de manera insuficiente e
insatisfactoria.
Tercera. Para dotar a los municipios de planes de formación es
necesaria una manifiesta voluntad política que los impulse. Esta
voluntad formativa constituye hoy un test sobre el grado de
implicación de los poderes públicos en los procesos de modernización
administrativa.
En tanto que función estratégica, la formación requiere
inversiones importantes, debiendo representar una parte creciente de
la masa salarial. Como recuerda el Consejo de Europa “… la
formación, cuando tiene adecuadamente en cuenta la motivación de
los agentes y la realidad de sus funciones, representa una inversión
14
“La formación para la Administración Local en los 90”. Ayuntamiento de
Barcelona, 1.989.
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primordial para la colectividad territorial, pues acrecienta el valor de
su recurso más preciado: su personal”.
Cuarta. La programación y el seguimiento de la formación
requieren la participación activa de los trabajadores públicos y de sus
representantes y organizaciones sindicales. Sólo la concertación y el
esfuerzo de todos los agentes permitirá la mejora del servicio a los
ciudadanos, objetivo final de la formación de los empleados
municipales.
La presencia de las organizaciones sindicales resulta
especialmente necesaria por cuanto la formación incide en las
condiciones de trabajo, expectativas de promoción y carrera, y marco
profesional de los empleados públicos.
Quinta. La formación debe concebirse como un elemento
integrado en la política de recursos humanos, que se interrelaciona
con la selección y el reclutamiento, el diseño de carreras y la
promoción profesional, los sistemas retributivos y de incentivación y
motivación, en un conjunto coherente que incide en la cultura de la
organización.
Sexta. En este contexto, debe garantizarse la formación
permanente de todos los agentes públicos locales, priorizando
aquellos colectivos claves para la mejora de la gestión de las
administraciones.
Séptima. El cambio organizativo de las administraciones
públicas no depende sólo –como es obvio- de la formación: no debe
esperarse de la formación lo que no puede dar. Se necesita más
formación, mejor orientada y racionalizada en su organización y
gestión. Pero el cambio organizativo depende de mucho más, y muy
especialmente, del liderazgo institucional, condición que no debe
garantizar
exclusivamente
la
cultura
administrativa
sino
fundamentalmente la cultura política.
Octava. Para una formación correctamente gerenciala, las
administraciones locales necesitan un diagnóstico objetivo de sus
propias necesidades, en el que basar una formación planificada,
organizada, con instrumentos técnicos avanzados, con una adecuada
formación de formadores y evaluada en sus resultados.
Novena. Los programas de formación necesitan espacios
concertados en los que los organismos públicos, instituciones
académicas, centros públicos y privados, coordinen recursos
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económicos y didácticos, acuerden contenidos
programen actuaciones y evalúen resultados.
y
metodología,
En especial, el diagnóstico de necesidades y la elaboración de la
oferta formativa requiere ineludiblemente de la intervención activa de
las entidades locales, para garantizar la adecuación de la formación a
los objetivos y prioridades de intervención. Las iniciativas de
formación externas que no incorporen esta participación de las
administraciones no podrán responder a los intereses reales de éstas
y de sus trabajadores.
Décima. La plena incorporación a la Comunidad Europea y las
adaptaciones que ésta exige a las administraciones locales, nos abre
a contemplar la formación desde una perspectiva más amplia. El
horizonte dibujado por el Acta Única nos exige un importante
esfuerzo de previsión, al que deberemos responder con la
intensificación de los intercambios de experiencias y de profesionales
entre las administraciones y las escuelas de formación de Europa, con
la implicación y el apoyo de las instituciones comunitarias y los
organismos internacionales”.
En todo caso, resulta imprescindible que el nivel directivo tome
conciencia de la importancia que tiene la formación como
herramienta estratégica de cambio y desarrollo para cualquier
proyecto de modernización que quiera llevarse a cabo en la
administración pública.
La formación se analiza como uno de los factores clave para el
éxito en las organizaciones actuales, por lo que será necesario dirigir
y controlar la función de formación, dándole el enfoque necesario
para que ésta sea un elemento de desarrollo individual y
organizativo, y para que cumpla su función estratégica en los
procesos de cambio. Se puede afirmar que los dos factores clave
de la competitividad y la gestión del cambio son la formación y
la tecnología.
Los cambios en los conocimientos científicos y tecnológicos
provocan cambios en los hábitos de vida y en los procesos
tecnológicos, que a su vez producen nuevas necesidades sociales y
cambios en los valores. Por ello, aunque el sistema educativo pone
las bases para generar las actitudes y las cualificaciones necesarias
para la vida adulta y la incorporación al mundo del trabajo, estos
cambios provocan dentro de las organizaciones nuevas necesidades
en las cualificaciones y la necesidad de mantener un grado elevado
de competencia en cada uno de los niveles de decisión y actuación.
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Las políticas de formación deberán proporcionar a los
empleados del IPYGA un mayor nivel de cualificación, necesario para:
9 Incrementar la formación de sus empleados y promover
su desarrollo personal y profesional.
9 Adaptarse a los cambios motivados por los procesos de
innovación tecnológica y por las nuevas formas de
organización del trabajo.
9 Favorecer la movilidad profesional y del desarrollo de la
carrera profesional, permitiendo reordenar las plantilla.
9 Contribuir a la eficacia y calidad de los actuales servicios
públicos y al desarrollo de otros nuevos.
Por todo ello, el Instituto deberá realizar un esfuerzo,
incluyendo dentro del Capítulo I de sus Presupuestos una partida que
financie las acciones formativas necesaria, para de este modo
asegurar su puesta en marcha, sin perjuicio de otras fórmulas
complementarias de formación, así como de la posibilidad de
beneficiarse de la financiación de acciones formativas por parte del
INAP.
Para una adecuada gestión de las políticas de formación será
imprescindible nombrar un responsable de formación, que en el
organigrama propuesto se encuadraría dentro de los servicios
económicos, ya que este servicio será el encargado de efectuar una
gestión estratégica de los recursos humanos.
La función del responsable de formación será la de gestionar
procesos y no la de transmitir conocimientos o elaborar un programa.
La persona que dirija la formación deberá poseer:
a) Visión global y estratégica de cambio.
b) Metodologías de gestión rápidas y eficientes.
c) Elevada capacidad de adaptación.
d) Poder de seducción.
e) Capacidad para resolver problemas.
f) Capacidad para gestionar equipos de trabajo.
63
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El objetivo deberá ser la detección de las diferencias
existentes entre un modelo ideal de organización o actuación de
los trabajadores y la realidad observada, y determinar cuáles de
estas diferencias pueden resolverse con la ayuda de la
formación.
A partir de las necesidades formativas detectadas, se
priorizarán las necesidades, se acotarán los colectivos y se
determinarán los objetivos y contenidos. El conjunto resultante
se estructurará en programas y planes de formación.
Por último, deberá realizarse una evaluación, como
medida de la eficacia de la formación, debiéndose medir el
grado en que los alumnos han aprendido lo que se les ha
enseñado, el grado en que los trabajadores aplican en el
contexto laboral lo que han aprendido y el valor total de la
formación, que implica medir el coste/beneficio para el IPYGA y
el rendimiento para éste.
5.7. Indicadores de evaluación de la productividad
La introducción de técnicas de evaluación de la productividad
ayuda a incrementar la eficacia y la eficiencia de las actuaciones
públicas.
Asimismo, ante la existencia de múltiples tabúes que
caracterizan el empleo público y generan un mal funcionamiento de
los sistemas de planificación, racionalización y reasignación de
recursos humanos, disfunciones en el diseño de carreras
profesionales, procesos excesivamente rígidos que complican la
gestión y separación absoluta entre el desempeño del puesto y el
funcionamiento del sistema de recompensas, y dentro del proceso de
modernización que se pretende llevar a cabo, se justifica la
introducción de técnicas de evaluación de la productividad del
empleado público, con objeto de incrementar la eficacia y la
eficiencia de las actuaciones.
Se puede identificar productividad con rendimiento y
evaluación del rendimiento con la evaluación de la productividad.
la
Los factores que se utilicen para la valoración de la
productividad de los empleados del IPYGA, se ponderarán en función
de la importancia relativa de cada uno de ellos en la consecución de
64
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los objetivos globales de éste. Asimismo, los factores utilizados
variarán en función del puesto que se evalúe, pudiendo utilizarse
algunos como los siguientes:
9 Formación: entendida como conjunto de conocimientos,
habilidades y actitudes específicos exigidos para el
desarrollo del trabajo.
9 Competencia práctica: capacidad manifestada en la
realización de las tareas propias del puesto de trabajo.
9 Colaboración: disposición para cumplir las normas o
aceptar sugerencias e indicaciones.
9 Responsabilidad: capacidad para asumir y llevar a cabo
las tareas encargadas.
9 Volumen: cantidad de tareas y actividades que se
realizan, y la rapidez para ejecutarlas.
9 Iniciativa:
exigencias.
capacidad
para
dar
9 Asiduidad: nivel de dedicación
cumplimiento de las tareas.
respuesta
a
las
efectiva
en
el
9 Supervisión y mando: control del desarrollo de las
tareas, corrección de las desviaciones, esfuerzo de
mejora, etc.
9 Identificación con la organización: aceptación y
promoción de los intereses y cultura de la organización.
9 Aplicación de conocimientos: eficiencia en la puesta en
marcha de los conocimientos que se requieren para la
consecución de los resultados obtenidos.
Para establecer un sistema de evaluación de la productividad,
es imprescindible definir los criterios por los cuales se evaluará al
personal, así como establecer un índice de productividad, pudiéndose
definir la productividad como la relación de inputs (recursos) y output
(productos o servicios), es decir la relación de los bienes o servicios
producidos con los recursos utilizados.
65
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ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Los criterios de productividad deberán basarse en los objetivos
establecidos previamente para cada departamento o sección, por lo
que variarán en función de éstos. El concepto de productividad
deberá ir asociado a un concepto de comparación, contrastando el
índice obtenido por un trabajador o departamento con los obtenidos
por otros trabajadores o unidades.
Se trata de realizar un ajuste entre lo que la organización
espera del empleado y lo que éste realmente hace, para lo cual será
necesario gestionar unas fases intermedias:
Papel esperado
(1)
Papel percibido
(lo que el empleado cree que se espera de él)
(2)
Papel aceptado
(lo que el empleado está dispuesto a realizar)
(3)
Papel desempeñado
El paso (1) implica una adecuada gestión de la comunicación,
expresada a través de dos instrumentos:
ƒ
Diseño de puestos de trabajo, que se ha realizado en el
catálogo de puestos de trabajo.
ƒ
Fijación de estándares (u objetivos) de rendimiento, que
habría que establecer para cada departamento o servicio
existente dentro del IPYGA, ya que mientras la evaluación
de la productividad de los empleados no se extienda a
otras Áreas del Ayuntamiento, sólo sería posible la
comparación entre los distintos servicios existentes
dentro del Instituto.
66
OLGA ATIENZA OÑORO
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
El paso (2) implica gestionar el compromiso del empleado a
través de:
ƒ
Fijación conjunta de objetivos entre organización y
empleado, lo que también resultaría muy útil, como
hemos visto, a la hora de motivar a los empleados.
ƒ
Capacidad de liderazgo por parte de los directivos.
ƒ
Elementos de incentivación.
El paso (3) implica una buena gestión de todos los recursos
humanos:
ƒ
Competencias de
reforzándolas)
la
persona
(manteniéndolas
ƒ
Motivación.
ƒ
Aportación de medios, oportunidades
realización de los empleados.
para
o
la
Si se produce algún desajuste intermedio, en algunos de estos
pasos, no se conseguirá el objetivo final, que es aumentar el
rendimiento del personal.
Los principales métodos utilizados para la evaluación son:
1)
Sistemas de evaluación basados en indicadores
de resultados.
2)
Sistemas de evaluación basados en indicadores
de comportamiento.
Elegir entre uno u otro método dependerá de si el resultado
que se pretende evaluar es fácilmente medible o no. Si la medida del
resultado resulta fácil y la evaluación se realiza con la finalidad de
premiar o sancionar al trabajador, deberán utilizarse sistemas de
evaluación basados en resultados. En cambio, si existe dificultad de
medida del resultado y el objetivo de la evaluación es el desarrollo
profesional y la motivación y/o mejora del rendimiento en el puesto
de trabajo, deberán utilizarse sistemas de evaluación basados en
comportamientos.
67
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6.- EVALUACIÓN Y CONTROL DE LA GESTIÓN DE
CALIDAD
6.1. Gestión del tiempo y organización de reuniones
El tiempo es un recurso escaso y limitado, por lo que resulta
imprescindible optimizar su utilización y realizar una gestión eficaz
del tiempo. Esto adquiere especial importancia en el caso de los
directivos, pero puede hacerse extensible a todos los empleados del
IPYGA.
La calidad de una tarea no es directamente proporcional al
tiempo dedicado a realizarla. La clave es dotar a las tareas que han
de realizarse de una coherencia que nos acerque a la meta elegida.
Para ello, contamos con dos herramientas conceptuales básicas:
9 Objetivos claros y definidos.
9 Identificar nuestros principales puntos de pérdida de
tiempo y así controlarlos.
Para aprovechar adecuadamente el tiempo es imprescindible
que cada trabajador programe sus actividades en función de los
objetivos que se quieren alcanzar. Para ello deberán definirse los
objetivos parciales que contribuyan a la consecución del resultado
final.
Deberá elaborarse un programa en torno a los temas esenciales
y a las actividades importantes, resultando muy práctico dedicar los
últimos cinco minutos de una jornada a planificar la siguiente, fijando
para cada actividad un tiempo suficiente pero no excesivo.
Se considera un “ladrón de tiempo” a toda acción, actividad o
persona que nos consume más tiempo del deseado en función de los
resultados obtenidos. Los tipos de interrupción más comunes se
derivan de:
ƒ
El teléfono: el objetivo debe ser convertir el
teléfono en un aliado, potenciando los servicios que
nos presta, e intentar a la vez reducir sus
inconvenientes.
68
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ƒ
Las visitas: los directivos deberán ser fácilmente
accesibles, pero a través de un sistema por el que
no se vea constantemente interrumpido. Esto podrá
realizarse
mediante
el
empleo
de
filtros,
establecimiento de horarios de visita, concertación
de las citas con antelación y control del hilo
conductor de la conversación fijando si es
conveniente la duración del encuentro.
ƒ
Las reuniones: son un elemento habitual del
tiempo de trabajo de directivos y profesionales, que
si se alargan más de lo necesario y/o no producen
resultados productivos resultarán una causa de
pérdida de tiempo.
Antes de programar un reunión deberá analizarse si
es el mejor método, o por el contrario, se puede
alcanzar el objetivo de una forma más eficaz y
menos costosa. Muchas veces, un informe, una
circular o nota informativa, un correo electrónico,
una llamada telefónica o entrevistas personales
pueden obtener mejores resultados.
Pero, una vez establecida y motivada la necesidad
de una reunión su programación deberá atenerse al
siguiente esquema:
o Definir los objetivos de la reunión.
o Seleccionar a los participantes.
o Fijar el orden del día.
o Redactar y cursas la convocatoria.
o Preparar previamente la reunión.
o Dirigir la reunión.
Para un adecuado control del tiempo resultará imprescindible
identificar los objetivos y las prioridades. La prioridad de una tarea
se establecerá en función de dos variables, su importancia y su
urgencia. Lo importante es lo que se relaciona directamente con
nuestros objetivos, que tiene efecto sobre ellos, representando
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puntos de inflexión para su consecución. Lo urgente es lo que se ha
de hacer inmediatamente, y no se puede hacer más tarde.
6.2. Marketing público
La orientación al cliente en la producción de servicios es la
característica actual y predominante de la gestión pública local, y en
ese sentido, dos técnicas imprescindibles son el marketing y la
calidad.
Marketing y calidad son dos conceptos asociados a la mejora de
las relaciones entre la administración pública y el ciudadano. En la
actualidad, desde la Administración, se ve al ciudadano como un
cliente y en consecuencia ésta orienta su actividad al servicio del
mismo. A la vez, el ciudadano-cliente exige un servicio de calidad que
le satisfaga.
Dentro de las líneas estratégicas de modernización de las
administraciones públicas se deben encuadrar técnicas para:
9 Mejorar la información y atención a los ciudadanos.
9 Mejorar la calidad de los servicios.
9 Optimizar la administración interna.
9 Incrementar el rendimiento y reducir costes.
Y para poder desarrollar estas líneas estratégicas son
fundamentales, entre otras, las técnicas asociadas al marketing y a la
mejora del aseguramiento de la calidad.
El marketing de servicios aplicado a la gestión pública es el
conjunto de técnicas orientadas a ofrecer al ciudadano-cliente el
producto o servicio adecuado. La calidad del servicio es el grado en
que el servicio cumple los requisitos del cliente.
Existe una notable interrelación entre:
70
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Planificación estratégica
Marketing de los servicios
públicos
Calidad en los servicios
públicos
Los conceptos marketing y calidad en los servicios
públicos están vinculados a la planificación estratégica, ya que
del enunciado de la Misión de nuestro Área o Servicio, se derivará la
misión y los objetivos del marketing, con el consiguiente diagnóstico
a través del análisis estratégico (debilidades, amenazas, fortalezas y
oportunidades) y el establecimiento de objetivos estratégicos,
operacionales y planes de acción. A partir de los resultados obtenidos
de estos planes de acción en la prestación de los servicios, se habrán
de introducir elementos asociados a la calidad (mejora continua,
control de calidad, establecimiento de indicadores, etc.).
La implantación del marketing en la prestación de servicios
públicos responde a dos factores básicos en el marco de la
modernización de las administraciones públicas:
ƒ
Incremento de la actividad de la administración
pública, asociado al desarrollo económico.
ƒ
Cambio de valores y entorno (estado del bienestar,
protección del medio ambiente, longevidad, cambios
tecnológicos, mayor tiempo libre, calidad de vida, etc.).
El marketing se basa en el intercambio, que puede ser de
naturaleza voluntaria u obligatoria, en un buen trato que satisfaga las
expectativas de las dos partes de la relación, ya que en ambos casos
hemos de tratar al ciudadano como cliente. Por otra parte, la
segmentación, fruto del análisis y de la observación, nos ha de
permitir identificar el cliente de un servicio concreto, conocer sus
necesidades y sus expectativas y cómo quiere recibir el servicio.
En lo referente al medio ambiente, como consecuencia de la
preocupación genérica sobre este tema, mostrada por la mayoría de
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
los ciudadanos, han surgido indicios de la existencia de
“consumidores verdes”15. Este tipo de consumidor considera, al
adquirir los productos, cómo han sido obtenidos y fabricados,
evitando los que causan perjuicios importantes al medio ambiente
durante su elaboración, uso, consumo y desecho. Por tanto, una
organización podría estar interesada no sólo en un avance
incremental que pudiera satisfacer el deseo de los ciudadanos por
una protección genérica del entorno natural, sino que podría realizar
fuertes posicionamientos medioambientales encaminados a un
enfoque en aquellos consumidores caracterizados por su especial
interés por el medio ambiente.
A partir de esta idea, ha surgido el denominado “marketing
ecológico”, verde o medioambiental, el cual englobaría el estudio y
uso de diferentes acciones relacionadas con el medio ambiente, que
sirven para dar mayor notoriedad a las empresas y/o sus productos
entre los consumidores. De esta forma, las acciones emprendidas
desde el marketing ecológico tienen la intención de llegar a los
agentes del entorno de la organización en general y a sus clientes en
particular.
El marketing ecológico puede conceptualizarse desde dos
perspectivas diferentes: la social y la empresarial. En el primer caso,
el marketing ecológico podría definirse como un conjunto de
actuaciones llevadas a cabo por instituciones sin ánimo de lucro
(administraciones públicas, grupo ecologistas, asociaciones de
consumidores, etc.) para difundir ideas y comportamientos
medioambientalmente deseables entre los ciudadanos y los distintos
agentes sociales y económicos. Los objetivos perseguidos por esta
perspectiva social del marketing ecológico pueden ser:
o Informar/educar sobre temas de carácter medioambiental
(recogida selectiva de residuos urbanos, etc.). En este
sentido se acaba de aprobar el Plan de Educación
Ambiental 2.005 del IPYGA.
o Estimular acciones beneficiosas para el medio ambiente
(campañas para el ahorro de agua y energía), que se han
venido desarrollando desde la Concejalía de Medio
Ambiente, debiéndose impulsar su realización por parte
del IPYGA.
15
“Gestión de la calidad y gestión medioambiental: fundamentos, herramientas,
normas ISO y relaciones”. E. Claver Cortés, J.F. Molina Azorín y J.J. Tarí Guilló.
72
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o Cambiar comportamientos nocivos para el entorno natural
(campañas contra el fuego). En este sentido se debe
potenciar el departamento de disciplina ambiental, así
como mejorar la comunicación con la Policía Local.
o Cambiar los valores de la sociedad (campañas para
respetar el ciclo de vida de los peces). El IPYGA debería
realizar una labor de acercamiento de los ciudadanos a
múltiples facetas del medio ambiente que en la actualidad
son grandes desconocidas.
Por último, señalar que la perspectiva empresarial es aplicada
por las empresas (organizaciones con ánimo de lucro), que buscan
satisfacer las necesidades de los consumidores ecológicos. Desde esta
perspectiva se puede definir el marketing ecológico como el proceso
de planificación, implantación y control de las variables de marketing
(producto, precio, distribución y comunicación), que puede utilizar
una empresa para satisfacer las necesidades de los clientes,
conseguir los objetivos de la empresa y generar el mínimo impacto
negativo sobre el medio ambiente.
6.3. La calidad en los servicios públicos
El interés por la calidad en los servicios públicos es un
fenómeno muy reciente, que viene enmarcado sobre todo por el
profundo y rápido cambio que se está produciendo en la
administración pública y en la relación que establece con los
ciudadanos.
En la actualidad, los ciudadanos, como hemos señalado
anteriormente han dejado de ser “administrados”, más o menos
conformes con los servicios que les “daba” la administración, y han
pasado a ser “ciudadanos-clientes”, que pagan y, en consecuencia,
exigen a cambio servicios de calidad y, además, de calidad entendida
desde su punto de vista.
Pero, ¿qué es la calidad?. Si revisamos la abundante literatura
sobre calidad industrial encontraremos muchas definiciones más o
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menos complejas, pero detrás de todas ellas siempre subyacen un
par de conceptos implícitos:
9 De acuerdo con unas normas (que se cumplan las
especificaciones).
9 Adecuación a las expectativas o necesidades (que se
genere satisfacción).
La calidad de un servicio, por tanto no es sólo una cosa de
“normas”, sino que es preciso que finalmente se traduzca en
“satisfacción” de los usuarios. La calidad no es un objetivo, es una
filosofía y como tal habrá de introducirse en la misión del IPYGA.
Los servicios públicos no son exactamente como los bienes
industriales, por lo que conviene tener presentes algunos aspectos
diferenciadores de éstos, tales como la intangibilidad, la
heterogeneidad y la inseparabilidad, a la hora de plantear mejoras de
calidad.
Además hay que recordar que los servicios públicos tienen
algunos aspectos diferenciales respecto de los que se ofertan en
régimen privado:
Objetivos
•
El objetivo de los servicios
públicos es maximizar el
bien público, a diferencia
de la cuenta de resultados,
objetivo final a maximizar
en los servicios privados.
Igualdad
•
Han
de
garantizar
la
igualdad/equidad en su
prestación.
Monopolio/Oligopolio
•
Frecuentemente se ofertan
en
régimen
de
monopolio/oligopolio.
Tienen
el
“mercado
cautivo”,
sin
los
mecanismos habituales de
competencia.
74
OLGA ATIENZA OÑORO
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Usuarios
•
Los usuarios (los que
hacen uso) de los servicios
no coinciden siempre con
los clientes (que los
pagan). Sea como sea,
unos servicios públicos de
calidad
han
de
dar
satisfacción tanto a los
usuarios
como
a
los
clientes.
Evaluación
•
Se produce un veredicto
indirecto sobre su bondad:
la reelección o no de sus
últimos responsables.
Al plantearse la mejora de la calidad de los servicios de una
administración pública, deberá plantearse hacerlo desde:
o La perspectiva de la propia administración.
o La perspectiva del ciudadano.
Hay que ser conscientes de que pueden ser bien diferentes.
Cuando una administración se plantea la mejora de un servicio
determinado, a partir de su propia información y criterio, programará
una determinada calidad para el servicio. A eso lo denominaremos
“calidad programada”.
Simultáneamente, los ciudadanos usuarios del servicio –que se
han enterado de que se reformará el servicio- también se forma una
idea de cómo habría de ser éste. Es lo que llamaremos “calidad
esperada”.
Naturalmente, la calidad programada y la esperada no tienen
porqué coincidir. Y, de hecho, casi nunca coinciden.
Cuando las mejoras programadas, finalmente, se ponen en
práctica por la administración, tenemos la “calidad ejecutada”.
Dependiendo de lo buena que haya sido la gestión ( si somos
buenos planificadores, si hemos hecho un buen control de gestión,
etc.), esta calidad ejecutada coincidirá más o menos con la
programada.
75
OLGA ATIENZA OÑORO
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Desde el punto de vista del ciudadano, lo que se ve al final del
proceso es la “calidad percibida”.
Para una administración pública, lo que es realmente
importante es justamente conseguir que la calidad finalmente
percibida por los ciudadanos coincida con lo que ellos esperaban. A
esto se le llama satisfacción.
La mejora de la calidad en las administraciones públicas
actuales ya no se puede basar únicamente en mejoras en los
sistemas internos de gestión (planificación, control, etc.), sino que
hay que mejorarla desde el punto de vista del ciudadano. El auténtico
objetivo no es hacer coincidir todo lo ejecutado con lo que habíamos
programado, sino que el ciudadano, perciba, reciba, unos servicios
como los que esperaba.
Para conseguir esto, primero hay que conocer qué es lo que
esperan los ciudadanos, conocer sus expectativas, ya que sólo así
podremos adaptar nuestra programación a su calidad esperada.
Pero no siempre podremos hacer todo lo que los ciudadanos
demanden, ya sea por razones presupuestarias, técnicas, de valores,
etc.. En estos casos, habrá que comunicar estas razones para ajustar
las expectativas de los ciudadanos a lo que nosotros realmente
podemos ofrecer.
Todo esto podemos relacionarlo con el marketing (forzar la
coincidencia de la calidad programada y la esperada), es preciso
hacerlo antes de ponernos a ejecutarla.
Si lo conseguimos, si lo que nosotros queremos hacer coincide
con lo que los ciudadanos esperan, entonces sí: seamos buenos
gestores internos (dirección por objetivos, control de gestión, etc.) y
consigamos ejecutar exactamente todo lo que teníamos programado;
seguro que al final del proceso la calidad percibida por los ciudadanos
estará muy próxima a la que ellos esperaban. Es decir, estarán
satisfechos y nosotros habremos conseguido nuestro auténtico
objetivo.
76
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Para hacernos una idea de qué es lo que esperan los
ciudadanos de un servicio, podemos ver cuáles son los determinantes
de la calidad de un servicio, desde el punto de vista de un usuario:
1 Fiabilidad: el trabajo se hace bien hecho, a la primera y en
momento preciso.
2 Capacidad de respuesta: las cosas se hacen rápidamente,
con agilidad, puntualidad y en el menor tiempo posible.
3 Competencia: los empleados públicos saben hacer las cosas.
El personal está cualificado y motivado
4 Accesibilidad: los servicios son cómodos, fáciles de obtener y
próximos a los usuarios.
5 Cortesía: a los ciudadanos se les trata con amabilidad y con la
máxima atención. Implica educación, respeto y consideración.
6 Comunicación: se informa a los usuarios en un lenguaje
comprensible.
7 Credibilidad: los servicios y sus proveedores son honestos y
reales. La imagen de la organización contribuye, positiva o
negativamente a la credibilidad.
8 Seguridad:
se
garantiza
la
seguridad
física
y
la
confidencialidad.
9 Comprensión: la administración se pone en lugar del
ciudadano. Supone el esfuerzo de comprender las verdaderas
necesidades del usuario.
10 Soporte físico: el entorno en el que se prestan los servicios es
agradable y aporta calidad. Son los elementos tangibles que
pueden percibirse por los sentidos.
Mediante la aplicación multivariante servqual16, se ha
ponderado la importancia que dan los usuarios de los servicios a cada
uno de los diez factores de calidad:
16
Fiabilidad
32%
Capacidad de respuesta
Seguridad/cortesía/competencia/
Credibilidad (seguridad)
Accesibilidad/comunicación/
comprensión (empatía)
Soporte
físico
(elementos
tangibles)
22%
19%
16%
11%
Zeithaml, Parasuraman y Berry. 1.993
77
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Por último hay que tener presente que además de estos diez
factores, en el caso de los servicios públicos habremos de incluir dos
factores específicos más:
Igualdad/Equidad: A todo el mundo se le trata igual; no hay
privilegios ni discriminación.
Honestidad: La administración pública y sus trabajadores no actúan
en beneficio propio ni con intereses partidistas.
Pero si en realidad queremos conocer cuál es la calidad
concreta y qué aspectos específicos es preciso mejorar en un servicio
determinado, será necesario preguntar a los usuarios o, por lo
menos, estar atentos a sus quejas y sugerencias.
De hecho, si queremos conocer la percepción de los ciudadanos
respecto de un determinado servicio sólo tendremos dos
posibilidades:
Estar
atentos a
los usuarios
•
•
Preguntar a
los usuarios
•
•
Utilización
de
métodos
pasivos
de
conocimiento de la percepción como los
sistemas de quejas y sugerencias.
Son sistemas que, aunque no siempre carentes
de sesgos importantes, tienen un coste de
implementación
muy
bajo
y,
en
consecuencia, pueden llegar a resultar muy
eficientes.
Utilización
de
métodos
de
encuesta
(sistemáticas a todos los usuarios, mediante
muestreos representativos, con grupos focales
de selección aleatoria, etc.).
Son métodos que, si se hacen bien, son muy
fiables y generan una gran cantidad de
información útil para la toma de decisiones,
aunque habitualmente comportan costes
significativos.
En definitiva, el gran reto actual de los programas de mejora de
la calidad en la administración pública, no está tanto en implantar
sistemas de dirección por objetivos, de gestión o rediseño de
procesos (calidad interna), sino en mejorar la calidad desde el
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punto de vista del ciudadano, usuario y/o cliente de los
servicios públicos (calidad externa).
Se trata de incorporar una nueva cultura organizacional en los
organismos públicos en general y en el IPYGA en particular, que
reforme aquellos valores y pautas de comportamiento del
“funcionario tradicional” que en la actualidad no estén en sintonía con
la perspectiva de avanzar hacia una administración pública moderna,
la que se identifica con el cumplimiento de los principios de eficiencia,
eficacia y economicidad de recursos en la gestión.
Se busca generar una conducta preactiva entre los directivos y
técnicos del Instituto, en cuanto a que desarrollando la creatividad,
innovación y espíritu emprendedor de esos funcionarios, es posible
realizar variaciones sustantivas en la actual oferta de los diversos
servicios a disposición de los clientes, lo que sin duda acercará el
ente público a esquemas de calidad y excelencia en sus servicios a la
comunidad.
Los ciudadanos han confiado al Municipio y sus agentes la
administración de importantes recursos financieros, los que deben ser
aplicados y utilizados, eficientemente, en la satisfacción de sus
demandas más sentidas y prioritarias, en un marco de legalidad, pero
también, y esto cada vez con mayor énfasis, en uno de calidad.
El ciudadano del siglo XXI, es un sujeto activo, informado y
conocedor de sus derechos, dispuesto a cumplir con sus obligaciones
democráticas y asumir sus compromisos con la colectividad, pero
también más exigente ante una administración, que no sólo debe
prestar servicios y gestionarlos de manera eficaz y eficiente, sino que
ha de tener en cuenta su opinión, sus demandas y sus expectativas.
El modelo tradicional de administración pública, basado
exclusivamente en la legalidad de actuación, uniformidad en la oferta
de servicios, estabilidad de su entorno y rígida organización del
trabajo, ha resultado insuficiente a la hora de abordar la resolución
de los nuevos problemas a los que se enfrenta la sociedad actual.
Por lo tanto, deberán utilizarse enfoques y modelos gerenciales
de eficiencia probada en el ámbito de la gestión pública y privada
adaptados a las especificaciones propias de la administración local,
que respeten su marco jurídico.
79
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Por ello, se propone la elaboración de un Plan de Calidad, para
lo cual se define la Misión del IPYGA como “gobernar y gestionar
la ciudad prestando servicios a sus ciudadanos”. Esto se traduce
en mantener y potenciar:
ƒ
Calidad de vida.
ƒ
Bienestar social.
ƒ
Equilibrio social.
ƒ
Desarrollo sostenible.
Se trata de profundizar en esa misión, hasta hace poco sólo
preocupada por la primacía de una actuación legalista, hacia otra
que, sin perder de vista el marco constitucional y legal en el que se
sitúa la actividad de la administración, añada dimensiones
gerenciales, de responsabilidad de los gestores públicos hacia la
obtención de resultados expresados en términos de eficacia,
eficiencia y calidad en los servicios que se presten, y una dimensión
ética que combine los intereses de todos los partícipes en la creación
del bien común.
A partir de este enfoque, enunciaremos la Visión del Instituto
como “mejorar continuamente el servicio a los vecinos, siendo
a la vez referencia de excelencia entre los organismos
públicos de España y Europa”. Esto implica:
ƒ
Eficacia/tratamiento óptimo de recursos.
ƒ
Excelencia de servicio al ciudadano.
ƒ
Elementos diferenciadores que identifiquen la ciudad y
sus ciudadanos.
ƒ
Máxima implicación y participación de los empleados del
IPYGA.
A partir de esta Misión y Visión, la necesidad de desarrollar
Valores compartidos en el seno de cualquier organización, es
actualmente, algo fuera de toda duda. Son elementos intangibles
pero de gran importancia para dar coherencia y animar el esfuerzo
80
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generador de las personas, que son al fin y al cabo el recurso más
potente y a la vez más débil de una organización.
Dichos valores, vienen siendo incorporados en los programas de
modernización y calidad desde los años 80, y se enuncian definidos
como:
1. Orientación al Ciudadano.
•
•
El ciudadano es la Razón de ser del Instituto.
La mejora constante del Servicio al Ciudadano es nuestro
distintivo principal.
2. Participación de los Ciudadanos.
•
•
Conocimiento de sus necesidades y expectativas.
Implicación y participación de los ciudadanos y las asociaciones.
3. Orientación a Objetivos y Resultados.
•
•
Compromiso con los Objetivos del Instituto.
Responsabilidad en los Resultados.
4. Cultura de Transparencia y Participación.
•
•
•
Conocimiento de Misión, Visión y Valores.
Intervención en la definición de los Objetivos.
Participación en la Mejora del Trabajo.
5. Cultura de Colaboración y Coordinación.
•
•
Sentido de Pertenencia al Instituto.
Necesidad de trabajar coordinadamente hacia la consecución de
objetivos compartidos: trabajo en equipo.
6. Responsabilidad y Conciencia de Costes.
•
•
Conciencia de gestión de recursos de los ciudadanos.
Gestión responsable y eficiente de los recursos.
Si se tiene en cuenta lo desarrollado en este proyecto, el
IPYGA estaría en un momento adecuado para iniciar la declaración y
desarrollo de una serie de valores, que podrían integrarse en un
81
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Plan de Acción Municipal (PAM), fruto del trabajo conjunto del
nivel político y directivo, que habrá de desplegarse temáticamente en
diferentes planes sectoriales y temporalmente en el sistema anual de
planificación y programación por objetivos (SPPO), que tendrá una
correlación con el proceso presupuestario de cada ejercicio.
En base a estos principios y directrices, deberá configurarse el
sistema de gestión de calidad del IPYGA, siempre en el marco
legislativo y competencial atribuido a la Administración Local. Toda la
acción municipal ha de estar permanentemente vertebrada a este
principio legitimador, como auténtica razón de ser de la política de
calidad, y del conjunto de políticas municipales: “cumplir con lo que
el vecino espera de nosotros”.
Este Sistema de Calidad deberá integrarse progresivamente
en el modelo de gestión del Instituto, y se irá desarrollando siguiendo
las orientaciones de la Fundación Europea para la Gestión de Calidad
(E.F.Q.M.), a través de un conjunto de acciones:
♣
Acciones que fomenten la implicación de los directivos en
la articulación del Sistema, potenciando el liderazgo de
los mismos, como modelo de referencia del Instituto, en
el camino hacia la Excelencia, con el refuerzo del Consejo
de Administración, como impulsor del Plan de Calidad, y
al papel de los Directivos como líderes e impulsores del
mismo.
♣
Acciones que mejores la definición e implementación de la
Política y Estrategia del Instituto, desde el método de
elaboración del Plan de Acción y su despliegue, hasta la
revisión y mejora
permanente del Sistema de
Planificación y Programación por Objetivos (SPPO), con
incorporación de indicadores de calidad que permitan la
retroalimentación necesaria.
♣
Acciones encaminadas al desarrollo integral de las
personas como la mejora de los procesos de
participación y comunicación interna, el sistema de
sugerencias de empleados, los encuentros de iniciativas
de mejora, las acciones de reconocimiento y motivación y
82
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
la medición de todo ello con estudios periódicos de
satisfacción laboral.
♣
Acciones que promuevan la optimización de los recursos,
generación de alianzas y el mejor aprovechamiento y
aplicación de las nuevas tecnologías al ámbito de la
calidad y servicio al ciudadano (intranet, etc.)
♣
Acciones que incidan en la gestión y mejora de los
Procesos, que incluyan el conocimiento y punto de vista
de los empleados en el análisis de los mismos (talleres de
mejora) y la aplicación de sistemas normalizados para la
gestión de los procesos como la norma ISO 9002 y
14001, proceso que en la actualidad se está llevando a
cabo. Igualmente, las acciones en este sentido derivadas
de la política y estrategia, como la elaboración de un
Mapa de Procesos y la implantación de una metodología
de gestión de los procesos.
♣
Acciones que se dirijan a la mejora de la satisfacción de
los ciudadanos, a través de compromisos concretos,
como las cartas de servicio y otros proyectos de mejora.
También las dirigidas a la detección de las expectativas y
medición de percepciones de los ciudadanos, como las
encuestas
sistemáticas
de
calidad,
estudios
de
satisfacción de los usuarios, o el sistema de
reclamaciones y sugerencias de los ciudadanos, como
desarrollo del concepto de una Administración relacional y
receptiva.
♣
Acciones dirigidas a la mejora de Resultados y a la
mejora continua de todo el sistema como la
autoevaluación basada en el método E.F.Q.M., que
posibilita la identificación de los puntos fuertes y áreas de
mejora, la priorización de los ejes de mejora críticos y la
elaboración de los planes de mejora del conjunto de la
gestión municipal competencia del Instituto.
Cualquiera de las acciones que se emprendan deberán ser
recogidas en un documento que identifique sus objetivos,
responsables, implicados y temporalización.
83
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
En todo caso, las condiciones necesarias para conseguir una
cultura de calidad son las siguientes17:
1. La responsabilidad de la calidad es de todos.
2. La calidad afecta
ayuntamiento.
a
todas
las
actividades
del
3. La calidad la establece el cliente, el usuario.
4. La calidad pretende la prevención de fallos, es decir
que su objetivo es cero errores, hacerlo bien a la
primera.
5. Para conseguir la calidad hay que tener en cuenta tanto al
cliente interno como al cliente externo.
6. La calidad es rentable, ya que se evitan todos los gastos
que se producen por los errores.
Por lo tanto, para conseguir la calidad en la gestión del
IPYGA habrá de configurarse como un factor estratégico, de
toda la organización y de todo el personal. Esto supone la
implantación de la calidad como valor cultural, no como objetivo. El
resultado que se pretende conseguir es la simplificación de los
circuitos.
En relación con el enfoque de integración de la calidad en el
modelo de gestión, deberá existir una responsabilidad compartida,
una estrategia de cooperación reforzada entre las áreas, donde
puedan coexistir ritmos diferentes, pero siempre a partir de unos
17
“La calidad de los servicios públicos en la Administración Local”. Perico García
Azorín.
84
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
mínimos comunes. Todas las áreas integrantes del IPYGA, deberán
asumir la realización de las siguientes acciones dirigidas a la
implementación de un sistema de gestión de la Calidad:
-
Introducción en su planificación y programación anual
(SPPO) objetivos de mejora e indicadores de
satisfacción, provenientes de la Encuesta General de
Calidad, estudios específicos de satisfacción y otras
fuentes.
-
Garantizar la gestión del Sistema de Sugerencias y
Reclamaciones de Ciudadanos y la implantación del
Sistema de Sugerencias de Empleados en el área.
-
Impulso de la participación de su personal en acciones
de sensibilización, formación y difusión interna y
externa de la calidad.
-
Colaboración, por parte de los máximos niveles
directivos de las áreas, en el proceso de
autoevaluación instituciones y liderar en su área la
implantación de las iniciativas de mejora que se
deriven del mismo.
-
Estudio y valoración, junto al Departamento de
calidad, integrado en el organigrama propuesto dentro
de los Servicios Económicos, la idoneidad de
desarrollar sistemas o herramientas específicas en las
diferentes
unidades,
siguiendo
los
criterios
establecidos por el plan de calidad.
-
Trabajo y profundización en el desarrollo integral de
las personas de nuestra organización.
85
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Por lo tanto, las herramientas que deberemos utilizar son:
Encuestas
de
Calidad
y
Satisfacción
Sistema de Reclamaciones y
Sugerencias
Estudios
de
Clima
y
Formación
Sistema de Sugerencias de
Empleados
Aseguramiento de la Calidad y
Talleres
de
Mejora
(Workshops)
Encuentros y boletín interno
Autoevaluación EFQM
Cartas de Servicio
Para conocer lo que se espera de
nosotros
Para saberlo que no hacemos
correctamente
Para
conocernos
mejora
a
nosotros mismos
Para recoger e implantar las
buenas ideas
Para mejorar nuestros procesos
Para poner en común las mejores
prácticas
Para buscar la excelencia
Para comprometernos con los
ciudadanos
No obstante, para implantar el sistema de gestión de la calidad
habrá que realizar un esfuerzo muy importante por parte de todos los
miembros integrantes del IPYGA, ya que habrá que vencer las
múltiples dificultades encontradas por las entidades a la hora de
poner en marcha la experiencia de Modernización y Calidad. Los
principales obstáculos residen en la existencia de una cultura
administrativa adversa a los cambios que dichas experiencias
promueven (55%), la percepción de que su implantación requiere un
trabajo añadido que deberá ser asumido por los empleados públicos
(55%) y la inexistencia de una cultura de procesos previa sobre la
que cimentar la nueva experiencia (51%). Con menor número de
menciones se encuentran la falta de recursos tecnológicos (24%), de
recursos financieros (23%), falta de compromiso directivo (20%), de
involucración del personal (20%), la percepción de que la experiencia
está alejada del trabajo diario de las entidades (15) y la ausencia de
un verdadero compromiso por parte de la esfera política (10%)18.
18
“Análisis y perspectivas de modernización y calidad. Estado de situación de
experiencias de modernización y calidad en corporaciones locales”. Federación
Española de Municipios y Provincias.
86
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
DIFICULTADES ENCONTRADAS Y/O PREVISTAS
POR TAMAÑO DE MUNICIPIO (Total muestra N=93)
Más de 50.000
Menos de 50.000
Cultura administrativa adversa
Trabajo añadido
No existe cultura de procesos
Falta recursos tecnológicos
Falta de motivación
Falta recursos financieros
Falta compromiso directivo
Falta de involucración
Exp. Alejada del día a día
Falta de compromiso político
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Pese a todo, merece la pena el esfuerzo, ya que la experiencia
demuestra que una vez implantado el sistema de gestión de calidad,
los beneficios obtenidos son muchos, no apreciándose diferencias
significativas en función del tamaño del municipio:
87
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
BENEFICIOS CUANTITATIVOS
OBTENIDOS Y/O PREVISTOS
Rediseño de procesos, procedimientos …
Reducción de tiempos de espera
Mejora en la percepción ciudadana
Aumento de la productividad
Mejora de la percepción del trabajador
Reducción de costes
Reducción del número de quejas
Municipios
de más de
50.000
habitantes
71%
71%
73%
47%
35%
24%
22%
Municipios
de menos
de 50.000
habitantes
78%
56%
38%
38%
31%
31%
28%
BENEFICIOS OBTENIDOS Y/O PREVISTOS
-CUANTITATIVOS-
POR TAMAÑO DE MUNICIPIO (Total muestra N=93)
Más de 50.000
Menos de 50.000
Rediseño de
procesos,
procedimientos …
Reducción de
tiempos de espera
Mejora en la
percepción
ciudadana
Aumento de la
productividad
Mejora en la
percepción del
trabajador
Reducción de costes
Reducción del
número de quejas
0%
20%
40%
60%
80%
100%
88
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ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
BENEFICIOS CUALITATIVOS
OBTENIDOS Y/O PREVISTOS
Cambio de cultura administrativa
Implantación de nuevos sistemas de
gestión
Percepción de mejora de la satisfacción
ciudadana
Mejora en la capacitación del empleado
público
Percepción de mejora del empleado
público
Aumento de la innovación
Reconocimiento nacional e internacional
Municipios
de más de
50.000
habitantes
71%
Municipios
de menos
de 50.000
habitantes
66%
65%
69%
61%
63%
53%
56%
47%
51%
24%
47%
38%
19%
BENEFICIOS OBTENIDOS Y/O PREVISTOS – CUALITATIVOS POR TAMAÑO DE MUNICIPIO (Total muestra N=93)
Más de 50.000
Menos de 50.000
Cambio de cultura
administrativa
Implantación de nuevos
sistemas de gestión
Percepción de mejora de la
satisfacción ciudadana
Mejora en la capacitación
del empleado público
Percepción de mejora del
empleado público
Aumento de la innovación
Reconocimiento nacional e
internacional
0%
20%
40%
60%
80%
100%
89
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Según se detalla en el informe sobre experiencias de
Modernización y Calidad elaborado por el Área de Modernización y
Calidad de la Federación de Municipios y Provincias, los factores
claves del éxito, a la hora de iniciar una experiencia del tipo que nos
ocupa son los siguientes:
-
La implicación y el liderazgo del nivel político (86%)
La implicación y el liderazgo del nivel directivo (75%)
La adecuada gestión del cambio, principalmente en
cuanto a la comunicación, involucración, formación,
etc. (70%)
La adecuada planificación del proyecto (50%)
La obtención de resultados visibles a corto plazo
(45%)
La dedicación de recursos (38%)
Acierto en el diagnóstico elaborado (30%)
El enfoque de trabajo sobre las verdaderas prioridades
(28%)
Cabe resaltar que, en función del tamaño del municipio, se
observan algunas diferencias en el orden de importancia en los
factores clave del éxito. Los datos son los siguientes:
FACTORES CLAVE DEL ÉXITO
Implicación y liderazgo del nivel político
Implicación y liderazgo del nivel
directivo
Adecuada gestión del cambio
Adecuada planificación del proyecto
Obtención de resultados visibles a corto
plazo
Dedicación de recursos
Acierto en el diagnóstico
Enfoque de trabajo sobre las prioridades
Municipios
de más de
50.000
habitantes
86%
Municipios
de menos
de 50.000
habitantes
88%
80%
63%
43%
66%
81%
53%
51%
37%
31%
24%
38%
38%
25%
38%
90
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
BENEFICIOS OBTENIDOS Y/O PREVISTOS
-CUALITATIVOS-
POR TAMAÑO DE MUNICIPIO (Total muestra N=93)
Más de 50.000
Menos de 50.000
Implicación y liderazgo del nivel político
Implicación y liderazgo del nivel directivo
Adecuada gestión del cambio
Adecuada planificación del proyecto
Obtención de resultados visibles a corto plazo
Dedicación de recursos
Acierto en el diagnóstico
Enfoque de trabajo sobre las prioridades
0%
20%
40%
60%
80%
100%
No obstante, una vez implantado el sistema de gestión de la
calidad, será imprescindible realizar, a posteriori, una evaluación de
los resultados obtenidos y establecer un proceso de retroalimentación
que favorezca el conocimiento de los logros conseguidos, por parte de
todos los miembros del IPYGA y de los ciudadanos de Alcalá.
6.4. Gestión de la calidad y gestión medioambiental
6.4.1. Norma ISO 14001
La gestión de la calidad es un sistema de gestión que
comprende un conjunto de principios y métodos que se implantan en
toda la organización como medio para conseguir los objetivos de
91
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
calidad, caminando hacia la mejora continua en todos los niveles
organizativos y utilizando todos los recursos disponibles al menor
coste posible.
El modelo EFQM de excelencia, representa el marco
fundamental para la gestión de la calidad en Europa y propone que
los resultados excelentes en el rendimiento de una organización, en
sus clientes, personas y en la sociedad, se consiguen mediante un
liderazgo que dirige e impulsa la política y estrategia, que se hará
realidad a través de las personas, las alianzas, los recursos y los
procesos. Estos elementos representan los criterios que se utilizan
para evaluar el progreso de una organización hacia la excelencia.
En el mundo de la empresa se han creado reconocimientos a
aquellas empresas, que son extensibles a las Administraciones
Públicas, y demuestran un compromiso de calidad a través de
certificados.
Las normas ISO de la serie 9000, identifican los requisitos que
deben cumplir una organización para implantar un sistema de calidad
y nos proponen un modelo para desarrollar un sistema estandarizado
de aseguramiento de la calidad.
La norma ISO 9000 define una serie de conceptos relacionados
con la calidad. La norma ISO 9001 especifica los requisitos que debe
cumplir una organización para ajustarse a un sistema de gestión de la
calidad según esta normativa para su posterior certificación (AENOR,
2000). La implantación de esta normativa
no significa que la
organización tenga un sistema de calidad total, pero puede ser un
primer paso hacia la misma. La norma ISO 9004 es más amplia que
la anterior porque proporciona orientación sobre un rango más amplio
de objetivos de un sistema de gestión de la calidad.
Centrándonos en la norma ISO 9001, su estructura implica que
el sistema de calidad se orienta a los procesos y hacia la mejora
como método para identificar, controlar y mejorar los procesos de la
organización para cumplir con los requisitos establecidos.
Teniendo en cuenta que, según se detalla en sus Estatutos, el
IPYGA tiene como objeto la gestión, planificación, participación y
asesoría ambientales del Ayuntamiento de Alcalá de Henares y que
entre sus funciones, ya detalladas en el apartado 3.1. de este
proyecto , figura en primer lugar la de impulsar la política
medioambiental de la ciudad, no podemos limitarnos a hablar de
gestión de calidad, sino que debemos centrarnos en la gestión
92
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
medioambiental o sistema de gestión medioambiental (SIGMA).
En este sentido, la norma ISO 14001 puede constituir una guía
valiosa para acometer tal objetivo.
La Certificación ISO 14001, recoge los requisitos relativos a la
implantación de un sistema de gestión medioambiental, tratando
de capacitar a una organización para formular una política y unos
objetivos de mejora continua. En esta norma, se define el sistema de
gestión medioambiental como la parte del sistema general de gestión
que incluye la estructura organizativa, la planificación de las
actividades, las responsabilidades, las prácticas, los procedimientos,
los procesos y los recursos para desarrollar, implantar, llevar a
efecto, revisar y mantener al día la política medioambiental.
Como se desprende de la anterior definición, el eje central
sobre el que gira el SIGMA es la política medioambiental de la
organización. El conjunto de requisitos de esta norma, dirigidos al
desarrollo, implantación y revisión de la política medioambiental, se
agrupan en cuatro bloques principales, los cuales recogen los
elementos principales, según se detalla en la siguiente tabla:
Política medioambiental
- Aspectos medioambientales
Planificación
Implantación
y
funcionamiento
Comprobación
y acción
correctora
-
Requisitos legales y otros requisitos
Objetivos y metas
Programa(s) de gestión medioambiental
Estructura y responsabilidades
Formación , sensibilización y competencia profesional
Comunicación
Documentación del sistema de gestión medioambiental
Control de la documentación
Control operacional
Planes de emergencia y capacidad de respuesta.
Seguimiento y medición
No conformidad, acción correctora y acción preventiva
Registros
Auditoría del sistema de gestión medioambiental
Revisión por la dirección
La filosofía principal de la implantación de un sistema de
gestión medioambiental según la norma ISO 14001 es la mejora
continua de la actuación medioambiental de la organización. Para
conseguirlo, un aspecto fundamental será el establecimiento de
93
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
objetivos y metas medioambientales cuyo logro permitirá que la
compañía avance en ese proceso.
La política medioambiental vendrá determinada por la
declaración por parte del IPYGA, de sus intenciones y principios en
relación con su comportamiento medioambiental general, que
proporciona un marco para su actuación y para el establecimiento de
sus objetivos y metas medioambientales.
Según esta norma, las organizaciones deben establecer y
mantener documentados los objetivos y metas medioambientales
para cada una de las funciones y niveles relevantes dentro de la
organización. Estos objetivos y metas deberán ser consecuentes con
la política medioambiental de la organización.
Un objetivo medioambiental es un fin medioambiental de
carácter general, que tiene su origen en la política medioambiental
que la organización se marca a sí misma, y que estará cuantificado
siempre que sea posible. En cambio, una meta medioambiental es un
requisito detallado de actuación, que estará cuantificado cuando sea
posible, será aplicable a la organización o a parte de la misma,
proviene de los objetivos medioambientales y deberá establecerse y
cumplirse en orden a alcanzar dichos objetivos. Por tanto, las metas
tratan de concretar los objetivos.
Otra característica de estos objetivos y metas es que deberán
quedar vinculados a unos indicadores que permitan su medición y
seguimiento. Además deberán conseguir una mejora en la actuación
medioambiental, siendo realistas y razonables.
Por otra parte, los objetivos y metas medioambientales deberán
ser revisados, corregidos y adaptados periódicamente.
El programa medioambiental del IPYGA deberá describir cómo
se conseguirán los objetivos y metas de la organización, incluyendo la
planificación en el tiempo y el personal responsable para la
implantación de la política medioambiental de la organización.
Asimismo, una adecuada implantación de cualquier sistema de
gestión medioambiental, depende de que cada persona de la
organización conozca qué tareas debe realizar, cómo, cuáles son sus
responsabilidades, de quién depende jerárquicamente, quién depende
de él, etc., en definitiva, que exista una estructura organizativa clara,
que en el caso del IPYGA quedaría reflejada en el organigrama
94
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
propuesto en el Anexo I de este proyecto y con el Catálogo de
Puestos de Trabajo que figura en el Anexo II del mismo.
Además, la dirección del Instituto deberá proveer los recursos
esenciales para la implantación y control del sistema de gestión
medioambiental, los cuales incluye, tanto recursos humanos y
conocimientos especializados como recursos tecnológicos y
financieros. La dirección deberá designar uno o varios representantes
específicos que, deberán tener definidas sus funciones, autoridad y
responsabilidad para, por una parte, asegurar que los requisitos del
sistema de gestión medioambiental están establecidos, implantados y
mantenidos al día de acuerdo con la norma, y, por otra, informar del
funcionamiento del sistema de gestión medioambiental a la alta
dirección para su revisión y como base para la mejora de dicho
sistema.
Una idea clave es que la implantación con éxito de un sistema
de gestión medioambiental demanda el compromiso de todos los
empleados de la organización. Además, para conseguir que el sistema
de gestión medioambiental se implante y funcione correctamente se
debe transmitir toda la información pertinente, a través de la
comunicación interna y externa.
Por otra parte, la importancia de la documentación del sistema
de gestión medioambiental hace que sea necesario establecer algún
tipo de control de este soporte documental. El objetivo principal de
este control será tener cualquier información importante localizada y
disponible en cualquier momento. Además, la documentación del
sistema deberá tener algún código de identificación, una fecha de
publicación y un registro de sus revisiones o actualizaciones.
Asimismo, ante la ocurrencia de incidentes y accidentes, la
norma recoge el requisito de elaborar planes de emergencia y tener
capacidad de respuesta, cuyo objetivo fundamental es identificar
estos riesgos, situaciones de emergencia y accidentes potenciales,
establecer medidas de prevención para evitar en lo posible que
ocurran, pero al mismo tiempo tener preparados planes de acción con
los que la organización respondería ante estos percances en caso de
que ocurriesen. En relación con este aspecto, la Concejalía de Medio
Ambiente del Ayuntamiento de Alcalá de Henares ya ha elaborado
protocolos de actuación aplicables en caso de existir
un nivel
demasiado alto de ozono en el aire y en caso que se produzca una
avería en la red de agua o saneamiento.
95
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Tras la planificación y la implantación del sistema de gestión
medioambiental, deberá llevarse a cabo un proceso de evaluación y
control del mismo para comprobar si lo previamente planificado se
está consiguiendo y si se están implantando adecuadamente los
diversos aspectos recogidos en la fase segunda. En el caso de existir
desviaciones respecto a lo previsto, habrá que establecer las acciones
correctoras pertinentes.
Además, se deberá realizar una auditoría para comprobar el
buen funcionamiento de todo el sistema de gestión medioambiental,
analizando si se ajusta al conjunto de requisitos de la norma ISO
14001. Se trata de una evaluación interna, para lo cual habrá que
establecer planes o programas de auditoría y determinar la persona o
personas que la llevarán a cabo.
Por último, con el fin de acometer el compromiso de mejora
continua, la dirección del Instituto deberá revisar el sistema de
gestión medioambiental, de manera periódica y documentada, para
que vaya en la dirección correcta.
6.4.2. Reglamento EMAS
El primer Reglamento Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoría
se publicó en 1.993 y posteriormente se sustituyó por el Reglamento
(CE) 761/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, publicado en
el Diario Oficial de la Comunidad Europea en el año 2.001, por el que
se permite que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario
a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
Las dos principales diferencias de este nuevo reglamento son,
por una parte que abarca a cualquier tipo de organizaciones ( y no
sólo a las del sector industrial), por lo que se hace extensivo a las
Administraciones Públicas, y, por otra, que los principales requisitos a
cumplir se basan en la normativa ISO 14001.
Las diferencias más importantes entre el reglamento EMAS y la
norma ISO 14001 son las siguientes:
9 El reglamento EMAS se aplica en el ámbito europeo,
mientras que la norma ISO 14001 es una norma
internacional con la que se puede certificar una
organización de cualquier lugar del mundo.
96
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
9 El reglamento EMAS es más exigente que la norma ISO
14001, ya que si bien en principio deben cumplirse unos
requisitos comunes, el reglamento EMAS presenta
exigencias adicionales, señaladas en el artículo 3 del
mismo. Las dos más importantes son:
ƒ
Si bien en la norma ISO 14001 se señala la
conveniencia de realizar un análisis o revisión
medioambiental inicial, para que la organización
pueda ser incluida en el EMAS deberá realizar
obligatoriamente este análisis medioambiental
de sus actividades, productos y servicios, de
conformidad con las disposiciones del anexo VII del
reglamento, y este análisis medioambiental será
examinado para verificar si se cumple con
esos requisitos.
En el anexo VII se indica que el objetivo de este
análisis
es
analizar
todos
los
aspectos
medioambientales de la organización como base
para el establecimiento del sistema de gestión
medioambiental.
ƒ
En el EMAS existe la obligación de preparar
una comunicación o información externa a través
de
la
denominada
“declaración
medioambiental”, la cual deberá ser validada por
el verificador medioambiental para garantizar que
se cumplen los requisitos del anexo III del
reglamento. Esta declaración deberá prestar
especial atención a los resultados logrados por una
organización respecto de sus objetivos y metas en
materia de medio ambiente y de mejora continua
de su comportamiento medioambiental y tener en
cuenta las necesidades en materia de información
de las partes interesadas correspondientes. En la
norma ISO 14001 no se menciona dicha obligación.
En el anexo III se añade que el objetivo de la
declaración medioambiental es facilitar al público y
a
otras
partes
interesadas
información
medioambiental respecto del impacto y el
comportamiento medioambiental de la organización
y la mejora permanente del comportamiento en
97
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
materia de medio ambiente. La información
medioambiental deberá presentarse de manera
clara y coherente en forma impresa para que
puedan acceder a ella quienes no tengan otros
medios para obtener dicha información.
ƒ
En el reglamento EMAS no se habla de “auditores”,
como en la norma ISO 14001, sino de “verificadores
medioambientales”, los cuales no “auditan” el
sistema, sino que “verifican” la conformidad del
mismo, además de “validar” la declaración
medioambiental. Asimismo, mientras que en la
norma ISO 14001 se habla de “certificar”, en EMAS
se habla de “registrar”, ya que la organización que
cumple con los requisitos se inscribe en un registro.
En el caso del IPYGA, el laboratorio municipal ya se
encuentra
acreditado por ENAC, de acuerdo a la norma
ISO/IEC 17025, que a diferencia de la norma ISO 9001, que
únicamente confirma que el laboratorio ha establecido un sistema de
gestión de la calidad conforme a ciertos requisitos, ésta confirma la
competencia técnica del laboratorio y garantiza la fiabilidad en
los resultados de los ensayos y calibraciones.
Asimismo, en la actualidad, ha solicitado la presentación de
ofertas a varias empresas especializadas, para el desarrollo e
implantación de un sistema de gestión medioambiental. Para decidir
cuál de los dos sistemas se pretende implantar, lo más adecuado
sería realizar un diagnóstico inicial de la situación de partida y en
función de los resultados obtenidos, valorar si se procede a
desarrollar directamente el SIGMA, en función del reglamento EMAS,
o desglosar el proceso para, en una primera etapa intentar conseguir
la Certificación ISO 14001 y en otra posterior intentar conseguir la
verificación del SIGMA según el Reglamento EMAS.
En todo caso, en el siguiente diagrama19 se esquematizan las
diferentes fases del proceso de desarrollo e implantación del
Sistema de Gestión Medioambiental, que es el mismo tanto para
la ISO 14001 como para el Reglamento EMAS, así como las
principales actividades y documentos asociados a las mismas:
19
“Oferta para el desarrollo e implantación de un SIGMA en el IPYGA de Alcalá de
Henares”. SGS
98
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Reunión inicial
FASE I
Visita instalaciones
REVISIÓN
INICIAL
Informe Revisión Inicial
* Requisitos legales
* Aspectos ambientales
* Objetivos y Metas
* Programa de Gestión
Elaboración informe
Formación Cté. Medio
Ambiente
FASE II
DESARROLLO
DEL SISTEMA
Elaboración
Documentación
Reuniones
periódicas
FASE III
Manual Gestión
Ambiental
Procedimientos
Gestión Ambiental
Registros del sistema
IMPLANTACIÓN
Sensibilización
personal
FASE IV
Registros del sistema
FORMACIÓN
Elaboración
Programa
Informe Auditoría
FASE V
Realización
Auditoría
Cuestionario
certificación
Revisión por
Dirección
AUDITORÍA
Plan de Acciones
Correctoras
FASE VI
Plan de Acciones
Correctoras
APOYO AL
PROCESO DE
CERTIFICACIÓN
99
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
6.5. Carta de Servicios
Las Cartas de Servicios pueden ser definidas como documentos
en los que los que los órganos de la Administración Pública y sus
entidades difunden los compromisos de calidad de sus servicios frente
al ciudadano. La elaboración y publicación de una Carta de Servicios
por parte de un órgano o unidad administrativa, o de una empresa
pública, significa un compromiso concreto y perceptible con el
ciudadano para la mejora de la Calidad en los servicios prestados. Y
de hecho, un proyecto de elaboración de estas Cartas supone, en sí
mismo, un paso hacia la implementación de la Calidad en la
Administración Pública.
Las Cartas de Servicios constituyen un medio de comunicación
con los ciudadanos, al informarles sobre los servicios prestados y los
compromisos de Calidad contraídos. Suponen un instrumento de
mejora de la Calidad que, al mismo tiempo, transmiten a la sociedad
el esfuerzo realizado para llevar a cabo una gestión eficaz y eficiente.
Su proceso de elaboración no está exento de dificultad, ya que
son más que un mero ejercicio de redacción. Una Carta de Servicios
es la culminación de un proceso de mejora de uno o más servicios, lo
que significa el análisis y, generalmente, rediseño de dichos servicios.
El contenido de una Carta de Servicios deberá estar expresado
de manera sencilla y comprensible para el ciudadano, estando
estructurado en los siguientes apartados:
1. Información general sobre el servicio
9 Identificación y descripción genérica del órgano o entidad
que presta el servicio.
9 Direcciones postales y formas de acceso a las oficinas
proveedoras del servicio.
9 Números de teléfono y fax, así como direcciones
telemáticas.
9 Catálogo de los servicios dispensados, con descripción
clara y accesible de cada uno de ellos.
9 Normativa reguladora de cada prestación o servicio.
2. Compromisos de calidad
Las Cartas de Servicios son ante todo un compromiso de
calidad con los ciudadanos. Este apartado ha de ser lo más explícito
100
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posible reflejando los "estándares de Calidad", es decir, los objetivos
que se plantean en la prestación del servicio, de manera que el
ciudadano sepa qué es lo que el servicio puede hacer, y pueda ser
evaluado su cumplimiento en términos inequívocos.
Deberán establecerse, por tanto, los niveles de calidad que se
ofrecen y que en general, si bien habrá que concretar
diferencialmente para cada tipo de servicio, incluirá información
precisa sobre:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Plazos previstos para la tramitación o prestación de los
servicios.
Estándares de las características relevantes del servicio.
Mecanismos de información y comunicación con el
usuario.
Sistemas de protección del medio ambiente y de
aseguramiento de la Calidad.
3. Indicadores
Los indicadores son parámetros de medida, asignados a las
características de calidad (atributos del servicio que satisfacen las
necesidades y expectativas), que se utilizan para su cuantificación.
De esta manera se puede comprobar el grado de cumplimiento de los
objetivos propuestos. Estiman, en definitiva, el nivel de calidad de los
servicios prestados.
Algunos indicadores ya están expresados mediante los
estándares de calidad presentados como compromiso. Por ejemplo, el
"tiempo de espera" o el "tiempo de tramitación".
4. Sugerencias y reclamaciones
La mejora de la calidad requiere una comunicación constante
con los usuarios del servicio, con el fin de mantener actualizado el
conocimiento sobre sus necesidades y expectativas. Para ello, es
importante establecer y mantener un sistema mediante el que los
ciudadanos hagan llegar su opinión sobre el servicio recibido. En este
sentido es importante establecer y mantener un sistema de
"Sugerencias y Reclamaciones" que permita detectar dónde se está
produciendo un mal funcionamiento del servicio prestado, para así
poder mejorar.
Este sistema debe ser comunicado convenientemente a los
usuarios, detallando claramente el modo en que las sugerencias y
101
OLGA ATIENZA OÑORO
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reclamaciones pueden ser realizadas, facilitando el que puedan
llevarse a efecto unas y otras, bajo la óptica de incrementar en lo
posible el grado de comunicación administración - ciudadano.
En la información sobre dicho sistema deberá constar, por lo
tanto, el procedimiento que se aplicará desde que el usuario hace una
sugerencia o reclamación, hasta que la administración emite una
respuesta al respecto. Evidentemente, lo adecuado es concretar el
plazo y las condiciones en que la administración dará esa respuesta o
se pondrá en contacto con el ciudadano para recabar más
información, adquiriendo un compromiso de calidad al respecto.
5. Información complementaria
Que incluiría otros datos de interés, como un directorio de otros
servicios administrativos o prestaciones, una referencia a otras
informaciones sobre los servicios prestados, o cualquiera otros que se
consideren oportunos.
Una Carta de Servicios puede ser elaborada empleando
distintas estrategias. No obstante, el método más adecuado quizá sea
el basado en el rediseño y mejora de procesos, ya que implicará
mayor seguridad en el cumplimiento del compromiso con el
ciudadano, algo básico en este tipo de acciones, así como un
incremento de la satisfacción del mismo. Esta mayor satisfacción
tendrá lugar al adaptar mejor el servicio seleccionado a las
necesidades y expectativas de los usuarios, y al operar una reducción
de los tiempos de entrega de dicho servicio. Por otra parte, la
metodología centrada en la Gestión de Procesos es en sí misma una
de las alternativas más potentes para mejorar la eficacia y la
eficiencia de las organizaciones administrativas, al tiempo que implica
un cambio más efectivo hacia una Administración Pública de Calidad.
A continuación se detalla una propuesta genérica de las etapas
a seguir:
1ª) Elección del servicio a mejorar
Que podremos igualmente denotar como elección del proceso.
Para puntualizar mejor el concepto de proceso, podemos definirlo
como el conjunto de actividades que transforman uno o más inputs
(entradas) en resultados (outputs). El proceso seleccionado, en un
proyecto piloto para la elaboración de una Carta de Servicios, debe
contar con unas características determinadas:
102
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Impacto directo en los ciudadanos.
Tamaño adecuado.
Personal susceptible de ser motivado hacia la mejora.
Resultados mensurables.
Límites dentro del ámbito de control de la organización
municipal.
o Alta probabilidad de éxito.
o Esta última condición es básica si se trata de un proyecto
piloto, que deberá generar unos resultados susceptibles de
situarlo como un modelo para el resto de la organización.
o
o
o
o
o
2ª) Organización del equipo de mejora
Deberá conformarse un equipo de trabajo constituido por
personas que, en conjunto, aporten una visión completa del proceso
seleccionado. Este equipo deberá ser interfuncional, participando en
él personas con distinto rango jerárquico.
Puede deducirse que el papel de este equipo es crucial. En caso
de contar con un consultor, éste capacitará, asesorará y estará
presente a lo largo del proyecto hasta la elaboración definitiva de la
Carta de Servicios. Pero el mantenimiento de los resultados en el
tiempo depende del personal que integra el equipo, en el que habría
que designar un responsable del proceso, que lo será desde que se
inicia hasta que finaliza.
3ª) Análisis de las necesidades y expectativas de los
ciudadanos
Con relación al servicio. Es posible que se cuente con
información suficiente al respecto, pero lo común es establecer una
estrategia de comunicación con los ciudadanos, mediante grupos
focalizados (una modalidad de los grupos de discusión) y una
encuesta posterior, para conocer y evaluar esas necesidades y
expectativas.
4ª) Simplificación y mejora del proceso
En esta fase, el equipo estudia y analiza el proceso actual,
trazando un modelo del mismo mediante la diagramación y la
descripción de las actividades actuales. A partir de ahí se establecen
los objetivos a cumplir y se trabaja para mejorar el proceso,
103
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
simplificándolo y haciéndolo más eficiente y eficaz. Al mismo tiempo,
se establecen controles para recoger los datos que permitan medir el
rendimiento del proceso una vez mejorado y su estabilidad, es decir,
hasta qué punto se puede confiar en que su funcionamiento esté libre
de variaciones que entorpezcan el alcance de sus objetivos.
5ª) Prueba del proceso
Una vez optimizado se inicia una prueba piloto del mismo
encaminada a estimar el grado de alcance de los objetivos previstos.
Asimismo, se recogen datos para conocer su estabilidad y capacidad
de mejora, ya que es posible que los objetivos previstos en principio
puedan ser rebasados por otros más ambiciosos.
6ª) Normalización y documentación
Comprobada la eficacia del proceso que sostiene al servicio
concreto que se quiere mejorar, el equipo confeccionará la
documentación necesaria que refleje los procedimientos implicados,
comportamientos, prioridades, protocolos, relaciones y, en general,
información precisa para que la ejecución de las operaciones se
realice de acuerdo con lo previsto.
7ª) Publicación de la Carta de Servicios
Como culminación de lo anterior se estará en disposición de
publicar y poner a disposición de los ciudadanos la información
pertinente sobre el servicio así como el compromiso adquirido con
ellos.
8ª) Seguimiento y control
Como último paso se llevará a cabo la implantación definitiva y
el control periódico de los resultados. Este control incluirá un
protocolo para el control del proceso y la evaluación de la satisfacción
de los ciudadanos receptores del servicio.
Es posible que la Carta de Servicios se implante en una entidad
o unidad administrativa que disponga de varios servicios
diferenciados. En este caso, lo idóneo es que el compromiso de
Calidad abarque a todos ellos, por lo que habrá que trabajar,
presumiblemente, en varios procesos distintos (aquellos que
sustentan a los diferentes servicios).
104
OLGA ATIENZA OÑORO
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
En este proyecto se incluye en el Anexo III, una propuesta de
Carta de Servicios del IPYGA. Se trata de una propuesta genérica
que, como punto de partida, abarca todos los servicios que integran
el área de medio ambiente. Posteriormente si el contenido de este
trabajo es tomado en consideración, se podría proceder a la
elaboración de una Carta de Servicios por cada una de los servicios
integrantes del Instituto.
6.5.
Indicadores de calidad y gestión de proyectos.
Como ya hemos visto, la creciente necesidad de incrementar la
competitividad de la Administración en un marco de globalización de
los mercados, de revolución tecnológica y de cambios constantes en
el entorno, requiere acometer reformas estructurales e implantar en
las administraciones procesos de mejora constante para poder dar
respuesta a estos nuevos retos. Asimismo, la aplicación de nuevos
sistemas de control y evaluación que permitan decir si la actuación de
una administración es o no eficaz y eficiente, supone otro reto más.
La evaluación de los políticas y los servicios públicos municipales se
ha convertido en una tarea imprescindible para la consecución de una
gestión municipal eficaz y eficiente, que dé respuesta a esos nuevos
retos con los que todas las administraciones, y en concreto la
administración local, se enfrentan.
Esto supondrá la aplicación de nuevos sistemas de
evaluación, basados en indicadores que no sólo evalúen el
resultado final de la acción municipal, sino también el
desarrollo de la gestión y el grado de satisfacción de los
ciudadanos.
El diseño de un buen sistema de indicadores asegura una
mejora en el proceso de adopción de decisiones en todos los niveles
de la organización. Un buen sistema de indicadores proporcionará la
información que se necesita, de acuerdo con el nivel de oportunidad y
relevancia de cada momento decisorio. De este modo, los
responsables de la gestión podrán contar con una completa
información sobre la situación y evolución de los aspectos que inciden
en la consecución de los objetivos establecidos por la organización,
de una manera fiable.
El establecimiento de sistemas de indicadores hace posible la
realización de un seguimiento de los objetivos de calidad en los
105
OLGA ATIENZA OÑORO
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servicios públicos, permitiendo realizar una “cuantificación” de dicha
calidad, de acuerdo con las diferentes dimensiones de la ejecución del
servicio y con los intereses de la misma.
“En este contexto, un indicador puede definirse como un
estadístico que proporciona una información relevante sobre alguna
característica relativa a la calidad de la prestación de los servicios
públicos, sin perjuicio de que se incluyan en los indicadores otros
aspectos que interesen en la gestión de los servicios, como pueden
ser los aspectos de eficiencia y economía”20.
También pueden definirse indicadores de calidad de los
servicios
públicos
combinando
dimensiones
cuantitativas
y
cualitativas, precisamente para vislumbrar la relación existente entre
ambos aspectos. La medida de dicha relación a lo largo del tiempo
nos puede proporcionar un tipo de información relevante sobre la
situación de una organización y de su entorno, en relación con la
provisión de un servicio público, que puede orientarnos y ayudarnos
en la toma de decisiones.
Un buen sistema de indicadores, deberá cumplir las siguientes
características:
1) La adecuación del sistema de indicadores a la finalidad
del análisis.
Los indicadores han de estar directamente relacionados con los
objetivos que los servicios públicos quieren conseguir. Estos objetivos
pueden ser de calidad, de eficacia, de eficiencia, de economía o de
otra
dimensión.
Los
indicadores
han
de
ser
diseñados
conceptualmente, de manera que puedan medir estos aspectos. Han
de poder medir cada una de las dimensiones mencionadas,
pudiéndose crear indicadores complejos, que abarcan dos o más
aspectos del servicio. Además, los indicadores han de aportar
información significativa sobre la cualidad que consideren, debiendo
ser relevantes a efectos de concretar los resultados del sistema de
control.
2) La referencia del sistema de indicadores a un período
temporal.
20
“López y Gadea”, 1.995
106
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Los resultados que reflejen los indicadores se refieren a un
período de tiempo determinado. Es importante que se tenga este
aspecto en cuenta, ya que los sistemas de indicadores necesitan un
mantenimiento y una actualización permanentes para ser útiles a la
gestión de los servicios públicos. Así sus resultados se refieren
siempre a las actividades que se realizan en un período de tiempo
determinado.
3) La claridad y la mensurabilidad de los indicadores.
Los indicadores deben estar diseñados y definidos utilizando un
lenguaje tan claro y simple como se pueda. La finalidad es facilitar
su comprensión y lectura, de cara a la promoción de su uso en la
gestión de los servicios públicos. Esto requiere que los indicadores
cumplan con las siguientes características:
ƒ
ƒ
ƒ
Los indicadores han de definirse de forma pragmática, de
tal forma que sea posible la obtención de datos sobre los
mismos. Dichos datos podrán obtenerse, bien de forma
directa, a partir de sistemas internos de información de la
propia Administración pública, bien a través de fuentes
externas, como pueden ser las consultorías privadas o las
bases de datos de carácter privado.
El procedimiento de obtención de los datos y el método de
medida de los mismos ha de ser lo más sencillo posible, no
sólo para promover su comprensión y su uso por parte de
los decidores públicos, sino también para garantizar una
adecuada relación de eficacia y coste, en relación con los
objetivos considerados.
Cada uno de los indicadores ha de responder a un concepto
que se desee medir. Cada indicador ha de llevar asociada
una clara definición de los criterios que han llevado a su
cración.
4) La fiabilidad y la oportunidad de los indicadores.
Se dice que un indicador es fiable cuando la probabilidad de que
su valor se corresponda con la realidad es elevada. Es decir, cuando
el análisis de la realidad que resume el valor del indicador coincide en
mayor medida con dicha realidad. Por ello, el procedimiento de
107
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ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
obtención de datos sobre el indicador ha de poder comprobarse, para
poder justificar la fiabilidad del indicador. La información que aportan
los indicadores ha de estar disponible en función de las necesidades
que se dan en el proceso de toma de decisiones sobre los servicios
públicos.
5) La posibilidad de realizar comparaciones entre los
indicadores.
Los valores obtenidos para los indicadores han de ser, en la
medida de lo posible, comparables en el tiempo y/o en el espacio.
Dicha comparación ha de poder realizarse tanto de un indicador en
momentos temporales diferentes, como de varios indicadores
referidos a lugares de prestación distintos.
Una vez analizadas las características que debe cumplir un buen
sistema de indicadores, se puede señalar que los indicadores que se
emplean en un sistema de control de la calidad en la presión de los
servicios públicos pueden clasificarse de multitud de formas. Los
principales criterios clasificatorios se basan en el formato de los
indicadores y en el análisis de su contenido. A continuación se
detallan las tipologías de indicadores a las que dan lugar los criterios
referidos21:
1.- Tipología de indicadores en función del formato del
indicador.
¾ Por el modo de expresar su valor los indicadores
pueden ser:
ƒ
Indicadores cuantitativos.
Son aquellos indicadores cuyo valor se expresa
en términos numéricos. A título orientativo,
serían ejemplos de este tipo de indicadores: el
número de expedientes solucionados en un
determinado período de tiempo, o el número de
usuarios de un determinado servicio. La ventaja
principal que proporciona este tipo de indicadores
21
“Gestión de servicios públicos: estrategias de marketing y calidad”. David Sancho
Royo.
108
OLGA ATIENZA OÑORO
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
es la sencillez con la que tratan la información que
suministran sobre el servicio público.
ƒ
Indicadores cualitativos.
Son
aquellos
indicadores
que
no
vienen
expresados
en
términos
numéricos.
Generalmente responden a una escala ordinal, que
puede ser convertida a términos cuantitativos,
previa asignación de un código a cada una de las
categorías que refleja el indicador. Si se opta por
realizar esta transformación, el tratamiento de la
información que suministran los indicadores
cualitativos es el mismo que el que se efectúa en el
caso de los indicadores de tipo cuantitativo.
¾ Por el grado de complejidad los indicadores pueden
ser:
ƒ
Indicadores simples o primarios.
Son aquellos indicadores que constituyen valores
absolutos de carácter cuantitativo que se obtienen
de manera directa a partir de la simple
observación y medición de una determinada
característica del servicio. Son ejemplos de este
tipo de indicador: el número de funcionarios
públicos de una determinada administración, o el
número de plazas residenciales que se tienen en
una determinada localidad en un período concreto
de tiempo.
ƒ
Indicadores compuestos o derivados.
Son aquellos indicadores que se obtienen a partir de
dos o más indicadores simples. Este tipo de
indicadores constituyen ratios formados a partir
de cocientes entre dos indicadores simples o
bien entre un indicador primario y otro de tipo
variable. Como ejemplos de este tipo de
indicadores podemos citar: la media del número de
expedientes gestionados sobre el coste de
funcionamiento del servicio, o el número de
109
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
usuarios del servicio público en relación con la
población total de la comunidad.
2.- En función del contenido del indicador.
¾ Indicadores de evaluación externa:
ƒ Indicadores de impacto.
El impacto es el cambio que se quiere producir
externamente
mediante
la
realización
de
actuaciones, en este caso a partir de la prestación
de servicios públicos. Los indicadores de impacto
miden el resultado conseguido con la
implementación de los servicios públicos,
según el nivel de consecución de los objetivos
que se habían propuesto alcanzar. Este tipo de
indicadores intenta medir la eficacia de la
actuación pública, que, como concepto general,
se expresa como la relación entre los objetivos que
se consiguen y los objetivos que se habían previsto
conseguir.
ƒ
Indicadores de percepción.
Son aquellos que miden cómo se percibe y
valora la actuación del sector público por parte
de la ciudadanía. Normalmente este tipo de
indicadores se genera a partir de la realización
previa de encuestas de percepción del servicio
público y la valoración de los usuarios de dichos
servicios que se ven afectados de forma directa por
las actuaciones de la Administración pública.
ƒ Indicadores de entorno.
Son aquellos que miden las condiciones
referentes a los elementos externos a la
organización que tienen un vínculo con ella,
tanto con sus actuaciones directamente como
con los destinatarios de las mismas. También se
refieren a los aspectos externos que tienen que ver
con las actuaciones de la organización pública y con
110
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la ciudadanía, entendida como receptora de los
servicios públicos.
¾ Indicadores de evaluación interna.
ƒ
Indicadores de volumen de actuación.
Son aquellos que miden los resultados de las
organizaciones públicas, es decir, el volumen
de servicios ofrecidos y los objetivos de
gestión cumplidos por parte de los organismos de
la Administración pública.
ƒ Indicadores de recursos.
Son aquellos que miden los recursos empleados
para la realización de las actuaciones públicas.
Hay que distinguir entre dos tipos especiales de
indicadores: los indicadores de economía y los
indicadores de eficiencia.
o Indicadores de economía.
Son aquellas relaciones resultantes de
comparar los costes de los recursos de la
propia Administración pública que se han
invertido en las diferentes actuaciones
públicas y los costes de estos mismos
recursos contabilizados a precios medios de
mercado. Este tipo de indicadores nos
informa sobre el resultado de la gestión
pública, midiéndola monetariamente a
precios de mercado. Pueden definirse
muchos otros indicadores de economía según
el contexto del servicio analizado.
o Indicadores de eficiencia.
Son aquellos ratios que resultan de
comparar
las
actuaciones
públicas
realizadas y el volumen y/o el coste de
los recursos empleados para llevarlas a
cabo. Así, la eficiencia es el grado de
optimización del resultado obtenido con la
111
OLGA ATIENZA OÑORO
ORGANIZACIÓN DEL O.O.A.A. “INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL” DE
ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
actuación pública en relación con los recursos
que se han empleado para proveer los
servicios públicos. Como en el caso anterior se
pueden definir diferentes tipos de indicadores
de eficiencia:
9 Resultados/recursos:
número
de
expedientes
tramitados/recursos
económicos
empleados
para
su
elaboración.
9 Recursos/resultados:
número
de
empleados/número
de
expedientes
tramitados.
9 Cambio en resultados/variaciones de
recursos:
número
de
solicitudes
cumplimentadas
de
más
de
un
período/gastos adicionales realizados.
9 Resultados
físicos/recursos
físicos:
número
de
llamadas
contestadas/número de operadoras.
9 Valoración del resultado/coste de los
recursos: precio para el ciudadano del
servicio/coste unitario de producción.
Por otra parte, hay que señalar que para el establecimiento
adecuado de un sistema de indicadores en el IPYGA, resultará
imprescindible clarificar cuáles son las peculiaridades del servicio
público que se presta y del entorno donde éste se da. Para ello, han
de distinguirse tres fases:
1ª)
En la primera fase de la elaboración de un sistema de
indicadores ha de darse una discusión abierta entre el
Director del Instituto, el Director del Servicio y el
Técnico responsable del área correspondiente, sobre
la prestación del servicio que se quiera evaluar. Este
proceso de discusión ha de ser muy participativo y
creativo.
Esta etapa es fundamental para el diseño de un buen
sistema de indicadores, ya que el éxito del mismo residirá
112
OLGA ATIENZA OÑORO
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
en la comprensión que tengan todos los agentes de lo que
pretenden conseguir con la instrumentación del servicio. A
través de este proceso los responsables de la gestión del
servicio público tienen que sensibilizar a sus técnicos y
profesionales de la utilidad que tienen los sistemas
de información para mejorar el trabajo diario y la toma
de decisiones, ya que es una decisión de gestión el decidir
su utilización.
2ª)
En la segunda fase se deberán desarrollar las
actividades necesarias para construir el sistema de
información. El diseño del sistema debe adaptarse a la
tipología del servicio. Así, para las actividades periódicas
será necesario construir cuadros de indicadores y gráficas
de seguimiento regular, mientras que, para las
actividades anuales y singulares, su seguimiento y control
se efectuará mediante técnicas más específicas que
permitan conocer si las actividades se ejecutan en los
plazos fijados y con los estándares de calidad esperados.
3ª)
Por último, deberá garantizarse la actualización y el
mantenimiento del sistema de indicadores. Esto se
realizará por medio de un pequeño equipo de recursos
humanos, a quienes se les encargue tal actividad. Dicho
equipo ha de estar adscrito a la dirección del área gestora
del servicio público correspondiente, en coordinación con
el Servicio Económico del Instituto. Su función será tanto
ayudar al responsable o jefe del servicio en el diseño
inicial de los cuadros de indicadores, como ayudar a los
gestores de los servicios públicos a recoger la información
necesaria que formará parte del sistema de información.
Asimismo, deberán procesar la información, analizarla y
prepararla para los cuadros directivos.
A fin de evitar una indefinición de objetivos que pueda
obstaculizar los esfuerzos de gestión, sería aconsejable la
elaboración de un listado exhaustivo de las posibles
actividades que pueda realizar el IPYGA, en relación con el
servicio concreto que se pretende evaluar. Estos documentos
constituirán la base de la discusión que se entablará con el conjunto
de miembros de la organización, la cual permitirá añadir y modificar
actividades. Este proceso abierto de discusión llevará al
establecimiento formal del nivel real
de las actividades de la
organización pública y una delimitación precisa de las mismas.
113
OLGA ATIENZA OÑORO
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ALCALÁ DE HENARES COMO BASE PARA UNA GESTIÓN DE CALIDAD
Para ello han de segmentarse todas las actividades
relacionadas con la prestación del servicio público, de forma que se
contemple el ciclo completo del servicio.
A modo de ejemplo, vamos a analizar un caso sencillo, como
es la concesión de autorizaciones para realizar la poda y/o tala del
arbolado existente en zonas privadas, pudiendo distinguir las
siguientes etapas en la prestación del servicio:
ETAPAS EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE CONCESIÓN DE
AUTORIZACIONES PARA REALIZAR LA PODA Y/O TALA DEL
ARBOLADO EXISTENTE EN ZONAS PRIVADAS
1 Registro de entrada de la solicitud de autorización de poda y/o
tala.
2 Envío de la solicitud al Técnico correspondiente del Servicio de
Zonas Verdes.
3 Visita de inspección del arbolado que se pretende podar.
4 Elaboración del correspondiente informe técnico.
5 Elaboración de la propuesta para su aprobación en la Junta de
Gobierno Local.
6 Recepción del correspondiente acuerdo.
7 Elaboración de la notificación del acuerdo a los interesados.
8 Envío de la notificación para su firma por el Titular del Órgano
de Apoyo a la Junta de Gobierno Local.
9 Registro de salida de la notificación.
10 Envío de la notificación por correo certificado con acuse de
recibo.
11 Control de la recepción de la notificación.
12 Archivo del expediente.
La finalidad de la definición de las etapas del servicio estriba en
identificar los factores de calidad de cada una de las fases de
prestación para el ciudadano, debiendo recordar que, entre los
factores de calidad de los servicios, los más apreciados por los
ciudadanos en referencia a la prestación pública son:
9 La rapidez en la prestación de los servicios públicos.
114
OLGA ATIENZA OÑORO
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Nos referimos tanto a la rapidez en el servicio como a la
brevedad de las listas y colas de espera. También
podríamos incluir en este epígrafe de valoración la
puntualidad y regularidad en la prestación de los
servicios.
En nuestro caso, habría que tratar de reducir el tiempo
que transcurre entre la solicitud y la recepción de la
notificación de autorización por parte del interesado.
9 La simplicidad de los procedimientos para acceder
al servicio y para su utilización.
Este punto se refiere a la comodidad de poder recibir los
servicios públicos.
En el ejemplo presentado, se exigen la presentación de la
solicitud por escrito, en el Registro General del
Ayuntamiento, que se encuentra en otras dependencias
cercanas, habiéndose normalizado este proceso mediante
la elaboración de un impreso tipo de solicitud de
autorización de poda y/o tala, aunque en los casos
urgentes por existir riesgo de caída del árbol, etc., se
puede iniciar el expediente mediante una comunicación
verbal (telefónica, en persona, etc.).
9 La claridad de la información sobre el servicio
público, que ha de ser completa, sencilla y
comprensible.
En el IPYGA, los ciudadanos que solicitan información
para
solicitar
las
referidas
autorizaciones,
son
adecuadamente informados del procedimiento a seguir,
así como del estado en que se encuentran sus
expedientes en cualquier fase de su tramitación.
9 La facilidad de acceso a las instalaciones donde se
provee el servicio público.
Ello implica tanto la acogida que recibe el usuario del
servicio por parte del personal de la Administración, como
las orientaciones que se le dan en su acceso al servicio
público, incluyendo la señalización del servicio, la
recepción, la información general sobre el mismo, los
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horarios, las modalidades de utilización de los servicios y
la identificación del personal proveedor del servicio
público.
El trato que reciben los ciudadanos del personal
relacionado con este servicio es siempre correcto y
atento, utilizándose un lenguaje sencillo y comprensible a
la hora de explicarles los pasos a seguir en el trámite de
las autorizaciones, para que resulte de fácil comprensión
para todo el mundo. Por otra parte, el hecho de estar
ubicadas las dependencias del IPYGA, en un lugar distinto
del Ayuntamiento, no supone un gran obstáculo, ya que
además de encontrarse muy cercanas, las instalaciones
del Instituto son muy conocidas por los vecinos por
encontrarse en una de las calle conocida por todos los
vecinos de Alcalá y por las exposiciones que en ellas se
realizan.
9 La comodidad y aspecto físico de las instalaciones,
valorándose aspectos como la limpieza del servicio,
la amplitud de las estancias, el diseño de los
espacios, etc.
Las instalaciones del IPYGA se encuentran en un antiguo
palacete, totalmente rehabilitado en el año 2.002,
encontrándose en una finca que cuenta con un precioso
jardín en el que se entremezclan distintos estilos (inglés,
árabe y romántico). En consecuencia, se trata de un lugar
muy apreciado y bien valorado por los ciudadanos,
habiéndose convertido en a penas tres años en un lugar
emblemático para vecinos y visitantes, que además de
acudir a la zona de oficinas para realizar gestiones y
visitar las exposiciones que durante todo el año se
realizan, utilizan el jardín como zona de ocio y
esparcimiento.
9 El trato humano, valorándose la amabilidad y la
comprensión de las circunstancias del usuario de
los servicios por parte del personal de la
Administración pública.
Como ya se ha señalado anteriormente, el trato a los
ciudadanos es siempre correcto y amable, utilizando un
lenguaje claro y sencillo que resulte comprensible, en
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función de las circunstancias del usuario, tratando de
empatizar con el mismo.
9 La competencia profesional del personal de la
Administración y su capacidad de adaptación a las
demandas de los ciudadanos.
En la actualidad, el Área de Medio Ambiente, cuenta en
general, con un personal competente, que en la práctica
totalidad de de los casos intenta adaptarse a las
demandas de los ciudadanos procurando tener un nivel de
formación adecuado.
Finalmente, conviene señalar que no es importante generar un
gran número de indicadores, sin construir un sistema de indicadores
realmente operativo, siendo aconsejable, en un inicio, centrar los
esfuerzos de mejora en pocos indicadores sencillos, para cada
servicio concreto que se quiera evaluar, que representen las
prioridades reales del IPYGA, introduciendo, siempre que sea posible,
tanto indicadores internos (de proceso o de estructura), como
indicadores externos (de satisfacción del usuario), para realizar
comparaciones.
Es importante tener clara la diferencia existente entre factores
de calidad, indicadores de calidad y estándares de calidad:
o
Los factores de calidad de un servicio son los aspectos
relevantes que hacen que el usuario que utiliza el servicio
en concreto perciba su calidad (facilidad de trámite para
pedir una cita, rapidez, etc.).
o
Los indicadores de calidad son variables cuantitativas o
parámetros cualitativos que registran un determinado
fenómeno, considerado justamente “indicativo” de un
factor de calidad (existencia de centro telefónico para pedir
la cita, plazo de resolución de expedientes).
o
Los estándares de calidad son valores de referencia para
fijar objetivos con los cuales se comparar la medida de un
indicador para interpretarlo y evaluarlo.
En relación con el conjunto de indicadores que se establezcan,
será necesario determinar sus correspondientes estándares de
calidad, como valores esperados para un determinado indicador, y
atribuir la responsabilidad de su cumplimiento a un puesto de trabajo
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y a una unidad determinada. Será fundamental la identificación de
estándares de referencia realistas y centrados en las prioridades de
mejora del servicio.
A la hora de definir los aspectos de cada indicador, puede
resultar aconsejable elaborar una ficha, para cada uno de ellos, en la
que se recoja el siguiente contenido:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Denominación:
Significado:
Definición:
Estándar:
Nombre del Indicador.
Qué mide el indicador.
Cómo se calcula el indicador.
Qué
referencia
se
utiliza
para
comparar el indicador.
Histórico:
Cuántos
valores
de
períodos
anteriores se han de considerar al
presentar el indicador.
Fuente de información: De dónde proviene la información; con
qué periodicidad se genera y se trata.
Destinatario:
Quién recibe la información.
Periodicidad:
Con qué frecuencia se ha de dar la
información al destinatario.
Nivel de integración:
Cuál
es
la
agregación
de
la
información: global o segmentada.
Formato:
Cuál es la presentación de la
información (gráfica, tabulada, etc.)
Observaciones:
Matices
referentes
al
indicador,
sugerencias de actuación, etc.
Siguiendo con el servicio de concesión de autorizaciones para
realizar la poda y/o tala de arbolado existente en zonas privadas, a
modo de ejemplo sencillo podríamos elaborar la siguiente ficha de
indicador:
•
•
Denominación:
Significado:
•
Definición:
•
•
Estándar:
Histórico:
“Plazo de resolución del expediente”
Periodo
transcurrido
desde
la
recepción de la solicitud hasta la
notificación
del
acuerdo
de
autorización.
Se calcula computando los días
transcurridos.
30 días
5 años
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•
•
•
•
•
•
Fuente de información: La información proviene del propio
Servicio de Medio Ambiente y debe ser
generada y tratada semanalmente.
Destinatario:
El Director del Servicio de Medio
Ambiente.
Periodicidad:
Cada tres meses.
Nivel de integración:
La agregación de la información es
global.
Formato:
presentación
de
la
información
tabulada y gráficamente.
Observaciones:
Si el resultado obtenido no se
corresponde
con
el
estándar
determinado, habrá que analizar en
qué etapa o etapas del proceso se
produce el retardo.
Para finalizar, señalar que en este proyecto, simplemente se
pretenden establecer las bases y el camino a seguir para elaborar un
sistema de indicadores adecuados, que permitan evaluar las
actuaciones realizadas por el IPYGA y nos proporcionen información
suficiente y necesaria para llevar a cabo una gestión de calidad,
facilitándonos el proceso para implantar el Sistema de Gestión
Ambiental que se pretende.
6.6. Análisis de resultados y respuestas
El análisis del sistema de indicadores nos ayudará a detectar
aquellos programas o servicios que, como consecuencia de la
obtención de niveles de eficacia, eficiencia, economía y calidad por
debajo de los considerados estándar, deberían ser objeto de especial
atención.
Los
indicadores
podrán
ser
comparados
con
los
correspondientes a otras entidades de similares características o con
la propia entidad a lo largo del tiempo. Este análisis comparado de los
indicadores –benchmarking-, nos permitirá identificar los puntos
fuertes y débiles de los servicios prestados por el IPYGA, ofreciendo
referencias para la mejora de la gestión. Asimismo, dicho análisis de
resultados servirá para facilitar la toma de decisiones de los
responsables de dichos servicios y para informar adecuadamente a
los usuarios, atendiendo así la actual demanda de transparencia
sobre las actuaciones públicas.
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En consecuencia, cabe destacar que la implantación de un
sistema de indicadores no debe considerarse un fin, sino un
instrumento de medida, puesto que puede intentarse mejorarlo
incidiendo directamente en la variable que produce la distorsión.
En algunos casos, para que las conclusiones que se desprendan
del análisis de los indicadores sean acordes con la realidad, será
conveniente elaborar indicadores sintéticos que agreguen indicadores
primarios y ratios, mediante el uso ponderado de varios indicadores.
Asimismo, para comparar indicadores, en ausencia de un
estándar teórico, será recomendable clasificar los elementos a
evaluar en grupos o categorías jerarquizadas, estableciendo cuadros
de doble entrada, y para conocer la relación entre indicadores podría
utilizarse una matriz estructural que nos permita, mediante
herramientas estadísticas, calcular el sentido de la variación de un
indicador con respecto a otro o el grado de correlación entre ellos.
Por ello, este tipo de análisis debería realizarse por el Técnico
responsable del Servicio Económico del IPYGA.
El esfuerzo que se realice para sintetizar la información
obtenida del resultado ofrecido por los indicadores, resultará útil,
asimismo, para la elaboración de Cuadros de Mando Integrales
(CMI). Estos, son el instrumento más apropiado para realizar el
seguimiento y control de la actividad de prestación y para
proporcionar información periódica, sintética y sistematizada de los
datos más relevantes sobre la gestión, la realización de actuaciones y
el grado de obtención de los objetivos de la organización con la
finalidad de facilitar al Director del IPYGA una toma de decisiones
oportuna, a través del conocimiento del nivel de cumplimiento de los
objetivos definidos previamente, por medio de los indicadores de
gestión.
Un CMI es, por tanto, un sistema de información basado en
indicadores (financieros y no financieros) que permiten analizar la
conexión entre la misión estratégica de la organización a largo plazo,
y los indicadores operativos a corto plazo. Por lo tanto, el CMI,
además de informar, contribuye a formular la estrategia,
comunicarla, alinear los objetivos de la organización y empleados,
motivar y formar, mejorar continuamente y rediseñar la estrategia.
Este instrumento de gestión puede aportar elementos
informativos decisivos, al proporcionar las variables clave, indicadores
y ratios de las áreas críticas y los datos más significativos sobre la
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gestión de la entidad. La información contenida en los CMI debe
prestar especial atención a la periodicidad y al volumen de la
información, ya que una alta frecuencia o un exceso de cifras,
gráficos o ratio puede restar agilidad al proceso de toma de
decisiones.
Por último, una vez analizadas las conclusiones derivadas de
este análisis estratégico de los datos obtenidos del sistema de
indicadores, será necesario justificar de manera concisa y clara todas
las desviaciones e los indicadores que estén fuera del rango del
estándar de referencia y elaborar un informe en el que se recojan las
recomendaciones de actuación en aras de solventar las deficiencias
detectadas y, en su caso, plazo para conseguirlo.
De este modo, se conseguirá llevar a la práctica el proceso de
mejora continua que cualquier Administración moderna debería tener
entre sus objetivos, demostrando tener una capacidad de respuesta
adecuada ante los cambios que se produzcan en el entorno y ante
las, cada día mayores, demandas de los ciudadanos, ofreciendo unos
servicios públicos de calidad, de acuerdo con sus expectativas.
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™ “Guía de aves del Parque de Los Cerros”. Casa de Oficios
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Henares”. Juan Van-Halen y Ángel del Río.
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™ R.D.
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Modernización del Gobierno Local.
™ Libro Blanco para la Reforma Local en España.
™ “Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales”.
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Locales”. Antonio Pérez Luque.
™ “Cómo hacer la valoración de puestos de trabajo en un
Ayuntamiento: La Relación de Puestos de Trabajo”. Juan Corral
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jurídico”. Antonio Serrano Pascual.
™ “Gestión de la calidad y gestión medioambiental. Fundamentos,
herramientas, normas ISO y relaciones”. Enrique Claver Cortés,
José Francisco Molina Azorín y Juan José Tarí Guilló.
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calidad”. David Sancho Royo
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gestión pública”. Lourdes Torres.
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™ “La calidad de los servicios públicos en la Administración Local”.
Perico García Azorín.
™ Temario del Master en Dirección y Gestión en la Administración
Local. UB Virtual.
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