VOL. 4

BOLETÍN ELECTRÓNICO SOBRE
INTEGRACIÓN REGIONAL DEL CIPEI
VOL. 4
MAYO DE 2015
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
Vol. 4
Mayo de 2015
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del Centro Interuniversitario Para
Estudios de Integración (CIPEI).
Vol. 4: Mayo de 2015.
ISSN: 2223-2117
©CIPEI
Centro Interuniversitario Para Estudios de Integración
Colegio Mercantil 2 cuadras al Oeste y media cuadra al Norte
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNAN-León
León, Nicaragua, Centroamérica
www.boletincipei.unanleon.edu.ni / www.unanleon.edu.ni/cipei
E-mail: cipei_unanleon@yahoo.com
PBX: (505) 2311-3050
Las opiniones o juicios de los autores plasmados en esta publicación, no constituyen
necesariamente la posición o juicio del CIPEI, pues ellos gozan de la libertad de
cátedra e investigación.
Derechos reservados por el editor. Está prohibida la reproducción parcial o total y
por cualquier medio de esta publicación, sin autorización expresa y por escrito del
editor.
León, Nicaragua, Centroamérica, mayo de 2015.
Índice General
Presentación del Vol. 4........................................................................................................10
ARTÍCULOS……………………………………………………………………………….12
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA, una aproximación comparativa,
por Javier Hernández Munguía..…………………………………………………………...14
El principio del efecto directo en el Derecho del Sistema de la Integración
Centroamericana,
por Melissa Miranda Estrada……………………..………………………………………..46
El Acuerdo de Asociación Unión Europea – Centroamérica: contenido, significado y
valoración general,
por Orlando Mejía Herrera………………………………………………………………....65
OPINIONES……..………………………………………………………………………..86
Día de la Hispanidad,
Por José Antonio Poveda Salvatierra…………………………………………………..…. 88
Integración Regional de Centroamérica desde la óptica de la teoría de las Relaciones
Internacionales,
por Ricardo de León Borge...………………………………………………………………90
Centroamérica,
por Werner I. Vargas Torres……...………………………………………………………..94
PRESENTACIÓN
El Boletín Electrónico sobre integración regional del CIPEI constituye en
Centroamérica uno de los pocos medios de publicación de investigaciones científicas en
materia de integración regional, con especial énfasis en la integración latinoamericana y
europea, y para difundir los avances y retos de los diferentes sistemas de integración
regional, en particular del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA).
En ese sentido, deseo expresar mi profundo agradecimiento a los profesores y
colaboradores que enviaron sus contribuciones científicas producto de su labor
investigadora y que han hecho posible que en este cuarto número del Boletín se presenten 3
artículos científicos y 3 artículos de opinión.
Como primer artículo científico de este cuarto número del Boletín, el Prof. Javier
Hernández Munguía de la Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua (UNAN-León),
realiza un estudio intitulado La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA, una
aproximación comparativa; seguidamente, la M.Sc. Melissa Miranda Estrada, colaboradora
académica del CIPEI, presenta un artículo sobre El principio del efecto directo en el
Derecho del Sistema de la Integración Centroamericana; posteriormente, este servidor
presenta un estudio intitulado El Acuerdo de Asociación Unión Europea – Centroamérica:
contenido, significado y valoración general.
En la sección de opiniones, se publica un escrito que se intitula Día de la
Hispanidad del Prof. José Antonio Poveda Salvatierra, de la UNAN-León, fallecido el 24
de julio de 2013 (q.e.p.d.); dicho escrito nos lo entregó el Prof. Poveda para que lo
publicáramos en este número del Boletín y se encontraba inédito al momento de su
fallecimiento.
Siempre en la sección de opiniones de este 4to. Vol. del Boletín, el Prof. Ricardo A.
de León Borge, de la American College, se refiere a la Integración Regional de
Centroamérica desde la óptica de la teoría de las Relaciones Internacionales y por último,
el M.Sc. Werner Vargas Torres, colaborador jurídico de la Corte Centroamericana de
Justicia, escribe su visión sobre Centroamérica.
Aprovecho la ocasión para manifestar también que el CIPEI se enmarca en un
ambicioso programa de cooperación interuniversitaria en materia de integración regional
mucho más amplio entre la UNAN-León y la Universidad de Alcalá, España, que inició en
el año 2000 y que actualmente se abre a otras universidades de Centroamérica, el Caribe y
España a fin de conformar una red universitaria estable para apoyar particularmente la
integración centroamericana y caribeña.
El Programa de Integración Regional incluye actualmente 5 proyectos académicos
de relevancia internacional:
1. El CIPEI, como asociación científica que cuenta con tres órganos de dirección y
administración (Junta de Miembros, Consejo Directivo y Secretaría General). A fin de
promover la enseñanza, formación, capacitación e investigación en materia de
10
integración regional desde un punto de vista inter y multidisciplinario, el CIPEI, de
acuerdo a sus órganos de dirección, puede organizar o colaborar en la organización de
congresos, seminarios, foros, cursos o programas de postgrado, así como la realización
de trabajos de investigación.
2. La Maestría en Integración Regional, que es un programa de postgrado de alcance
internacional tanto por su estudiantado y profesorado como por su dirección y
coordinación académica. Se han realizado dos ediciones de la Maestría ofrecidas por la
UNAN-León con la colaboración solidaria de la Universidad de Alcalá y con el apoyo
académico del CIPEI y durante el curso académico 2012-2013 se llevó a cabo la primera
edición del Máster en Integración Regional adaptado al Espacio Europeo de Educación
Superior (Plan Bolonia) ofertado por tres universidades españolas, bajo la coordinación
de la Universidad de Alcalá y cuya fase presencial se impartió en la UNAN-León.
3. El Centro de Documentación sobre Integración Regional (CEDIR) como estructura de
apoyo para el CIPEI y el Máster en Integración Regional en particular y para los
docentes, investigadores y estudiantes de la UNAN-León, de otras universidades de
Nicaragua y de Centroamérica en general. Actualmente está en proceso de
fortalecimiento permanente mediante la adquisición de fondos documentales y
bibliográficos especializados en integración regional, computadoras conectadas a la
Internet de alta velocidad para acceder a bases de datos disponibles gratuitamente o por
suscripción a través de la red.
4. Además, desde octubre de 2008 en el CEDIR se aloja el Centro de Documentación
Europea (EUi) de la UNAN-León. Es el primer centro de su tipo de Nicaragua y
Centroamérica. Es un centro especializado en temas europeos y de integración regional.
Dispone de toda la documentación oficial relativa a la Unión Europea: documentos sobre
el proceso de integración europea, sus instituciones, funcionamiento, legislación,
políticas, directivas, información sobre el papel de la Unión Europea en el mundo y sobre
las relaciones entre la Unión Europea y Centroamérica, de manera particular con
Nicaragua, entre otros.
5. El Módulo Docente Jean Monnet que ha sido otorgado por la Unión Europea por primera
vez en su historia a una universidad de Centroamérica, en este caso, a la UNAN-León y
en concreto a su Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. El Módulo Docente Jean
Monnet forma parte del Programa Jean Monnet de la Comisión Europea que persigue
estimular la investigación sobre temas europeos y de integración y el de fomentar la
excelencia en la docencia correspondiente.
El titular de dicho Módulo es el infrascrito, en su condición de Doctor en Derecho
Internacional por la Universidad de Alcalá (España), profesor titular y principal de
Derecho Internacional Público, Derecho de Integración y Relaciones Internacionales y
Secretario General Ad Honorem del CIPEI con sede en la Facultad de Ciencias Jurídicas
y Sociales de la UNAN-León.
Prof. Dr. Orlando Mejía Herrera
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ARTÍCULOS
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
«La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA, una aproximación
comparativa.»
Javier G. Hernández Munguía
SUMARIO:
I. Introducción. II. Dimensión y formas jurídicas de solucionar los problemas
ambientales y medidas jurídicas adoptadas en la UE y el SICA.III. Los niveles de los
ordenamientos jurídicos y los problemas ambientales, especial atención al Derecho
comunitario europeo y el Derecho de Integración en el SICA. IV. Los problemas
ambientales como base justificativa de los Actos normativos de Derecho comunitario
europeo y de Derecho de Integración en el SICA.V. Los niveles de protección jurídica
ambiental en la UE, un modelo a tomar en cuenta en el SICA. VI. CONCLUSIONES.
Resumen: La UE y el SICA como Organizaciones Internacionales de Integración
regionales, tienen problemas ambientales similares pero diferenciados, y se requiere por
ende, de normas claras y precisas para resolverlos eficazmente. En este sentido, la UE
cuenta con tres niveles de protección jurídica ambiental que permite afrontar de forma
proporcional y con base científica tal problemática. Mientras tanto, el SICA carece de
niveles de protección jurídica ambiental, lo que hace necesaria una reforma jurídica
ambiental profunda en el SICA, que permita avanzar hacia la supranacionalidad, y por
ende, establecer y desarrollar un catálogo jurídico que permita una base sólida de
protección jurídica ambiental, en particular, un marco conceptual comunitario, defina

Profesor Titular de Derecho Ambiental de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, León (UNAN-León). Doctorando en Derecho, Universidad de
Alcalá, con la tesis titulada: La protección jurídica del medio ambiente como límite de las actividades
económicas en la jurisprudencia de la Unión Europea. En dicha tesis se plantea una comparación con el SICA.
Además el autor es: Máster en Derecho Ambiental, Máster en Gerencia y Administración Pública, Máster en
gestión de recursos naturales y planificación ambiental, Máster en espacios naturales protegidos,–Universidad
Autónoma de Madrid, Universidad Complutense de Madrid, Universidad de Alcalá-, Especialista en política y
economía ambiental – Instituto Nacional de Administración pública, España, Especialista en gestión de
recursos naturales – UNAN/León – Universidad de Alcalá. Se puede contactar con el autor mediante emails:
javileon1969@gmail.com y skype: javier.hernandez.munguia
14
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
niveles de protección ambiental, establezca competencias exclusivas y compartidas
supranacionales, incorpore una serie de principios jurídicos estructurales y funcionales,
tales como: subsidiariedad, proporcionalidad, solidaridad, seguridad jurídica, legalidad
comunitaria (bloque de legalidad), acervo comunitario, la distribución de competencias
entre las Instituciones y Órganos del SICA y los Estados nacionales, defina los objetivos de
protección ambiental, obligue a diseñar políticas integradas, entre otros, tomando como
modelo a la UE.
Palabras claves: Medio ambiente, Objetivo general de protección, Exigencia imperativa,
Protección ambiental, Problemas ambientales, Niveles de protección ambiental.
I. Introducción.
El presente artículo tiene por objeto analizar comparativamente la protección
jurídica ambiental en la UE y el SICA, es decir, reflexionar acerca del derecho comunitario
ambiental de ambos procesos de integración regionales. Para ello se ha utilizado el método
inductivo – deductivo, con fuentes de conocimientos jurídicas formales, principalmente
doctrina, legislación y jurisprudencia, con apoyo de web site oficiales de la UE y el SICA.
En este sentido, se ha diseñado un plan de exposición que inicia con una breve
introducción, el análisis de la dimensión y formas jurídicas de solucionar los problemas
ambientales, así como, las medidas adoptadas en ambos sistemas de integración, para luego
analizar los niveles de los ordenamientos y como se manifiestan los problemas ambientales
en cada uno de ellos, con especial atención obviamente, al derecho comunitario europeo y
el derecho de integración en el SICA. Seguidamente se abordan los problemas ambientales
en la UE y SICA, como base justificativa de los actos normativos, para entrar en el corazón
de la reflexión, la cual está dirigida hacia los niveles de protección jurídica ambiental en la
UE, como modelo a tomar en cuenta en el SICA, haciendo lógicamente unas breves
conclusiones, con el debido soporte de las fuentes de conocimientos respectivas.
La doctrina jurídica está de acuerdo en la necesidad de proteger el bien jurídico
ambiente. Esta necesidad coincide con la doctrina adoptada en las demás ciencias
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Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
auxiliares: políticas, económicas y ecológicas, entre otras, debido a la aceptación de la
existencia de problemas ambientales, que en el caso que nos ocupa, es una de las fuentes
reales del Derecho Comunitario1, tanto en la Unión Europea (UE) como en el Sistema de la
Integración Centroamericana (SICA).
También, la existencia de problemas ambientales es aceptada de manera oficial por
el Derecho Interno de los Estados miembros de la UE y el SICA, los Estados partes de los
distintos Tratados Internacionales sobre la materia; y en este caso, por el Derecho
Comunitario de la UE y el Derecho de Integración que rige el SICA.
La aceptación oficial se ha dado mediante actos normativos de diversa jerarquía,
desde actos normativos de Derecho originario como de Derecho derivado y
complementario. Así por ejemplo, en la UE el problema del cambio climático es aceptado y
constituye una prioridad ambiental, según el Tratado de Lisboa, y luego Directivas y
Reglamentos Comunitarios, así como Decisiones Comunitarias lo desarrollan, basta con
mencionar los seis programas de acción comunitaria de medio ambiente de la UE, en
particular, el sexto programa en su apartado sobre las prioridades claves que apuntan hacia
la solución de los principales problemas de la UE, donde el cambio climático es señalado
en primer orden.
1
Para profundizar teóricamente acerca de los problemas ambientales en la UE, se recomienda:
SOMSEN, H. Derecho comunitario del medio ambiente: Tratado, instituciones, procedimiento de decisión e
instrumento jurídico en PAREJO ALFONSO, L. y KRÄMER, L. Derecho medio ambiental de la Unión
Europea, 1ª edición, 1996, pp. 2-10, AZQUETA, D. y otros, Introducción a la economía ambiental, 2ª
edición, 2007, pp. 01-67. BARBERÁN ORTÍ, R. y EGEA ROMÁN, P., Las políticas de medio ambiente y
de los consumidores, en JORDÁN GALDUF, J. (coord..), Economía de la Unión Europea, 4ª edición, 2002,
pp.405-410 y, 423-426. En cambio, para profundizar en los problemas ambientales de América Latina,
incluyendo los Estados miembros del SICA, se sugiere ver: CANO, G., Derecho, política y administración
ambientales, 1ª edición, 1978, pp. 21-41; y, JAQUENOD, S. Iniciación al Derecho ambiental, 1ª edición,
1996, pp. 65-81, Lamentamos que no haya una fuente fiable doctrinal en Centroamérica que nos permita
recomendar para el análisis de los principales problemas ambientales en el SICA, aunque más adelante se
añaden fuentes oficiales de las Instituciones del SICA, en particular la CCAD.
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La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
El Tratado de Lisboa2 muy comentado favorable y desfavorablemente3, profundiza
la materia de protección ambiental en distintos aspectos4, desde su preámbulo, hasta la
materia de competencias, la integración en las políticas y acciones de la UE, la política
exterior e interior, la aproximación de legislaciones, y obviamente, los niveles de
protección jurídica, entre otras, y añadiendo a nivel del Derecho originario la materia de
cambio climático, cuestión que incluso, no estaba estipulado en el articulado del Tratado
Constitucional fallido, pero que en el denominado período de reflexión se abrió paso su
inclusión exitosa, haciendo alusión concreta a la necesidad de combatir el cambio climático
con medidas a nivel internacional, cuya materialización se han observado en las
negociaciones multilaterales en el marco del IPCC y las conferencias de las Partes de la
CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Unidas contra el cambio climático).
2
Ver C115/132 ES Diario Oficial de la Unión Europea de 09 de mayo de 2008.
3
Así P. ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA, de manera equilibrada consideró que lo mejor era
cumplir con los compromisos adquiridos, ver: “El largo camino hacia la Constitución europea: el mejor plan
B es cumplir los compromisos adquiridos”, Revista General de Derecho Europeo 2006, núm. 10,
www.iustel.com. Por su parte, ALDECOA Y GUINEA LLORENTE consideraron el Tratado de Lisboa como
una Constitución sin nombre, ver: F. ALDECOA LUZARRAGA y M. GUINEA LLORENTE: “El proyecto
de Tratado de reforma: una Constitución sin nombre”, Revista General de Derecho Europeo 2007, núm. 14,
www.iustel.com. Mientras tanto, TORREBLANCA estimó que el Tratado de Lisboa fue un rescate de la
Constitución fallida, ver: “La Constitución europea ha sido rescatada en su práctica totalidad”; J.I.
TORREBLANCA: Europa vuelve a funcionar, Real Instituto Elcano, ARI 70/2007, Madrid, 2007,
www.realinstitutoelcano.org. En igual dirección, es decir, en sentido favorable, se refirió la Prof. Mangas
Martín, al señalar que el Tratado de Lisboa venía a reflotar la hundida nave constitucional, ver: A. MANGAS
MARTÍN: “Reflotar Europa tras hundir la nave constitucional”, El Mundo de 25 de junio de 2007. También
opinó la Prof. Mangas Martín que el Tratado fue hecho a la medida de los gobiernos con sus riesgos
obviamente, ver: MANGAS MARTÍN, A.: “Europa a la medida de los gobiernos”, Revista General de
Derecho Europeo 2007, núm. 14, www.iustel.com. En igual dirección se pronunció el Politólogo Petschen, al
considerar que el Tratado de Lisboa y su forma de negociación y aprobación, vino a consolidar
definitivamente la Europa del establisment político de los Estados, ver: PETSCHEN, S. El Mandato para el
Tratado de Reforma: la consolidación definitiva de la Europa del establisment político de los Estados, Real
Instituto Elcano, ARI 95/2007, Madrid, 2007, puede accederse mediante: www.realinstitutoelcano.org.
4
Tanto en el Preámbulo, como en el contenido sustantivo del Tratado, como para enunciar asuntos de
Política comunitaria interna y del exterior, como para determinar alcance y contenido jurídicos de la
protección jurídica en el ámbito comunitario, así como de los Estados miembros de la UE.
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Como señala Pérez de Nanclares5, el Tratado de Lisboa introduce nuevos títulos
competenciales en materias como cambio climático que conectan directamente con algunas
de las principales preocupaciones reales de los ciudadanos europeos, y considera el
catedrático de La Rioja, que la prensa nacional e internacional tuvo bastante más eco y
respaldo mediático con relación a la firme posición mantenida por la Unión Europea frente
a EEUU en la cumbre de Bali y otras sobre el cambio climático que la gris firma del
Tratado de Lisboa.
Pues bien, el Tratado de Lisboa en su preámbulo, deja plasmado de forma
contundente que los Estados miembros de la UE están decididos a promover el
fortalecimiento de la... protección del medio ambiente, en el entendido que dicho
fortalecimiento no es un mero discurso, sino una realidad material, que al adentrarnos en las
nuevas disposiciones del Tratado de Lisboa se confirma.
Con relación al mercado interior, el Tratado de Lisboa contiene disposiciones
jurídicas referidas a esta materia y su relación con la protección del medio ambiente, dando
un enfoque de desarrollo sostenible. El Tratado señala6, que la UE establecerá un mercado
interior, pero tal mercado deberá obrar a favor del desarrollo sostenible de Europa, basado
en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una
economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso
social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente.
En otras palabras, para desarrollar el mercado interior, lograr un crecimiento
económico equilibrado y la estabilidad de precios, la UE debe tener un nivel elevado de
protección y mejora de la calidad ambiental, es decir, en la UE se busca el desarrollo
sostenible y para ello es necesario garantizar la existencia de un nivel elevado de protección
y mejora de la calidad ambiental.
5
PÉREZ DE NANCLARES, J.M. Estudio preliminar del Tratado de Lisboa, Real Instituto Elcano,
2008, p-33, puede verse en: www.realinstitutoelcano.org
6
Ver artículo 3.3. del Tratado, antiguo artículo 2 del TUE.
18
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
El nivel elevado de protección es un estándar que se analiza más adelante, en tanto y
en cuanto tiene un contenido y alcance jurídicos, de tal manera que sirve como medida para
limitar -justificada y ponderadamente- el mercado interior y exterior de la UE, es decir, el
derecho a la libre circulación de mercancías.
Pero la acción de la UE en materia de protección ambiental, no solamente está
dirigida en el Tratado para asuntos de política de mercado interior de la UE, sino también
en materia de política exterior, tanto en materia de cooperación al desarrollo, como
inversiones en mercados extracomunitarios.
El Tratado aborda los asuntos de la acción exterior de la UE en materia de medio
ambiente7, en particular, que la UE debe apoyar el desarrollo sostenible en sus dimensiones
económica, social y medioambiental de los países en desarrollo8, con el objetivo de
erradicar la pobreza9, y que la UE debe contribuir a elaborar medidas internacionales de
protección y mejora de la calidad ambiental y la gestión sostenible de los recursos naturales
mundiales, para lograr el desarrollo sostenible10.
Mientras tanto, en el caso del SICA, los problemas ambientales no se reflejan en la
parte justificativa (considerando) del texto del Protocolo de Tegucigalpa11, aunque sí
7
Capítulo 1 del título V, relativo a las disposiciones generales, en especial la acción exterior de la UE.
8
Este objetivo de la UE ha sido materializado recientemente con Centroamérica, a través del Acuerdo
de Asociación Centroamérica y la UE (AdA), el cual incluye la materia de protección medio ambiental.
9
Vid. artículo 21.2.d. del Tratado de Lisboa.
10
Ver artículo 21.2.f. del Tratado.
11
Se toma el Protocolo de Tegucigalpa como el texto normativo de mayor jerarquía en el SICA,
aunque sabemos que sus antecedentes son la Carta de San Salvador de 14 de octubre de 1951, denominada
también: Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, firmado en Panamá, de 12 de diciembre de
1962, llamada también: Carta de San Salvador de la Organización de Estados Centroamericanos, pero que
según la Corte Centroamericana de Justicia, son antecedentes del Protocolo de Tegucigalpa de 1991, y que se
trata de tres diferentes perspectivas históricas sobre un mismo aspecto y preocupación como es la integración
política, económica y geográfica de Centroamérica, aunque el Protocolo de Tegucigalpa prevalece sobre los 3
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contiene algunas disposiciones relativas a la protección ambiental, que ciertamente deben
ser objeto de mejora12, que a criterio personal, podría tener el catálogo siguiente: el diseño
conceptual de la materia de medio ambiente, los distintos niveles de protección ambiental,
las competencias exclusivas y compartidas y la subsidiariedad, los principios
fundamentales para la protección ambiental como: proporcionalidad, solidaridad, seguridad
jurídica, legalidad comunitaria (bloque de legalidad), acervo comunitario, la distribución de
competencias entre las Instituciones y Órganos del SICA y los Estados nacionales, la
definición precisa de los objetivos de protección ambiental, la obligación de diseñar
políticas integradas, la política exterior e interior en materia de medio ambiente, la
aproximación de legislaciones, entre otras.
Los incisos b) e i) del art.3 del Protocolo de Tegucigalpa13 son las dos únicas
disposiciones relativas al medio ambiente a nivel de Derecho originario14 y están
y sobre cualquier otro instrumento jurídico en el SICA. Ver Resolución de la CCJ de 24 de mayo de 1995,
No.1, pp.29-34.
12
El Protocolo ha sido objeto de reformas (Enmienda) en marzo de 2002, en materia de solución de
controversias principalmente. Pero se estima que debería pensarse en un texto más actualizado, similar o
siguiendo la ruta del Tratado de Lisboa, en cuanto aciertos obviamente, donde se pueda incluir la materia de
medio ambiente en sus aspectos considerativos (considerando) como dispositivos (articulado).
13
Según la CCJ, “…El Protocolo de Tegucigalpa de 1991 es en la actualidad, el tratado constitutivo
marco de la integración centroamericana, y por tanto el de mayor jerarquía y la base fundamental de cualquier
otra normativa centroamericana sean éstos, Tratados, Convenios, Protocolos, Acuerdos u otros actos jurídicos
vinculatorios anteriores o posteriores a la entrada en vigencia del Protocolo de Tegucigalpa”. Ver Resolución
de la CCJ de 24 de mayo de 1995, No.1, pp.29-34.
14
Se utiliza la categoría de Derecho Originario para referirnos al Protocolo de Tegucigalpa. El
Reglamento de los Actos normativos del SICA de una forma general lo infiere. Ver art.2 de dicho
Reglamento: Artículo 2. Definiciones… Protocolo de Tegucigalpa:…instrumento de más alta jerarquía
jurídica en materia de integración centroamericana. En igual posición la Corte Centroamericana de Justicia ha
sostenido que el Protocolo de Tegucigalpa es el instrumento de mayor jerarquía en el SICA. Ver Opinión
Consultiva de la Secretaría General del SICA acerca de la situación jurídica del Protocolo de Tegucigalpa y la
Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, Resolución de la CCJ de 24 de mayo de 1995, No.1,
pp.29-34. La Resolución referida dice textualmente: “…Tanto los instrumentos complementarios como los
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La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
vinculadas a los objetivos fundamentales del SICA, es decir, en el SICA el medio ambiente
es un objetivo general, al igual que en la UE, pero a diferencia del Tratado de Lisboa y
desde el Acta Única Europea, no incluye otros aspectos sustantivos y materiales relevantes,
por ejemplo, el Derecho originario de la UE incorpora la materia de medio ambiente, no
solo como un objetivo general, sino también, los niveles de protección, la política exterior,
los asuntos de aproximación de legislación, entre otros.
El Protocolo de Tegucigalpa señala que el SICA tiene por objetivo fundamental…el
desarrollo sostenido15, la protección del medio ambiente…, establecer acciones concertadas
dirigidas a la preservación del medio ambiente por medio del respeto y armonía con la
naturaleza, asegurando el equilibrado desarrollo y explotación racional de los recursos
naturales del área, con miras al establecimiento de un nuevo orden ecológico en la región16.
Ahora bien, el Derecho derivado y complementario del SICA desarrolla este
objetivo fundamental. Así por ejemplo, el Tratado de Integración Económica (SIECA)
contiene valiosas disposiciones ambientales aplicables al ámbito económico. En igual
dirección se pueden tomar como buenos ejemplos, los tres (3) Planes Ambientales
actos derivados del Protocolo de Tegucigalpa, tienen una relación normativa de dependencia del mismo en la
forma que ha sido señalada”.
15
Ver art.3.b y 3.i del Protocolo. Importante consideración jurídica es que habrá que corregir este
término, que también aparece en el art.3.h del Protocolo, dado que la concepción técnica adoptada de forma
unívoca por la doctrina es sostenible, cuestión que se desarrolla mediante la Alianza Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (ALIDES).
16
Vuelve a aparecer el término región, pero además área, sin tener claro jurídicamente a que se refiere,
además se habla de integración ístmica (ver penúltimo párrafo del art.12 del Protocolo). El nuevo orden
ecológico podría inferirse desarrollado con la ALIDES, y el equilibrado desarrollo y explotación racional lo
podemos vincular con el principio de proporcionalidad que sí está contenido expresamente en el Derecho
Originario de la UE, aunque no lo establece explícitamente el texto normativo del Protocolo de Tegucigalpa.
Ahora bien, los términos respeto y armonía son conceptos jurídicos indeterminados, de difícil aplicación en la
práctica, cuestión que debe mejorarse en la técnica jurídica legislativa del SICA. Por otro lado, el Protocolo
de Tegucigalpa a contrario sensu del Tratado de Lisboa (protección mínima, protección máxima, protección
de alto nivel) .no establece los niveles de protección ambiental, cuestión fundamental y de vital importancia
para esta materia.
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Regionales centroamericanos (PARCA I, II y III) aprobados por el Consejo de Ministros de
Medio Ambiente de Centroamérica de la Comisión Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo (CCAD), los cuales estipulan las prioridades ambientales a resolver, es decir,
señalan los principales problemas ambientales según el SICA.
Además el SICA, a través de su Órgano ambiental, la CCAD, ha oficializado
también los problemas ambientales de la región, mediante el Informe del Estado del
Ambiente17, los tres PARCA citados y con la firma y ratificación en formato de Tratado
internacional18 por parte de los Estados miembros del SICA.
Ahora bien, todos estos esfuerzos del SICA concuerdan con los Informes del
PNUMA-ORPALC, es decir, hay coincidencia en cuanto los problemas ambientales que
aquejan a los Estados miembros del SICA con los demás Estados latinoamericanos,
situación que es comprobable a través de los llamados Informes GEO emitidos por el
PNUMA.
En resumen, los problemas ambientales en la UE y el SICA están identificados,
priorizados y oficializados en instrumentos jurídicos y de planificación estratégica y
operativa, y constituyen una de las principales fuentes reales de los actos normativos, y que
además son similares pero diferenciados. Ambas Organizaciones internacionales de
integración regionales señalan al cambio climático como su principal problema y por ende,
17
Aunque estos Informes no han sido elaborados y publicados con regularidad, pero en cierto
momento se hicieron varios esfuerzos. Así mismo, sabemos que se han realizado esfuerzos llamativos en
áreas específicas como cambio climático, biodiversidad, contaminación, residuos, agua, bosques, entre otros.
Es importante que la CCAD y la Secretaría General del SICA retomen la iniciativa de elaborar y publicar un
Informe sobre el Estado del Ambiente en el marco de la Integración C.A., quizás no anual, pero al menos cada
2 o 3 años, de lo contrario genera cierta suspicacia acerca de la planificación ambiental en el SICA, porque no
se tiene una base diagnóstica sobre los problemas ambientales principales y prioritarios de conocimiento
público que sustente las decisiones políticas, aunque puedan realizarse dichos diagnósticos, pero haría falta
compartirlos con el público para generar debate y consenso y dotarlo de legitimidad.
18
En otras palabras, no serían actos de naturaleza comunitaria, sino actos jurídicos de Derecho
internacional público, ejemplo el Convenio regional sobre cambios climáticos.
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La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
los actos normativos sobre esta materia son abundantes, en igual dirección está el problema
de la pérdida de biodiversidad y las áreas protegidas o espacios naturales protegidos, así
como, el problema de los residuos, peligrosos y no peligrosos, líquidos y sólidos, entre
otros.
II. Dimensión y formas jurídicas de solucionar los problemas ambientales y medidas
jurídicas adoptadas en la UE y el SICA.
Aunque todas las ciencias (económicas, ecológicas, biológicas, jurídicas, etc.) y por
ende los científicos, coinciden en la existencia de problemas ambientales, hay necesidad
común de proteger ese bien jurídico llamado ambiente, pero es notable que difieren en tres
aspectos: la dimensión de los problemas ambientales, la forma de solucionarlos y los
límites que se deben imponer a las actividades humanas. Estos tres aspectos conllevan
consecuencias jurídicas, y para el tema que nos atañe, un problema ambiental
sobredimensionado o minimizado sería una fuente real poco fiable del Derecho comunitario
en la UE y el Derecho de Integración en el SICA con consecuencias negativas, ya que tarde
o temprano, se vería afectada de ineficacia jurídica.
En otras palabras, al no tener planteado bien el problema, la forma jurídica de
solucionarlo, sea cual fuere,
no sería la adecuada, tampoco podríamos seleccionar
correctamente el modelo normativo apropiado (comando y control versus instrumentos
económicos de mercado), y mucho menos, las medidas de protección ambiental y los
límites a las actividades humanas, que en el caso del SICA, traería consigo graves efectos
negativos sobre la débil economía centroamericana.
Con relación a la dimensión real de los problemas ambientales, según algunos
autores, las cosas van mejorando, es decir, hay exageración en la dimensión de los
problemas ambientales, en clara crítica a los movimientos verdes y ambientalistas, y que
algunos consideran al profesor de la Universidad de Harvard, Edward Wilson, como uno de
23
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ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
sus principales representantes19. Otros autores, estiman que estamos lejos de acabar con los
recursos naturales o con los recursos de la tecnología…, y que podemos esperar un
crecimiento económico ilimitado y un estándar de vida creciente, y que la inventiva
humana podrá resolver cualquier problema ambiental20.
Evitando los malos pensamientos, no creo que haya algún interés en la UE y el
SICA de sobredimensionar o minimizar algún problema ambiental, sea por ignorancia o no,
aunque si esto llegara a suceder o lo peor haya o esté sucediendo, sería un grave error
político, pero además, una fuente para legislar no apropiada21.
Nadie duda de la existencia de problemas ambientales, lo que sí se cuestiona por
algunos autores citados en este artículo y otros más, es la existencia de grupos interesados
en sobredimensionar los problemas ambientales (ambientalistas y otros) o caso contrario,
minimizarlos (grupos económicos). En ambos casos (sobredimensionar o minimizar) están
sirviendo de fuente real para legislar en el ámbito comunitario, lo cual vendrá tarde o
temprano a generar ineficacia jurídica, dado su falsa o desvirtuada fundamentación.
Los problemas ambientales una vez planteados, conllevan a un segundo aspecto
esencial: ¿Cómo solucionarlos?
19
Ver, LÖMBORG, B., El Ecologista escéptico, 3ª ed., 2007, pp. 37-40, en especial, pp. 447- 478,
relativo al estado real del mundo.
20
SAMUELSON, P.A. y NORADHAUS, W. D., Economía, 18ª ed., 2006, McGraw – Hill, p. 350.
21
Aclaro que no pretendo dudar o provocar duda de la honestidad y compromiso en la lucha por
proteger el medio ambiente en las personas e Instituciones que conforman la UE y el SICA, o de grupos de
incidencia política o de grupos económicos, sino más bien, trato de señalar que hay autores interesados en
reflexionar acerca de la verdadera dimensión de los problemas ambientales y que por tanto, debemos
profundizar en conocer más la naturaleza y su funcionamiento (procesos ecológicos) y tomar las medidas
jurídicas correspondientes en el ámbito comunitario, y que de alguna manera pretendo contribuir con el
debate o más bien, abrir un espacio de debate sobre esta cuestión, que bien podría ser algo real, pero
involuntario, que por falta de certeza científica, se estén tomando medidas desproporcionadas e innecesarias
con graves afectaciones a la calidad y nivel de vidas de las personas.
24
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
Las dos corrientes identificadas que difieren en cuanto a la forma de solucionar los
problemas ambientales son: la corriente que propugna por la intervención del Estado
mediante programas de control directo, conocidas como regulaciones sociales o sistema de
comando y control; y la segunda corriente, que gira en torno a soluciones de mercado, o
utilización de instrumentos económicos de mercado, o sea, poca o ninguna intervención del
Estado, ejemplo; cuotas por emisión, permisos para contaminar –Impuestos Pigouvianos-,
mercado de emisiones –Teorema de Coase-.
En el ámbito comunitario sería la corriente que propugna por la intervención directa
de las Instituciones, Órganos y Agencias de la UE y el SICA, y la segunda corriente por la
poca o nula intervención de éstas, por lo tanto, se deben establecer soluciones de mercado,
o instrumentos económicos de mercado.
El tercer aspecto de gran importancia para las ciencias jurídicas, son los tipos de
límites y alcance de los mismos, que se imponen a las actividades humanas, en especial a
las actividades económicas, motivados por razones de protección ambiental, lo cual
depende de la dimensión del problema y la forma de solucionarlo, así un problema
sobredimensionado, tiende a establecer límites máximos de protección ambiental, con
efectos significativos a las actividades humanas y en especial a las actividades económicas.
Así mismo, un problema poco dimensionado, se perfila hacia límites mínimos de
protección ambiental.
En general, teóricamente un problema altamente dimensionado con solución
jurídica de comando y control, tiende a escoger límites reglados bien estrictos. Mientras
tanto, un problema poco dimensionado y utilizando instrumentos económicos de mercado,
tiene la tendencia a decidir por límites no reglados y poco estrictos, flexibles, aunque en
ambos casos puedan ser graduales o progresivos su aplicación, es decir, en ambos casos, el
principio de progresividad y proporcionalidad juegan un papel fundamental, porque no
25
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
deben haber22 medidas extremas, sin solución alternativa que facilite el crecimiento
económico de una Comunidad de Estados y tampoco decisiones de las Instituciones,
Órganos y Agencias de dicha Organización de Integración Regional de manera
desproporcionada.
III. Los niveles de los ordenamientos jurídicos y los problemas ambientales, especial
atención al Derecho comunitario europeo y el Derecho de Integración en el SICA.
Los problemas ambientales pueden observarse en los tres niveles de los
ordenamientos jurídicos: internacionales,
comunitarios e internos, donde existe
indudablemente una relación de complementariedad e interdependencia, es decir, entre el
Derecho Internacional, el Derecho Comunitario y el Derecho interno de los Estados, y que
concuerdan, casi siempre, en su configuración, incluyendo las fuentes reales, en este caso,
los
problemas
ambientales
reconocidos
oficialmente
por
las
Organizaciones
Internacionales, las Instituciones comunitarias y los Estados nacionales.
En pocas palabras, los problemas ambientales definidos en las Organizaciones
Internacionales coinciden también con los priorizados en las Organizaciones de Integración
Regionales (UE, SICA) y las Instituciones Estatales nacionales, y es de sumo interés para
las ciencias jurídicas, para mantener una relación de complementariedad e interdependencia
eficaces.
Incluso, en el caso de los Estados miembros del SICA la coincidencia es tan
evidente que al observar las materias de cambio climático y biodiversidad, los Tratados
multilaterales y los Tratados regionales centroamericanos son prácticamente similares en su
parte considerativa (justificación de la norma – problemas ambientales) como dispositiva
(contenido normativo), aunque obviamente, adaptado a los contextos.
22
Aunque la norma jurídica indique el deber ser, el ser humano (funcionario público) muchas veces
toma medidas desproporcionadas o no graduales, haciendo fracasar el crecimiento económico, destruyendo
fuentes de empleo o bien, fomentando un modelo de desarrollo altamente proteccionista del ambiente, pero no
sostenible.
26
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
De igual manera, los elementos que integran la noción de medio ambiente, también
están siendo incluidos en las distintas áreas que integran las ciencias jurídicas23: Derecho
internacional público24, Derecho comunitario y Derecho interno (Derecho administrativo25,
Derecho penal26, etc.).
Ahora bien, los problemas ambientales a nivel internacional y que son fuente real
del ordenamiento jurídico internacional en materia ambiental, se pueden suscitar en tres
categorías: Los problemas vinculados a los bienes públicos ambientales que se encuentran
23
Las distintas áreas de conocimiento del Derecho han abordado la materia de medio ambiente,
aunque hay algunas ramas del Derecho que le han prestado mayor atención, ejemplo, el Derecho internacional
público, el Derecho Comunitario, el Derecho administrativo, el Derecho constitucional, el Derecho penal,
entre otros. Muestra en Derecho público y privado tenemos las obras siguientes: LOZANO CUTANDA,
Blanca. Derecho ambiental administrativo, editorial Dykinson, 9ª ed. actualizada, 2008, 581 pp. En Derecho
privado: LLODRÀ i GRIMALT, Francisca, Lecciones de Derecho ambiental civil, editorial Universitat de les
Illes Balears, 1ª ed., 2008, 203 pp.
24
El desarrollo de la doctrina científica en materia de Derecho internacional público es una realidad
actual, la existencia de una diversidad de instrumentos jurídicos internacionales relativos a la protección del
medio ambiente es un indicador clave para confirmar nuestra afirmación. Por ejemplo, la multitud de
Convenios internacionales medio ambientales es notoria, pueden verse mejor desde la óptica europea y desde
la óptica mundial o multilateral en ALENZA GARCÍA, J.F., Manual de Derecho ambiental, 1ª ed., 2001, pp.
59-69. Vid. KISS, A., La acción internacional de la Unión Europea, en, PAREJO ALFONSO, L. y KRÄMER,
L. y otros, Derecho medioambiental de la Unión Europea, 1ª ed., 1999, pp. 199-228. Ver también, JUSTE
RUÍZ, J., Tendencias actuales del derecho internacional y del medio ambiente, en, VALLE MUÑIZ, J.M., La
protección jurídica del medio ambiente, 1997, 1ª ed., pp. 21-43.
25
La cantidad de administrativistas dedicados desde la década de los 60 y 70 del siglo pasado a la
materia de medio ambiente es impresionante, de tal manera que, no hay duda de la incidencia en la
construcción de la protección jurídica del medio ambiente por parte de los administrativistas, habiendo
muchas instituciones jurídicas ambientales cuya base teórica está fundada en la doctrina jurídicaadministrativa, ejemplo, la evaluación ambiental estratégica, la evaluación de impacto ambiental, los espacios
naturales protegidos, entre otros.
26
La doctrina de los delitos ambientales prácticamente está incorporado en todos los Estados
miembros de la UE y el SICA, y la doctrina jurídica penal – ambiental ha dado avances significativos, de
igual manera, la doctrina jurisprudencial de los Estados miembros de la UE y el SICA es fructífera y
abundante.
27
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
en las aguas internacionales y recursos asociados, los relacionados con el cambio climático
y las especies migratorias27. Una segunda categoría se refiere a los problemas relacionados
con los bienes ambientales compartidos por dos o más Estados colindantes, tal es el caso de
las Cuencas del Río Ebro y el Río Rin, y una tercera categoría, son aquellos problemas
generados por Estados nacionales dentro de su territorio, en el pleno ejercicio de su
soberanía, pero con efectos nocivos al medio ambiente de otros Estados, sean vecinos o no.
En este último caso, la doctrina ha venido elaborando y construyendo el principio de
solidaridad, que a manera de ejemplo puede verse contenido en el artículo 3 del Convenio
sobre la Diversidad Biológica que en su parte conducente dice:
“…Los Estados tienen…la obligación de asegurar que las actividades que se
lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control, no perjudiquen al
medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción
nacional28”.
Este principio de solidaridad, tal y como se concibe en los Tratados internacionales,
incluyendo el Convenio sobre la Diversidad Biológica, tiene un alcance jurídico que
incluye tres deberes: el deber de la cooperación internacional de los Estados desarrollados a
los Estados en vías de desarrollo, tanto en materia de transferencia de tecnología, asistencia
técnica como en apoyo financiero; el deber de informar en caso de alguna situación grave
relevante, para lo cual se han diseñado mecanismos de consentimiento fundamentado
previo, el clearing house mechanism, ejemplo, el Convenio de Rotterdam y el Protocolo de
Cartagena sobre seguridad de la biotecnología moderna; y el tercer deber es la buena
27
Todas las Secretarías de los principales Convenios Internacionales Ambientales tienen identificados
los problemas ambientales que ocupan su agenda política. Así por ejemplo, las Secretarías de los Convenios
de Cambio Climático, Diversidad Biológica, CITES, Basilea, Rotterdam, Estocolmo coinciden con las
prioridades de la UE y el SICA y viceversa, en una clara interdependencia y complementariedad.
28
Este artículo 3 del CDB adopta lo que la doctrina jurídica ambiental le ha llamado, el principio de
solidaridad ambiental.
28
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
vecindad, que consiste en no causar daños ambientales a Estados vecinos por actividades
realizadas en su territorio.
Ahora bien, un problema ambiental aunque sea coincido y aceptado por la
Comunidad Internacional y las Instituciones comunitarias, si es sobredimensionado o
minimizado, no sería fiable en realidad, dado que los problemas ambientales como fuente
real del Derecho Comunitario constituyen una base consistente, y en la medida que las
investigaciones extrajurídicas y jurídicas sean serias y responsables, y no sobredimensionen
o minimicen, así será la base científica de los Actos normativos del Derecho Comunitario
de la UE y del SICA, a esto cabe preguntarnos: ¿Habrán actos normativos en materia
ambiental en la UE o el SICA, cuya fuente real esté sobredimensionada o minimizada?,
¿Cuál es el modelo normativo que se está utilizando: comando y control o instrumentos
económicos de mercado, o ambos?, ¿Qué tipo de límites se están imponiendo a las
actividades económicas en la UE y el SICA?, ¿Tienen una justificación científica sólida?,
¿Son actos normativos con límites reglados o no reglados?, ¿Son actos normativos con base
proporcional?, en fin, todo depende de cómo se está dimensionando los problemas
ambientales.
Por otro lado, los límites y alcance jurídicos a las actividades económicas por motivos
de protección ambiental, deben ser parte de la agenda jurídica de investigación, por su
importancia para el desarrollo sostenible, el crecimiento y desarrollo económicos, la calidad
y nivel de vida de los ciudadanos en todo proceso de integración regional, sea la UE, SICA
u otro (MERCOSUR, CARICOM, etc.), dado que el establecimiento del objetivo general
de protección ambiental, busca como mejorar la calidad de vida de los seres humanos29.
29
La calidad de vida es un elemento finalista del poder público, donde se unen la felicidad del
individuo y el bien común, a fin de superar la estrecha visión cuantitativa antes expresada en el concepto de
nivel de vida. La calidad de vida puede caracterizarse, según la doctrina científica, como el vago fundamento
moral de la protección ambiental y que concierne no solamente a la naturaleza sino también al hombre en sus
relaciones sociales, de trabajo, de placer –señala Lamarque y M. Prieur por la doctrina francesa-, o la
referencia antropológica para la protección ambiental, o el complemento necesario del medio ambiente –
según López Ramón y Martín Mateo por la doctrina española-.
29
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
En el caso de la UE, el Derecho Comunitario plantea los tipos de límites que utilizan,
y estos también varían en dependencia de la forma de dimensionar el problema y la forma
jurídica seleccionada para solucionarlo.
Con relación a los límites que el Derecho Comunitario le impone a las actividades
económicas por motivos de protección ambiental, los economistas Samuelson y Nordhaus
encasillan a sus colegas en dos grupos: los economistas pesimistas y los optimistas30.
Los pesimistas31 señalan los autores citados, estiman que las actividades humanas
amenazan con perturbar la intrincada red de los ecosistemas naturales…, sostienen que la
humanidad tendrá que practicar un desarrollo económico sustentable y aprender a vivir
dentro de los límites de sus escasos recursos naturales o sufrirá terribles e irreparables
consecuencias.
Siguen anotando, los ilustres economistas mencionados que, en el otro extremo están
los cornucopianos32…, que aseguran que estamos lejos de acabar con los recursos naturales
30
Ampliar estás teorías económicas y su relación con la protección del medio ambiente en:
TAMAMES, R. Ecología y desarrollo: La polémica sobre los límites al crecimiento, editorial Alianza
Universidad, 4ª ed., 1983, pp. 21-48 y 95-134. Vid., CUADRADO ROURA, J.R. et. all., Política económica:
elaboración, objetivos e instrumentos, 3ª edición, McGraw – Hill, 2006, pp. 203-286. También ver,
FERNÁNDEZ-BOLAÑOS, A., Economía y política medioambiental: situación actual y perspectivas en la
Unión Europea, editorial pirámide, 1ª edición, 2002, pp. 199-334. En un planteamiento más amplio, se
recomienda ver la obra: MEADOWS, D., et. all., Los límites del crecimiento 30 años después, editorial
Galaxia Gutenberg, 1ª ed., 2006. En la doctrina científica jurídica ver, MARTÍN MATEO, R. Tratado de
Derecho ambiental, Vol. I, 1ª edición, 191, p.41.
31
Los economistas pesimistas, se fundamentan en el pensamiento del Prof. de la Universidad de
Harvard, Edward O. Wilson. Ver también la interesante clasificación de los pesimistas que hace, CANO, G.,
op. cit., p. 45 y ss.
32
Etimológicamente, cornucopia significa cuerno de la abundancia: Cornu –cuerno- copiae –
abundancia-. Uno de los partidarios más emblemáticos de esta escuela es, Julián Simon, profesor de la
Universidad de Maryland. Los cornucopianos consideran que se debe conquistar la naturaleza para producir
crecimiento económico progresivo, estiman que los problemas medioambientales, tal y como se señalan, son
exagerados y que pueden corregirse mediante el desarrollo tecnológico, que las personas son la principal
30
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
o con los recursos de la tecnología…, podemos esperar un crecimiento económico ilimitado
y un estándar de vida creciente, y que la inventiva humana podrá resolver cualquier
problema ambiental33.
Los Tribunales de Justicia han venido contribuyendo a la construcción del objetivo de
protección ambiental, dado el reconocimiento de la existencia de problemas ambientales,
con la finalidad de fomentar el desarrollo sostenible34, aunque existan modificaciones en la
economía35.
fuente de soluciones a los problemas medioambientales, que los recursos naturales potencialmente renovables
no se agotarán nunca, porque los seres humanos aprendemos a gestionarlos mejor o los sustituimos por otros,
y podemos encontrar más reservas o sustitutos, la innovación tecnológica reduce el agotamiento de recursos,
la contaminación y la degradación medio ambiental, defienden el control mediante la corrección (output
control), a contrario de los neomalthusianos que defienden el control preventivo (input control).
33
SAMUELSON, P.A. y NORADHAUS, W. D., Economía, 18ª edición, 2006, McGraw – Hill, p.
34
En el ámbito de la Integración Centroamericana ver: Resolución de la CCAJ de mayo de 1995,
350.
Opinión Consultiva solicitada por la Secretaría General del SICA en torno a la Declaración de los Presidentes
de la región que aprobaron la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES). Mientras
tanto, en el ámbito de la UE ver: FJ. 7 y 21 de la STJUE 13 de julio de 1989, asunto 380/87, Cuestión
prejudicial, planteada por el Tribunale administrativo regionale per la Lombardia al TJJUE en el marco de un
litigio entre varios productores de recipientes, embalajes y bolsas de plástico contra el municipio de
CiniselloBalsamo a raíz de un bando de su Alcalde que prohibía la venta o suministro en los comercios de
bolsas u otros recipientes de plástico no biodegradables, el planteamiento versa sobre la interpretación de las
Directivas 75/442, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos; 78/319, de 20 de marzo de 1978, relativa a
los residuos tóxicos y peligrosos y 76/403, de 6 de abril de 1976, relativa a la gestión de los policlorobifenilos
y policlorotrifenilos, en particular si de dichas Directivas se deriva para los particulares un derecho a vender o
usar bolsas de plástico u otros envases no biodegradables. En la misma línea ver el FJ 9, 12 y 16 de la STJUE
de 23 de mayo de 1990, asunto 169/89, cuestiones prejudiciales presentada por el HogeRaad der Nederlanden.
35
Véase por ejemplo, Considerando 4 del 3er. Programa de acción comunitario en materia de medio
ambiente, aprobado por Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y de los representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo de 7 de febrero de 1983. DO No. C46/1
de 17 de febrero de 1983. En este sentido, las CE ha dado muestra de que la cosa es así, al encontrarse en una
situación de crisis financiera mundial y no ha retrocedido en su plan altamente costoso de reducción de
contaminantes que produce el calentamiento global.
31
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
Tanto la doctrina científica como la doctrina jurisprudencial han expresado que la
protección ambiental permite limitar actividades económicas importantes, ejemplo, el libre
comercio36, en tanto y en cuanto, importaciones y exportaciones, para alcanzar el
desarrollo sostenible37 y en sus fallos, los Tribunales han adoptado una visión
antropocéntrica.
En esta visión antropocéntrica de la protección ambiental, tanto la doctrina científica,
la doctrina jurisprudencial y los Órganos Legislativos han escogido formas de solución a
los problemas ambientales, estableciendo límites reglados y no reglados, acuñando
derivativos importantes para las ciencias jurídicas y la relación interdependiente y
complementaria de los derechos de los ciudadanos y empresas públicas y privadas, así se
36
FJ 12, 13 y 25, STJUE de 07.02.1985, asunto 240/83, cuestión prejudicial, Procurador de la
República Francesa contra Asociación de defensa de fabricantes, comerciantes y usuarios de calefactores que
utilizan como combustible fuel o aceites usados. “…el principio de libertad de comercio está sujeto a
determinados límites impuestos por los objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad… nada
permite concluir que la Directiva haya rebasado esos límites. Esta Directiva se encuadra en el marco de la
protección del medio ambiente, que es uno de los objetivos esenciales de la Comunidad. Como resulta de sus
considerando tercero y séptimo, toda la regulación relativa a la eliminación de aceites usados debe tener como
objetivo la protección del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por el vertido, el depósito
o el tratamiento de estos productos…el objetivo principal de la Directiva es la eliminación de los aceites
usados sin perjuicio para el medio ambiente, objetivo que se impone como obligación a los Estados
miembros”. Vid. STJUE de 20 de septiembre de 1988, asunto 302/86. Comisión c. Dinamarca. FJ. 8 y 9. La
protección del medio ambiente fue considerada por este Tribunal, en su sentencia de 7 de febrero de 1985,
(Association de défense des brûleursd’huilesusagées, asunto 240/83), como uno de los objetivos esenciales de
la Comunidad, que como tal, puede justificar ciertas limitaciones al principio de la libre circulación de las
mercancías. El Acta Única Europea confirma además esta apreciación”.
37
El desarrollo sostenible ha generado dos corrientes de pensamiento económico, los que propugnan
por la sostenibilidad débil y, los que se apuntan por la sostenibilidad fuerte. Para ampliar estas dos corrientes,
se sugiere ver, MARTINER ALIER, J., Introducción a la economía ecológica, ed. Rubes, 1ª edición, 1999,
pp. 47-50. Por otro lado, los programas de acción comunitarios en materia de medio ambiente han precisado
este asunto, afirmando que, para lograr el desarrollo sostenible se deben combinar tres dimensiones básicas;
económica, social y ambiental.
32
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
habla de límites ponderados38 y proporcionales39, en clara alusión a la aplicación del
principio de proporcionalidad.
Por otro lado, la doctrina jurisprudencial viene construyendo toda una corriente de
límites necesarios e indispensables40, habituales41, así como, límites de exigencia
imperativa42 e inevitables43.
Es indudable que el mundo científico acepta la existencia de problemas ambientales,
pero difiere en cuanto la dimensión de los problemas ambientales, la forma de solucionarlos
38
39
Ver FJ 8 de la STJUE de 08 de julio de 1987, en materia de aves protegidas.
Se refiere inequívocamente al principio de proporcionalidad, como el principio regulador de la
medida de protección medio ambiental con relación a las actividades económicas.
40
Por ejemplo, el TJUE en su sentencia de 20 de septiembre de 1988, asunto 302/86, FJ 12, 13, 20 y
21, En tales condiciones, es necesario comprobar si todas las limitaciones que la materia objeto de litigio
impone a la libre circulación de las mercancías son necesarias para alcanzar los objetivos de dicha
normativa”. FJ. 13. “…la obligación de establecer un sistema de depósito y devolución de los envases vacíos,
hay que reconocer que tal obligación es un elemento indispensable de un sistema cuyo fin es garantizar que
los envases vuelvan a ser utilizados y resulta por tanto necesaria para alcanzar los objetivos de la normativa
impugnada. El TJUE considera que la obligación de establecer un sistema de depósito y devolución de
envases vacíos, es un elemento indispensable de un sistema cuyo fin es garantizar que los envases vuelvan a
ser utilizados y resulta por tanto necesaria para alcanzar el objetivo de protección del medio ambiente, y el
sistema de devolución de envases homologados garantiza un índice máximo de reutilización y por tanto una
protección muy notable del medio ambiente. El principio de proporcionalidad es el que permite identificar el
límite necesario e indispensable impuesto a la actividad económica que utilizan envases por razones de
protección del medio ambiente.
41
El concepto de límites habituales lo utiliza el TJUE en su Declara No.4 de la STJUE de 12 de mayo
de 1987.
42
STJUE de septiembre de 1988, asunto 302/86. Comisión c. Dinamarca. FJ 9. “A la luz de lo
expuesto, hay que hacer constar que la protección del medio ambiente constituye una exigencia imperativa
que puede limitar la aplicación del artículo 30 del Tratado”.
43
STJUE de 20 septiembre de 1988, asunto 302/86. Comisión c. Dinamarca. FJ. 11. “…hay que
recordar que en la citada sentencia de 7 de febrero de 1985 este Tribunal de Justicia precisó que las medidas
adoptadas para salvaguardar el medio ambiente no deben sobrepasar las restricciones inevitables, justificadas
por el objetivo de interés general que es la protección del medio ambiente”.
33
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y los límites que se deben establecer a las actividades humanas por motivos de protección
ambiental.
En resumen, los problemas ambientales son reconocidos por todas las ciencias,
incluyendo las jurídicas, y el Derecho Comunitario de la UE y el Derecho de integración
del SICA lo han reconocido, y han establecido prioridades claves, y estimo que desde la
óptica jurídica, siempre se deben analizar tres aspectos fundamentales: la dimensión real
del problema jurídico, la forma de solucionarlo jurídicamente y los límites reglados o no
reglados impuestos a los derechos de los ciudadanos por motivos de protección ambiental,
teniendo presente que de ahí depende el desarrollo sostenible y sobre todo, la calidad y
nivel de vida de todos.
IV. Los problemas ambientales como base justificativa de los Actos normativos de
Derecho comunitario europeo y de Derecho de Integración en el SICA.
Los problemas ambientales en la UE y el SICA es una fuente real de los actos
jurídicos dictados en ambas Organizaciones Internacionales de Integración regionales, con
sus diferencias y semejanzas. La UE tiene todo un Sistema jurídico establecido,
desarrollado y aplicado, de naturaleza comunitaria, tanto en su proceso de formación
(procedimiento legislativo de co-decisión), como en su proceso de aplicación (justicia
comunitaria). Mientras tanto, el SICA, a pesar de los esfuerzos realizados, su sistema
jurídico en materia ambiental (procesos de formación y justicia ambiental) dista mucho del
Sistema Comunitario europeo.
Los problemas ambientales en el SICA, ejemplo cambio climático y biodiversidad,
han servido de fundamento para dictar actos normativos en Centroamérica, aunque dichos
actos normativos tienen una naturaleza jurídica de Derecho Internacional Público y no actos
normativos de Derecho Comunitario, ejemplo, el Tratado regional de cambios climáticos y
el Convenio centroamericano de biodiversidad.
34
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
En el caso del problema del cambio climático, casi todos los Estados miembros que
conforman el SICA, adoptaron un Tratado internacional, llamado Tratado “Regional” de
Cambios Climáticos, ese cliché de “regional” es utilizado asiduamente, aunque indefinido
jurídicamente.
El concepto regional no determina su naturaleza jurídica, es decir, no lo vuelve un
acto normativo de naturaleza comunitaria, debido a dos elementos fundamentales: en
primer lugar, el proceso de formación del Tratado regional fue de un acto normativo de
Derecho internacional público (firma por los Ejecutivos y ratificación por los órganos
legislativos nacionales), y en segundo lugar, el tipo de acto normativo no encaja en las
tipologías de actos normativos según el Reglamento de actos normativos del SICA44.
En cambio, la UE tiene un sistema de actos normativos, de naturaleza comunitaria,
donde una Institución comunitaria, llámese Parlamento Europeo, en un procedimiento
legislativo de Co-decisión, dicta los actos normativos comunitarios (Directivas
comunitarias, Reglamentos comunitarios) de obligatorio cumplimiento, que no requieren de
firma (Ejecutivo) y ratificación (Legislativo), es decir, no requieren de un proceso de
formación similar a los Tratados internacionales, sino que tiene un proceso de formación
propio, autónomo, blindado de efecto directo y primacía, así como, de un bloque de
legalidad y acervo comunitario, dotando de una seguridad jurídica a todo el Sistema de
naturaleza comunitaria, mientras que en el SICA, los actos normativos no son emitidos por
el Parlamento Centroamericano, dado que no tienen poder normativo otorgado por los
Estados miembros, es decir, no hay cesión de soberanía a dicho Órgano regional. Esta
diferencia es vital, dado que el Parlamento europeo es una Institución de naturaleza
supranacional, mientras que el PARLACEN por sus atribuciones, no tienen poder
normativo comunitario.
44
Algunos podrán decir, el Tratado regional de cambios climáticos fue aprobado antes de la
promulgación del Reglamento de Actos normativos del SICA, aunque esto es cierto en alguna medida, ello no
justifica tal acto normativo como de Derecho comunitario.
35
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En pocas palabras, los actos normativos utilizados por la UE son de naturaleza
comunitaria, mientras que los utilizados por el SICA, son generalmente de naturaleza
jurídica devenida del Derecho internacional público.
Ahora bien, en ambas Organizaciones Internacionales se complementan los
esfuerzos integracionistas –supranacional o de mera cooperación intergubernamental, según
cada caso-, con los esfuerzos multilaterales, así por ejemplo, en los programas de acción
comunitaria de medio ambiente de la UE, se hace referencia a las prioridades claves
comunitarias45, que responden a los principales problemas ambientales de la UE a saber:
1.
El cambio climático, cuya normativa internacional complementaria e
interdependiente es la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (CMNUCC), de 1992 (www.unfccc.int) y el Protocolo de
Kioto, de 1997, que establece el mercado de emisiones46.
2.
La protección de la diversidad biológica, cuyas medidas de protección están
referidas a la protección de ecosistemas, especies y recursos genéticos, y que de
manera complementaria e interdependiente en la UE tienen una protección a
través de la Red Natura 2000, y los distintos mecanismos de protección
comunitaria, ejemplo, las Zonas de especial protección para las aves (ZEPA’s),
45
El arto. 1.4 del VI programa de acción comunitaria en materia de medio ambiente, publicado en el
DOCE L 242/3 de 10 de septiembre de 2002 acuña el concepto de “prioridades claves” en materia de medio
ambiente, que debe afrontar la Comunidad hasta el año 2010, siendo cuatro a saber; cambio climático,
naturaleza y biodiversidad, medio ambiente y salud y calidad de vida, recursos naturales y residuos.
46
Nicaragua es parte de dicho Convenio, además de haber firmado y ratificado el Convenio Regional
de Cambios climáticos. En el caso de la UE, el CMNUCC y el Protocolo de Kyoto fueron adoptados según la
Decisión 2002/358/CE del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la
Comunidad Europea, del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
cambio climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo, publicado
en el DO L 130 de 15.05.2002. De igual manera, es parte del Convenio para la protección de la capa de
Ozono y el Protocolo de Montreal. Desde el punto de vista de la doctrina, se recomienda ver: SANZ
RUBIALES, I. El mercado de derechos a contaminar: régimen jurídico – público del mercado comunitario de
derechos de emisión en España, 1ª ed., abril 2007.
36
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
las Zonas de especial conservación (ZEC’s) y los lugares de interés comunitario
(LIC’s), pero también se cuenta con el Convenio sobre la diversidad biológica,
y otros instrumentos jurídicos internacionales. Mientras que en el SICA no
existe un sistema comunitario de protección, basta con señalar que se habla de
un Sistema centroamericano de áreas protegidas, que según el SICA está
compuesto por la sumatoria de todos los Sistemas nacionales, lo cual deja claro
que no constituye un Sistema de naturaleza comunitaria, cuestión que está
pendiente de diseñar y establecer, siendo la Red Natura 2000 un modelo a
tomar en cuenta.
Por otro lado, la protección de los recursos genéticos, en cuanto acceso para su
uso sostenible y su vinculación con los organismos vivos genéticamente
modificados por la ingeniería genética –transgénicos-, es otro aspecto regulado
internacionalmente por el CDB y el Protocolo de Cartagena. En este sentido, la
UE como Organización Internacional es Parte de ambos Tratados, y con sus
consecuentes medidas comunitarias que regulan armónicamente en todos los
Estados miembros, a través de las Directivas y Reglamentos Comunitarios, no
así en el SICA.
3. La gestión de residuos. Esta materia tiene cada vez más importancia, por la
cantidad y peligrosidad de residuos. A nivel internacional y centroamericano
existen una serie de Tratados internacionales que regulan esta materia, siendo
toda la región Parte de dichos Tratados, y en el caso de la UE como
Organización Internacional es Parte y lo ha desarrollado mediante Actos
normativos de naturaleza comunitaria (Directivas y Reglamentos).
Los Tratados Internacionales vinculados a la materia de residuos tenemos
principalmente los siguientes:
A. Convención de Basilea sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, de 22 de
37
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
marzo de 1989 y su Protocolo sobre la responsabilidad y compensación
por daños resultantes de movimientos transfronterizos de sustancias
peligrosas y su eliminación de 10 de diciembre de 1999, así como, la
Enmienda a la Convención de 22 de septiembre de 2005,
(www.basel.int).
B. Convención sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto
transfronterizo, de Espoo, Finlandia de 25 de febrero de 1991,
(www.unece.org/env/eia).
C. Convención para el procedimiento de consentimiento informado previo
de ciertos productos químicos peligrosos y plaguicidas en el comercio
internacional, Rotterdam, 1998 (www.pic.int).
D. Convención de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes,
de 2001, (www.pops.int).
E. Acuerdo regional de movimiento transfronterizo de residuos tóxicos y
peligrosos.
Los tres problemas mencionados, son ejemplificativos de la complejidad y
multiplicidad de problemas ambientales existentes, pero la diversidad de forma de
solucionarlos y los límites que se imponen son diversos desde el punto de vista del
Derecho, tales como: derecho a la libre circulación de mercancías, derecho a la libre
empresa, derecho a la importación y exportación. Todos estos problemas concuerdan con
prioridades regionales, multilaterales47 y europeas48.
47
La multitud de Convenios internacionales medio ambientales es notoria, pueden verse mejor desde
la óptica europea y desde la óptica mundial o multilateral. Ver, ALENZA GARCÍA, J.F., Manual de Derecho
ambiental, 1ª edición, 2001, pp. 59-69. Vid. KISS, A., La acción internacional de la Unión Europea, en,
PAREJO ALFONSO, L. y KRÄMER, L. y otros, Derecho medioambiental de la Unión Europea, 1ª edición,
38
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
Pero, como bien dijimos al inicio, nadie se opone a reconocer la existencia de
problemas ambientales, la divergencia se encuentra en la dimensión del problema, la forma
de solucionarlos y determinar el alcance y contenido de los límites a establecer en las
normativas jurídicas por motivos de protección ambiental.
1999, pp. 199-228. Ver también, JUSTE RUÍZ, J., Tendencias actuales del derecho internacional y del medio
ambiente, en, VALLE MUÑIZ, J.M., La protección jurídica del medio ambiente, 1997, 1ª edición, pp. 21-43.
48
El Mediterráneo ha sido uno de los sitios que mayor atención ha tenido por parte de las CE, ver al
respecto, el Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación, Barcelona, febrero de
1976 y sus protocolos. Además ver la batería de actos normativos de las CE en este sentido; Decisión
77/585/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1977, relativa a la celebración del Convenio para la protección del
mar Mediterráneo contra la contaminación, así como del Protocolo sobre la prevención de la contaminación
del mar Mediterráneo causada por vertidos desde buques y aeronaves, Decisión 81/420/CEE del Consejo, de
19 de mayo de 1981, relativa a la celebración del Protocolo sobre cooperación para combatir en situaciones de
emergencia la contaminación del mar Mediterráneo causada por hidrocarburos y otras sustancias
perjudiciales, Decisión 83/101/CEE del Consejo, de 28 de febrero de 1983, relativa a la celebración del
Protocolo sobre la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación de origen terrestre, Decisión
84/132/CEE del Consejo, de 1 de marzo de 1984, relativa a la celebración del Protocolo sobre las zonas
especialmente protegidas del Mediterráneo, Decisión 1999/800/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999,
relativa a la conclusión del Protocolo sobre las zonas especialmente protegidas y la diversidad biológica en el
Mediterráneo, así como a la aceptación de los correspondientes anexos (Convenio de Barcelona), Decisión
1999/801/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999, relativa a la aceptación de las enmiendas al Protocolo
revisado sobre protección del Mediterráneo contra la contaminación de origen terrestre (Convenio de
Barcelona), Decisión 1999/802/CE del Consejo, de 22 de octubre de 1999, relativa a la aceptación de las
enmiendas al Convenio para la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación y al Protocolo sobre
la prevención de la contaminación causada por vertidos desde buques y aeronaves (Convenio de Barcelona) y
Decisión 2004/575/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa la celebración, en nombre de la
Comunidad Europea, del Protocolo sobre cooperación para prevenir la contaminación por los buques y, en
situaciones de emergencia, combatir la contaminación del Mar Mediterráneo, del Convenio de Barcelona para
la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación. Vid., BLANC ALTEMIR, A., La protección del
medio ambiente en el Mediterráneo: Balance y prospectiva tras el proceso de revisión del Plan de acción para
el Mediterráneo (PAM), del Convenio de Barcelona y de sus protocolos, en VALLE MUÑIZ, J.M., op. cit.,
45-103.
39
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
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V. Los niveles de protección jurídica ambiental en la UE, un modelo a tomar en
cuenta en el SICA.
El Tratado de Lisboa establece como un objetivo general de la UE, la protección del
medio ambiente, estableciendo que dicha protección es una competencia compartida y una
exigencia imperativa que se debe integrar en las políticas y acciones de la UE, es decir, las
políticas integradas que incluyen obviamente, la integración entre las políticas económicas
y las políticas medio ambientales. Pero, este objetivo general y exigencia imperativa debe
basarse en los niveles de protección, que el mismo Tratado de Lisboa establece.
El primer nivel de protección que el Tratado consigna, es el nivel de protección
elevado. El Tratado estipula que la Comisión, al ejercer la competencia relativa a la
aproximación de las legislaciones en materia de protección del medio ambiente, debe
basarse en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta cualquier novedad basada en
hechos científicos. Igual situación jurídica opera para las respectivas competencias del
Parlamento Europeo y el Consejo49.
Pero además, el nivel de protección elevado que puede establecer la Comisión en el
marco de la aproximación de las legislaciones, el Parlamento y el Consejo, puede tener un
estándar de mayor protección, segunda tipología de nivel de protección ambiental que el
Tratado establece, el cual corresponde establecer a los Estados miembros, previa
justificación de protección medio ambiental necesaria, debiendo notificar a la Comisión
dichas disposiciones y los motivos para establecer la mayor protección.
Las medidas de protección adoptadas en virtud del arto.192 del Tratado de Lisboa,
no deben ser obstáculo para el mantenimiento y la adopción, en su caso, por parte de cada
49
Ver Capítulo 3, relativo a la Aproximación de las legislaciones, en particular, el artículo 114.3
(antiguo 95 TCE).
40
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
Estado miembro, de medidas de mayor protección50, las cuales deben ser compatibles con
los Tratados y deben ser notificadas en tiempo y forma a la Comisión.
Este nivel de mayor protección, debe basarse en novedades científicas y justificado
por un problema específico de dicho Estado miembro, surgido con posterioridad a la
adopción de la medida de armonización, siendo la Comisión competente para aprobar o
rechazar, en un plazo de seis meses, a partir de las notificaciones, las disposiciones
nacionales objeto de revisión, que girará en torno a garantizar que dicha medida de mayor
protección, no constituya un medio de discriminación arbitraria o de una restricción
encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el
funcionamiento del mercado interior.
El tercer nivel es la protección mínima que naturalmente se debe fundamentar en
base científica y de acuerdo al objetivo general de protección ambiental, el cual es uno de
los objetivos de la UE.
En el caso del SICA, no se logra identificar ni en el Protocolo de Tegucigalpa, ni en
ningún acto normativo de Derecho derivado y complementario, ninguna clasificación de
niveles de protección ambiental, lo cual no permite garantizar un sistema de protección
jurídica ambiental apropiada.
CONCLUSIONES.
La UE y el SICA tienen similares problemas ambientales pero diferenciados, tanto
en sus dimensiones, la forma de solucionarlos y la imposición de límites a las actividades
humanas, en particular, a las actividades económicas.
Ambas Organizaciones
internacionales de integración regionales señalan al cambio climático como su principal
problema y por ende, los actos normativos sobre esta materia son abundantes, en igual
dirección está el problema de la pérdida de biodiversidad y las áreas protegidas o espacios
50
Ver arto.193 del Tratado de Lisboa, antiguo arto.176 TCE.
41
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ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 14-45
naturales protegidos, así como, el problema de los residuos, peligrosos y no peligrosos,
líquidos y sólidos, entre otros.
La UE y el SICA difieren en tanto y en cuanto protección jurídica ambiental en tres
aspectos: la dimensión de los problemas jurídicos ambientales, la forma jurídica de
solucionarlos y los límites que se deben imponer a los derechos de los personas naturales y
jurídicas. En el caso de la UE con su Sistema normativo de naturaleza comunitaria, ha
dimensionado sus problemas ambientales a un nivel mundial, definiendo sus prioridades
regulatorias, niveles jurídicos de protección ambiental y mecanismos jurídicos comunitarios
de protección, mientras tanto, el SICA carece de un Sistema normativo comunitario de
protección ambiental, tiene difuso sus prioridades regulatorias, no ha establecido
claramente sus niveles jurídicos de protección ambiental y requiere del establecimiento de
mecanismos jurídicos comunitarios de protección ambiental, el caso más evidente es la
falta de un Sistema centroamericano de áreas protegidas, de naturaleza comunitaria, no el
existente, sino un verdadero Sistema, que bien podría retomar el esfuerzo de la UE y como
modelo la Red Natura 2000, las ZEPA’s, las ZEC’s y los LIC’s.
La UE cuenta con tres niveles de protección ambiental que permite regular de forma
proporcional y con base científica, las medidas de protección ambiental, para evitar
obstáculos innecesarios al mercado interior, a las reglas de competencia y al desarrollo y
crecimiento económicos de los Estados miembros. En cambio, el SICA no tiene establecido
niveles de protección jurídica ambiental, lo que sería importante definir en nuestra región
centroamericana, teniendo a la UE como espejo para verse.
Se estima necesario una reforma ambiental profunda en el SICA, que permita
establecer y desarrollar un catálogo jurídico prioritario, que priorice los siguientes aspectos:
el diseño conceptual de la materia de medio ambiente, los distintos niveles jurídicos de
protección ambiental, las competencias exclusivas y compartidas y la subsidiariedad, los
principios fundamentales para la protección ambiental como: proporcionalidad, solidaridad,
seguridad jurídica, legalidad comunitaria (bloque de legalidad), acervo comunitario, la
distribución de competencias entre las Instituciones y Órganos del SICA y los Estados
42
La protección jurídica ambiental en la UE y el SICA...
Javier Hernández Munguía
nacionales, la definición precisa de los objetivos de protección ambiental, la obligación de
diseñar políticas integradas, la política exterior e interior en materia de medio ambiente, la
aproximación de legislaciones, entre otras.
En fin, hace falta mucho camino por recorrer en el SICA para proteger seriamente el
medio ambiente, desde el punto de vista jurídico, y se considera a la UE como un modelo
importante a tomar en cuenta, mañana es muy tarde.
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Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
«El principio del efecto directo en el Derecho del Sistema de la Integración
Centroamericana»
Melissa Miranda Estrada
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.II. TEORÍAS SOBRE LA RELACIÓN ENTRE EL
DERECHO INTERNACIONAL Y LOS DERECHOS INTERNOS; 1. Teoría dualista
y monista; 2. Tesis en el Derecho internacional contemporáneo. II. EL PRINCIPIO DE
EFECTO DIRECTO; 1. El efecto directo de la norma internacional; 2. El principio de
efecto directo como construcción jurisprudencial; 3. Características del efecto directo
en la norma comunitaria; 4. Determinación del Efecto Directo, A) El Reglamento, B)
La Directiva, a) Relaciones verticales, b) Relaciones horizontales, c) Efecto directo de
Exclusión, C) La Decisión. III. CONCLUSIONES. IV. BIBLIOGRAFÍA.
I. INTRODUCCIÓN
El régimen normativo del Sistema de la Integración Centroamericana [SICA] como
toda organización internacional de integración, se divide en Derecho originario y Derecho
derivado. El primero, nace directamente de la voluntad de los Estados miembros al adoptar
tratados constitutivos y el segundo, el Derecho derivado, se desprende de los actos
normativos de los propios Órganos e Instituciones del SICA con competencias normativas.
El Derecho originario, también denominado constitutivo o primario, comprende el
Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios. Naturalmente, son los
encargados de «dar vida», establecer normas rectoras y organizar funcional y
administrativamente al SICA. El Derecho derivado, llamado también secundario, es la
instrumentalización jurídica [actos normativos] de la organización estructural, funciones y
límites establecidos por el Derecho originario.

Colaboradora académica del CIPEI, doctorando en Derecho Comunitario Europeo por la Universidad
de Salamanca (España).
46
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
No obstante lo que antecede, en el Derecho derivado del SICA ha surgido un
reglamento «sui generis», no por su contenido material, sino por su forma: el Reglamento
para la adopción de decisiones del SICA1. Es un acto normativo de derecho derivado
adoptado por el Comité Ejecutivo que por jerarquía normativa debería ubicarse en
contenido en el derecho originario2 al establecer la tipología de actos jurídicos del Sistema,
es decir, ordenando también estructuralmente las funciones de órganos superiores
jerárquicamente, este es el caso de la Reunión de Presidentes como órgano máximo del
SICA.
No es objeto del presente artículo analizar el contenido material de este reglamento,
sino anteceder su estudio con la exploración de uno de los principios estructurales
primarios del Derecho comunitario europeo, el cual no es directamente reconocido por el
Derecho originario del SICA3 pero funciona como un termómetro de las relaciones entre
los instrumentos jurídicos del sistema4 y sus ciudadanos, quienes a fin de cuentas son los
beneficiarios finales de la norma5. Nos referimos al principio de Efecto Directo o eficacia
directa.
1
Reglamento para la adopción de decisiones del SICA emitido por el Comité Ejecutivo del Sistema de
la Integración Centroamericana de 24 de junio de 2013, San José, Costa Rica. Este nuevo reglamento deroga
al ya célebre Reglamento de los actos normativos del Sistema de la Integración Centroamericana, adoptado
por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de 01 de diciembre de 2005.
2
El Protocolo de Tegucigalpa únicamente menciona la tipología de actos normativos sin mayor
referencia descriptiva o funcional.
3
MEJÍA HERRERA hace una distinción válida de lo que la Corte Centroamericana de Justicia
denomina como Derecho de Integración y Derecho comunitario, al primero se refiere cuando trata sobre el
Derecho primario y el segundo, cuando lo hace del Derecho secundario. Vid. MEJÍA HERRERA, O., La
Unión Europea como modelo de integración: análisis comparativo del Sistema de la Integración
centroamericana, Editorial Universitaria UNAN-León, León, Nicaragua, 2008, p. 439 in fine.
4
Los instrumentos jurídicos del SICA no otorgan a la Corte Centroamericana de Justicia, en palabras
de MEJÍA HERRERA «un margen de actuación para poder reconocer y aplicar efectivamente en el SICA los
principios estructurales de un ordenamiento jurídico supranacional como el europeo». MEJÍA HERRERA, O.,
op.cit., p. 415 in fine.
5
Esta alusión la hacemos en base al análisis realizado por MANGAS MARTÍN sobre la participación
de los pueblos en la construcción europea en relación con la eficacia directa del derecho comunitario europeo.
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ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
Sin lugar a dudas, es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea [TJUE]6 el que
consagró y delimitó este principio en el Derecho comunitario. El efecto directo constituye
junto con el principio de Autonomía y el de Primacía en los elementos condicionantes de
las relaciones entre el Derecho comunitario y el interno.7
Pese a no ser reconocido expresamente por el Derecho de integración del SICA cabe
hacer un análisis de la definición y características del propio principio de eficacia directa.
Para ello iniciaremos este artículo con la revisión general de las dos principales teorías,
dualista y monista, que examinaron la relación entre el Derecho interno y el Derecho
Internacional, espacio donde el principio de efecto directo encuentra sus orígenes.
Seguidamente, plantearemos consideraciones básicas a este principio, finalizando con
nuestras conclusiones generales.
Por la naturaleza y límites espaciales del presente trabajo, estudiaremos en un
segundo artículo de igual publicación el análisis de fondo del sistema de actos normativos
del SICA en relación con el principio de eficacia directa.
II. TEORÍAS SOBRE LA RELACIÓN ENTRE EL DERECHO INTERNACIONAL
Y LOS DERECHOS INTERNOS
1. Teoría Dualista y Monista.
Entre finales del siglo XVII y principios del XVIII los teóricos de Derecho
Internacional, TRIEPEL y KELSEN abrieron el debate sobre la relación entre el Derecho
internacional y los Derechos internos. TRIEPEL en 1899 con su obra Derecho
internacional y Derecho interno8 es el precursor de la teoría pluralista, más conocida como
dualismo. El dualismo defendía que ambos ordenamientos jurídicos regulaban relaciones
Vid. MANGAS MARTÍN, A., Instituciones y Derecho de la Unión Europea, TECNOS, 6ª ed., Madrid, 2010,
p. 86.
6
Antes, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
7
MANGAS MARTÍN, A., op.cit, p. 83.
8
TRIEPEL, H., Völkerrercht und landesrecht, LEIPZIG, 1899.
48
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
entre sujetos distintos y que provenían de distintas fuentes9. En él, el Derecho internacional
procedía de la voluntad de los Estados, por lo que no obligaba a los individuos hasta que
sus disposiciones tuvieran un acto de recepción10. Para esta teoría, ambos órdenes son
distintos, separados e independientes.
Línea opuesta de la propuesta de Triepel es el monismo de KELSEN, como su
máximo exponente y fundador. El monismo parte de la unidad de todos los ordenamientos
jurídicos. Kelsen en 1926 dejaba el posicionamiento de la norma fundamental en el
Derecho interno o en el Derecho internacional a cargo de criterios políticos o éticos. Más
tarde, la posicionó junto con otros de la «Escuela de Viena» en el Derecho internacional
sobre las normas internas11.
VERDROSS, discípulo de Kelsen, más tarde desarrolló la teoría monista y expuso
la supremacía de la norma internacional y la función de ésta de encomendaren los Estados
competencias legislativas para construir sus ordenamientos jurídicos respectivos.12 Siendo
así, que la norma internacional no necesitaría ningún acto de transformación en el orden
jurídico interno, prevaleciendo la primera en un eventual conflicto normativo. La etapa
final del pensamiento de Verdross fue el monismo moderado. Reconocía la unidad del
ordenamiento jurídico internacional y el interno, pero admitía la individualidad de ambos.
El Derecho internacional no estaba en capacidad de derogar automáticamente las normas
contrapuestas de derecho nacional, afirmación que no liberaba a los Estados infractores de
la responsabilidad internacional ante el incumplimiento de las normas internacionales que
los vinculaban13.
2. Tesis en el Derecho internacional Contemporáneo.
9
PASTOR RIDRUEJO, J.A., Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales, TECNOS, 10ª Ed., Madrid, 2006, p. 168.
10
DÍEZ DE VELASCO, M., Instituciones de Derecho Internacional Público, TECNOS, 10ª Ed.,
Tomo I, Madrid, 1994, p. 212.
11
PASTOR RIDRUEJO, J.A., op.cit, p. 169 y DÍEZ DE VELASCO, M., op.cit., p. 213.
12
PASTOR RIDRUEJO, J.A., op.cit, p. 169.
13
DÍEZ DE VELASCO, M., op.cit., p. 213
49
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El Derecho internacional contemporáneo no asume posición alguna entre dualismo
y monismo, las Constituciones nacionales de los Estados son las encargadas de
determinarla. Sin embargo, el Tribunal Internacional de Justicia en aplicación del artículo
27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados ha expresado que los
Estados no pueden invocar su Constitución o su derecho nacional como justificación al
incumplimiento de los Tratados internacionales.
Existe una obligación intrínseca de los Estados a cumplir el orden jurídico
internacional. Bien sea el Derecho internacional general o el Derecho internacional
convencional, así pues, los principios generales del Derecho internacional como normas
ampliamente aceptadas que generan derechos y obligaciones o, los Tratados que deben ser
cumplidos por los Estados en observancia al principio pacta sunt servanda. En ambos
casos, los Estados se ven indirectamente forzados en adaptar sus legislaciones nacionales.
Ello, no presume una supremacía automática sino que es necesaria la puesta en marcha de
una serie de mecanismos de adaptación de los ordenamientos jurídicos internos14.
Es sabido que ningún tratado internacional puede ser derogado, modificado o
suspendido por voluntad unilateral de uno de los Estados contratantes. La norma
internacional permanece incólume frente a la norma interna de los Estados Parte, de lo
contrario incurriría en responsabilidad internacional el Estado infractor15.
II. EL PRINCIPIO DE EFECTO DIRECTO
1. El efecto directo en la norma internacional
Las Constituciones nacionales son las encargadas de determinar qué tesis de
inserción del Derecho internacional en el Derecho interno asumen los Estados. De acuerdo
a la tesis dualista, ambos ordenamientos subsistirían paralelamente en el ordenamiento
jurídico interno, necesitando para que la norma internacional surta efectos un acto
14
DÍEZ DE VELASCO, M., op.cit., p. 215.
15
Art. 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
50
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
determinado de recepción. En el caso de los ordenamientos jurídicos que adoptan una
posición monista, que generalmente sigue la línea del monismo moderado de Verdross, la
norma internacional requiere, después de plasmada la voluntad del Estado a través de los
actos respectivos [firma, ratificación…], su publicación en el Diario Oficial y su entrada en
vigor en el ordenamiento jurídico internacional.
No significa que la omisión de la publicación de un Tratado por parte del Estado
suscriptor es justificación para la inobservancia del Tratado, que en tal caso incurriría en
responsabilidad internacional.
La publicación en el Diario Oficial otorga a los particulares la invocabilidad de los
derechos y obligaciones dimanados del Tratado ante los órganos jurisdiccionales internos.
El no cumplimiento de esta obligación impide tanto a los particulares como a las
autoridades públicas su invocación en contra de otros particulares, conforme al principio de
seguridad jurídica. Nuevamente, si la falta de publicación es atribuible a la administración
estatal y causa perjuicio a particulares, la responsabilidad patrimonial recaería sobre el
Estado16.
En 1928 la Corte Permanente de Justicia Internacional reconoció el efecto directo en
ciertos tratados internacionales de acuerdo cuando de la intención contractual de las partes
nazca de la adopción de reglas definidas que creen derechos y obligaciones exigibles ante
los tribunales nacionales, pese a reconocer el principio tradicional que los «acuerdos
internacionales no pueden, como tales, crear directamente derechos y obligaciones para los
particulares»17.
España es un ejemplo de monismo moderado18. Su recepción de los Tratados
internacionales en el ordenamiento interno se hace mediante su publicación oficial19.
16
17
MANGAS MARTÍN, A. en DÍEZ DE VELASCO, M., op.cit., p. 222-223.
WINTER, J.A., «Direct applicability and direct effect: two distinct and different concepts in
Community Law», Common Market Law Review, Vol. 9, Issue 4, 1972, 425-438, p. 429.
18
La incorporación que hacen las constituciones nacionales de los Estados miembros del SICA serán
objeto de examen de la Segunda Parte de este artículo en la Edición V del Boletín Electrónico del Centro
Interuniversitario para Estudios de Integración.
19
Art. 96.1 de la Constitución española.
51
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
MANGAS MARTÍN en referencia a la incorporación de la norma internacional en el
Derecho interno español dice:
«Las normas contenidas en los Tratados obligan a España desde su entrada en vigor
en el orden internacional en la fecha pactada por las partes y cuando tales tratados
son fuente directa y plenamente eficaces en el Derecho interno una vez publicados
oficialmente, siendo susceptibles de crear por sí mismos derechos y obligaciones
directamente exigibles por los particulares e invocables ante los órganos judiciales y
administrativos [disposiciones self-executing, directamente aplicables]»20.
En la Unión Europea, los Estados miembros en virtud de las disposiciones del
derecho originario de dicha organización han aceptado eliminar los requisitos de recepción
de estas normas21.
El principio de efecto directo encuentra sus raíces en los primeros debates de la
relación entre el Derecho internacional y el Derecho interno y han sido especialmente los
Tratados constitutivos de la Unión Europea y la labor interpretativa del TJUE los que han
fundado las nociones actuales de este principio.
2. El principio de efecto directo como construcción jurisprudencial
El Tribunal de Justicia, particularmente mediante cuestiones prejudiciales, ha ido
dictando los alcances y límites del principio de efecto directo en la norma comunitaria. Ha
llevado a cabo un desarrollo casuístico ante la invocación de este principio por parte de los
particulares ante los tribunales nacionales. Inicia en 1963 con la sentencia Van Gend &
Loos22 donde reconoce por primera vez el efecto directo en la norma comunitaria.
20
21
22
MANGAS MARTÍN, A. en DÍEZ DE VELASCO, M., op.cit., p. 221.
Vid. WINTER, J.A., op.cit., p. 438.
«[…] el Derecho comunitario, autónomo respecto a la legislación de los Estados miembros, al igual
que crea obligaciones a cargo de los particulares, está también destinado a generar derechos que se incorporan
a su patrimonio jurídico; que esos derechos nacen, no sólo cuando el Tratado los atribuye de modo explícito,
sino también en razón de obligaciones que el Tratado impone de manera perfectamente definida tanto a los
particulares como a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias». TJCE, Sentencia de 5 de
febrero de 1963, Van Gend & Loos, 26/62, p. 340.
52
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
El efecto directo radica en la posibilidad de invocar directamente y sin
intermediarios, los derechos u obligaciones contenidos en la norma ante las autoridades
nacionales [administrativas y judiciales].De esta forma, el Derecho comunitario deja de
considerarse un ordenamiento propio de los Estados y las Instituciones comunitarias para
trascender hasta los ciudadanos.
Los Estados miembros delegan en el Derecho comunitario, en términos restringidos,
derechos soberanos que al formar parte del acervo jurídico de la Unión Europea es
independiente de la legislación de los Estados23. Esta atribución de competencias soberanas
impone también obligaciones y derechos para sus ciudadanos, que:
« […] no nacen sólo cuando el Tratado hace una atribución explícita, sino también
en virtud de las obligaciones que el Tratado impone de manera bien definida tanto a
los particulares como a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias»24
El Tribunal de Justicia ha dicho que, desde la entrada en vigor y durante todo el
período de validez, las disposiciones de Derecho comunitario deben surtir efecto de manera
uniforme en todos los Estados miembros, reconociéndose en ellas como hemos dicho «una
fuente inmediata de derechos y obligaciones para todos aquellos a quienes
afectan»25.Cardinal es que los Estados miembros quedan limitados y obligados mediante
sus propios actos a los compromisos asumidos en los Tratados [principio de estoppel] en
concordancia con el art. 267 TFUE [cuestión prejudicial]26.
El propio Derecho comunitario faculta a los órganos jurisdiccionales nacionales a
someter al Tribunal de Justicia cuestiones relativas a la validez de la interpretación de todos
los actos de las Instituciones comunitarias.27
23
Estos derechos y obligaciones incluso prevalecen en caso de conflicto sobre la legislación nacional.
Víd. WINTER, J.A., op.cit., p. 425.
24
TJCE, Sentencia de 03 de abril de 1968, Molkerei Zentralewestfalen Lippe, 28/67,p. 186.
25
TJCE, Sentencia de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, fund. 14 y 15.
26
MANGAS MARTÍN, A., op. cit., p.366.
27
TJCE, Sentencia de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. 1974, fund. 12
53
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ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
No deben compararse o confundirse las atribuciones que tiene el particular ante el
ejercicio de su derecho individual con las acciones que pueden ejercer las autoridades
comunitarias de observancia general y uniforme de la norma comunitaria. Ambos
destinatarios de la norma tienen «objeto, fines y efectos diferentes y no pueden
equipararse»28.
3. Características del efecto directo en la norma comunitaria.
El efecto directo puede darse en dos sentidos: vertical y horizontal. En el efecto
vertical se encuentra en las relaciones entre el Estado y los particulares, sean éstos personas
naturales o jurídicas y, el efecto directo horizontal se produce en las relaciones entre los
particulares que pueden invocar la norma comunitaria ante las instancias jurisdiccionales
nacionales o europeas. En el apartado B) sobre el efecto directo en la directiva, uno de los
tipos de actos normativos de la UE, veremos puntualmente cómo funcionan estas
relaciones.
Para la invocación de normas dotadas de efecto directo no es necesaria la
intervención de las Instituciones o los Estados miembros para que estas pueden surtir
efectos y no deja a éstos «ninguna facultad de apreciación en relación a su ejecución»29.
Tampoco pueden estar limitadas por excepciones o condiciones de ningún tipo30.
Es importante señalar que no toda norma comunitaria está dotada de efecto directo,
para ello el TJUE requiere hacer un examen casuístico para determinar si la naturaleza, el
sistema general y los términos de la disposición concreta en cuestión pueden producir
efectos directos en las relaciones entre los Estados miembros y los particulares31.
MEJÍA HERRERA señala que «desde el punto de vista del principio de efecto
directo, lo que se debe analizar no es la forma del acto normativo comunitario, sino su
28
29
30
31
S. MolkereiZentralewestfalen Lippe, p. 187.
Van Duyn, fund. 6. Asimismo, Van Gend &Loos.
S. Van Duyn, fund. 13.
Ibíd., fund. 12.
54
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
contenido material»32 al reconocer que los efectos de este principio están dados por las
disposiciones de la norma en el fondo y no necesariamente en la forma.
Esta compleja delimitación de la eficacia directa ha mantenido criterios básicos para
concluir que estamos ante la presencia de una norma con efecto directo33:la claridad y la
precisión de la norma o «suficientemente precisa» y que «su mandato sea incondicional», a
saber, que no quepa la discrecionalidad de los Estados miembros o de las Instituciones de la
Unión.
Respecto al requisito de precisión, en la cuestión prejudicial presentada ante el
Tribunal de Justicia en el asunto Cooperativa Agrícola Zootécnica y otros contra la
Amministrazione delle finanze dello Stato reafirmó que «una disposición es suficientemente
precisa para ser invocada por un justiciable y aplicada por el Juez cuando establece una
obligación en términos inequívocos»34. La incondicionalidad del mandato responde a que
la obligación no esté «sujeta a ningún requisito a supeditada, en su ejecución o en sus
efectos» a la adopción de un acto de las Instituciones de la Comunidad o de los Estados
miembros35.
32
MEJÍA HERRERA, O., La Unión Europea como modelo de integración: análisis comparativo del
Sistema de la Integración centroamericana, Editorial Universitaria UNAN-León, León, Nicaragua, 2008, p.
231. La Sentencia del TJCE de 17 de diciembre de 1970, Sace, 33/70, fund. 13, al respecto expresa: «para
ello, debe tenerse en cuenta no sólo la forma del acto de que se trata, sino también su esencia, así como su
función en el sistema del Tratado».
33
34
MANGAS MARTÍN, A., op. cit., p. 367.
TJUE, sentencia de 17 de septiembre de 1996, Cooperativa Agrícola Zootécnica, asuntos
acumulados C-246/94, C-247/94, C-248/94 y C-249/94. En concordancia con las sentencias del TJCE de 26
de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. 1986, p. 723, fund. 46; de 4 de diciembre de 1986, Federatie
Nederlandse Vakbeweging, 71/85, Rec. 1986, p. 3855; en especial, sentencia de 19 de febrero de 1982,
Becker, 8/81, Rec. 1982, p. 53.
35
TJCE, Sentencia de 29 de mayo de 1997, Klattner, C-389/95, fund. 33.
55
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ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
4. Determinación del Efecto Directo
El alcance del efecto directo de las disposiciones del Tratado internacional es
determinado por el Tribunal de Justicia atendiendo al espíritu, sistema y tenor literal de la
norma36. Los elementos a examinar son: la naturaleza de la disposición y su función en el
sistema de fuentes del Derecho comunitario, sus fines u objetivos así como su texto y
contexto37.
Nos referimos frecuentemente al Derecho comunitario o a la norma comunitaria en
sentido general, porque siguiendo la postura del Tribunal, no se trata de la forma sino del
contenido material de la norma. Con lo cual, pueden gozar de eficacia directa disposiciones
tanto de una directiva del Derecho derivado como pueden no estar dotadas de esta eficacia,
disposiciones pertenecientes a un Tratado constitutivo. Consecuentemente, es necesario un
examen de caso por caso para su determinación.
El Derecho derivado de la Unión Europea cuenta con distintos actos normativos que
emanan de las Instituciones comunitarias y siguen procesos de aprobación diversos:
reglamentos, directivas y decisiones38. En los tres, ha sido estudiada la presencia de efecto
directo de la norma, razón que nos motiva a indicar sucesivamente las características
frecuentes que ha sentado el TJUE. En cuanto a los acuerdos internacionales, el Tribunal
ha reconocido efecto directo bajo los principios de Van Gend & Loos y otros actos
normativos, como los dictámenes y recomendaciones, al no poseer fuerza vinculante no
cuentan con efecto directo.
36
S. Van Gend & Loos, p. 339.
37
MEJÍA HERRERA, O., op. cit., p. 232. El TJCE ha dicho que «procede examinar en cada caso si la
naturaleza, el sistema y el tenor literal de la disposición de que se trate pueden producir efecto directo en las
relaciones entre el destinatario del acto y los terceros.», TJCE, Sentencia de 21 de octubre de 1970, Lesage,
20/70, Rec. 1970, fund. 6. También TJCE, Sentencia de 6 de octubre de 1970, Grad, 9/70, fund. 6.
38
Véanse los Arts. 288 y sigts. del TFUE que tratan sobre la tipología de actos jurídicos o normativos
de la UE, los diferentes procedimientos para su adopción y otras disposiciones.
56
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
A) El Reglamento
El Reglamento debe ser aplicado de forma simultánea en todos los Estados
miembros y goza, de forma general, de efecto directo completo al no necesitar
ninguna norma nacional o acto de recepción para generar derechos y obligaciones,
más que su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea y su entrada en
vigor. No obstante, esta virtud general no exime a las disposiciones reglamentarias
pasar por el examen de claridad, precisión e incondicionalidad del mandato.
Efectivamente en la sentencia Schlüter de 1973, el TJUE hace este análisis:
«Ésta disposición [reglamento] puede generar a favor de los particulares derechos
que éstos pueden invocar ante los Tribunales [nacionales] […] que, efectivamente,
es clara, precisa y no deja a las autoridades encargadas de su aplicación ningún
margen de apreciación»39
B) La Directiva
El TJCE reconoce que una directiva no sólo afecta al Estado miembro y a la
Comisión por tener obligaciones directas respecto de ella:
«Sino que también produce consecuencias jurídicas que pueden ser invocadas tanto
por los demás Estados miembros interesados en su ejecución, como por los
particulares, cuando, por su propia naturaleza,
la disposición establezca una
obligación directamente aplicable»40
La directiva en sí misma no comporta automáticamente eficacia directa, pues por su
propia naturaleza es un acto dirigido a los Estados miembros y existe a cargo del
39
TJCE, Sentencia de 24 de octubre de 1973, Schlüter, 9/73, fund. 32.
40
S. Sace, fund. 15. Esta sentencia asienta el efecto directo de una obligación de «no hacer» al Estado
en relación a una prohibición clara y precisa de percibir exacciones de efecto equivalente a los derechos de
importación en aduana sin reserva alguna [Fund. 10].
57
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
Estado una obligación de transposición41. Mientras ésta sea realizada correctamente
y en el plazo establecido para ello no se presupone el efecto directo. Circunstancia
que no implica que de manera excepcional una directiva contenga disposiciones con
este efecto42, siempre que las disposiciones estén provistas materialmente de
incondicionalidad, claridad y precisión43.De esta forma, el asunto Klattner reconoce
el efecto directo en una directiva cuando el Estado miembro no ha adaptado su
Derecho interno o lo ha realizado de forma incorrecta44.
En la sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, en materia de libertad de
establecimiento el Tribunal de Justicia:
«Entiende que las disposiciones que imponen a los Estados miembros una
obligación que estos deben cumplir en un plazo determinado se convierten en
directamente aplicables cuando, transcurrido dicho plazo, no se ha cumplido la
obligación».45
El efecto directo de la norma puede recaer tanto en las relaciones verticales de los
poderes públicos con los particulares como en las relaciones horizontales entre
particulares, ya sean estas personas naturales o jurídicas.
a) Relaciones Verticales
El Tribunal de Justicia ha reconocido el efecto directo en la relación
vertical ascendente de las normas comunitarias, es decir, en la invocación
41
La transposición es el acto de introducción que hace un Estado miembro de una directiva en el
derecho nacional mediante la repetición de la misma directiva o la repetición por referencia.
MEJÍA
HERRERA, O., op.cit., p. 237.
42
MANGAS MARTÍN, A., op. cit., p. 372.
43
«en todos los casos en que las disposiciones de una directiva se revelen, desde el punto de vista de su
contenido, como incondicionales y lo suficientemente precisas, los particulares podrán invocarlas frente al
Estado, ya sea cuando éste se abstenga de adaptar su derecho nacional, en el plazo establecido, a la directiva,
ya cuando realice una adaptación incorrecta» S. Marshall, fund. 46.
44
S. Klattner, fund. 30.
45
TJCE, Sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. 1974, fund. 11.
58
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
de una disposición con efecto directo de un particular frente a su relación
con las autoridades públicas.
En las directivas, el TJUE ha rechazado la invocabilidad de una directiva
efecto vertical descendente o inverso, que no es más que la oponibilidad
de un Estado en contra de los particulares. Recordemos que las directivas
en sí mismas requieren un acto de recepción, que es la llamada
transposición, por lo cual no conlleva efecto directo. Que el efecto directo
supondría la oponibilidad automática de la directiva que en tal supuesto
ocurriría únicamente cuando un Estado no haya transpuesto la misma. Por
razones de seguridad jurídica, cooperación leal y efecto estoppel el
Tribunal rechaza su invocación en este tipo de relaciones, de lo contrario,
se estaría legitimando el incumplimiento de la obligación de transposición
del Estado miembro. Así, «la única situación jurídica que puede verse
afectada por una directiva es la del Estado»46.
Por el efecto estoppel, los Estados miembros están vinculados por sus
propios actos al adoptar los Tratados constitutivos que los obligan a
regirse por el Derecho de la Unión. Está interrelacionado al principio de
buena fe y cooperación leal que tienen los Estados al cumplimiento del
orden jurídico comunitario.
En la sentencia Marshall el Tribunal de Justicia confirma que:
«El Estado miembro que no haya adoptado, en los plazos previstos, las
medidas de ejecución impuestas por la directiva no puede oponer a
particulares el propio incumplimiento de las obligaciones que aquélla
comporta»47
46
MANGAS MARTÍN, A., op. cit., p. 380.
47
S. Marshall, fund. 47.
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ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
b) Relaciones Horizontales
El efecto directo horizontal, en sentido general, es la justiciabilidad de la
norma comunitaria en las relaciones entre particulares.
En cuanto a las directivas no se reconoce por el principio de seguridad
jurídica el efecto directo horizontal. En el asunto Marshall el Tribunal ha
estimado que:
«El carácter obligatorio de una directiva sobre el que se basa la
posibilidad de invocar ésta ante un órgano jurisdiccional nacional sólo
existe respecto a ‘todo Estado miembro destinatario’. De ello se deriva
que una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un
particular y que una disposición de una directiva no puede, por
consiguiente, ser invocada, en su calidad de tal, contra dicha persona»48.
c) Efecto directo de Exclusión
El efecto directo de exclusión, también llamado «efecto directo de
sustitución», nace cuando un particular invoca las disposiciones de una
directiva como «exclusión» al cumplimiento de las normas estatales.
MARTÍNEZ CAPDEVILA dice al respecto:
«Las disposiciones de la directiva se invocan para hacer un valer algún
derecho que reconocen al particular en cuestión y en que la consecuencia
de tal invocación sería, al menos potencialmente, la inaplicación de la
normativa estatal y la subsiguiente aplicación de la disposición
comunitaria»49.
En este sentido, el particular invoca la directiva por considerar que la
transposición o la aplicación del Estado en la norma resultante, ha sido
48
49
S. Marshall, fund. 48.
MARTÍNEZ CAPDEVILA, C.,«Otra virtualidad de las Directivas: Su ‘efecto directo de
exclusión’», Revista Electrónica de Estudios Internacionales, no. 12, 2006.
60
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
excesiva o incompatible con el espíritu, alcances, naturaleza u objetivos
de la misma.
C) Las Decisiones
En la sentencia Grad50 el TJCE aceptó por primera vez la invocabilidad de la
eficacia directa de una decisión pese a la disposición general que las decisiones
dirigidas a uno o varios Estados miembros no pueden ser invocadas por los
privados. Añadió que,
«El efecto útil de dicho acto [decisión] se debilitaría si a los nacionales del
Estado de que se trate se les privara de la posibilidad de invocarlo ante los
órganos jurisdiccionales de dicho Estado y éstos no pudieran tomarlo en
consideración como elemento integrante del Derecho comunitario»51.
El efecto directo de la Decisión ha sido reconocido en vista al «efecto útil» de la
norma, pues si el Estado que está obligado a adoptar un comportamiento
determinado, incumple y esta circunstancia afecta directa e individualmente a un
particular sin la posibilidad de invocarlo ante las autoridades jurisdiccionales, el
efecto útil de esta norma se vería disminuido52.
50
S.Grad, fund. 5.
51
S. Grad, fund. 5. Este fundamento agrega que: «si bien los efectos de una Decisión pueden no ser
idénticos a los de un Reglamento, esta diferencia no excluye que el resultado final sea el mismo que el de un
Reglamento directamente aplicable: la posibilidad de que los justiciables los invoquen ante sus propios
órganos jurisdiccionales»
52
El Tribunal indica «que particularmente en el caso de que las autoridades comunitarias, mediante
Decisión, hayan obligado a uno de los Estados miembros a adoptar un comportamiento determinado, el efecto
útil de dicho acto se debilitaría si a los nacionales del Estado de que se trate se les privara de la posibilidad de
invocarlo ante los órganos jurisdiccionales de dicho Estado y éstos no pudieran tomarlo en consideración
como elemento integrante del Derecho comunitario» TJCE, Sentencia de 21 de octubre de 1970, Lesage,
20/70, Rec. 1970, fund. 5.
61
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ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
III. CONCLUSIONES
Como antecedimos en la introducción, no pretendíamos con este artículo atribuir
Efecto Directo a las normas de Derecho de integración del Sistema de la Integración
Centroamericana, este estudio corresponderá a la Segunda Parte del mismo.
En lo concerniente al presente trabajo, concluimos que el efecto directo tiene sus
raíces en el debate doctrinal sobre la relación entre el Derecho Internacional y el Derecho
interno. El Derecho comunitario no puede pretender o considerarse ajeno o externo al
Derecho internacional y encuentra en él sus principios cardinales.
Los distintos actos normativos del ordenamiento jurídico europeo pueden contar con
efecto directo, sea éste parcial o completo, pues no depende de la forma de la norma sino de
su contenido material, cuando cumpla con los requisitos de claridad, precisión e
incondicionalidad.
62
El principio del efecto directo en las normas…
Melissa Miranda Estrada
IV. FUENTES UTILIZADAS
1. Libros
— MANGAS MARTÍN, A. y LIÑAN NOGUERAS, D., Instituciones y Derecho de la
Unión Europea, TECNOS, 6ª ed., Madrid, 2010.
— MEJÍA HERRERA, O., La Unión Europea como modelo de integración: análisis
comparativo del Sistema de la Integración centroamericana, Editorial Universitaria
UNAN-León, León, Nicaragua, 2008.
— PASTOR RIDRUEJO, J.A., Curso de Derecho Internacional Público y
Organizaciones Internacionales, TECNOS, 10ª Ed., Madrid, 2006.
2. Obras colectivas
— DÍEZ DE VELASCO, M., Instituciones de Derecho Internacional Público,
TECNOS, 10ª Ed., Tomo I, Madrid, 1994.
3. Artículos
— MARTÍNEZ CAPDEVILA, C., «Otra virtualidad de las Directivas: Su ‘efecto
directo de exclusión’», Revista Electrónica de Estudios Internacionales, no. 12,
2006.
— WINTER, J.A., «Direct applicability and direct effect: two distinct and different
concepts in Community Law», Common Market Law Review, Vol. 9, Issue 4, 1972,
425-438.
4. Tratados
— Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
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Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 46-64
5. Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
— TJCE, Sentencia de 5 de febrero de 1963, Van Gend & Loos, 26/62, Rec. 1963.
— TJCE, Sentencia de 03 de abril de 1968, Molkerei Zentralewestfalen Lippe, 28/67,
Rec. 1968.
— TJCE, Sentencia de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. 1978.
— TJCE, Sentencia de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. 1974.
— TJCE, Sentencia de 17 de diciembre de 1970, Sace, 33/70, Rec. 1970.
— TJCE, Sentencia de 17 de septiembre de 1996, Cooperativa Agrícola Zootécnica,
asuntos acumulados C-246/94, C-247/94, C-248/94 y C-249/94.
— TJCE, Sentencia de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. 1986.
— TJCE, Sentencia de 4 de diciembre de 1986, Federatie Nederlandse Vakbeweging,
71/85, Rec. 1986.
— TJCE, Sentencia de 19 de febrero de 1982, Becker, 8/81, Rec. 1982.
— TJCE, Sentencia de 29 de mayo de 1997, Klattner, C-389/95, Rec. 1997.
— TJCE, Sentencia de 24 de octubre de 1973, Schlüter, 9/73, Rec. 1973.
— TJCE, Sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. 1974.
— TJCE, Sentencia de 21 de octubre de 1970, Lesage, 20/70, Rec. 1970.
— TJCE, Sentencia de 6 de octubre de 1970, Grad, 9/70, Rec. 1970.
64
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 65-85
«El Acuerdo de Asociación Unión Europea – Centroamérica: contenido, significado y
valoración general»
Orlando Mejía Herrera
I.
INTRODUCCIÓN
II.
CONTENIDO GENERAL DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN
III. SIGNIFICADO
ASOCIACIÓN
Y
VALORACIÓN
GENERAL
DEL
ACUERDO
DE
1. El pilar de diálogo político
2. El pilar de cooperación
3. El pilar de comercio
IV. CONSIDERACIONES FINALES
I.
INTRODUCCIÓN
En este trabajo se pretende realizar un análisis y explicación general sobre el
contenido del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea (a partir de ahora, UE) y
Centroamérica (a partir de ahora, CA) que nos permita precisar, también en términos
generales, el significado y alcance de dicho Acuerdo para ambas partes y así concluir con
una valoración sobre la importancia que podría tener en el futuro su aplicación y
cumplimiento y, por tanto, las expectativas o posibilidades razonables de que el Acuerdo
fortalezca las relaciones políticas y, sobre todo, económicas entre ambas regiones1.
Además, desde la perspectiva comunitaria europea en materia de relaciones
exteriores, es necesario recalcar que, por tratarse de un «acuerdo mixto», en el proceso de

El presente artículo ha sido publicado en la Revista de Derecho Comunitario Europeo, Nº 47, año 18,
enero/abril 2014, Madrid, pp. 181-204.
**
Profesor Titular y Principal de Derecho Internacional Público, Derecho de Integración y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, León (UNAN-León). Profesor Jean
Monnet. Doctor en Derecho por la Universidad de Alcalá de Henares.
1
Sobre los antecedentes, contexto y perspectivas del proceso de celebración del Acuerdo, vid. nuestro
trabajo: «El Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica. Contexto y perspectivas» en
Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º 35, Madrid (2010), 143-168. También vid.: CIENFUEGOS
MATEO, M. y JOVTIS, I., «Las negociaciones del Acuerdo de asociación entre la Unión Europea y
Centroamérica: Estado actual y perspectivas» en Revista Electrónica de Estudios Internacionales, n.º 17
(2009) www.reei.org
65
El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica…
Orlando Mejía Herrera
celebración del acuerdo participan conjuntamente la UE y sus Estados miembros2, ya que
«los acuerdos mixtos tienen esencialmente una justificación jurídica cuando el contenido
del acuerdo internacional en cuestión afecta a ámbitos competenciales de la Unión y,
también, a ámbitos que son competencia de los Estados miembros, en cuyo caso resulta
ineludible la participación conjunta de la UE y de los Estados. En efecto, el modelo de
delimitación de competencias entre la Unión y sus Estados miembros en materia de
relaciones exteriores ha impuesto en la práctica la fórmula de los acuerdos mixtos, que fue
reconocida jurisprudencialmente…»3.
Ahora bien, desde la perspectiva centroamericana se debe aclarar que los Estados
centroamericanos partes en el acuerdo4 lo han negociado en bloque desde un punto de vista
político y técnico, pero lo celebran cada uno de forma bilateral con la UE y sus Estados
miembros. Los países centroamericanos han excluido la estructura institucional del Sistema
de la Integración Centroamericana (a partir de ahora, SICA); estructura que por ser todavía
marcadamente intergubernamental perfectamente los gobiernos podrían haberla utilizado
(si es porque tanto desconfían entre ellos mismos o porque no se toman muy en serio su
propio sistema de integración) a través del Consejo de Ministros (que posee el poder de
legislar y decide sólo por consenso o unanimidad) y el Comité Ejecutivo con la asistencia
técnica y administrativa de la Secretaría General y de la Secretaría de Integración
Económica Centroamericana5.
Asimismo, es interesante resaltar que por ser un tratado «complejo» en su proceso
de celebración6, se han tenido que superar varias etapas entre la culminación de la fase de
negociación del acuerdo y la fase de manifestación del consentimiento por todas las partes
involucradas.
2
Es por eso que el tratado se denomina «Acuerdo por el que se establece una Asociación entre la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por un lado, y Centroamérica, por otro». Vid. el texto íntegro del
Acuerdo de Asociación (5 partes y el preámbulo) y una larga lista de anexos, protocolos y declaraciones en el
Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), L 346 de 15 de diciembre de 2012, pp. 3-2621.
3
LIÑÁN NOGUERAS, D. J., «La acción exterior de la Unión: las relaciones exteriores (II)» en A.
MANGAS MARTÍN Y D. J. LIÑÁN NOGUERAS, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 6.ª ed.,
Madrid, 2010, Cap. 24, 531-555, p. 534.
4
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y, a última hora, Panamá.
5
Vid. los artículos 16, 17, 20 y 31 del Protocolo de Tegucigalpa (Tratado constitutivo del SICA) donde
se establecen las bases jurídicas suficientes para que por medio del Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores, en estrecha coordinación con el Consejo de Ministros de Integración Económica, se hubiese
celebrado el Acuerdo de Asociación directamente entre el SICA y la UE.
6
Jurídicamente complejo, pues, por una parte concurren conjuntamente la UE como organización
internacional y sus Estados miembros por ser un «acuerdo mixto» desde la perspectiva europea, y, por la otra
parte, seis Estados centroamericanos celebrando jurídicamente el acuerdo a título individual, aunque
negociando conjuntamente el tratado desde el punto de vista político y técnico.
66
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Así, en mayo de 2010, en el marco de la VI Cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno de la UE y América Latina y el Caribe (a partir de ahora, ALC) celebrada en
Madrid, se concluyó la negociación del acuerdo. Después se procedió a la inmediata
revisión jurídica del texto; y concluida esta fase de revisión se adoptó el texto definitivo del
acuerdo por medio de su rúbrica el 22 de marzo de 2011.
Se realizó una revisión legal del texto adoptado del acuerdo a efectos de su cotejo
lingüístico y traducción, es decir, la verificación de que las traducciones a los idiomas de
los Estados miembros de la UE sean consistentes jurídicamente. Y finalmente se autenticó
el texto del acuerdo con su firma por los ministros centroamericanos de relaciones
exteriores y por el Comisario de Comercio de la UE el 29 de junio de 2012 en Tegucigalpa
en el marco de la XXXIX Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados
miembros del SICA y bajo la presidencia pro tempore de dicha organización por parte de
Honduras.
Una vez adoptado y autenticado el texto del acuerdo, se inició la fase propiamente
dicha de manifestación del consentimiento por todas las partes, lo cual implicó por la parte
centroamericana, la indispensable aprobación legislativa y la ratificación por los poderes
ejecutivos de los seis Estados centroamericanos7; y por la parte europea, para la entrada en
vigor provisional del pilar comercial del Acuerdo8, se requirió la ineludible aprobación del
Parlamento Europeo9 y la autorización del Consejo por unanimidad para poder concluir el
acuerdo10; y, además, con relación al pilar político y de cooperación 11 se requiere aún la
ratificación de todos los Estados miembros de la UE de acuerdo con sus respectivas normas
de derecho interno.
II.
CONTENIDO GENERAL DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN
El contenido del acuerdo de asociación comprende, en términos generales, los
llamados tres pilares (diálogo político, cooperación y comercio), además de la Parte I que
contiene una serie de disposiciones generales e institucionales, así como las disposiciones
finales en la Parte V.
7
Nicaragua fue el primer Estado centroamericano en aprobar y ratificar el Acuerdo.
Vid. MEMO de la Comisión Europea, Acuerdo de Asociación de alcance amplio entre América
Central y la Unión Europea, Bruselas, 29 de junio de 2012.
9
El Parlamento Europeo aprobó el acuerdo el 11 de diciembre de 2012 como parte de sus funciones
básicas de control parlamentario de los acuerdos internacionales celebrados por la UE.
10
Art. 218.8 TFUE.
11
El Acuerdo de Asociación consta de tres pilares: diálogo político, cooperación y comercio.
8
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Orlando Mejía Herrera
El apartado de diálogo político12 comprende 12 artículos del acuerdo (del 12 al 23).
Concretamente, en el art. 13, referente a las áreas prioritarias de este diálogo, se establece
textualmente que las «Partes acuerdan que el diálogo político abarcará todos los aspectos de
interés mutuo tanto a nivel regional como internacional»13.
El apartado de cooperación14 comprende 53 artículos del acuerdo (del 24 al 76) en
los que se establecen los objetivos, principios, modalidades y metodología de la
cooperación; una «cláusula evolutiva»15, así como una serie de áreas generales de
cooperación (en materia estadística; democracia; derechos humanos y buena gobernanza;
modernización del Estado y de la administración pública, incluyendo la descentralización;
prevención y resolución de conflictos; y consolidación de las instituciones y del Estado de
Derecho).
Asimismo, se incluyen ámbitos específicos de cooperación en materia de justicia,
libertad y seguridad (protección de datos personales; lucha contra las drogas ilícitas;
prevención y lucha contra el lavado de dinero, incluyendo el financiamiento del terrorismo;
lucha contra el crimen organizado y fortalecimiento de la seguridad ciudadana; la lucha
12
Parte II.
Además, se establece que el «diálogo político entre las Partes preparará el camino para nuevas
iniciativas destinadas a conseguir objetivos comunes y establecer una base común en ámbitos como: la
integración regional; el Estado de Derecho; la buena gobernanza; la democracia; los derechos humanos; la
promoción y protección de los derechos y las libertades fundamentales de los pueblos y las personas
indígenas, tal y como se reconocen en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas; la igualdad de oportunidades y la igualdad de género; la estructura y orientación de la
cooperación internacional; la migración; la reducción de la pobreza y la cohesión social; las normas laborales
fundamentales; la protección del medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales; la
seguridad y la estabilidad regionales, incluida la lucha contra la inseguridad ciudadana; la corrupción; las
drogas; el crimen organizado transnacional; el tráfico de armas pequeñas y ligeras, así como de sus
municiones; la lucha contra el terrorismo; la prevención y la solución pacífica de conflictos»: art. 13.2 del
acuerdo. Se establecen apartados especiales sobre cooperación mutua entre las partes en materia de desarme;
desminado; contra las armas de destrucción masiva; en materia de lucha contra el terrorismo; sobre los
crímenes graves de trascendencia internacional; financiamiento para el desarrollo; migración; medio
ambiente; seguridad ciudadana; buena gobernanza en el área fiscal o tributaria; y acuerdan la negociación en
el futuro de un fondo común de crédito económico y financiero para ayudar a CA a reducir la pobreza,
promover el desarrollo y el bienestar integral de la región, así como impulsar la actividad socio económica de
CA a fin de lograr una relación balanceada entre ambas regiones. Se establece que este mecanismo común
económico y financiero se crearía con la intervención del Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Mecanismo
de Inversión para América Latina (LAIF) y la asistencia técnica por medio del programa regional de
cooperación para CA.
14
Parte III.
15
Art. 27.1: «El hecho de que no se haya incluido en el presente Acuerdo un ámbito o una actividad de
cooperación no se interpretará como un impedimento para que las Partes decidan, de conformidad con sus
legislaciones respectivas, cooperar en dicho ámbito o dicha actividad».
13
68
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contra la corrupción; lucha contra el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras; y la lucha
contra el terrorismo con pleno respeto de los derechos humanos)16.
Por supuesto, no podía faltar una especial cooperación en materia propiamente de
integración regional centroamericana, pues, precisamente, éste ha sido uno de los ejes
fundamentales de los programas de cooperación de la UE con CA17. También sobre cultura
y cooperación audiovisual; y sobre sociedad del conocimiento (sociedad de la información
y cooperación científica y tecnológica).
El apartado de comercio18 es, sin lugar a dudas, el apartado más grande del acuerdo
y que prácticamente abarca casi todo su contenido, pues comprende 275 artículos del
acuerdo (del 77 al 351). El fin fundamental es la creación de una zona de libre comercio
entre ambas regiones en línea con las disposiciones del Acuerdo de la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
En ese sentido, se menciona textualmente la creación «de una zona de libre
comercio y [su] relación con el Acuerdo sobre la OMC». En concreto, se dispone lo
siguiente:
«1. Las Partes en el presente Acuerdo, con arreglo al artículo XXIV del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (en lo
sucesivo, el "GATT de 1994") y al artículo V del Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios (en lo sucesivo, "el AGCS"), establecen una zona de
16
También se establecen áreas concretas de cooperación en desarrollo social y cohesión social (en
materia de cohesión social, incluida la lucha contra la pobreza, las desigualdades y la exclusión; empleo y
protección social; educación y capacitación; salud pública; sobre pueblos indígenas y otros grupos étnicos;
grupos vulnerables; en cuestiones de género y juventud); en asuntos de migración; medio ambiente, desastres
naturales y cambio climático. Se incluyen diversos ámbitos de cooperación sobre desarrollo económico y
comercial (cooperación y asistencia técnica en materia de política de competencia; cooperación aduanera y
asistencia mutua; cooperación y asistencia técnica sobre la facilitación del comercio y las aduanas; la
propiedad intelectual y transferencia de tecnología; cooperación en materia de libertad de establecimiento,
comercio de servicios y comercio electrónico; cooperación y asistencia técnica sobre obstáculos técnicos al
comercio; contratación pública; en asuntos de pesca y acuicultura; bienes artesanales; bienes orgánicos;
seguridad alimentaria, asuntos sanitarios y fitosanitarios y sobre cuestiones de bienestar animal; comercio y
desarrollo sostenible; cooperación industrial; energía, incluyendo energías renovables; cooperación para la
minería; turismo solidario y sostenible; cooperación en materia de transporte; buena gobernanza en el ámbito
fiscal; en cuestiones de micro, pequeña y mediana empresa; sobre micro créditos y micro financiación).
17
Por ejemplo, el llamado Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana (PAIRCA)
de la UE que ya tiene dos fases de ejecución en los últimos años por medio de la Secretaría General del SICA
y que abarca varios componentes importantes, entre ellos el apoyo al fortalecimiento y consolidación de los
principales órganos e instituciones del SICA (como por ejemplo, la Corte Centroamericana de Justicia, el
Parlamento Centroamericano, la Secretaría General, entre otros).
18
Parte IV.
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Orlando Mejía Herrera
libre comercio. 2. Las Partes reafirman sus derechos y obligaciones existentes
respecto a la otra Parte de conformidad con el Acuerdo sobre la OMC»19.
En síntesis, el pilar comercial abarca una serie amplia de disposiciones normativas
que regulan una larga lista de temas imprescindibles y necesarios para poder crear de forma
gradual y progresiva una auténtica zona de libre comercio.
En el art. 78 se enumeran los diez objetivos fundamentales de esta omnipresente
Parte IV del Acuerdo, entre los que caben resaltar, a nuestro juicio, los tres primeros: «a) la
expansión y la diversificación del comercio de mercancías entre las Partes, mediante la
reducción o la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio; b) la
facilitación del comercio de mercancías, en particular a través de las disposiciones
acordadas relativas a las aduanas y la facilitación del comercio, las normas, los reglamentos
técnicos y los procedimientos de evaluación de la conformidad, así como las medidas
sanitarias y fitosanitarias; c) la liberalización del comercio de servicios, de conformidad
con el artículo V del AGCS».
El Título II de esta IV Parte está dedicado a la regulación de la libre circulación de
bienes entre las partes (lo esencial en una zona de libre comercio), bajo el principio de trato
nacional para el acceso de los bienes de una parte en el mercado de la otra por medio de la
eliminación recíproca (automática en unos casos y gradual en otros) de los aranceles o
derechos de aduana y de las medidas no arancelarias.
El acuerdo aquí contiene secciones específicas sobre agricultura en las que se
observan disposiciones especiales sobre el problema muy sensible de los subsidios a las
exportaciones agrícolas (esto sin incluir los subsidios a la producción agrícola), obviamente
por la parte europea, que afectan gravemente y en consecuencia preocupan mucho a la parte
centroamericana precisamente en el ámbito donde los países centroamericanos poseen
19
Art. 77 del acuerdo. Eso sí, se aclara, en nota a pie de página del mismo acuerdo, que el «término
"existentes" implica que el apartado se aplica exclusivamente a cualquier disposición existente del Acuerdo
sobre la OMC y no a cualquier modificación o disposición acordada después de la finalización del presente
Acuerdo».
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evidentes ventajas comparativas20. También se establecieron disposiciones sobre pesca,
acuicultura, productos artesanales y orgánicos21.
Hay un capítulo especial, como no podría ser de otra manera, sobre las barreras
técnicas al comercio, cuyo objetivo es identificar, prevenir y eliminar las barreras
innecesarias para el comercio entre las partes que puedan surgir como resultado de la
preparación, adopción y aplicación de reglamentos técnicos, normas y procedimientos de
evaluación de la conformidad dentro de los términos del Acuerdo de la OMC sobre
Obstáculos Técnicos al Comercio22.
Por supuesto, no podía faltar también un capítulo dedicado a las medidas sanitarias
y fitosanitarias para facilitar el comercio entre las partes, en el que se establecen una serie
de medidas asociadas a la salud animal y vegetal. Y así, sucesivamente, se observan sendos
títulos dedicados en términos generales a crear, facilitar y desarrollar también la libre
circulación de servicios, la libertad de establecimiento y el intercambio comercial en
general entre las partes, así como a la instauración de un mecanismo de solución de
controversias con sus órganos, medios y procedimientos respectivos23 24.
20
En el art. 89.2 se establece: «Las Partes comparten el objetivo de trabajar conjuntamente en la OMC
para garantizar la eliminación paralela de todas las formas de subvención a la exportación y el establecimiento
de disciplinas sobre todas las medidas de exportación que tengan un efecto equivalente. A tal fin, las medidas
de exportación con efecto equivalente comprenden los créditos a la exportación, las garantías de créditos a la
exportación o los programas de seguros, las empresas comerciales del Estado dedicadas a la exportación y la
ayuda alimentaria».
21
En materia de defensa comercial hay secciones especiales sobre medidas anti-dumping y derechos
compensatorios y medidas de salvaguardia; y sobre aduanas y facilitación del comercio, además de regular
una serie de aspectos relacionados con el tema fundamental de la libre circulación de mercancías.
22
Art. 125.1 del acuerdo.
23
Concretamente, el Título III está relacionado a la liberalización progresiva de establecimientos, del
comercio de servicios y del comercio electrónico. Hay normas sobre la prestación transfronteriza de servicios;
sobre la presencia temporal de personas naturales con fines comerciales; y se establece un marco regulatorio
sobre los temas de este título del acuerdo. Por su parte, el Título IV está dedicado a los pagos corrientes y
movimientos de capital; el Título V, bastante amplio, trata sobre las compras del sector público; el Título VI
sobre propiedad intelectual, que comprende un conjunto de normas relativas a los derechos de propiedad
intelectual en general; el Título VII sobre comercio y competencia; el Título VIII sobre comercio y desarrollo
sostenible en el que se tratan aspectos básicos en materia de medio ambiente; el Título IX sobre integración
regional económica, un tema vital para la parte europea a fin de garantizar aún más la libre circulación de
mercancías europeas entre los países de la parte centroamericana; el Título X sobre solución de controversias;
el Título XI sobre el mecanismo de mediación para resolver problemas de medidas o barreras no arancelarias;
el Título XII sobre transparencia y procedimientos administrativos; el Título XIII sobre las tareas específicas
en materia de comercio de los órganos establecidos por el acuerdo; y el Título XIV sobre las excepciones del
acuerdo (en temas de balanza de pagos, tributación y preferencia regional).
24
Sobre la llamada preferencia regional, es importante resaltar lo establecido en el art. 351: «1. Nada
en la Parte IV del presente Acuerdo obligará a una Parte a extender a la otra Parte un trato más favorable que
se aplica en cada una de las Partes en el marco de sus respectivos procesos de integración económica regional.
2. Nada en la Parte IV del presente Acuerdo será obstáculo para el mantenimiento, modificación o creación de
uniones aduaneras, zonas de libre comercio u otros acuerdos entre las Partes, o entre las Partes y terceros
países o regiones».
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El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica…
III.
SIGNIFICADO Y VALORACIÓN GENERAL
ASOCIACIÓN
Orlando Mejía Herrera
DEL
ACUERDO
DE
Habiendo efectuado un repaso general del contenido del Acuerdo de Asociación
entre la UE y sus Estados miembros y las seis repúblicas centroamericanas, ahora se
procederá a realizar un breve análisis y explicación, a nuestro juicio, sobre el sentido y
alcance del contenido del Acuerdo y una valoración general sobre el mismo, siguiendo,
lógicamente, la estructura de lo que se ha aceptado en llamar los tres pilares o componentes
en que materialmente está dividido el núcleo duro del articulado del Acuerdo.
1. El pilar de diálogo político
El pilar del diálogo político es un «mecanismo pluri-temático» que comprende
diversos temas y que sirve para abordar aspectos muy variados que se salen del marco de
las competencias de las entonces Comunidades Europeas, hoy Unión Europea, por lo que el
acuerdo ha tenido que celebrarse por dicha organización junto con sus Estados miembros25.
Pero la operatividad de este diálogo político puede considerarse como un «dolor de
cabeza», pues, paradójicamente, existen «dificultades de concreción» de dicho diálogo26.
No obstante, por medio del Servicio Europeo de Acción Exterior de la UE, con la entrada
en vigor del Tratado de Lisboa, debería mejorar la actividad del diálogo político, al menos
por parte de la UE. Aunque el debido seguimiento de los acuerdos adoptados en las
Cumbres entre la UE y ALC27 puede ayudar también al fortalecimiento de ese diálogo.
Además, también compartimos la afirmación de que en dicho diálogo político «[…]
no existen obligaciones concretas y directamente aplicables […] – las cláusulas son
declarativas (las partes “reafirman la importancia" de ciertos asuntos, mientras que en otros
aspectos se comprometen a "promover el diálogo" o "cooperar", etc.)»28.
25
Vid. TREMOLADA ÁLVAREZ, E., «¿Los pilares que soportan la relación de la Unión Europea
con América Latina contribuyen a su desarrollo?» en J. ROY (Comp.), Después de Santiago: integración
regional y relaciones Unión Europea-América Latina, Miami, 2013, 193-208, pp. 196 y ss.
26
Ibíd. p. 197.
27
Desde 1999 hasta el 2013 se han celebrado siete Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno UE –
ALC, en el marco de las cuales la UE ha aprovechado para celebrar “mini cumbres” con las diversas
subregiones de ALC (MERCOSUR, Centroamérica, Caribe y Comunidad Andina) para tratar los asuntos
bilaterales de interés mutuo, principalmente las negociaciones de las acuerdos de asociación en los últimos
años.
28
MILUTINOVIĆ, V., «El Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea» en J.
ROY (Comp.), Después de Santiago, op. cit., 89-103, pp. 91 in fine y s.
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Es decir que en esta parte del acuerdo observamos normas jurídicas sin contenido
exigible, ya que se trata de normas programáticas que requerirán (como condición
indispensable) la conclusión de acuerdos específicos entre las partes para el cumplimiento
efectivos de las obligaciones que se establezcan de forma clara, precisa e incondicional en
cada caso.
No obstante, dichas normas programáticas constituyen derecho válido, pues, aunque
no se derivan de ellas obligaciones directamente aplicables y exigibles, pero sí sirven como
fuente de interpretación para otros acuerdos que las partes puedan celebrar en el futuro
sobre temas análogos; y también pueden considerarse como pautas de conducta que los
Estados implicados por ambas partes deben seguir en el ámbito interno y en sus relaciones
internacionales en general (por ejemplo, sobre promoción de la democracia, protección de
los derechos humanos, etc.).
En ese sentido, se reafirma que en muchas ocasiones en los acuerdos internacionales
celebrados por la UE (y por los Estados Unidos), sobre todo en aquellos acuerdos que
contienen además aspectos comerciales preferenciales, se encuentran términos,
disposiciones o formulaciones de los cuales no se derivan obligaciones legalmente
exigibles entre las partes29.
Véanse, por ejemplo, los términos en que está redactado el artículo 13 del acuerdo
de asociación entre la UE y CA: «[…] el diálogo político abarcará todos los aspectos de
interés mutuo […]»; o «El diálogo político entre las Partes preparará el camino para nuevas
iniciativas […]»; o «El diálogo en virtud de la parte II abarcará también los tratados
internacionales sobre los derechos humanos, la buena gobernanza […]».
Se puede afirmar que de tales disposiciones no se pueden inferir normas jurídicas
que contengan de forma clara, precisa e incondicional derechos y obligaciones recíprocos
entre las partes que puedan ser directamente exigibles entre ellas (o sea que dichas
disposiciones no tienen un contenido que pueda ser inmediata y directamente exigible),
sino que será a través de acuerdos específicos por área o temática del pilar del diálogo
político que se podrán (o se podrían), si es el caso, concretar determinadas obligaciones
según los intereses políticos y económicos en juego en cada momento y teniendo muy en
cuenta, en muchos casos, las sensibilidades y diferencias políticas e ideológicas de los
gobiernos de turno en ambos lados del atlántico.
29
HORN, H., MAVROIDIS, P. C. and SAPIR, A., Beyond the WTO? An Anatomy of EU and US
Preferential Trade Agreements (May 28, 2009), pp. 9 y ss.; disponible en SSRN:
http://ssrn.com/abstract=1411066 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1411066 (último acceso en la Internet: 31
de enero de 2014).
73
El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica…
Orlando Mejía Herrera
Se debe agregar que en materia de política exterior, en no pocas ocasiones los
intereses y visiones de los Estados miembros de la UE no coinciden con la propia política
exterior y de seguridad de la UE en cuanto tal, lo cual en muchas ocasiones ha impedido o
dificultado la adopción de posiciones y acciones comunes en el marco de la organización,
decidiendo los Estados por su propia cuenta las acciones a seguir30; y en relación con CA,
la falta de un progresivo fortalecimiento institucional y jurídico de su sistema de
integración, en el marco del cual puedan tener una «agenda común mínima» en materia de
política exterior, dificulta también en muchas ocasiones la adopción de posiciones y
acciones comunes como región realmente integrada.
No obstante, en el caso de la UE, a pesar de sus carencias o problemas de
efectividad en materia de política exterior como organización internacional, compartimos el
criterio de que «el diálogo político resulta siendo una herramienta instrumentalizadora, que
le brinda a la Unión Europea una proyección mundial indiscutible, pese a que sus miembros
no lleguen a tener una posición unificada y a sus dificultades en materia de concreción»31.
2. El pilar de cooperación
Por su parte, en el pilar de cooperación podemos observar que, por razones obvias,
la UE pretende continuar y ampliar su política de cooperación y las de sus Estados
miembros con CA a fin de fortalecer, principalmente, la integración económica
30
Además, en relación con la naturaleza y contenido del diálogo político en el marco de la UE, se
señala que éste «se define, sobre todo, no tanto por su contenido [que es muy restringido] sino por su
naturaleza institucional» que implica una serie de actividades monopolizadas por los ministerios de relaciones
exteriores de los Estados miembros y que se desarrollan siguiendo «unos procedimientos ad hoc más o menos
preestablecidos» en el Tratado de la UE. Así pues, «[e]ste contenido y esta naturaleza del diálogo político à la
UE explican precisamente su considerable falta de relevancia. En efecto, difícilmente podrá hincar el diente
en temas complejos que requieran recursos económicos (porque no tiene un presupuesto propio) o que deban
implicar a Ministerios que no sean los de Asuntos Exteriores o donde los Estados tengan políticas
diferenciadas o donde la Comunidad sea competente. Por ello el diálogo político de la UE está condenado,
salvo contadísimas excepciones, a la producción de declaraciones con los representantes de países terceros
cuya amplitud temática es inversamente proporcional a su capacidad de establecer prioridades y abordar
soluciones para problemas significativos»: TORRENT, R.; FRANCIA, J. R., Las relaciones Unión Europea –
América Latina en los últimos diez años: el resultado de la inexistencia de una política. Un análisis empírico
y esperanzado, UNU-CRIS, Occasional Papers, 0-2005/10, pp. 31 y s.
31
TREMOLADA, loc. cit., p. 197. Además, este autor afirma acertadamente que el «esfuerzo
adicional de las cumbres ALCUE no alcanza a contrarrestar las dificultades de concreción del diálogo político
ni afianza la anhelada asociación estratégica. Acaso porque el problema estructural del diálogo político se
replica en las cumbres donde evidenciamos tanta diversidad temática como expectativas. Para Günther
Maihold el problema se ve agravado por el unilateralismo reinante de América Latina, que se resiste a
participar a nivel internacional como grupo o bajo el paraguas de las organizaciones subregionales, afectando
de esta manera, desde ambos lados del Atlántico, el diseño del concepto interregionalista».
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centroamericana (que convertiría a la región en un mercado único muy atractivo para las
empresas europeas…), así como la cohesión económica y social en la región, la buena
gobernanza, el Estado de Derecho y la lucha contra el crimen organizado transnacional.
Evidentemente, esta acción de cooperación con CA, en particular con el SICA y con
sus Estados miembros, también constituye una apuesta estratégica de la UE, en el marco de
su política de cooperación, a fin de no perder espacios de influencia en diversas regiones
del mundo en relación con otros actores internacionales globales (Estados Unidos, China,
Rusia…), aunque sujeta siempre, dicha cooperación bilateral, al principio de
condicionalidad (por ejemplo, condicionada al respeto del Estado de Derecho y a la
protección de los derechos humanos por parte de los Estados receptores de la
cooperación)32.
Es oportuno aclarar que, desde el punto de vista de la condicionalidad de la
cooperación de la UE con CA, una cosa es la cooperación bilateral con el SICA en cuanto
tal para principalmente fortalecer su sistema institucional y profundizar su proceso de
integración económica; y, otra cosa, es la cooperación bilateral con los propios Estados
miembros del SICA, a los cuales sí se les debe exigir, como condición para la cooperación,
el respeto del Estado de Derecho, la buena gobernanza, el fomento de la democracia, la
protección de los derechos humanos, entre otros, todo lo cual también redunda en beneficio
de la propia integración centroamericana, pues, evidentemente, en cualquier parte del
mundo no puede haber un proceso de integración exitoso con Estados que internamente
puedan sufrir serios problemas políticos que incluso en casos extremos puedan
peligrosamente aproximarse más o menos a la categoría de los llamados «Estados en
desintegración» o de «Estados desintegrados»33.
32
Por ejemplo, a efectos ilustrativos, en las llamadas Primeras Conclusiones del Seminario “El futuro
europeo de la cooperación al desarrollo. El Parlamento Europeo decide”, celebrado en Madrid, el 3 de
diciembre de 2012, bajo los auspicios de la Oficina de Información en España del Parlamento Europeo, se
señala que: «1.- La Unión Europea tiene que amoldarse a los tiempos actuales, adaptando la política de
cooperación al mundo global. La UE no debe perder peso en el mundo respecto a otros actores, como China,
y la cooperación tiene que seguir siendo una bandera que nos represente. […] 4.- La condicionalidad sigue
siendo una premisa fundamental para la cooperación bilateral de la UE, buscando que los gobiernos trabajen
en la mejora y cumplimiento de los derechos humanos básicos».
33
Sobre la noción de Estados desintegrados (llamados también Estados fallidos o fracasados), vid.
JIMÉNEZ PIERNAS, C., «Los Estados fracasados y el Derecho internacional: el caso de Somalia» en Revista
Española de Derecho Internacional, vol. LXII, n.º 1, Madrid (2010), 17-59, pp. 51 y ss.
En
el
caso
centroamericano,
el
reconocido
«Failed
States
Index
2012»
(en
http://www.fundforpeace.org/global/library/cfsir1210-failedstatesindex2012-06p.pdf) coloca a los Estados
centroamericanos, de mayor a menor grado de riesgo de convertirse en Estado fallido, en los siguientes
puestos: Nicaragua, 69; Guatemala, 70; Honduras, 75; El Salvador, 93 (todos ellos dentro de la categoría
intermedia de Estados en advertencia alta); Panamá, 132 (en una categoría un poco mejor de Estados menos
estable o de estabilidad baja); y, Costa Rica, 139 (en la categoría mejor aún de Estados estables o de
estabilidad normal en relación con el resto de la región centroamericana).
75
El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica…
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Sin embargo, sobre todo en casos extremos de violación por los gobiernos del
principio de la condicionalidad de la cooperación, la UE debe seguir apoyando fuertemente
la cooperación descentralizada a fin de no perjudicar injustamente a diversos sectores y
segmentos de las poblaciones beneficiarias en aquellos países con graves problemas de
democracia y de respeto de los derechos humanos. Para ello debe fortalecer y ampliar la
cooperación al desarrollo a diversos programas y proyectos de las administraciones
subestatales (gobiernos regionales o locales) y de una amplia gama de nuevos actores de la
llamada sociedad civil34.
Ahora bien, en este pilar del Acuerdo de Asociación, de acuerdo con
MILUTINOVIĆ, las «[…] disposiciones sobre cooperación son, de alguna forma, más
concretas (si bien no son en su mayoría directamente aplicables) y establecen las bases para
la acción concreta en el futuro. Se proporciona una base jurídica para la futura cooperación,
así como asistencia técnica en una muy amplia variedad de áreas, centradas en el buen
gobierno y el imperio de la ley. En general, el diálogo político y la cooperación no están
vinculados al comercio por una estricta condicionalidad legal»35.
Es decir, de acuerdo con lo afirmado anteriormente, y tal y como se observa en la
práctica actual de la UE con algunos gobiernos centroamericanos (en particular con el de
Nicaragua), se prioriza al máximo y existe pleno consenso entre ambas partes para poner en
marcha lo antes posible el pilar comercial, independientemente de los problemas políticos
planteados en el 2008 por la propia UE en materia de transparencia electoral, democracia y
derechos humanos que repercutieron incluso en la suspensión de la ayuda o cooperación
34
En ese sentido, en las primeras conclusiones del citado Seminario “El futuro europeo de la
cooperación al desarrollo. El Parlamento Europeo decide” (punto 8), también se señala que la «cooperación
descentralizada no debe ser la gran perdedora de todo este proceso. Tenemos que seguir apoyándola e intentar
que no desaparezca».
35
MILUTINOVIĆ, loc. cit., p. 92. Se considera muy oportuno citar textualmente la siguiente reflexión
general expuesta en el trabajo de este autor: «[…] las disposiciones ACR [Acuerdos Comerciales Regionales]
sobre el comercio suelen ser vinculantes, mientras que el desarrollo parece no ser imperativo, como parte de
un proceso de "inflación legal"; mientras que la vinculación directa entre ambas suele ser excepcional. En el
caso de un actual AA UE, ello estaría parcialmente justificado por el hecho de que la ayuda al desarrollo y la
asistencia tiende a ser en gran medida unilateral, financiada y dirigida a través de programas específicos de la
Unión Europea. Si la ayuda al desarrollo/asistencia es un acto unilateral, no tiene mucho sentido interpretarlo
como un compromiso bilateral. Un beneficio adicional sería que la acción unilateral produjese que los Estados
desarrollados se muestren de forma altruista en el exterior, a la vez que también proporcionasen un necesario
equilibrio ante los electores nacionales, quienes desean apreciar la liberalización del comercio (percibida por
muchos como una actitud egoísta y explotadora), compensándose, al menos, parcialmente por
ayuda/asistencia (percibida por muchos como desinteresada, caritativa). El evidente problema jurídico y
político es, ciertamente, que la desvinculación entre comercio y desarrollo puede funcionar en ambos
sentidos: mientras que la asistencia no es jurídicamente condicional en el comercio, su carácter unilateral
implica que pueda ser unilateralmente suprimida por el donante –con independencia de los resultados del
comercio o incluso de la satisfacción de los criterios políticos por parte del beneficiario de la ayuda/asistencia.
Esto, indudablemente, es un asunto mucho más amplio y complejo».
76
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 65-85
bilateral directa que la UE proporcionaba vía gobierno al presupuesto del Estado
nicaragüense36. Quizás, a nuestro juicio, esta doble actitud de la UE (una en el plano
político y otra en el económico según las circunstancias del momento) se podría
caracterizar (desde un punto de vista teórico-conceptual de las relaciones internacionales)
como lo que algunos llaman «enfoque realista del interregionalismo»37.
En ese sentido realista, ahora teniendo como “telón de fondo” la entrada en vigor
provisional del Acuerdo de Asociación con CA (es decir, la entrada en vigencia de su pilar
comercial), la UE renueva estratégicamente su cooperación bilateral con Nicaragua para el
periodo 2014-2020, «definida en conjunto con el [mismo] Gobierno de Nicaragua» que está
desde el 200838, sin que los problemas políticos anteriormente planteados sean un obstáculo
para avanzar en materia de cooperación bilateral con ese mismo país y sobre todo para
profundizar sus relaciones en materia de comercio con toda la región centroamericana.
Por otro lado, es necesario una mayor coordinación y complementariedad entre las
políticas de cooperación al desarrollo de los Estados miembros de la UE con la propia
política de la organización en esta materia sobre la base de unos principios comunes, pues,
en la práctica se observa muy a menudo que las agencias de cooperación al desarrollo de
los Estados miembros de la UE no se sienten “vinculadas” por las políticas y normas de la
UE, atendiendo solamente a las directrices derivadas de sus políticas y normas nacionales.
Si bien es cierto que en materia de cooperación al desarrollo la UE sólo tiene jurídicamente
una competencia que complementa la de sus Estados miembros (que siguen manteniendo
competencias en este ámbito por razones políticas de mucho peso…), pero también es
verdad que dicha complementariedad debería ser sobre la base del consenso y la
coordinación para una mayor efectividad de la cooperación al desarrollo proveniente del
ámbito comunitario europeo39.
36
Vid. noticia de la agencia española EFE fechada en Managua el 16 de diciembre de 2008: «La Unión
Europea (UE) suspendió 23 millones de euros (31,7 millones de dólares) destinados a Nicaragua para este año
por incumplimientos del Gobierno […] en materia de gobernabilidad, transparencia y respeto a los derechos
humanos, confirmó hoy una fuente diplomática. […] La fuente señaló que el resto de fondos, que estaban
programados como parte del apoyo presupuestario que la UE otorga anualmente a Nicaragua, "se ha
suspendido". […] La comisaria europea de Relaciones Exteriores, Benita Ferrero-Waldner, notificó esa
decisión […]».
37
Cfr. ALVAREZ MACÍAS, M. V., «Relaciones interregionales entre la Unión Europea y América
Latina: ¿cambio o continuidad luego del Tratado de Lisboa?» en Otro Sur Digital, n.º 3 (2011)
http://www.catedrarrii.com.ar/docs/otro%20sur/Otro_Sur_3.pdf
38
Vid. el Boletín de la Delegación de la UE en Nicaragua, EuroNotas Digital, n.º 25 (2014)
http://eeas.europa.eu/delegations/nicaragua/documents/press_corner/eurobulletin/2014_02/index.html
39
Vid., por ejemplo, la Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de
los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la
política de desarrollo de la Unión Europea titulada «El consenso europeo sobre desarrollo», de 20 de
diciembre de 2005 y publicada en el DOUE, C 46 de 24 de febrero de 2006. Este consenso define, por
primera vez en cincuenta años de cooperación, el contexto de principios comunes en el que la UE y sus
77
El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica…
Orlando Mejía Herrera
3. El pilar de comercio
Finalmente, en relación con el pilar comercial, tal y como ya se ha señalado, éste
contiene la mayor cantidad de artículos del acuerdo40. Se establece que las «Partes
liberalizarán progresivamente el comercio de mercancías conforme a lo dispuesto en el
presente Acuerdo y de conformidad con el artículo XXIV del GATT de 1994»41.
Asimismo, es oportuno resaltar que en el pilar comercial se observa la adopción y
aplicación plena del principio de trato nacional al disponer que «Cada Parte concederá trato
nacional a las mercancías de la otra Parte de conformidad con el artículo III del GATT de
1994, incluidas sus notas interpretativas. Con este fin, el artículo III del GATT de 1994 y
sus notas interpretativas se incorporan y forman parte integral del presente Acuerdo»42.
También se adoptan plenamente los principios de trato especial y diferenciado 43 y de
nación más favorecida44.
Al analizar el contenido de los acuerdos de comercio preferenciales (ACP),
celebrados y concluidos por la Unión Europea (y por los Estados Unidos), la doctrina
afirma que los temas cubiertos por estos acuerdos se pueden dividir en dos categorías:
«OMC plus» (OMC+), que son la mayoría, y «OMC extra» (OMC-X), que son la minoría.
La primera categoría corresponde a las disposiciones normativas de los ACP que se
encuentren bajo el actual mandato de la OMC, donde las partes adquieren compromisos
bilaterales que van más allá de aquellos que han aceptado a nivel multilateral en el seno de
la OMC. Como obligación arquetipo sería una mayor reducción de los aranceles aduaneros
en el marco de una zona de libre comercio. También se incluyen las obligaciones relativas a
medidas sanitarias o fitosanitarias, medidas sobre obstáculos técnicos al comercio,
antidumping o sobre derechos de propiedad intelectual. Por el contrario, la categoría de la
OMC-X comprende las disposiciones normativas de los ACP que se ocupan de cuestiones
que quedan fuera del actual mandato de la OMC. Un ejemplo podría ser un compromiso en
Estados miembros aplicarán (o deberían aplicar) sus respectivas políticas de desarrollo con un espíritu de
coordinación y de complementariedad. Sobre los diferentes modi operandi de la UE (con o sin sus Estados
miembros) en el contexto internacional, vid. TORRENT, R.; FRANCIA, J. R., op. cit., pp. 7-19.
40
El pilar comercial del acuerdo constituye «un proyecto ambicioso, que tiene como objetivo reducir a
cero los aranceles para el 96% de los bienes durante los próximos diez años y para todos los bienes dentro de
quince años. Basado mayormente en la terminología y conceptos de la OMC, el Acuerdo pretende ser un
ACR [Acuerdo Comercial Regional] compatible con las disposiciones de la OMC, basándose en una profunda
liberalización y con unas disposiciones más desarrolladas sobre barreras al comercio no arancelarias (por
ejemplo, barreras técnicas)»: MILUTINOVIĆ, loc. cit., p. 94.
41
Art. 80 del acuerdo.
42
Art. 85 del acuerdo.
43
Vid., por ejemplo, los arts. 126, 132 y 155 del acuerdo.
44
Vid, por ejemplo, el art. 230 del acuerdo en materia de protección de la propiedad intelectual.
78
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 65-85
los estándares laborales, obligaciones para la protección del medio ambiente o sobre
movimiento de capitales45.
Efectivamente, al analizar el articulado del pilar comercial del acuerdo, se puede
observar que la mayoría de las disposiciones normativas contienen normas jurídicas OMC+
y la minoría son normas jurídicas OMC-X. En concreto, MILUTINOVIĆ expresa que en
«términos generales, las normas OMC+ en el AA [Acuerdo de Asociación] suelen referirse
a los intercambios de bienes y servicios, así como a los aspectos relacionados con el
comercio de los derechos de propiedad intelectual; mientras que las disposiciones OMC-X
versan sobre la liberalización de los servicios de mensajería, las telecomunicaciones, la
protección de la competencia y la contratación pública»46.
Eso sí, la UE estableció dos condiciones básicas para poder concluir el Acuerdo de
Asociación con CA: la plena incorporación de Panamá al llamado subsistema económico
del SICA (es decir, al proceso de integración económica formando parte de la zona de libre
comercio centroamericana aún incompleta e imperfecta), lo cual se ha cumplido; y la
creación y perfeccionamiento de la unión aduanera centroamericana, lo cual obviamente no
se ha cumplido a la fecha.
Esa situación generaría que una mercancía procedente de la UE sí tendría libre
circulación en el subsistema económico del SICA, pero, paradójicamente, los productos de
origen centroamericano en la actualidad muchas veces sufren obstáculos entre los mismos
Estados miembros del SICA, ya sea por flagrante incumplimiento de la normativa vigente
en materia de Derecho de integración, a causa de la desconfianza entre ellos mismos, o para
proteger de forma manifiesta o encubierta a sus empresas nacionales afectadas por la
competencia.
Esto significa que los Estados miembros del SICA deben tomarse más en serio su
propio proceso de integración así como, por lo visto o aparentemente, se toman muy en
serio su acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos o el propio acuerdo de
asociación con la UE; acuerdos que, precisamente para su aplicación total y efectiva en los
plazos establecidos, conllevan una serie de grandes desafíos a los Estados
45
Vid. HORN et al., loc. cit., p. 8. Sobre esta clasificación de las disposiciones en OMC+ y OMC-X,
vid. también LÓPEZ-JURADO, C., «La oferta comercial preferencial de la Unión Europea a los países en
vías de desarrollo: modalidades e interacciones» en Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º 39, Madrid
(2011), 443-483, p. 472; y AHEARN, R.J., Europe`s preferential trade agreements: status, content, and
implications, 2011, Congressional Research Service, 7-5700, www.crs.gov R41143, pp. 14-18; disponible en
http://www.fas.org/sgp/crs/row/R41143.pdf
46
MILUTINOVIĆ, loc. cit., p. 95.
79
El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica…
Orlando Mejía Herrera
centroamericanos, como países en vías desarrollo, a causa de diversas limitaciones
estructurales que enfrentan y a comportamientos específicos de cada uno de ellos47.
Ahora bien, en relación con las principales motivaciones tanto de la UE como de los
Estados centroamericanos para celebrar y concluir un acuerdo de este alcance,
especialmente en materia comercial48, en primer lugar, se señalan que por parte de la UE
«tres factores fundamentales explican su decisión de impulsar la negociación del
AA [Acuerdo de Asociación]. En primer lugar, las negociaciones multilaterales de
liberalización comercial en el seno de la Organización Mundial del Comercio
(OMC) son cada vez más lentas y difíciles de controlar, lo que ha incentivado que
los países industrializados –como la UE y Estados Unidos– comiencen a apoyar
procesos de liberalización plurilateral del comercio internacional –como son los
casos de la negociación del AA y la firma del RD-CAFTA– [UE – CA y Estados
Unidos – CA respectivamente]. En segundo lugar, la UE ha logrado promover los
mencionados procesos de liberalización comercial en América Latina a nivel
bilateral –los AAs firmados con México y Chile–, pero no a nivel subregional. Este
hecho cuestiona uno de los rasgos característicos de su política exterior, el apoyo a
los procesos de integración económica. El difícil momento de la integración
subregional en Sudamérica y las dificultades que ello genera en la negociación de
un AA con el Mercado Común del Sur y la Comunidad Andina de Naciones, han
facilitado sustancialmente la decisión de iniciar las negociaciones con
Centroamérica. El tercer y último factor está ligado al potencial valor estratégico
que podría llegar a adquirir Centroamérica como eje de comercio entre Asia, Europa
y Estados Unidos. Aunque los intereses económicos de la UE son reducidos, los
países europeos no desean estar en desventaja en ese eje con respecto a Estados
Unidos y Asia, particularmente en un escenario futuro en el que la zona de libre
comercio del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (Asia-Pacific
47
En ese sentido, se afirma que la última generación de acuerdos comerciales preferenciales cuenta
con una diversidad de disposiciones de «integración profunda» (es decir, la puesta en práctica de políticas de
regulación complejas en las fronteras y a lo interno de las mismas) que obligan a los países en vías de
desarrollo a realizar una serie de reformas normativas e institucionales en los cruce de dichas fronteras y a lo
interno de ellas en áreas diversas tales como seguridad alimentaria, regulaciones técnicas, administración
aduanera, contratación pública, política de competencia y liberalización de los servicios, para lo cual dichos
países deben superar limitaciones estructurales y generar cambios de conductas locales, pues, a menudo las
autoridades se enfrentan a un status quo normativo e institucional obsoleto, a un sector privado poco
desarrollado y graves limitaciones de recursos. Vid. CHAOFFOUR, J.P. and KLEIMANN, D., «The
challenge of implementing preferential trade agreements in developing countries. Lessons for rule design» en
D. KLEIMANN (Ed.), EU preferential trade agreements: commerce, foreign policy, and development
aspects, Florencia, 2013, 43-55, passim y especificamente pp. 46 y 53 (e-book:
http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/27661/EU-Preferential-Trade-Agreements.pdf?sequence=2).
48
Los llamados «acuerdos de cuarta generación».
80
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 65-85
Economic Cooperation, APEC) sea una realidad. El valor estratégico de la región se
incrementaría sustancialmente si los países centroamericanos acabaran participando
en APEC o suscribieran TLCs con alguno de sus miembros asiáticos, como por
ejemplo China. El hecho histórico de que Costa Rica haya decidido alejarse de
Taiwán e iniciar un acercamiento hacia China –que incluye la negociación de un
TLC– es una importante apuesta estratégica de la principal economía receptora de
IED en Centroamérica»49.
En segundo lugar, por parte de los Estados centroamericanos,
«éstos contemplan la firma de un AA que incluya un TLC, como una vía para
mejorar su inserción en la economía internacional. Desde la perspectiva del
paradigma dominante de política económica, los antiguos recelos de las economías
centroamericanas a participar en un TLC entre socios asimétricos son injustificados.
Se sostiene que el acceso a un mayor mercado de exportación por medio de un TLC,
tiene el potencial de beneficiar relativamente más a las economías más pequeñas
que a las de mayor dimensión económica, ya que el limitado tamaño de sus
mercados impide contar con una demanda nacional que impulse y sostenga su oferta
de bienes y servicios. Adicionalmente, esta ampliación de los mercados nacionales
permite a estas economías pequeñas ser más capaces de atraer IED, necesaria para
compensar el déficit de ahorro nacional en la financiación de su inversión»50.
Sobre los principales beneficios comerciales para CA derivados del Acuerdo de
Asociación con la UE, se puede valorar que, sin lugar a dudas, la consolidación de las
preferencias otorgadas bajo el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP+) constituye un
paso fundamental en el comercio interregional, ya que otorga seguridad jurídica a la parte
centroamericana (y también le otorga mayores preferencias comerciales), pues, a partir de
la entrada en vigor del acuerdo, ya no dependerá de las decisiones o actos unilaterales de la
UE el otorgamiento o no de dichas preferencias arancelarias para los productos
centroamericanos.
Por tanto, desde la perspectiva de la UE, se pasa así de un sistema de preferencias
arancelarias autónomas (SGP+) a un sistema de preferencias arancelarias convencionales
(pilar de comercio del Acuerdo de Asociación) con exigencia de reciprocidad entre las
partes51, pero con un tratamiento asimétrico, bajo el principio del trato especial y
49
RUEDA-JUNQUERA, F., «La integración económica centroamericana y el Acuerdo de Asociación
con la Unión Europea: ¿Una oportunidad para la Asociación Estratégica Birregional?», en J. ROY y R.
DOMÍNGUEZ (Comps.), España, la Unión Europea y la integración latinoamericana, Miami, 2010, 205226, pp. 219 y 220.
50
Ibíd., p. 220.
51
Se dice que «la oferta comercial preferencial de la UE combina las medidas de carácter autónomo
del SPG [o SGP] con otras de naturaleza convencional, esto es, otorgadas en el marco de diversos acuerdos de
81
El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica…
Orlando Mejía Herrera
diferenciado, por parte de la UE a los Estados centroamericanos como países en vías de
desarrollo52 teniendo como referencia las normas de la OMC53.
Entre otros beneficios comerciales para CA54, concretamente se pueden destacar
también el establecimiento de cero aranceles para productos de confección, papas, cebollas
y otras hortalizas, miel, café tostado e instantáneo, así como el acceso inmediato para otros
productos previamente excluidos del SGP+ tales como el maní, aceites y camarones.
Como acciones defensivas, CA excluyó del programa de desgravación arancelaria
“productos sensibles” para la economía y el consumo de los países centroamericanos, tales
como la carne bovina y porcina, carne de pollo, arroz, aceites, frijoles, cebollas, papas,
maíz, embutidos, ron, leche fluida, mantequillas y yogurt. En el caso de la leche en polvo y
quesos, a excepción del queso fresco, se otorgaron cuotas de importación sin desgravación
de arancel fuera de cuota, de manera diferenciada por país.
Entre otros mecanismos, CA otorgó también una cuota de importación de jamones
curados, salados y en salmuera, paletas y sus trozos y tocino entreverado, con un
incremento anual del 5 por ciento a 15 años de desgravación. Se eliminaron los subsidios
para todos los productos que se importen a la región con 0 por ciento de arancel. Asimismo,
CA logró acceso preferencial con desgravación a corto plazo para el ron, quesos y carne
porcina; y cuotas de exportación con arancel cero para la carne bovina, azúcar y productos
con alto contenido de azúcar, arroz y banano.
En resumen, «el balance general de la negociación resulta favorable para la región
centroamericana, por cuanto se alcanzaron niveles de asimetría a favor de la región en los
tratamientos arancelarios acordados en el programa de desgravación. A manera de ejemplo,
se puede citar que mientras Centroamérica acordó un 47.9% del universo arancelario en
liberalización económica celebrados entre la UE y los PVD [países en vías de desarrollo]. En la interrelación
de estos instrumentos normativos, de diferente naturaleza y alcance, el SPG comunitario ocupa una posición
residual»: LÓPEZ-JURADO, loc. cit., p. 468.
52
Se dice que, a diferencia de los Estados Unidos, en términos generales los acuerdos comerciales
preferenciales celebrados por la UE con terceros se han caracterizado por la diferenciación, la asimetría en los
compromisos adquiridos, la flexibilidad y la ambición relativamente modesta en la apertura de los mercados;
y en los que la diferenciación de las disposiciones y compromisos adquiridos con sus socios ha variado en
función de una serie de factores, tales como el nivel de desarrollo de su contraparte (como en el caso
centroamericano), lo importante que son para la seguridad europea y los desafíos que los socios pueden
representar en términos competitivos para determinados sectores de la economía europea: AHEARN, op. cit.,
pp. 13 y 14.
53
Vid., principalmente sobre las diversas formas de trato especial y diferenciado y los distintos
enfoques sobre el diseño y la gestión del acceso a dicho tratamiento en el marco de la OMC, KECK, A. and
LOW, P., Special and Differential Treatment in the WTO: Why, When and How?, Staff Working Paper
ERSD-2004-03, Genève, WTO.
54
Según informe ejecutivo interno sobre los resultados de las mesas de negociación del pilar
comercial emitido por el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio de Nicaragua.
82
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 65-85
libre comercio, la Unión Europea otorgó el 91%; por otro lado los plazos de desgravación
acordados por Centroamérica se ampliaron entre 5 y 15 años, mientras la Unión Europea lo
hará en plazos entre 3 y 10 años»55.
Por tanto, los elementos claves del pilar comercial son: 1) sustancial mejora en el
acceso al mercado tanto para la UE como para CA (bajo el principio de trato especial y
diferenciado en beneficio de los Estados centroamericanos como países en vías de
desarrollo) con la eliminación mutua de una serie de aranceles y de obstáculos técnicos al
comercio, así como acceso a los mercados de contratación pública, servicios e inversiones;
2) normas comunes para “nivelar el campo de juego” entre ambos bloques con la adopción
de disposiciones sobre protección de los derechos de propiedad intelectual e indicaciones
geográficas56, mayor competencia y transparencia de las subvenciones y un procedimiento
con sus órganos correspondientes para resolver las disputas comerciales; 3) fortalecer la
integración centroamericana, lo cual implica el cumplimiento, aún pendiente, del
compromiso centroamericano de crear y fortalecer la unión aduanera en CA57.
55
Idem.
Por ejemplo, Costa Rica y El Salvador enfrentaron problemas técnicos (que finalmente resolvieron)
para el registro de indicaciones geográficas de quesos italianos, lo cual impedía la entrada en vigor
provisional del pilar comercial del Acuerdo de Asociación para dichos países, pues, en el seno del Consejo de
la UE, Italia bloqueó inicialmente la decisión que permitiría la entrada en vigor provisional del Acuerdo, y
que debía adoptarse por unanimidad (art. 218.8 TFUE), mientras no se resolvieran satisfactoriamente el
respeto de las denominaciones geográficas de varios tipos de quesos italianos.
57
Así pues, se señala que el Acuerdo de Asociación UE-CA «puede ser un instrumento interesante
para que la región [centroamericana] desarrolle su capacidad de aprovechamiento de las oportunidades que el
contexto internacional le presta. Así, el istmo debe aprovechar la experiencia de la UE en materia de
integración, y afianzar su proceso teniendo en cuenta los conocimientos y experiencias de su socio [europeo].
Ahora, a pesar de que este bloque es un referente internacional en materia de integración, no debe imponer su
modelo o sus realidades para la toma de decisiones, a pesar de que una de las exigencias del acuerdo sea la
consecución de una unión aduanera entre las economías [centroamericanas] implicadas»: VÁZQUEZ
VICENTE, G., Integración económica y apertura comercial en Centroamérica, 1.ª ed., pról. de José Antonio
Sanahuja, Madrid, 2012, p. 265.
56
83
El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica…
IV.
Orlando Mejía Herrera
CONSIDERACIONES FINALES
A la luz de lo analizado y expuesto en el presente trabajo sobre el contenido,
significado y valoración general del Acuerdo de Asociación UE – CA, se puede concluir
haciendo las siguientes consideraciones:
1. Que efectivamente, en términos generales, el Acuerdo de Asociación entre la
UE y CA reafirma, fortalece y consolida las estrechas relaciones políticas y
principalmente de cooperación entre ambas regiones, relaciones que se
«institucionalizaron» desde el llamado «Diálogo de San José».
2. Pero que, sin lugar a dudas, son los aspectos comerciales los que abarcan la
mayor parte del acuerdo en el que también se institucionalizan y amplían (y por
tanto se hacen permanentes) por primera vez una serie de preferencias y
beneficios comerciales y arancelarios que unilateralmente la UE venía
concediendo a CA, lo cual proporciona seguridad jurídica a los Estados
centroamericanos en sus relaciones comerciales con sus socios europeos.
3. Que los Estados centroamericanos deben aprovechar al máximo ese trato
asimétrico muy favorable que han recibido en términos comerciales por parte de
la UE bajo el principio del trato especial y diferenciado de acuerdo con los
principios y normas de la OMC.
4. La oportunidad excepcional que representa el acuerdo de asociación con la UE
para que Centroamérica desarrolle su esquema de integración regional,
principalmente a través de la puesta en marcha (de forma gradual pero decidida
y con seriedad) de un proyecto de mejora, fortalecimiento y consolidación del
sistema institucional, normativo y jurisdiccional del SICA (en el aspecto jurídico
formal) y de un proyecto de perfeccionamiento de la zona de libre comercio y de
creación y desarrollo de la unión aduanera y de una auténtica política comercial
común (en el aspecto jurídico material).
5. Que el acuerdo de asociación con la UE, en lo que respecta a su pilar comercial,
se enmarca también en una decisión de los países centroamericanos de
desarrollar progresivamente una estrategia de búsqueda y consolidación de
mercados a nivel mundial, lo cual les ha permitido promover la diversificación
de los destinos de su oferta exportable, aumentando evidentemente el valor y el
volumen de sus exportaciones, y desarrollar la inversión extranjera directa en la
región.
6. Que por la parte europea, aunque sus intereses económicos en CA son
relativamente reducidos, geoestratégicamente la UE no puede permitirse el lujo
84
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 65-85
de estar en desventaja en relación principalmente con los Estados Unidos, China
y Rusia ante las posibilidades reales de que CA se convierta en un futuro no
muy lejano en una importante región estratégica en el comercio entre Asia,
Europa y América del Norte.
EL ACUERDO DE ASOCIACIÓN UNIÓN EUROPEA – CENTROAMÉRICA:
CONTENIDO, SIGNIFICADO Y VALORACIÓN GENERAL
RESUMEN: En este trabajo se hace un análisis y explicación sobre el contenido y
significado del Acuerdo de asociación entre la Unión Europea y sus Estados miembros con
seis Estados centroamericanos, así como una valoración sobre el alcance de dicho acuerdo
en las relaciones políticas, económicas y de cooperación entre ambas regiones.
PALABRAS CLAVE: Acuerdo de asociación, libre comercio, cooperación, diálogo
político, Unión Europea, Centroamérica.
PARTNERSHIP AGREEMENT EUROPEAN UNION – CENTRAL AMERICA:
CONTENT, GENERAL MEANING AND EVALUATION
ABSTRACT: It is made in this paper an analysis and explanation of the content and
meaning of the Partnership Agreement between the European Union and its Member States
with six Central American countries, as well as an assessment of the scope of the agreement
in the political, economic and cooperation between the two regions.
KEYWORDS: Partnership Agreement, free trade, cooperation, political dialogue,
European Union, Central America.
ACCORD DE PARTENARIAT DE L'UNION EUROPÉENNE – AMÉRIQUE
CENTRALE: CONTENU, SENS GÉNÉRAL ET ÉVALUATION
RÉSUMÉ: Dans cet article il est fait une analyse et une explication du contenu et du sens
de l'Accord de partenariat entre l'Union Européenne et ses États membres et six pays
d'Amérique centrale, ainsi que l'évaluation de la portée de l'accord dans les relations
politiques, économiques et de coopération entre les deux régions.
MOTS-CLÉS: Accord de partenariat, le libre-échange, la coopération, le dialogue
politique, l'Union Européenne, l'Amérique centrale.
85
OPINIONES
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 88-89
«Día de la Hispanidad»
José Antonio Poveda Salvatierra
Nuestra diversidad étnica, cultural y lingüística está siendo rescatada por estudiosos
de todas las regiones en América. Actualmente va emergiendo en lo que García Márquez,
llamaría "el espejo roto de la memoria", la naciente imagen de la compleja y múltiple
identidad cultural latinoamericana.
El esfuerzo colonizador trajo consigo a sus propios acusadores, como Antonio de
Montesinos o Bartolomé de Las Casas. El derecho internacional comienza a articularse en
torno al problema americano, con denuncias, como la del padre Mariana, cuya actualidad
no deja de asombrarnos.
El Diario del Primer Viaje (1492) de Cristóbal Colón no sólo revela la forma que
empleó para conocer y describir la nueva realidad que contemplo al término de su primera
travesía transatlántica, sino también la manera en la que la representó a su destinatario
privilegiado, los Reyes de España. Esa representación ejerció una función de primer orden
en las relaciones que España estableció con esas tierras al trasplantar sus instituciones
políticas, militares y religiosas, así como en el desarrollo de una nueva cultura en ese
espacio que José Martí denominó "Nuestra América".
En la primera época del dominio de España en América, la discusión sobre la
naturaleza del indio llegó a su punto máximo. No surgió como un tema en sí, sino, al
contrario, apareció dentro del contexto de otro debate mayor: el derecho que tenía la corona
española para conquistar a los naturales americanos y en particular la controversia sobre
cómo gobernarlos. En esta oportunidad, releemos los textos claves de la contienda: tanto
Vitoria, Sepúlveda y Las Casas como a historiadores y críticos de este siglo para enfocar el
tema. Dentro del marco de la polémica sobre los derechos de Conquista y Colonización
para someter a las gentes del Nuevo Mundo, se orientará esta indagación alrededor de los
interrogantes sobre los ámbitos en los cuales surgió la cuestión de la naturaleza del indio,
los sentidos en que los amerindios eran despreciados por quienes los difamaban y,
últimamente, los principios sobre los cuales Victoria Sepúlveda y Las Casas debatieron el
Derecho al dominio sobre las indias.
El presente artículo fue entregado por el Profesor José Antonio Poveda Salvatierra para que se
publicara en el presente Vol. 4 del Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI y se encontraba
inédito al momento de su fallecimiento el 24 de julio de 2013.
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Profesor de Derecho de Integración y Derecho Internacional Privado de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la UNAN-León (Nicaragua).
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Día de la Hispanidad.
José Antonio Poveda Salvatierra
El primer acto de celebración de nuestra continuidad cultural será el de colocar en
alguna pared del museo de nuestra historia, la pregunta angustiosa y conmovedora que nos
impusieron de manera reflexiva nuestros Historiadores para recatar nuestra verdadera
identidad y nuestro destino histórico. Nuestra producción literaria y nuestro arte muestran
una vitalidad insospechada. Nuestra lengua parece estar de regreso a sus propias raíces. Lo
dice nuestro arte y nuestra cultura.
Nuestra futura instituciones políticas deberán tomar apoyo en nuestra cultura
múltiple, favorecer la expresión de su diversidad y consignar la libertad y la tolerancia
inexistente en las instituciones convocadas antaño para domesticar la creatividad que
presentó en las nuevas tierra.
Pero nuestras letras coloniales son también exploradas y analizadas recientemente,
en la medida en que un notable número de escritores latinoamericanos se ha embarcado a
partir del siglo pasado y hasta nuestros días en un ambicioso " viaje a la semilla" (para
decirlo en palabra de Alejo Carpentier) que pretende re-escribir textos, tanto precolombinos
como coloniales. En 1949 Carpentier propone, desde su prólogo a " El reino de este
mundo", que la historia de América no es sino una crónica de lo real maravilloso. Años más
tarde anuncia que el narrador latinoamericano ha de asumir el rol de nuevo cronista de
Indias.
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Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 90-93
«Integración Regional de Centroamérica desde la óptica de la teoría de las Relaciones
Internacionales»
Ricardo Antonio De León Borge
La teoría de Relaciones Internacionales (RI) tiene un amplio abanico de principios,
supuestos y normas para estudiar un fenómeno que atañe a la sociedad internacional, sea
entre los Estados, Organizaciones Internacionales, las personas o individuos que toman las
decisiones de un país, lo que nos conlleva a afirmar que existen tres niveles de estudio
Waltz (1959), y en esos niveles la teoría de los procesos de Integración Regional (IR) están
implícitas.
Al respecto, hay poco avance o conocimiento en materia de teorías de integración
dentro de las RI en esta parte del mundo, debido a la concepción de que el estudio de las RI
viene dado desde naciones que han desarrollado los principales conceptos, tales como
Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania. Sin embargo, en las últimas dos décadas
el estudio en otras naciones ha venido dándole otro sentido a las teorías de las RI, ya que
provienen de naciones donde se está utilizando de otras formas, y se ha buscado aterrizarlas
a las realidades complejas y diferentes que existe.
Tomando en consideración lo dicho anteriormente, tratare de hacer un apretado
resumen de las más importantes corrientes teóricas, buscar algún nexo, y si es posible
equiparar el proceso en Centroamérica con las teorías de RI sobre los procesos de
integración regional.
Tomando en consideración la evolución histórica y el rumbo que actualmente se
está estableciendo para llegar a nuevos estadios de integración regional, las teorías de RI
han quedado un poco rezagadas con el avance inexorable de la globalización y de la
regionalización.
Las principales teorías hasta hoy conocidas son:
IIIIIIIVV-
I.
Federalismo
Teoría de la Comunicación
Funcionalismo
Neofuncionalismo
Intergubernamentalismo
Federalismo: Se ha definido de distintas formas, desde la óptica del autor es una
teoría que va más allá y se ha asentado como una forma de convivencia en una
nación. Para este caso, es donde los Estados son los actores y agentes principales de
Máster en Relaciones Internacionales. Decano y docente de la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Humanidades de la Universidad American College, Managua, Nicaragua. Investigador y Consultor en temas
internacionales y de la integración centroamericana.
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Integración regional de Centroamérica desde…
Ricardo A. de León Borge
la integración entre varios Estados, bajo una autoridad que vela por todos los
integrantes de la Federación, pero que delega ciertos deberes y derechos entre los
miembros.
Es considerado como una de las teorías de la integración, sin embargo, también es
visto como una opción para erigirse como un único actor alrededor del cual se
absorben los demás actores interesados en una integración.
II.
Teoría de la comunicación: Se refiere a la necesidad y complemento de la
comunicación en y fuera de los Estados y sus esfuerzos para la integración, donde
busca conformar una “comunidad de Estados”, basada en una comunicación eficiente
y eficaz que contribuye al fortalecimiento. La construcción de unidades políticas de
integración se ve facilitada por la comunicación, según Deustch (1978), una buena
comunicación entre las unidades estatales preveía pueblos que en su conjunto estarían
de acorde con la Integración y darían un salto cualitativo para mejorar a través de la
integración su desarrollo.
III. Funcionalismo: Una teoría que compromete a los Estados al consenso para que
diversos actores funcionen de forma cooperativa con el fin de que conformen marcos
de cooperación integrados y nazcan organizaciones que provean un marco de
funcionamiento que genere desarrollo, paz y seguridad.
IV. Neofuncionalismo: A partir del inicio de la integración económica, los efectos se
verían poco a poco en las otras instancias nacionales. El poder va unido al bienestar
de los pueblos para poder lograr una integración verdadera, la pluralidad de actores
involucrados con el fin de obtener ganancias, integra parte del funcionalismo a través
de un eje vertical y/o central de los actores y del federalismo.
V.
Intergubernamentalismo: El proceso de integración se basa en el convencimiento
de los Estados, como actores racionales dentro de la política internacional, teniendo
en cuenta su interés nacional, que es negociado a nivel estatal, por los Estados que
quieren llegar a una integración basada en instituciones que obedezcan y apoyen los
intereses estatales o gubernamentales.
Estas son las principales teorías hasta hoy conocidas de relaciones internacionales que
tratan de estudiar el fenómeno de la integración regional en el mundo. Existen otros
esfuerzos de sistematización para entender y comprender los procesos de integración
y regionalización a nivel mundial, que sin embargo, no han logrado una clasificación
clara y oportuna para estudiar dichos fenómenos. Por esto he preferido descartarlas y
no tomarlas en cuenta para este escrito.
Centroamérica en el radar. El proceso de Integración centroamericano –como todos los
procesos de esta índole- está basado en un multidimensionalismo de temas, donde, sin
embargo predomina la temática comercial y las ganancias que presupone para las élites
centroamericanas. Atrás quedan temas importantes como la cooperación, diálogo político,
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ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 90-93
el tema social con todos los contenidos que abarca (más aún en Centroamérica donde la
pobreza, la exclusión y la educación, tienen índices peligrosos) y que deberían ser tomados
en cuenta con la misma fuerza que el comercio, con el fin de tener un proceso integral,
donde todos los habitantes tengan beneficios tangibles e intangibles.
Ante estos abismos entre temas de suma importancia, es necesario retomar algunos
planteamientos de teóricos que indican que se tienen que sumar los esfuerzos
económicos/comerciales, en conjunto con los sociales Chanona (1991) y Tomassini (1991),
a como poco a poco ha venido realizando el Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA), en un esfuerzo para darle mayor visibilidad a las bondades de la integración.
Aproximación. Conociendo las teorías existentes, podemos deducir que la Integración en
Centroamérica, se puede ubicar en un plano Intergubernamentalista, ya que vemos en la
práctica que el proceso de integración sigue siendo manejado por los Gobiernos de los
Estados miembros, teniendo un cuerpo de Secretarías y Órganos, que no tienen la fuerza
vinculante y jurídica suficiente como para tomar medidas sin el visto bueno de dichos
gobiernos, lo que da como resultado un Sistema de instancias regionales que no tienen el
poder de cambiar el rumbo del proceso.
El hecho entonces, que los Estados, sean los tomadores de las decisiones más influyentes,
tales como, la profundización o desaceleración del proceso de integración, muestra que son
ellos (los Estados) los que mantienen el control por medio de sus Ministerios.
Sin embargo, también es válido rescatar que a niveles técnicos los entes especializados del
SICA, han logrado tener avances sin la injerencia directa de los Gobiernos, lo que nos da un
pequeño espacio de interacción, y a la vez, en pensar una articulación de una teoría
centroamericana de la Integración.
Como vemos las teorías existentes en relaciones internacionales, se quedan cortas con
respecto al proceso de integración centroamericano, ninguno de esos enfoques permite
analizar y explicar la experiencia alrededor de nuestro proceso integrativo. Un proceso
marcado por el no seguimiento a la receta de Bela Balassa, por citar un ejemplo, de un
proceso sui generis, en el cual nos embarcamos hace ya varias décadas atrás.
Podríamos interpretar entonces que el proceso de Integración en Centroamérica, desborda
los fundamentos de las teorías hasta hoy conocidas en las relaciones internacionales, y que
están marcadas por ser creadas para estudiar otros fenómenos de integración regional –en
este caso Unión Europea-. Por lo que, la construcción de los modelos teóricos, no tienen
una base de conocimiento de las realidades de Centroamérica como región, y de las
naciones que la conforman en lo particular.
Por lo visto anteriormente, el proceso centroamericano tiene ciertas características de las
teorías resumidas, lo que dificulta aún más un estudio/análisis de la situación teórica. Sin
embargo, esa misma indefinición nos da herramientas para llegar a obtener una teoría o
enfoque desde nuestra experiencia, como una labor que está ahí esperando a ser
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Integración regional de Centroamérica desde…
Ricardo A. de León Borge
sistematizada, analizada y presentada con el fin de ordenar y presentar proyecciones y
caminos de mejora a partir de lo conocido, tanto sus avances como sus problemáticas.
Queda, eso sí, la experiencia de un proceso que está en construcción, que tiene identidad
centroamericana y que está encaminado a alcanzar intereses nacionales que se convierten
en regionales –en algunos casos-. La transferencia de algunos compromisos y potestades,
que han realizado los Estados a otros actores (instituciones de la integración) tiene una
estrecha vinculación con la consecución de intereses en común de la región, con esto
planteado tenemos los centroamericanos para tener una visión más abarcadora y claro de
una teoría y práctica del proceso de nuestra integración.
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Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
ISSN: 2223-2117, Vol. 4, mayo de 2015, págs. 94-95
«Centroamérica»
Werner I. Vargas Torres
“…la defensa contra el famoso yanqui ha quedado como una de
las páginas más brillantes de la historia de las cinco repúblicas
centroamericanas.
Los Manes de William Walker (Rubén Darío)
Celebrar a Centroamérica en esta fecha, no es el hecho histórico más acertado, al
final es lo que nos hace creer en la infancia y escuelas, inoculándonos sentimientos patrios.
El 15 de septiembre del 1821 se firma el Acta de Independencia de Guatemala, ente
geopolítico que reunía a todas las provincias centroamericanas, incluso a Chiapas y
Soconusco.
La Independencia se declara “para prevenir las consecuencias, que serían temibles
en el caso de que la proclamase de hecho, el mismo pueblo”; así reza el artículo uno del
Acta. En definitiva la independencia del 15 de septiembre no es más que un montaje para
escena, una estrategia que los entonces detentadores del poder político, económico y
religioso acordaron para conservar el estatus quo, mudando de la piel monárquica a la
republicana.
Luego de esta fingida independencia, vino casi de inmediato en enero de 1823, la
anexión al Imperio Mexicano de Iturbide, un intento de las oligarquías peninsulares y
criollas de formar una nueva nobleza americana y conservar sus privilegios. Solo El
Salvador se resistió a esa anexión costándole la invasión de las huestes del General Filisola.
El inicio a la vida republicana no es alcanzado sino hasta el 1 de julio de 1823,
cuando se acuerda la constitución de las Provincias Unidas del Centro de América y se
establece la Asamblea Nacional Constituyente encargada de sentar las bases de la nueva
Federación.
El 22 de noviembre de 1824 es que se constituye formalmente la República Federal
de Centro América, bajo un régimen federalista integrado por Guatemala, El Salvador,
Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Por vez primera fuimos auténticamente Centroamérica.
Las contradicciones entre los conservadores y liberales no se hicieron esperar, los
primeros pretendían mantener los privilegios de los grupos aristocráticos y de la Iglesia
católica en el nuevo modelo federal y los segundos abogaban por un libre mercado, el
El presente artículo fue publicado en El Nuevo Diario (Nicaragua) el 06 de septiembre de 2013 en la
sección de Opinión.
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Colaborador jurídico de la Corte Centroamericana de Justicia.
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Centroamérica.
Werner I. Vargas Torres
fomento de las migraciones, la separación de la Iglesia y el Estado y la reforma de las
instituciones políticas. Estas contradicciones se derivaron en enfrentamientos bélicos, los
cuales han sido acertadamente llamados como “las guerras de independencia tardía” según
prestigiados historiadores.
Estas contradicciones implicó la ruptura del pacto federal, comenzando por
Nicaragua el 30 de mayo de 1838, luego Honduras, Costa Rica, Guatemala y por último El
Salvador. Para el año 1841 la Federación había dejado de existir y cada Estado comenzó su
propia vida republicana separada, pero siempre con identidad y vasos comunicantes que
subsisten.
Fuimos por segunda vez Centroamérica, cuando los ejércitos centroamericanos
unieron sus espadas para expulsar al filibusterismo. El Tratado de la Alianza firmado por
Guatemala, El Salvador y Honduras, Costa Rica no pudo firmarlo, producto de la peste del
Cólera, pero sí participó decididamente en esta cruzada centroamericanista, y el Pacto
Providencial suscrito por Legitimistas y Democráticos, entonces fuerzas antagónicas, se
unieron para expulsar a William Walker y sus huestes. Así el 1 de mayo de 1857 un
fracasado “predestinado de los ojos grises” William Walker huye para intentar regresar
sucesivamente y ser fusilado al fin por el pueblo hondureño en Trujillo.
La tercera vez fuimos Centroamérica, cuando el 14 de octubre de 1951 se creó la
Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), base del Mercado Común
Centroamericano y de muchas instituciones que aún perviven. Sin embargo, la Guerra
honduro – salvadoreña de 1969 y los procesos de exclusión política de los años 70 y 80
agravaron la confrontación política y fomentaron la vía armada como manera legítima para
alcanzar el poder, aletargando y en algunos casos estancando el proceso de integración.
Por una cuarta vez fuimos Centroamérica, talvez la más importante, cuando el 25 de
mayo de 1986 y el 7 de agosto de 1987 se suscribieron la Declaración de Esquipulas I y el
Acuerdo de Esquipulas II, los entonces presidentes de los países centroamericanos con
visión preclara y como Próceres del Siglo XX, reiteraron la soberanía de Centroamérica
pese a las presiones de las potencias hegemónicas.
Esquipulas fue sin duda el momento más importante para la Centroamérica de hoy,
gracias a ese proceso y la firma de esos acuerdos superamos la confrontación política
armada y reconstruimos el proceso de integración regional centroamericana.
Por eso, cuando hablamos de la fecha de independencia, debemos reflexionar y dar
mérito a aquellos momentos históricos que verdaderamente moldearon la identidad
centroamericana.
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