Taller sobre el Sistema Nacional Anticorrupción Mensaje del Auditor

Mensaje del CPC. Juan M. Portal
Auditor Superior de la Federación
16 de Agosto de 2016, Ciudad de México
Taller sobre el Sistema Nacional Anticorrupción
Mensaje del Auditor Superior de la Federación
Señoras y señores asistentes a este evento:
Agradecemos de antemano a los organizadores de esta reunión en la que podremos compartir con ustedes nuestra visión
respecto a distintos aspectos del Sistema Nacional Anticorrupción, la manera en que esta estrategia impactará la práctica
de la auditoría gubernamental y las tareas que deberemos emprender para que nuestras instituciones, a nivel federal y
nacional, estén en posición de cumplir con la ampliación de sus respectivos mandatos contemplada en las leyes para la
implementación del Sistema.
Para nadie representa un hecho desconocido que en la actualidad nuestro país, así como muchos otros, atraviesa por una
etapa complicada, en el que existen muchas voces que cuestionan severamente el desempeño de las instituciones
gubernamentales, la preeminencia del estado de derecho o la probidad de quienes están encargados de la gestión de los
asuntos públicos.
Una idea recurrente de estas afirmaciones se basa en la percepción de la existencia de un considerable nivel de impunidad
y de tolerancia ante la comisión de actos irregulares, propiciado por la connivencia de los infractores con las autoridades,
las carencias del aparato de impartición de justicia, la opacidad en la toma de decisiones por parte de los servidores
públicos y el peso predominante que tienen los intereses políticos en la gerencia del Estado.
Esta situación nos afecta a todos; cuando existe una crisis de credibilidad en las autoridades, sean del nivel federal, estatal
o municipal, el efecto es muy negativo, puesto que el pacto social se basa, esencialmente en la confianza que la
ciudadanía deposita en las instancias gubernamentales, respecto a cumplir cabalmente la misión que se les ha
encomendado. Nadie tiene tanta obligación como las autoridades del Estado de respetar y hacer respetar la ley.
Mucho se ha hablado respecto al costo económico y de oportunidad, que supone la existencia de actos ilícitos, de los
ultrajes a la moral y a la ética que la corrupción supone, de la gravedad de este mal en la imagen externa del país y su
consiguiente afectación en materia de inversiones; sin embargo no se dijo nada sustancialmente nuevo, o que no hubiera
sido expresado a lo largo de las últimas décadas.
Más allá de poder determinar si se trata de un aspecto social o cultural, es un hecho incontrovertible que este fenómeno,
desafortunadamente ha caracterizado muchos aspectos de la vida pública, ha enrarecido el clima en el que operan actores
políticos y económicos, y ha afectado, de manera sustancial, a una gran cantidad de profesionistas quienes pretenden
servir a la sociedad de manera honesta y profesional a través de participar en las tareas gubernamentales.
En el momento actual, diversos sectores demandan señales claras sobre un nuevo rumbo en relación con el ejercicio
gubernamental. En la etapa en la que se debatió parlamentariamente este conjunto de leyes fue palpable la sensación de
urgencia, compartida por muchos participantes, por hacer algo y hacerlo pronto. Resolver esta exigencia nos enfrenta a
una disyuntiva: el inmediatismo versus acciones organizadas de largo plazo.
El resistirse a caer en tentaciones populistas que buscan agradar a las masas y atender la sensación de agravio a través
de orquestar acciones de resonancia mediática y de carácter instantáneo genera un costo político, sin embargo, debemos
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coincidir en que no existen soluciones fáciles al problema de la corrupción, ni es factible erradicar una conducta tan
compleja con medidas orientadas hacia personas en particular.
Así pues, el problema ha sido caracterizado de muy distintas formas, pero el paso del diagnóstico a la acción concreta
siempre se había aplazado para indebidamente privilegiar actitudes como la indignación, la denuncia y la exigencia
abstracta. Afortunadamente, como sociedad y como autoridades hemos decidido dar un paso adelante y buscar, de
manera consensuada, una respuesta concreta a esta situación.
Al respecto, existe una serie de condiciones previas que deben existir para poder llevar a cabo una campaña exitosa contra
la corrupción, y a nuestro país le ha llevado más de veinte años consolidar estos avances. Dichas condiciones se refieren a
la creación de instancias administrativas, marcos legales y acciones de gobierno que constituyan, por así decirlo, los
pilares en los que se pueden asentar medidas que ya no admitan un retorno a lo pasado.
La imagen actual de la administración pública en México es resultado de diversas reformas que han introducido una serie
de elementos cuya interacción da por resultado lo que se conoce como gobernanza o buen gobierno. Es innegable, a mi
parecer, que estamos en una situación sustancialmente diferente de la que antes prevalecía.
Si pensamos en la administración pública de hasta hace unos años, conceptos como transparencia, rendición de cuentas,
participación ciudadana, evaluación de políticas públicas, presupuestos basados en resultados, gobierno abierto, o mejora
regulatoria, por citar algunos, eran prácticamente desconocidos.
Hoy en día, en cambio, dichos puntos son requisitos mínimos que la ciudadanía, los grupos académicos, el empresariado y
los grupos organizados exigen de los funcionarios e instituciones públicas, independientemente del ámbito o del Poder de
la Unión al que estén adscritos. La capacidad de discrecionalidad y opacidad de la que disponían los funcionarios serían
impensables actualmente.
Es preciso mencionar que la progresiva democratización y apertura que ha atravesado el país en lo que va del siglo ha
representado un factor decisivo, puesto que ha permitido el surgimiento de contrapesos importantes como lo son medios
de comunicación de mayor independencia, organizaciones sociales interesadas en los asuntos gubernamentales, o la
entrada de las tecnologías de la información y la comunicación en la vida pública, entre otros elementos.
Desde la perspectiva gubernamental, las necesidades de una apertura económica y comercial para colocar a México en un
proceso de avance y crecimiento también determinaron, de alguna manera, la demanda de implementar medidas y crear
instancias propias de un país confiable para los inversores extranjeros, con instrumentos jurídicos y administrativos
modernos, así como con un nivel superior de gobernanza. Estos objetivos fueron un importante acicate para instaurar una
serie de organismos que buscan regular y vigilar la gestión pública.
En efecto, la creación de la Auditoría Superior de la Federación en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, la
conformación del entonces Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, hoy INAI, la fundación del
Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social, el CONEVAL, el fortalecimiento del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía, entre otras, que tuvo lugar desde fines del siglo XX, conformaron el andamiaje
institucional necesario para este avance.
Esta serie de cambios, así como el reclamo permanente y creciente de la sociedad, debió necesariamente desembocar, en
nuestro país, en demandar una atención inmediata al problema de la corrupción.
En el Decreto de Reforma a la Constitución, el Sistema Nacional Anticorrupción se define como “la instancia de
coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de
responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos”.
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Adicionalmente, debo señalar como precursora de este Sistema Nacional Anticorrupción, la labor encabezada por la ASF
en la constitución de un Sistema Nacional de Fiscalización que sentó las bases conceptuales, desde 2010, de una
actuación coordinada, armónica y concertada entre todas las instituciones vinculadas con la auditoría gubernamental en
México.
Este esfuerzo encontró un eco en la estrategia diseñada por el Estado para diseñar una política holística, y de largo aliento,
en materia de lucha contra la corrupción. En este sentido, puede considerarse a la ASF como la institución precursora del
enfoque sistémico en el desarrollo de estrategias de acción en favor de la rendición de cuentas.
Así, la concepción sistémica del SNA tiene su principal fortaleza en el concurso de todas las instituciones involucradas en
la revisión del desempeño de los entes gubernamentales con el fin de lograr sinergias, acciones complementarias e
intercambio de información que permitan formar un frente común ante la corrupción. No se trata de esfuerzos aislados, sino
de enfrentar un fenómeno multifactorial a partir de una visión interinstitucional.
Lo innovador de este enfoque radica en la apuesta que se hace al establecimiento de un entramado armónico y coherente
al interior del gobierno con vínculos importantes hacia la sociedad organizada.
La iniciativa por la que se crea el Sistema Nacional Anticorrupción corresponde a la voluntad de implementar una política
de Estado que, más allá de limitarse a señalar las causas de la corrupción y sancionar a los infractores, busca ir a la raíz
del problema a través de diversas acciones: (1) privilegiar una cultura de control que resalte el valor de la prevención para
reducir la probabilidad de irregularidades; (2) abatir la percepción de impunidad o de un bajo riesgo para el infractor; (3)
encarecer el bajo costo de transacción que tiene recurrir a vías cuestionables para obtener un beneficio; (4) sacar a la luz
pública los vínculos irregulares de las autoridades con intereses privados; y (5) remediar las carencias del marco normativo
y legal en la operación de las instituciones.
En esta perspectiva, se debe privilegiar la eliminación de las condiciones que permitan la corrupción y las oportunidades
que aprovechan aquellos que abusan de la confianza pública.
Debe mantenerse una actitud vigilante para descubrir casos específicos y actuar con todo el rigor de la ley, pero
manteniendo como prioridad una visión estratégica que mantenga bajo estricto control las condiciones donde la corrupción
puede generarse.
De manera natural, hay una tendencia a pensar que la sanción per se es la salida al problema de la corrupción. Respecto a
esta dimensión punitiva, de manera reiterada, he señalado que una sanción que no forme parte de un sistema orientado
hacia el mejoramiento de las actividades gubernamentales, está condenada a atender un caso particular que muy
probablemente no tendrá mayor incidencia en el conjunto.
La tarea primordial de la fiscalización superior, a mi parecer, es contribuir al establecimiento de condiciones de gobernanza
que minimicen la probabilidad de la comisión, involuntaria o dolosa, de irregularidades, ineficiencias u omisiones, y
proponer alternativas para modificarlas, de tal manera que no exista el contexto que favorece su incidencia.
Se trata, entonces de desincentivar este tipo de prácticas o elevar su costo hasta el punto en que se anulen los potenciales
beneficios de los actos que privilegian el interés particular contra el de la comunidad.
Ahora bien: ¿cuáles son los principales retos para alcanzar los objetivos del Sistema Nacional Anticorrupción? Desde mi
perspectiva, podemos distinguir siete grandes desafíos que deben ser abordados por las instituciones que integran el
Sistema:
1. Participación ciudadana
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La participación de organizaciones ciudadanas en esta importante coyuntura ha representado un elemento de gran valía y
trascendencia, dado que se trata de un problema que ha hecho mucho daño a la sociedad. Su relevancia está por encima
de toda duda, sin embargo, está sujeta a riesgos y vulnerabilidades que deben ser visualizadas.
Por ejemplo la existencia de un sistema de denuncia ciudadana debe matizarse con los controles necesarios para
desincentivar la formulación de acusaciones sin pruebas o el uso mercenario del sistema para un beneficio personal.
Dicho sea de paso, el establecimiento de un sistema de denuncias mal diseñado puede generar una parálisis de la acción
pública y deteriorar seriamente el ambiente laboral en las instituciones gubernamentales, lo que en última instancia afecta
seriamente a los sectores sociales que requieren de mayor atención por parte del Estado.
En este sentido, es necesario alertar respecto a que la intervención de distintos sectores sociales y grupos organizados en
la lucha anticorrupción podría burocratizarse o verse inmersa en incentivos que son los que originalmente, se está
luchando por evitar.
Por ello, es preciso que las instancias ciudadanas evalúen al Sistema, con el objetivo de mejorarlo y no a convertirlo en un
foro enfocado a cuestionar a las instituciones encargadas de administrarlo, cuando no se obtienen resultados inmediatos o
de carácter mediático.
Finalmente, la participación ciudadana no debe ser interpretada como la comprobación de que la corrupción debe ser
atribuida exclusivamente al sector gubernamental. Es necesario tener presente la posible corresponsabilidad del sector
privado que interactúa con entidades públicas en el caso de que se presenten irregularidades.
2. Creación de los Sistemas Locales Anticorrupción
Se requiere una estrategia bien definida que identifique los principales elementos que se deben tomar en cuenta para que
las entidades federativas establezcan las instituciones y los marcos legales consistentes con el existente en el orden
federal que den pie a la unificación de los métodos y normas a aplicar.
Particularmente, quiero enfatizar que es necesario que se privilegie el nombramiento de funcionarios públicos, en las
posiciones clave, con los perfiles éticos y técnicos adecuados en las posiciones claves y que se les provea de un ambiente
de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones.
3. Desencanto por la falta de resultados en el corto plazo
Como ya mencioné previamente, la gravedad del problema de la corrupción y su ubicuidad ha generado, en distintos
estratos del cuerpo social, una actitud de impaciencia y frustración. Esta condición predispone a una tendencia de
escepticismo que probablemente conduzca a minusvalorar cualquier logro del Sistema.
Por ello, se requerirá que las distintas instancias sean transparentes y efectivas en su estrategia de comunicación con el fin
de no crear falsas expectativas y de plantear que se trata de un proceso que arrojará resultados a mediano y largo plazo,
sin descartar, que puedan presentarse eventos que sean indicativos de un rumbo adecuado.
4. Prevalencia de lo técnico sobre lo político
El Sistema Nacional Anticorrupción debe estar sustentado, fundamentalmente, en una visión técnica. Esto implica que su
desarrollo debe alejarse de las negociaciones políticas, cuotas partidistas o grupos de presión, sobre todo en lo que atañe
al nombramiento de los funcionarios que encabecen el proyecto. Lo técnico debe servir como un blindaje que garantice que
todos los actores se ceñirán a los roles y a las reglas que determine el marco legal aplicable.
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Igualmente, en el ámbito de la fiscalización, la plena vigencia de los principios de independencia y autonomía en su
ejercicio están vinculados con este razonamiento.
No se trata de considerarlos como atribuciones de carácter político, sino como requerimientos básicos de orden técnico
para el trabajo de fiscalización. Un auditor requiere de la existencia de un clima que le permita ejercer sus actividades sin
tener que limitarse por consideraciones de carácter político, por temor a perder el favor de los ejecutores del gasto, como si
éstos fueran los que, en última instancia, estuvieran en capacidad de determinar su destino.
No podemos negar que en el complejo panorama de nuestro federalismo existen instituciones que, en razón de la poca
disponibilidad de recursos, el peso específico de actores políticos locales o la limitación de las capacidades técnicas y
administrativas, ven acotada su capacidad de acción, sin embargo es necesario que esta situación se revierta, a fin de
alcanzar el verdadero equilibrio de poderes que demanda cualquier sistema democrático.
5. Sostenibilidad del Sistema
El Sistema debe generar los mecanismos que permitan el establecimiento de procesos de mejora, tanto en la definición de
las políticas públicas en materia de anticorrupción, como en la identificación de los indicadores y los datos que faciliten la
evaluación de su eficacia.
Para ello, se debe propiciar un ambiente de transparencia en las discusiones que se den en el seno del Comité
Coordinador del SNA y que, a su vez, den lugar a incentivos para que todas las entidades públicas cumplan con las tareas
que les corresponden en este ámbito.
6. Desafíos de la implementación
No podemos pensar que el proyecto tendrá éxito si no hay una transformación de fondo de las instituciones que tienen a su
cargo la gestión de esta política.
Este conjunto de nuevas atribuciones implica dedicar, de manera oportuna, recursos para garantizar las condiciones
adecuadas para una operación eficiente del Sistema.
La puesta en marcha del Sistema tendrá un costo financiero y hay que estar conscientes de ello; este requerimiento debe
visualizarse como una inversión a mediano y largo plazo. Por ello es necesario una reingeniería que asegure la rentabilidad
social del presupuesto asignado a estos efectos.
7. Comunicación social
Se requiere concientizar a todas las instituciones integrantes del SNA sobre la importancia de comunicar, con un lenguaje
accesible, los productos derivados de su gestión, los objetivos que se persiguen con los procesos a aplicarse y los
resultados obtenidos.
Es de gran relevancia que los mensajes que se emitan reflejen fielmente el grado de avance alcanzado, los retos
pendientes y las estrategias para superarlos.
Un proyecto de esta envergadura, como puede apreciarse, entraña importantes desafíos, y a lo largo de su resolución irán
surgiendo circunstancias adicionales, de ahí que sea indispensable que el Sistema cuente con la flexibilidad y versatilidad
necesarias para poder adaptarse a la aparición de nuevas variables.
No se trata de un esquema rígido, sino de un modelo que debe ser lo suficientemente dinámico para autocorregirse en el
curso de su funcionamiento.
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Señoras y señores, asistentes a este evento.
La fiscalización superior fue caracterizada como uno de los pilares fundamentales del Sistema Nacional Anticorrupción.
Existe un reconocimiento explícito, que un elemento de gran valor para coadyuvar a combatir la corrupción es la auditoría
gubernamental, en tanto que el órgano fiscalizador ocupa una posición privilegiada para allegarse de información respecto
al uso que se le da a los recursos públicos.
Un requisito central para que nuestra aportación sea significativa es el nivel de credibilidad que la institución sea capaz de
generar entre los entes auditados, los especialistas en la materia y la opinión pública.
Considero que dicho nivel de credibilidad se refleja en la insistencia de muchos sectores, durante las deliberaciones que
condujeron a la creación de las leyes secundarias para el SNA, respecto a asignar a la ASF un conjunto amplio de nuevas
atribuciones —algunas inclusive fuera del contexto tradicional de la fiscalización superior en México— que ampliarán
significativamente su campo de acción y darán mayor alcance y cobertura a su gestión.
Para esto es preciso que todos los organismos participantes, de manera conjunta, elevemos aún más nuestra capacidad
de generar confianza entre la sociedad, y por ello uno de los requisitos para el éxito del Sistema, es que la ciudadanía, el
sector empresarial, los especialistas y académicos y los medios de comunicación puedan constatar, a través de hechos
concretos, que la capacidad de respuesta del Estado ante las demandas de la colectividad ha adquirido una fisonomía
diferente.
Por su atención, muchas gracias.
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