Celestino del Arenal (Coordinador) España y América Latina 200 aÑos después de la Independencia. Valoración y perspectivas Presentación de Gustavo Suárez Pertierra Real Instituto Elcano Marcial Pons MADRID | BARCELONA | BUENOS AIRES 2009 100 Relaciones.indb 5 24/9/09 15:59:59 Quedan rigurosamenteprohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del <<Copyrighb,bajo las sancionesestablecidasen las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamopúblicos. @ Real Instituto Elcano Príncipede Vergara,5l - 28006MADRID a 9178r 6770 ISBN: 978-84-93699| -0-9 @ MARCIALPONS EDICIONESTUNÍOICAS Y SOCIALES. S.A. SanSotero.6 -28037 MADRID a 91 304 33 03 www.marcialpons.es ISBN: 978-84-9768-686-0 Depósitolegal: M. q.893-2009 Diseñode la cubierta:n estudiográfico Impresión: Top Prur.¡TER PLus Pto. Guadarrama,48. Pol. Ind. Las Nieves - 28935Móstoles MADRID,2OO9 ÍNDICE Pág. PRESENTACIÓN, Gustavo Suárez Pertierra......................................................... 9 INTRODUCCIÓN, Celestino del Arenal................................................................ 11 IDENTIDADES, VALORES E INTERESES EN LAS RELACIONES ENTRE ESPAÑA Y AMÉRICA LATINA, Celestino del Arenal.................................... 21 AMÉRICA LATINA Y ESPAÑA. CONFLUENCIAS Y DISONANCIAS, Rut Diamint.............................................................................................................. 87 TENSIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR ESPAÑOLA HACIA AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD, IMAGEN Y LIDERAZGO, Esther Barbé............. 123 LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: BALANCE Y PERSPECTIVAS, Mó­ nica Hirts y Luciana Torchiaro.......................................................................... 151 LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: UNA VISIÓN ESPAÑOLA. EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE UNA COMUNIDAD, Cástor Miguel Díaz Barrado..................................................................................................... 171 IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO: LOS DILEMAS ENTRE LAS IDENTIDADES, LOS VALORES Y LOS INTERESES, José Antonio Sanahuja................................................................ 193 MEJORES RELACIONES Y LAZOS MÁS ESTRECHOS: COMERCIO E INVERSIONES DIRECTAS DE ESPAÑA CON AMÉRICA LATINA, Alfredo Arahuetes García.................................................................................. 241 LAS MIGRACIONES ENTRE AMÉRICA LATINA Y ESPAÑA: FLUJOS, INTEGRACIÓN Y REMESAS, Érika Ruiz Sandoval...................................... 275 LIDERANDO UNA ASOCIACIÓN FRUSTRADA. ESPAÑA EN LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y AMÉRICA LATINA, Christian Freres...... 309 ESPAÑA Y LOS BICENTENARIOS EN EL MARCO DE LA CRISIS ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA, Carlos Malamud.............................. 335 CONSTRUCCIÓN DE LOS BICENTENARIOS LATINOAMERICANOS 2000-2008, Margarita Gutman.......................................................................... 353 ÍNDICE GENERAL................................................................................................ 393 100 Relaciones.indb 7 24/9/09 15:59:59 DE COOPERACIÓN... IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO: LOS DILEMAS ENTRE LAS IDENTIDADES, LOS VALORES Y LOS INTERESES José Antonio Sanahuja * SUMARIO: I. LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN CON IBEROAMÉRICA Y SUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS.—1. Valores, identidades e intereses en la cooperación española.—2. Fundamentos teóricos y modelos explicativos de las políticas de cooperación.—3. La cooperación española: continuidad y cambio.—II. LA PREFERENCIA LATINOAMERICANA VS. LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO (ODM).—1. La preferencia latinoamericana: apoyo social, opción política, y respaldo financiero.—2. Planificación del desarrollo vs. intereses políticos, migratorios y de seguridad: las prioridades geográficas y la asignación de la ayuda.—3. «ODM plus» y estrategia de cooperación con países de renta intermedia.—4. Gobernabilidad y cohesión social: el ciclo de programación 2007-2008 y la revisión de los programas e instrumentos de la AECID.—5. El «giro social» de la cooperación iberoamericana y los programas de la Conferencia Iberoamericana.—III. INTERESES ECONÓMICOS VS. LUCHA CONTRA LA POBREZA. EL PAPEL DE LA INVERSIÓN ESPAÑOLA EN LATINOAMÉRICA.—1. Inversión española y nuevos intereses económicos.—2. La autonomía de la cooperación al desarrollo y la RSE.—IV. COMERCIO, DEUDA Y DESARROLLO. OBSTÁCULOS PARA LA COHERENCIA DE POLÍTICAS.—1. Negociaciones comerciales: el fracaso de Doha y los acuerdos «OMCplus».—2. El caso (irresuelto) de los créditos FAD y la coherencia de políticas.—3. Deuda externa: hacia nuevos instrumentos de desarrollo.—V. REFLEXIONES FINALES.—ANEXO ESTADÍSTICO.— BIBLIOGRAFÍA CITADA. 1 I. LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN CON IBEROAMÉRICA Y SUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS 1. Valores, identidades e intereses en la cooperación española Una de las más visibles paradojas del sistema de ayuda y cooperación al desarrollo reside en la pauta de distribución de la ayuda de los donantes. Se han adoptado un conjunto de metas comunes, emanadas de compromisos multilaterales —entre ellos, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)—, y, * El autor agradece las aportaciones y comentarios de Celestino del Arenal, Luis Elizondo, Christian Freres, Manuela Mesa, Juan Francisco Montalbán, Manuel de la Rocha y Sergio Tezanos, así como de Guillermo Santander, por sus sugerencias y su colaboración en la elaboración de los datos estadísticos. Sólo el autor es responsable de los juicios o errores presentes en este texto. 194IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... sin embargo, siguen existiendo marcadas diferencias en sus respectivas prioridades geográficas y sectoriales. A pesar de esa «multilateralización» de las políticas de cooperación, la comparación de las distintas pautas de distribución de la ayuda revela que a menudo ésta sigue respondiendo a las preferencias de cada donante, incluso cuando se alega que responden a esos objetivos multilaterales y se privilegia la lucha contra la pobreza. Tal comparación también sugiere que lo que realmente explica la actuación de los donantes es una particular combinación de intereses y valores, y, en directa relación con ello, la identidad de cada donante como actor internacional. Intereses, valores e identidades son, a su vez, construcciones sociales, resultado de factores materiales e ideacionales y de procesos de interacción social y política en los que intervienen distintos actores, gubernamentales y no gubernamentales, domésticos e internacionales. Que un donante privilegie la lucha contra la pobreza, o bien otros objetivos de política exterior, es por ello un hecho contingente que debe ser explicado en función de esos elementos y procesos. La cooperación española con Iberoamérica no es una excepción, y si bien los ODM son su objetivo declarado, la clara preferencia latinoamericana, observable tanto en la cooperación gubernamental como no gubernamental, ha sido y es su principal rasgo diferenciador respecto de otros donantes. Un alto cargo de la cooperación española (Díaz-Rato, 2007: 349) reconoció el papel de esos tres elementos al explicar el porqué de esa opción: «América Latina es, y siempre ha sido, un destino preferente de la cooperación española [...] Aparte de los lazos históricos y culturales tan evidentes que nos unen a esta región», dicha cooperación pretendió, desde su origen, «compartir la experiencia de la transición democrática con las repúblicas latinoamericanas que también sufrieron periodos de dictadura [...] Un segundo factor fue el interés por contribuir a resolver la crisis centroamericana [...] el tercer motivo tenía que ver con las enormes oportunidades que parecía ofrecer América Latina para el proceso de internacionalización de la economía española». La centralidad de la paz, la democracia y de lo social como señas de identidad han sido elementos constantes en esa cooperación, según indica esta autora, pero también aparecen intereses nuevos como las inversiones y la inmigración, definidos como «interdependencias», que se han ido abriendo paso en la justificación y objetivos de la cooperación española con esa región. 2. Fundamentos teóricos y modelos explicativos de las políticas de cooperación Estos hechos plantean un problema que presenta, al menos, dos vertientes. Por una parte, determinar cuáles son las motivaciones, objetivos, actores y procesos que explican la cooperación española, ya que afectan a su viabilidad, legitimidad y eficacia en tanto política pública. Pero también hay una importante vertiente teórica y analítica que relaciona esta cuestión con debates teóricos más amplios sobre las relaciones internacionales. ¿Responde la cooperación a intereses nacionales definidos en exclusiva por el donante, es José Antonio Sanahuja 195 el resultado de un cálculo utilitarista racional, la plasmación de opciones normativas y valores éticos, o de preferencias derivadas del sentido de pertenencia a una comunidad cultural y/o lingüística, como factores en los que se basa la identidad de los actores que las llevan a cabo? Enfatizar uno u otro de esos factores remite a explicaciones de la cooperación internacional en las que se pone énfasis, como variables explicativas, en el poder, el interés o el conocimiento, lo que a su vez implica importantes diferencias epistemológicas y ontológicas (Hasenclever et al., 1997: 1-7). Cabe recordar que las teorías basadas en el poder, en gran medida ancladas en el realismo y el neorrealismo, limitan el alcance de las políticas de cooperación y niegan la posibilidad de una acción internacional guiada por principios éticos, al considerar la ayuda como un mero instrumento de la política exterior subordinado a intereses nacionales, que se definen en términos de ganancias relativas, en un sistema internacional anárquico en el que cada Estado ha de valerse por sí mismo, y la única moralidad aceptable es la que dicta la razón de Estado y la política de poder. Para las teorías basadas en el interés, relacionadas en su mayoría con el institucionalismo neoliberal y con modelos de elección racional (rational choice), las políticas de cooperación expresan, más que preferencias normativas, opciones basadas en cálculos utilitarios que pretenderían satisfacer intereses materiales con menores costes que los que supondría una política de poder de carácter unilateral. Estas teorías insisten en el papel de las normas y las instituciones para definir expectativas, incentivos y costes; reducir los costes de transacción derivados de la incertidumbre; propiciar acuerdos distributivos, y maximizar ganancias absolutas en términos del interés nacional. Desde esta perspectiva, la cooperación también se explicaría en función de su capacidad para responder a los problemas de acción colectiva y de provisión de bienes públicos globales en una sociedad internacional con crecientes niveles de interdependencia y un alto grado de descentralización del poder. Finalmente, las teorías basadas en el conocimiento, asociadas en gran medida al social-constructivismo, ponen énfasis en factores ideacionales, en particular en los valores y las identidades, en los procesos de interacción y comunicación social que les dan origen en tanto significados intersubjetivos, y en el papel constitutivo de esos factores ideacionales sobre los actores, y las instituciones y normas sociales en los que éstos operan. Este enfoque parte de la crítica al realismo y al institucionalismo, que consideran el interés nacional como algo «dado» y no como una construcción social. Por ello no descarta utilizar el realismo como herramienta crítica, para analizar cómo los intereses se definen en términos de poder y para cuestionar los supuestos ontológicos del realismo. En otros términos, el realismo y sus categorías dejan de ser la explicación, para ser algo que debe ser explicado. En la conocida expresión de Alexander Wendt (1992), «Anarchy is what states make of it», o de Nicholas Onuf (1989), «World of our Making». Sin embargo, al aceptar la posibilidad de una política exterior «ética», este enfoque asume que la cooperación al desarrollo no es sólo ni principalmente un instrumento de poder o influencia, 196IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... o el resultado de un cálculo utilitarista guiado por intereses nacionales. Sería, por el contrario, la expresión de preferencias normativas y de identidades basadas en esos valores, así como en la lengua, la cultura o los vínculos históricos de índole postcolonial (Lumsdaine, 1993; Brysk et al., 2002). Como se indicará, a partir de 2004 los gobiernos socialistas, sin ignorar los intereses nacionales, han tratado de redefinirlos en términos cooperativos y de resituarlos en una idea de «comunidad» iberoamericana como «comunidad de valores» y no sólo de afinidad cultural e histórica, y en una visión «ética» de la cooperación al desarrollo. Ambas estarían basadas en los ODM y en la lucha contra la pobreza y la cohesión social, como rasgos diferenciadores respecto al gobierno anterior, y elementos constitutivos de la identidad de España como actor internacional. Por ello, este enfoque presta atención a la función de agencia de los Estados, los organismos internacionales y otros actores no gubernamentales en la construcción del sistema internacional, en tanto orden social, y en la promoción de determinados valores (Erskine, 2003: 21-24). Explicar esa función de agencia supone, a su vez, prestar atención a las dinámicas sociales y políticas domésticas, y a la manera en la que las sociedades construyen y proyectan a través de la política exterior los valores que las constituyen y en los que se basa su autopercepción e imagen (Brysk, 2007). También presta atención al papel que esos valores juegan en la aparición y en la legitimación social y política de las instituciones y las normas internacionales. En sentido inverso, la aproximación social-constructivista también ha tratado de explicar la forma en la que los Estados y otros actores sociales son «constituidos» a través de procesos de socialización y difusión de normas y valores impulsados por organizaciones internacionales, ONG internacionales o «comunidades epistémicas» que contribuyen, desde la academia o instancias análogas, a definir agendas, enmarcar visiones y problemas, y legitimar o no comportamientos y funciones 1. También permite explicar cómo los acuerdos y normas internacionales influyen en la actuación de los Estados y en la conformación de sus intereses nacionales —en especial, los referidos a los derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo, incluidos los ODM—, por lo que su política de cooperación no sólo estaría, por ello, determinada por actores y procesos políticos domésticos (Keck y Sikkink, 1998; Finnemore y Sikkink, 1998; Risse-Kappen, 1999; Park, 2006). Por todo lo anterior, no se pueden obviar en el análisis los procesos sociales y políticos que explican la toma de decisiones y la formación de la política exterior (Foreign Policy Analysis). Dicho análisis ha permanecido como un campo relativamente aislado en el estudio de las relaciones internacionales y ha estado dominado por el eclecticismo y por la confluencia de diversas 1 Sobre el concepto de «comunidad epistémica», véanse los trabajos contenidos en el vol. 46, núm. 1, de International Organization, compilados por Emmanuel Adler y Peter Haas, y en particular Haas, 1992. Para una aplicación de la teoría de la acción comunicativa de Habermas a esos procesos, véase Risse-Kappen, 2000. José Antonio Sanahuja 197 «microteorías» relativamente desconectadas del cuerpo principal de la disciplina (Carlsnaes, 2002). Desde los años sesenta gozan de popularidad tanto el modelo burocrático como el de juego político doméstico, desarrollados por autores como Richard Snyder, Robert Jervis o Graham Allison. Como ha señalado Houghton (2007: 26), estos modelos, aunque añejos, siguen siendo útiles para analizar el proceso doméstico de formación de políticas. Al considerar como variables relevantes las percepciones informadas por la cultura organizativa —lo que Allison llamaba «percepciones parroquiales»— o por las opciones ideológicas, estos modelos contribuirían a explicar el interés nacional como un constructo influido por factores ideacionales que surgen de la política burocrática y del juego político. Se trataría, por tanto, de partir del modelo burocrático y de juego político, aunque «revisados» para incorporar adecuadamente las variables cognitivas —ideología, identidades, percepciones y cultura corporativa de los actores políticos y sociales y las burocracias gubernamentales— y los procesos de difusión e «internalización» de normas generadas en instancias internacionales, de manera que no estén limitados al nivel estatal o doméstico (Weldes, 1998: 217). Tales modelos pueden ayudar a explicar, por ejemplo, el importante papel que han tenido en la conformación de la política española de cooperación procesos como la homologación con las normas emanadas del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE o de Naciones Unidas, y actores como el movimiento 0,7 por 100 o las ONG, o los actores descentralizados —Ayuntamientos o Comunidades Autónomas—, que responden tanto a lógicas de desarrollo, como a la reformulación a escala subestatal de intereses «nacionales» de índole económica, política o de legitimación interna y proyección externa, o la proverbial pugna entre los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Economía, que en parte se explica por la soterrada rivalidad corporativa entre el cuerpo diplomático y el cuerpo de técnicos comerciales y economistas del Estado. Esa pugna ha tenido un papel importante en la conformación de una política de cooperación «bicéfala», poco integrada, refractaria a la reforma y con problemas de coherencia de políticas que no ceden, pese al liderazgo político y las coaliciones de fuerzas sociales que han tratado, sin demasiado éxito, de darle solución. 3. La cooperación española: continuidad y cambio La forma en la que se han formulado y expresado los intereses, los valores y las identidades, en tanto variables explicativas de la política española de cooperación, ha experimentado visibles variaciones a lo largo de las ya tres décadas de historia de esa política en Iberoamérica. En lo referido a las identidades, en primer lugar, no sólo han estado presentes los fuertes vínculos históricos, sociales y culturales en los que se fundamenta el espacio y la comunidad iberoamericana. La política de cooperación al desarrollo, así como el conjunto de la política exterior, han tenido un papel destacado en la (re)construcción de la identidad de la España democrática como actor internacional, en particular a 198IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... través de su relación con Latinoamérica. La autopercepción y la nueva identidad internacional de la España democrática requería una lectura democrática de los factores históricos y culturales comunes, abandonando la fórmula paternalista del concepto de «hispanidad» del franquismo, e incorporar a la política exterior los valores de libertad, democracia y justicia social presentes en el modelo de Estado social y democrático de derecho de la nueva Constitución española 2. Más allá de esas preferencias normativas, en la construcción de esa identidad internacional habría jugado un papel importante el apoyo a los procesos de democratización en América Latina basado en el carácter pretendidamente «modélico» de la transición española, en la que se basó una narrativa que, aunque hoy se encuentra cuestionada, también ha legitimado la implicación española en ámbitos políticamente «sensibles» como la gobernabilidad y la reforma política (Noya, 2009: 238-239), o el involucramiento en la crisis centroamericana, que contribuyó a constituir la identidad española como actor comprometido con la paz, incrementó su peso político tanto en relación a América Latina como a la Unión Europea (UE) y al tiempo «europeizó» su perfil constituyéndole como interlocutor de y hacia la región en las relaciones exteriores de la Unión, lo que a menudo se ha expresado a través del discurso sobre el papel de España como «puente» entre ambas regiones 3. La cooperación con América Latina jugaría en estos procesos un papel relevante en la construcción de esa identidad, tanto en el plano interno como externo, al ser una concreción tangible del compromiso político con esos valores. Hay que recordar, finalmente, que estos procesos de construcción de identidad afectarían tanto a los actores gubernamentales como a las ONG, en especial a toda una nueva «generación» de ONG de carácter laico y progresista que aparece y se desarrolla a partir de los años ochenta a través de la cooperación con América Latina —y en particular con América Central—, y cuya razón de ser y legitimidad en tanto actores y, en ocasiones, su influencia social y política va a depender de esos discursos normativos, más que en su eficacia y pericia técnica como actores de cooperación. Lo anterior no supone que no hayan existido intereses «duros» de política exterior de naturaleza política o económica. El lanzamiento de las primeras iniciativas de cooperación con Centroamérica, a mediados de los ochenta, respondía tanto a razones de solidaridad, como a motivaciones de seguridad, ya que la posible escalada de ese conflicto tendría implicaciones para la estabilidad en una Europa, entonces sometida a las tensiones de la «segunda guerra fría». También desde la perspectiva de los intereses político-diplomáticos en las relaciones entre la UE y América Latina, la relación con Latinoamérica sería un factor «potenciador» de España en la UE, de la misma forma que la pertenencia a la UE amplificaría la influencia española en Latinoamérica 2 Sobre la asunción de estos valores y su papel en la política iberoamericana, véanse, entre otros, Arenal, 1994, y los trabajos incluidos en Roy y Galinsoga, 1997. 3 El discurso o narrativa de España como «puente» constituye un elemento importante de la imagen de España en América Latina, como pone de manifiesto las encuestas del Latinobarómetro analizadas en Noya, 2009: 297. José Antonio Sanahuja 199 (Barbé y Mestres, 2007: 91). Respecto a los intereses económicos, desde finales de los años setenta se hizo un amplio uso de los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) como instrumento para la internacionalización de la empresa española, en especial en los países de mayor renta, como Argentina, Brasil, México o Venezuela 4. El profundo cambio que han experimentado las relaciones económicas entre España y América Latina desde los años noventa y, en particular, el rápido aumento de la inversión directa de las nuevas empresas transnacionales españolas en esa región ha supuesto, lógicamente, una redefinición de los intereses económicos ligados a la internacionalización de la empresa. Esos intereses se han desplazado desde las exportaciones de bienes y servicios a las inversiones en el exterior y, en particular, a cuestiones como la seguridad jurídica y la protección de inversiones españolas. Por añadidura, la actividad de dichas empresas en América Latina ha llegado a tener un papel clave —y para algunas empresas determinante— en su cuenta de resultados y, por ende, en su cotización en la Bolsa de Madrid. Ello ha generado profundas interdependencias entre el ciclo económico en Latinoamérica y la evolución de la economía española, y ha hecho más relevante para España el riesgo de crisis financieras en la región. En consecuencia, pierden importancia instrumentos «clásicos» de la cooperación española, como el FAD, y ganan relevancia otros, como la conversión de deuda por inversiones. Al tiempo, ello reclama nuevos instrumentos y políticas dirigidas a reformar y fortalecer el marco regulatorio de los países de destino de esas inversiones y afrontar problemas «sistémicos» como la estabilidad financiera internacional, dada la vulnerabilidad de las economías latinoamericanas ante un mercado financiero global muy volátil. Ello supondría, por ejemplo, un «multilateralismo activo» y una mayor participación española en los organismos financieros internacionales, como el Fondo Monetario Internacional. El fuerte aumento de las inversiones tiene implicaciones para la identidad de España como actor internacional, al plantear difíciles dilemas entre los intereses económicos y los valores a los que responde, y que legitiman las políticas de cooperación. El comportamiento de las empresas españolas en América Latina, en particular, es el factor que más daño hace a la imagen de España en esa región, y esa imagen negativa puede haber «contaminado» a la cooperación española al poner en cuestión su pretendido carácter «desinteresado». En contraste, la cooperación española es mucho menos «visible» en América Latina que las empresas multinacionales, y sin efectos positivos aparentes sobre la imagen de España en la región (Noya, 2009: 106, 282). En 4 Los créditos FAD son computables como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) según los criterios del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE debido a su carácter concesional, pero su principal objetivo, según el decreto que dio origen a ese instrumento en 1976, es la internacionalización de la empresa española. La incorporación de España al CAD en 1992 y la adopción a partir de 1994 de las normas de este organismo sobre ayuda ligada y créditos de apoyo a la exportación —en particular, el llamado «paquete de Helsinki»— impidieron el uso del FAD como instrumento de ayuda en los países de mayor desarrollo relativo. Ello comportó cambios significativos en la lista de receptores de AOD española en América Latina, desde entonces más orientada a los países de menor renta. 200IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... un claro «efecto espejo», ese deterioro de la imagen de España en la región también daña la autopercepción y la identidad internacional de España como «actor normativo» de las relaciones internacionales, dado que para la población española la cooperación tiene mayor visibilidad. Quizás haya sido el segundo gobierno del Partido Popular (2000-2004) el que haya dado mayor peso a esos intereses, al tiempo que se trató de reelaborar el discurso doctrinal cuestionando —sin demasiado éxito, a juzgar por lo que indicaban las encuestas de opinión— el trasfondo de valores que sustentaba la política exterior. En ese periodo se intentó convertir la ayuda española en un instrumento de intereses comerciales, políticos y estratégicos y de promoción cultural española, en desmedro de sus objetivos declarados, elaborando un nuevo marco doctrinal, más ideologizado. Ello distanció a la cooperación española de los consensos y los compromisos internacionales sobre desarrollo acordados en Naciones Unidas, la UE o el CAD 5, en lo que se caracterizó como un «modelo castizo» de ayuda al desarrollo (Alonso, 2001: 21). En concreto, se dio más énfasis, al menos en cuanto al discurso, a la promoción de políticas de matriz neoliberal, especialmente en lo referido al libre comercio, la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica. A partir del ejemplo español de estabilidad presupuestaria se construyó el correspondiente discurso legitimador de esa política en Iberoamérica. También se afirmó que la clave del desarrollo sería la iniciativa privada y el libre comercio y no la ayuda oficial. Ese argumento sirvió para cuestionar la existencia de una política pública de ayuda como la definida por la Ley de Cooperación al Desarrollo de 1998, pero se olvidó a la hora de fijar la posición española en el Consejo de la UE respecto a la reforma de la política agrícola común de ese periodo, en la que España se alineó con las posiciones más proteccionistas. También dio paso a nuevos instrumentos, como el programa de microcrédito. En segundo lugar, América Latina se encontró en el centro de una política de promoción en el exterior de la «cultura española» que, a partir de una interpretación reduccionista, se limitaba a la lengua castellana, negando la realidad plural del Estado. Ello se expresó en iniciativas como la creación de la Fundación Carolina o la Sociedad Estatal para la Acción Cultural en el Exterior (SEACEX). En tercer lugar, desde 2002 la cooperación española se vio arrastrada por la deriva neoconservadora y el alineamiento incondicional con Estados Unidos de la política exterior de José María Aznar (Arenal, 2004a; Sanahuja, 2006) y, en particular, en un proceso de «securitización» que la subordinó a objetivos de seguridad nacional definidos en el marco de la «guerra global contra el terrorismo» que afectó, sobre todo, a la ayuda humanitaria, los créditos FAD y la condonación de deuda (Vera, 2004; Sanahuja, 2005a, 2006b). 5 Aunque de manera tenue, debido a las resistencias del gobierno a asumir esas críticas, la evaluación del CAD de 2002 (Comité de Ayuda al Desarrollo, 2002: 11) cuestionaba esos intereses al recomendar que la cooperación española enfocase mejor sus actividades —en especial el FAD, la conversión de deuda y los programas culturales—, situándolas bajo el objetivo primordial de la lucha contra la pobreza, y que integrase los ODM como marco para evaluar el desempeño de sus programas. José Antonio Sanahuja 201 En un marcado contraste, el gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2008) pretendió situar la política de cooperación en el marco de una política exterior «ética» caracterizada, entre otras «ideas-fuerza», por la recuperación de valores como la solidaridad internacional; por un «nuevo realismo» de corte cosmopolita que redefinió los intereses nacionales como intereses comunes, en el marco de problemas globales, con particular referencia a la pobreza y la desigualdad, que se considerarían factores causales de la inestabilidad política, los conflictos armados o los flujos migratorios, y por la promoción de un «multilateralismo eficaz» que permitiría mejorar la gobernanza del sistema internacional y asegurar la provisión de bienes públicos globales o regionales (Arenal, 2004b; Barbé, 2006; Sanahuja, 2006b, 2008). En lo que Celestino del Arenal (2005) ha denominado el «giro social» que a partir de ese momento experimenta la política exterior española, la cooperación al desarrollo y los objetivos de lucha contra la pobreza adquirieron mayor relevancia en el conjunto de la política exterior, como «elemento transversal» de la actuación del que pasaría a denominarse «Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación» (MAEC). En consonancia con todo ello, se dio inicio a un ciclo de reforma y modernización de la política de cooperación al desarrollo. Elementos distintivos de ese ciclo serían, como se indicó, la asunción expresa de los ODM como el objetivo cardinal de la cooperación española; un marcado aumento de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), hasta alcanzar el 0,33 por 100 de la RNB en 2006 y el 0,5 por 100 en 2008, al término de la legislatura; mejoras en su asignación geográfica y sectorial para hacerla más eficaz en la lucha contra la pobreza, y una mayor calidad de la misma, a través de una mejor planificación y gestión. En concreto, se abordarían dos cuestiones clave: la reforma de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y de los desprestigiados créditos FAD. El compromiso del ejecutivo desbordaba las políticas de ayuda, pues se trataba de «pasar de una política de ayuda a una política de desarrollo» basada en el principio de coherencia de políticas. Conforme a este principio, el conjunto de la acción exterior del Estado debería incorporar los ODM y la lucha contra la pobreza como elemento transversal y común, tanto en sus actuaciones en materia político-diplomática como en el ámbito de la seguridad y la defensa, y en las relaciones económicas, especialmente en cuanto a deuda externa, inversiones y comercio. En distintas declaraciones públicas el propio presidente insistió en la importancia de la cooperación al desarrollo y el aumento de la ayuda como elementos que habrían de identificar la actuación y la identidad de España en las relaciones internacionales. Al inicio de la legislatura, el símbolo más poderoso de esta nueva política fue la decisión de sumar a España a la «Alianza contra el hambre y la pobreza», lanzada en enero de 2004 por los presidentes de Brasil, Chile y Francia, con el apoyo del secretario general de Naciones Unidas. En palabras del propio presidente José Luis Rodríguez Zapatero, la inclusión de España en el «quinteto contra el hambre» debía convertirse en la contraimagen del «trío de las Azores», expresando el compromiso del 202IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... nuevo gobierno con el desarrollo, la lucha contra la pobreza, el multilateralismo y las Naciones Unidas 6. El presidente obtuvo esa imagen en septiembre de 2004, al anunciar los compromisos de aumento de la AOD del nuevo gobierno en su intervención ante la Asamblea General de esa organización. En relación a los actores y los procesos de toma de decisiones, el ciclo reformista iniciado por el gobierno socialista en 2004 se debe a una particular conjunción de actores favorables al cambio, y en especial, a cambios en las relaciones interburocráticas y en las coaliciones políticas en el Parlamento y en relación a las organizaciones sociales. En la particular relación de fuerzas en el seno del gobierno, un factor clave ha sido el liderazgo personal y el respaldo expreso de la Presidencia del Gobierno a la secretaria de Estado de Cooperación Internacional, Leire Pajín. Al activismo desplegado por la secretaria de Estado no han sido ajenas sus aspiraciones políticas en el seno del Partido Socialista, a las que la política de cooperación han sido funcionales dada su visibilidad, que puede explicarse con mucha claridad recurriendo a los modelos teóricos de toma de decisiones en política exterior basados en el juego político doméstico. No menos importantes han sido los vínculos y apoyos del gobierno con las ONG y los movimientos sociales comprometidos con esta política, dada la importancia de las movilizaciones sociales que precedieron y han acompañado la acción del gobierno en este campo, dándole un respaldo social significativo. Todo ello ha fortalecido al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y su orientación «desarrollista» frente a otros Ministerios, y en particular Economía y Hacienda, y Comercio e Industria, que tradicionalmente habían controlado la mayor parte de los recursos y la orientación real de la política de cooperación hacia intereses comerciales y de inversión. En este reequilibrio de poder, un factor decisivo ha sido el pacto de legislatura 2004-2008 en el Congreso. El gobierno necesitó del apoyo de partidos de izquierda de ámbito nacional y autonómico para la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, lo que ha permitido que, año tras año, el propio Partido Socialista, junto con sus socios, enmendara el proyecto de presupuestos para aumentar los recursos procedentes del FAD para destinarlos a cooperación multilateral, otorgando al Ministerio de Asuntos Exteriores más capacidad de decisión sobre este instrumento a expensas de la Secretaría de Estado de Comercio. Esas alianzas parlamentarias también fueron decisivas para la aprobación de la ley de gestión de la deuda externa, que se menciona más adelante. Ese ciclo de reformas, aunque distaba de haberse concluido al término de la legislatura, significó importantes cambios en la cooperación española y una redefinición de sus prioridades con Iberoamérica. El saldo de esas reformas en términos de calidad y eficacia de la ayuda es, en conjunto, positivo. Así lo indica el CAD en su evaluación del programa español de ayuda realizada al 6 Véase la conferencia en el Club Siglo XXI del entonces candidato a la presidencia: «Zapatero afirma que Aznar ha fracasado porque sale del gobierno desuniendo a los españoles», en El País, 6 de febrero de 2004. José Antonio Sanahuja 203 final de ese periodo (Comité de Ayuda al Desarrollo, 2007). Sin embargo, los cambios introducidos y el particular modelo de política que se ha gestado en ese periodo son también el resultado, como ocurrió en otras etapas, de la particular redefinición de los valores, identidades e intereses que ha caracterizado a ese periodo de gobierno, y de la relación dialéctica que existe entre esos tres elementos, en ocasiones contradictoria e incoherente. Como se detalla a continuación, en esa compleja relación han surgido importantes dilemas de discurso y política en varios ejes: la preferencia latinoamericana y los ODM; los intereses económicos referidos a la inversión y el comercio, en contraposición a la lucha contra la pobreza y el desarrollo; la nueva agenda de control y regulación de las migraciones, y los imperativos planteados por la «securitización» de la ayuda, por citar los más relevantes. II. LA PREFERENCIA LATINOAMERICANA VS. LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO (ODM) En gran medida, la nueva orientación de la política española de cooperación a partir de 2004 trataba de responder a los consensos internacionales en esta materia, asumiendo plenamente los ODM como su objetivo supremo. Esta orientación, consistente con los valores de solidaridad y la nueva identidad internacional que promovía el ejecutivo, podría suponer, empero, una mayor orientación de la ayuda a África subsahariana o los países más pobres de Asia. Así lo han interpretado otros actores más presentes en esas áreas, sea por la vigencia del vínculo poscolonial, como Francia o el Reino Unido, o por argumentos de solidaridad, como los países nórdicos u ONG como Oxfam, que han reclamado insistentemente a España más recursos para estas áreas. Ello ha llevado a que el gobierno tenga que redefinir la preferencia latinoamericana de su cooperación, tanto en términos de las asignaciones presupuestarias, como de la racionalidad de la ayuda al desarrollo a una región integrada mayoritariamente por países de renta media, que ni son los más pobres, ni en ellos se encuentra la población más pobre, que según los ODM ha de ser la prioridad. Este difícil dilema, como se detalla en este apartado, se ha tratado de resolver a través de distintas vías: un fuerte aumento de la ayuda en el periodo 2005-2008, que ha permitido mayores asignaciones presupuestarias a África y otras regiones en términos relativos, sin que se reduzca la ayuda a Latinoamérica en términos absolutos; un marco de planificación orientado a una mayor concentración geográfica y sectorial de la ayuda en América Latina hacia los países de renta baja y renta media-baja, y hacia sectores sociales prioritarios; la adopción de la denominada «estrategia ODM plus» en la cooperación con Iberoamérica, y la elaboración de una estrategia de cooperación con países de renta media que se ha tratado de promover a través de Naciones Unidas, la cooperación iberoamericana, la relación UE-América Latina y el Caribe, y en relación a otros donantes. 204IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... 1. La preferencia latinoamericana: apoyo social, opción política y respaldo financiero Como se indicó, la preferencia latinoamericana es probablemente el principal rasgo diferenciador de la política española de cooperación al desarrollo. Es expresión de rasgos de identidad y de preferencias normativas que también están presentes en una política exterior que, tras la clara opción atlántica y europea, considera a América Latina y los países mediterráneos como «dimensiones complementarias», y se ha definido como multilateralista y comprometida con la paz, la solidaridad y el desarrollo internacional. Esa opción ha tenido y tiene un claro respaldo social, si bien parece debilitarse. Según los datos del barómetro elaborado desde 2005 por la Fundación Carolina y el Centro de Investigaciones Sociológicas (Fundación Carolina, 2008), para la sociedad española América Latina ha sido la segunda opción más importante en la política exterior española entre 2005 y 2007, después de la UE, aunque con la mejora de la percepción pública de Estados Unidos en 2008, que asciende al segundo lugar —debida, quizá, al «efecto Obama»—, es Latinoamérica la que desciende al tercer lugar. Según estas encuestas, la población española también considera que la pobreza y la desigualdad son el principal problema mundial, por delante del terrorismo o el cambio climático, y respalda mayoritariamente la ayuda al desarrollo. Ese respaldo se ha mantenido por encima del 80 por 100, si bien desciende al 76 por 100 en 2008. En ese contexto, es igualmente significativo que la sociedad española considere que el principal objetivo de la política española hacia América Latina deba ser luchar contra la pobreza y la desigualdad —así lo consideraba en 2008 el 67 por 100 de la población—, por delante de la regularización de los flujos migratorios o el apoyo a las multinacionales españolas en América Latina —45 y 40 por 100, respectivamente—. Y respecto a las prioridades geográficas de la ayuda, si bien la mayor parte de la población es consciente de que América Latina es el principal destino de la ayuda española al desarrollo, empieza a considerar que debiera ser África subsahariana la región preferente. Entre 2005 y 2008 el porcentaje a favor de dar prioridad a América Latina descendió del 51 al 47 por 100, y a favor de África subsahariana, del 47 al 51 por 100. En otras palabras, ello parece mostrar que es una identidad basada en la semejanza y la solidaridad lo que vincula a la población española con América Latina, y una combinación de identidad e interés la que explica el vínculo con Europa y Estados Unidos. Pero si se trata de primar la solidaridad, estos mismos datos, aunque no se puedan considerar concluyentes, parecen indicar que las preferencias sociales se desplazan hacia los países más pobres de África subsahariana. La preferencia latinoamericana, en cualquier caso, ha estado firmemente asentada en los consensos políticos, el marco legal y la planificación de la cooperación española. Fue reafirmada por los informes del Congreso y el Senado de 1992 y 1994 sobre la política española de cooperación, y la Ley José Antonio Sanahuja 205 de Cooperación Internacional al Desarrollo de 1998 reafirma esa opción 7. El Plan Director 2001-2004 confirmó y dio concreción financiera a esa preferencia regional, asignando a Iberoamérica el 44 por 100 de la AOD bilateral. El Plan Director 2005-2008 comprometió «al menos» el 40 por 100, alegando que esa prioridad reflejaba «el sentir de la sociedad española» (Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, 2005: 74). Significativamente, el proyecto de Plan Director 2009-2012 elude los argumentos de identidad histórica o cultural, y a la hora de establecer prioridades geográficas se opta por una racionalidad «desarrollista» basada en niveles de renta y otras variables institucionales derivadas de la agenda y los consensos internacionales sobre eficacia de la ayuda (Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, 2009: 228 y ss.). Sin embargo, ello se traduce, como se verá, en una marcada continuidad en cuanto a la selección de países prioritarios de la región. Finalmente, existe otro indicador significativo en relación a Latinoamérica: la cooperación descentralizada, que en gran medida responde a un modelo inducido por las propuestas de las ONG (demand-dri­ ven), que canalizan la mayor parte de la ayuda otorgada por Comunidades Autónomas y entes locales. La proporción de ayuda destinada a América Latina por parte de estos actores supone dos tercios del total, y esa proporción es muy superior a la que caracteriza al conjunto de la AOD y a la Administración central. Para las ONG, África subsahariana tiene menos peso, y algunas ONG están aumentando su presencia en esa área debido más al impulso del gobierno que a sus propias opciones (véase cuadro 5). Más allá de los compromisos programáticos, esa priorización se ha visto ratificada por la evolución de las cifras de AOD a América Latina tanto en términos absolutos como relativos, y en relación a un escenario de importante incremento de la ayuda española total que se inicia a partir de 2005, en cumplimiento de compromisos de gobierno y de acuerdos adoptados en el seno de la UE. Uno de los hechos más notables del periodo 2005-2008 es el fuerte aumento de la AOD española. Entre 2000 y 2004 (segundo periodo de gobierno popular de José María Aznar) la ayuda pasó de 1.319 a 1.985 millones de euros —un aumento del 51 por 100 en términos absolutos— y del 0,22 al 0,24 por 100 de la Renta Nacional Bruta (RNB). Entre 2005 y 2008 (primer mandato del gobierno socialista de Rodríguez Zapatero) aumentó hasta una previsión presupuestaria para ese último año de 5.509 millones de euros —un incremento de 177 por 100 en términos absolutos— y hasta el 0,50 por 100 de la RNB (véase cuadro 1). Respecto a América Latina, entre 2001 y 2004 fue el destino, como se mencionó, de en torno al 44 por 100 de la AOD bilateral. En el periodo 2005-2008 la participación de la región en la AOD bilateral descendió al 31 por 100 —por debajo, por tanto, de lo previsto en el Plan Director—, pero el 7 En particular en el art. 6.1, donde se define a Iberoamérica como «área de actuación preferente», al igual que el Norte de África y Oriente Medio, así como otros países de menor desarrollo con los que España mantenga «especiales vínculos de carácter histórico o cultural». 206IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... fuerte aumento de la AOD total significó que, a pesar de ese descenso relativo, la ayuda aumentó en términos absolutos de 554 a 1.065 millones de euros (véase cuadro 2). El menor peso de América Latina se explica en gran medida por el aumento de la ayuda a los países del norte de África y Oriente Medio, también dentro del grupo de renta intermedia, y a África subsahariana, aunque en este último caso se debe más a operaciones de condonación de deuda, a iniciativas canalizadas a través de organismos multilaterales, a aportaciones extraordinarias concedidas a partir de 2006 con motivo de la llamada «crisis migratoria» de ese año, que se detallan más adelante, y en menor medida a un aumento de los programas y proyectos de desarrollo. En 2007, según los cálculos de Intermón Oxfam, esa región superó por primera vez a América Latina como destino de la ayuda española (Intermón Oxfam, 2008: 2). En relación a otros donantes del CAD, esos porcentajes explican la «singularidad» latinoamericana de la cooperación española. Conforme a las cifras publicadas por este organismo (véase cuadro 9), España dedica a América Latina una proporción de la AOD mucho mayor que el resto de los donantes. Con el aumento de la ayuda a esa región en el periodo 2004-2007 se ha consolidado la posición española como segundo donante más importante para la región en términos absolutos. En el periodo 2000, la AOD española suponía el 7,4 por 100 de la ayuda total recibida por la región, y en 2006 esa proporción era del 13,1 por 100, lo que también expresa un significativo incremento de la importancia relativa de España como donante. En cualquier caso, el aumento de la ayuda debe situarse en el contexto más amplio de «privatización» de la financiación externa (Sanahuja, 2007b: 7). El espectacular aumento de los flujos privados netos a los países en desarrollo los ha llevado a máximos históricos. En 2007 la inversión privada a los países en desarrollo llegó a suponer diez veces la ayuda oficial mundial, y las remesas hasta dos veces y media la AOD mundial. En consonancia con esas tendencias, la ayuda también ha perdido importancia respecto a otros flujos financieros entre España y América Latina, en particular la inversión directa y las remesas de los inmigrantes. En 2007 la AOD española a la región, en el marco de un fuerte incremento de la ayuda en su conjunto, alcanzó los 1.071 millones de dólares, pero las remesas representaban cerca de 4,5 veces esa cantidad, con un total estimado por el Banco de España y el Banco Interamericano de Desarrollo de 5.030 millones de dólares. Como se señala más adelante, ello explica el mayor énfasis que ha dado el gobierno español a ambas cuestiones dentro de su agenda de cooperación con América Latina. 2. Planificación del desarrollo vs. intereses políticos, migratorios y de seguridad: las prioridades geográficas y la asignación de la ayuda En el intento de conciliar la preferencia latinoamericana y los objetivos de desarrollo y lucha contra la pobreza se ha optado por los países de renta José Antonio Sanahuja 207 baja y de renta media-baja de América Latina como destinos prioritarios de la cooperación española, tanto en su conjunto, como en la propia región. De los 23 países y territorios prioritarios en el periodo 2001-2004 y en el periodo 2005-2008 —«países programa» en el primero de esos periodos—, 10 eran países latinoamericanos. Además, América Latina es la única región que ha tenido a todos los países que la integran ubicados en alguna de las distintas categorías del Plan Director (vése cuadro 4). Ha existido, además, una notable continuidad en la selección de los países prioritarios, que ha incluido a los de menor renta de Centroamérica y la subregión andina, junto con Paraguay. A ellos se le suma Haití desde 2004. El proyecto de Plan Director 2009-2012 mantiene, salvo alguna excepción, los mismos países prioritarios que el anterior, a pesar de que hay cambios en la justificación de esa selección. Los criterios de asignación geográfica de la ayuda del Plan Director 2005-2008 incluyen la orientación de la ayuda a los más pobres y el compromiso de los países destinatarios con el desarrollo, en una lógica de corresponsabilidad, así como otros elementos relacionados con las relaciones históricas de España con esos países. El Plan 2009-2012, sin embargo, se adapta en mayor medida a las exigencias de los consensos internacionales de desarrollo, aunque, como se indicó, ello comporta pocos cambios en la priorización en lo referido a América Latina: se mantienen tres categorías de países con una clasificación similar, salvo en el caso de Cuba, que es reubicada en la categoría específica de renta intermedia —antes era «de atención especial»—, y de Chile, único caso que sale de la lista debido a su mayor desarrollo relativo. El esfuerzo sin precedentes de planificación que ha caracterizado el periodo 2005-2008 no se limita al Plan Director. Tras su aprobación se ha ido definiendo un completo sistema de planificación, con cauces participativos, tratando de incorporar a las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC). Para ello, también se ha reforzado la capacidad política y técnica del órgano responsable, la Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE), que ha creado una red de especialistas y de instituciones que han contribuido a proporcionar insumos doctrinales y técnicos. Este sistema abarca Documentos de Estrategia-País (DEP) para los 23 países prioritarios, junto con Documentos de Estrategia Sectorial (DES), una estrategia de cooperación multilateral y Planes de Actuación Especial (PAE) para los alrededor de 30 países «preferentes» y «de atención especial» del Plan Director. El despliegue de este sistema ha contribuido a definir prioridades y clarificar criterios para la asignación geográfica y sectorial de la ayuda, pero ésta se ha visto distorsionada por factores ajenos al proceso de planificación, y en particular distintos imperativos de política exterior. Ello ha llevado a desdibujar las prioridades del Plan Director 2004-2008. Según este documento, el 70 por 100 de la AOD bilateral geográficamente especificable se concentraría en los países prioritarios, pero ese compromiso se ha incumplido año tras año, y en 2007 los países prioritarios no llegaron al 50 por 100. Entre los factores que explican ese hecho se encuentran las operaciones de deuda acordadas en el seno del Club de París, que por su naturaleza tienen di- 208IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... fícil encaje en un marco de planificación cuatrienal, y se han visto atravesadas por distintos intereses de tipo comercial, inversor o de seguridad, como los que suscitó la llamada «crisis migratoria» de 2006, que se detalla más adelante, o los que explican que Irak se haya situado entre los cuatro principales receptores de AOD española entre 2005 y 2007, pese a no ser país prioritario según el Plan Director. Este hecho se debe al acuerdo del gobierno de José María Aznar de participar en la condonación de deuda a ese país solicitada por Estados Unidos en 2003, en el marco de la «Guerra Global contra el Terror», que como compromiso de Estado se mantuvo durante el mandato de su sucesor (véase cuadro 8). Otro factor que desdibuja esas prioridades es el papel de la cooperación descentralizada, más importante en España que en cualquier otro país donante del CAD (véase cuadro 5). En los actores subestatales la difícil relación entre identidades, valores e intereses aparece con una fisonomía propia: en este tipo de cooperación también pueden encontrarse intereses comerciales, políticos, de proyección externa o de legitimación interna, en ocasiones relacionadas con los nacionalismos 8, que tratan de imponerse a lógicas de desarrollo guiadas por los valores de solidaridad, muy presentes en los actores sociales que impulsan este tipo de cooperación desde el ámbito local y con cierto grado de movilización, como ilustran las campañas a favor del 0,7 de mediados de los años noventa. Un buen número de Comunidades Autónomas ha elaborado Planes Directores en un proceso que reproduce los pasos adoptados por la Administración central, pero no ha existido una adecuada comunicación entre ambos. En este hecho reside una notable paradoja: en estos documentos de planificación, que tanto en la Administración central como descentralizada se realizan en nombre de una ayuda más eficaz, las prioridades geográficas y sectoriales son muy similares, pero dan lugar a un modelo de cooperación atomizado y disperso que las desdibuja y reduce su eficacia. A ello contribuye también el modelo de gestión adoptado por los actores descentralizados: como se indicó, se basa en gran medida en la iniciativa de las ONG, que en una proporción elevada canalizan recursos de Ayuntamientos y Comunidades Autónomas. Como puede verse en el cuadro 7, en los países prioritarios las ONG canalizan entre el 25 y el 72 por 100 de la AOD total. La cuestión no es baladí. Un estudio sobre el caso de la cooperación de las ONG en Perú (Martínez, 2007), uno de los países donde esa proporción es más elevada, muestra que, en cifras agregadas, la acción de las ONG españolas es regresiva —las áreas de mayor desarrollo relativo reciben más fondos de ONG que áreas más pobres— y no responde a un marco estratégico, lo que plantea la necesidad de mejorar la coordinación de las ONG y los actores descentralizados con la Administración central y ampliar su participación y su sentido de apropiación de los procesos de planificación. La llamada «crisis migratoria» de 2006 condujo a un visible endurecimiento de la política de inmigración del gobierno y ha introducido nuevos in8 Sobre los factores que explican la acción exterior de las Comunidades Autónomas en Iberoamérica, véanse los trabajos reunidos en Freres y Sanz, 2002. José Antonio Sanahuja 209 tereses de política exterior en la ayuda al desarrollo que indican que el factor migratorio va a tener más relevancia a la hora de definir las prioridades geográficas y la asignación de la ayuda española, y más tensiones entre los valores y los intereses 9. Supone, en primer lugar, una mayor subordinación de la cooperación a intereses de seguridad y de control migratorio «en origen», y que ello se justifique en nombre de la coherencia de políticas. En segundo lugar, esa crisis ha impulsado el aumento de la AOD a África en desmedro de América Latina y otras regiones. Como es lógico, también pierde importancia la orientación ética y de solidaridad implícita en los ODM, que había animado esos incrementos antes de que se produjera la crisis migratoria. La crisis fue, sobre todo, un fenómeno mediático. El número de inmigrantes llegados a las Islas Canarias era pequeño en relación, por ejemplo, a los flujos de entrada por Barajas o la frontera terrestre de los Pirineos. Sin embargo, su impacto en los medios y el dramatismo de las imágenes provocaron una gran alarma social y cambios en el clima de opinión. En una rápida secuencia, la inmigración se convirtió, por primera vez, en la primera preocupación de los españoles, según las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas; la cuestión migratoria se convirtió en uno de los ejes de la oposición del Partido Popular, y a causa de esa crisis se registró una visible caída en la intención de voto y el respaldo al gobierno socialista. El viraje de la política migratoria se escenificó a través de las declaraciones de la vicepresidenta del gobierno en las que se anunció una política de contención y control más dura para detener la caída de popularidad del gobierno 10. Pero la política de deportaciones con la que reaccionó el gobierno no sería posible sin la firma de acuerdos de repatriación con los países africanos concernidos. A lo largo de ese año se realizaron varios viajes del secretario de Estado y del ministro de Asuntos Exteriores a esos países, en los que se distribuyeron montos importantes de ayuda —créditos FAD y, en ocasiones, medios policiales para el control fronterizo— a cambio de dichos acuerdos y de otras contrapartidas en el ámbito de la cooperación policial y de inteligencia, no sin resistencias de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, ya que esos países no eran «prioritarios» según el Plan Director 11. Esas actuaciones respondieron a una lógica de «gestión de crisis» motivada, sobre todo, por cálculos electorales y de política doméstica —de hecho, se estableció una célula de crisis coordinada por la vicepresidenta y ministra portavoz del gobierno, con cinco ministerios involucrados—. Sin «El “cambiazo” en inmigración», en El País, 20 de julio de 2008, p. 14. Véanse las declaraciones de la vicepresidenta María Teresa Fernández de la Vega, «El gobierno exige a Senegal que ponga freno a los cayucos y avisa de que expulsará a los inmigrantes», en El País, 5 de septiembre de 2009, p. 16. 11 «Cinco países africanos se comprometen a negociar con España acuerdos de readmisión», en El País, 26 de mayo de 2006, p. 26; «Todo dinero es poco frente a la penuria migratoria», en El País, 16 de octubre de 2006, p. 26; «España negocia desplegar aviones militares de vigilancia en Mauritania y Senegal», en El País, 23 de octubre de 2006, p. 19; «La información del CNI permite interceptar a 7.314 inmigrantes irregulares y 148 cayucos», en El País, 22 de noviembre de 2006, p. 31; «La ofensiva de cinco ministerios en África logra frenar los cayucos», en El País, 8 de enero de 2008, p. 16. 9 10 210IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... embargo, la actuación del gobierno se imbricó en una estrategia más amplia: la contenida en el «Plan África 2006-2008», que trató de diseñar una política global y coherente para esa región. Puede alegarse que ese Plan está presidido por una visión de desarrollo y de construcción de la paz, pero no es menos cierto que los intereses migratorios, pesqueros y de otra índole ocupan un lugar prominente. Como ha señalado un análisis académico: «La elaboración y publicación inicial del Plan tuvo una clara vinculación con la denominada “crisis migratoria” y el tratamiento que ésta recibió en los medios [...] El resultado fue un plan fuertemente centrado en los intereses españoles definidos en términos de seguridad, a pesar de la retórica en favor de la coherencia con los retos globales, por lo que puso el énfasis en aspectos como la seguridad energética, migratoria, pesquera, etc., de España frente a otros intereses comunes y compartidos como la lucha contra la pobreza o la promoción del Desarrollo Humano Sostenible, la Democracia o los Derechos Humanos» (Grupo de Estudios Africanos, 2008: 1). Todo ello significó, en la práctica, una revisión al alza de los países prioritarios del Plan Director en esa región, de 12 de este último, a los 27 del Plan África. Como señala esa fuente, desde la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional se ha intentado revertir lo que se considera «la tradicional instrumentalización de la política de cooperación para el desarrollo por parte de otras políticas estatales» que se reproduce en ese Plan (ibid.) 12. Aunque la cuestión migratoria no ha significado cambios en la distribución o las prioridades sectoriales de la ayuda a Latinoamérica, sí supone tensiones políticas, como las generadas por la Directiva europea sobre el retorno de inmigrantes ilegales que fue aprobada por el Parlamento Europeo en junio de 2008 13. La reacción latinoamericana fue de perplejidad, primero, e inmediatamente después de abierto rechazo, debido a que en las semanas y meses anteriores se había abordado esa cuestión en el marco iberoamericano a través de un diálogo sectorial y en la V Cumbre UE-América Latina y el Caribe, celebrada en Lima (Perú), y no se esperaba una decisión unilateral con ese contenido. En esos marcos España había promovido un diálogo sobre migraciones basado en derechos, pero después defendió activamente la directiva comunitaria —no sin tensiones internas, e incluso con ruptura de la disciplina de voto entre los diputados socialistas españoles en el Parlamento Europeo— debido a que «comunitarizar» la política migratoria se convirtió en un objetivo en sí mismo, independientemente del hecho de que su contenido no fuera congruente con los principios que se habían esgrimido frente a Latinoamérica en esta materia. Sobre esta cuestión véase también Tezanos, 2006, y Martínez y Rivero, 2008. «Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a procedimientos y normas comunes en los Estados Miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio», iniciada por la Comisión en 2005 y aprobada por el Parlamento Europeo en junio de 2008, después de tres años de difíciles negociaciones. 12 13 José Antonio Sanahuja 211 3. «ODM plus» y estrategia de cooperación con países de renta intermedia La cooperación española también ha promovido la adopción de una estrategia de cooperación para países de renta media (PRM) que justifique con argumentos de desarrollo y de eficacia en la lucha contra la pobreza la actuación en América Latina y en los países del Mediterráneo, frente a razonamientos basados en el vínculo poscolonial o en otros intereses de política exterior, que en ocasiones la cooperación española ha tratado de complementar con argumentos de eficacia. El Plan Director 2001-2004, por ejemplo, justificaba la priorización de América Latina a partir de un argumento circular, por el que existiría un cierto «reparto de tareas» entre los donantes basado en la «ventaja comparativa» que se derivaría de la mayor presencia y conocimiento que tiene cada uno de ellos en una u otra área geográfica (Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica, 2001: 9). Respecto al Plan Director 2005-2009, se obvió la necesaria reflexión sobre la aplicación de los ODM a los países de renta media, que se encuentran entre los principales destinatarios de la cooperación española, y quizás una de sus inconsistencias más notables es la asunción de los ODM, sin que, como se indicó, ello significara cambios importantes en cuanto a las prioridades geográficas del mismo. Todos esos argumentos han sido cuestionados por otros actores que en nombre de los ODM han reclamado mayor atención a otras áreas geográficas con el propósito de dotar de mayor progresividad a la cooperación española 14. Se trataría, además, de contrarrestar la tendencia de algunos donantes de reducir la ayuda a Latinoamérica, a partir del hecho de que en esa región el verdadero problema es la desigualdad, y no la pobreza, por lo que el clásico argumento de que existen «bolsas de pobreza» que es necesario atender con políticas de ayuda no es aceptable, y no se justificaría entregar recursos desde el exterior para hacer frente a ese problema cuando por una razón u otra no se aplican las políticas nacionales necesarias —en especial, las de contenido redistributivo, como la reforma fiscal— para afrontar ese problema 15. 14 Distintos estudios habían mostrado la tradicional falta de progresividad de la AOD española, en gran medida por su orientación a países de renta media derivada del vínculo poscolonial y la preeminencia de intereses de política exterior (Alonso y Tezanos, 2005). Ésta parece haberse paliado en el transcurso de la legislatura 2004-2008 a través de una pauta más redistributiva con los países con los que existe ese vínculo histórico. Sin embargo, con otros países con los que no existe un vínculo poscolonial se ha tendido a «premiar» a aquellos con más renta, o ha seguido un pauta más «gregaria» siguiendo la senda marcada por otros donantes, más que seguir una pauta de asignación basada en las necesidades «objetivas» de los países en desarrollo (Tezanos, 2008: 239, 245-251). 15 Si se atiende a las cifras agregadas de AOD, en los últimos años se observa un estancamiento y caída relativa de la AOD destinada a América Latina. En el periodo 1994-2005 la AOD destinada a la región tuvo una evolución similar a la AOD mundial: descenso hasta 2000 y recuperación a partir de 2001, estancándose en el periodo 2001-2005 en cifras similares a las de principios de los años noventa, entre 4.000 y 5.000 millones de dólares anuales. Ahora bien, desde 2001 la AOD mundial casi se duplicó, por lo que la participación de América Latina descendió del 6,5 por 100 de la AOD neta mundial en 2000, al 4,8 por 100 en 2006. 212IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... Por todo ello, la cooperación española ha dedicado considerables esfuerzos a elaborar una doctrina de cooperación con los PRM que permitiera resituar a América Latina en los consensos internacionales de desarrollo y los ODM, sin obviar los intereses empresariales o nuevos factores como las migraciones. Como se señaló al inicio, se trataría de asumir un rol de agencia más explícito en la formación y difusión de normas internacionales referidas a las políticas de cooperación. En palabras de la que fuera directora general de Cooperación con Iberoamérica, Aurora Díaz-Rato (2007: 353): «Al inicio del periodo no existía una doctrina clara para nuestra cooperación con América Latina que definiera los objetivos y explicara porqué debe seguir siendo una región privilegiada». Las características de la región exigirían una estrategia que la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) denominó «ODM plus», que habría de partir de las especificidades de Latinoamérica en tanto región de renta media caracterizada por una elevada desigualdad y debilidades institucionales, lo que supondría poner más atención en la gobernabilidad democrática y la cohesión social. Según Alonso (2007: 3), más allá del argumento de «las bolsas de pobreza», abogar por una cooperación eficaz con los PRM frente al «desvío de ayuda» a los países más pobres supone reclamar una cooperación que responda a tres grandes cuestiones: primera, el fortalecimiento institucional y la cohesión social a través de la mejora de las políticas públicas —en particular, el «pacto fiscal» y las reformas tributarias —, el fortalecimiento de programas de salud y educación, y el respaldo a los actores sociales favorables al cambio. En segundo lugar, dada la importancia creciente de las corrientes de capital privado, es necesario promover la estabilidad financiera y políticas contracíclicas, lo que demanda una mejor regulación de los mercados financieros internacionales mediante una «nueva arquitectura financiera internacional»; fortalecer los sistemas financieros nacionales y la capacidad reguladora del Estado, y permitir que los PRM puedan aplicar políticas contracíclicas frente a las crisis, y preservar así los avances logrados en la reducción de la pobreza. En tercer lugar, promover políticas para mejorar la inserción en el comercio internacional a través de una mayor competitividad y un acceso seguro y estable a los mercados externos. En esa agenda de competitividad destaca la mejora de las infraestructuras y las políticas para la incorporación de conocimiento y tecnología. En este ámbito se requiere una apertura comercial bien planteada, a través de acuerdos —sea la integración regional «sur-sur» o los acuerdos comerciales regionales «sur-norte»— que aseguren el acceso a mercados externos, incrementen la inversión extranjera e incentiven la innovación y la competitividad, sin dejar de reconocer las asimetrías. En el marco del consenso internacional sobre los ODM, la cooperación española ha tratado de promover activamente la agenda de desarrollo de los PRM a través de distintas iniciativas y marcos multilaterales, con el res- José Antonio Sanahuja 213 paldo de los propios PRM y de los bancos multilaterales de desarrollo. En particular, cabe mencionar la I Conferencia Intergubernamental sobre PRM (Madrid, marzo de 2007) convocada por Naciones Unidas y el gobierno de España, con participación de representantes de 70 países y organismos intergubernamentales 16, y la II Conferencia (San Salvador, octubre de 2007), con participación de representantes de 40 gobiernos y 17 organismos internacionales. Esta agenda también ha sido promovida por la Conferencia Iberoamericana y la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). La XVII Cumbre Iberoamericana (Santiago de Chile) aprobó una declaración específica al respecto en la que se «hace un llamado a la comunidad internacional a: continuar brindando cooperación y apoyando los esfuerzos nacionales de los países de renta media en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, y alcanzar oportunamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio; tomar en cuenta criterios adicionales a la renta per cápita para la asignación de cooperación internacional». De igual manera, la agenda de los PRM ha sido recogida en el «Consenso Europeo sobre Desarrollo» de 2005. Según este documento, la prioridad para la asignación de la AOD de la UE y de los Estados miembros serán los países de renta baja, pero «la UE también continuará comprometida a apoyar políticas favorables a los pobres en los PRM, especialmente los países de renta media-baja» (punto 24), y se agrega, en relación a la política comunitaria, que «el apoyo a los PRM también es importante para alcanzar los ODM. Muchos países de renta mediabaja están afrontando el mismo tipo de dificultades que los países de renta baja. Un gran número de pobres se enfrentan a graves desigualdades y una débil gobernanza, que amenazan la sostenibilidad de sus propios procesos de desarrollo» (punto 61). Esta agenda, finalmente, fue también recogida por la Declaración de Viena, adoptada en la IV Cumbre UE-ALC. Cabe preguntarse, no obstante, por el futuro de la política española sobre los PRM y el esfuerzo doctrinal realizado, que en el proyecto de Plan Director 2009-2012 parece diluirse, al igual que la preferencia latinoamericana, en una política más marcada por una interpretación de los ODM más «africanista» que en el pasado. Así lo muestran las declaraciones realizadas inmediatamente después de ser aprobado el Plan Director, a pesar de que éste no contaba con marco presupuestario, por parte de la secretaria de Estado de Cooperación, Soraya Rodríguez, que afirmó que «en 2012 queremos tener el mismo nivel de compromiso, de presencia y de ayuda en África que en América Latina» 17. Además, todo ello se desarrolla en un contexto europeo en el que no es fácil promover la cooperación con esta última región. 16 El estudio presentado a esta conferencia es el del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (2007). Para una versión académica, véase Alonso (2007). 17 http://www.foronuevaeconomia.com/es/act/noticias/object.aspx?o=23300, accesado el 6 de marzo de 2009. 214IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... 4. Gobernabilidad y cohesión social: el ciclo de programación 2007-2008 y la revisión de los programas e instrumentos de la AECID En consonancia con la estrategia «ODM-plus» y la reflexión sobre los PRM, y en aplicación del nuevo ciclo de planificación iniciado en 2005, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) elaboró una programación operativa para el periodo 2007-2008 que trató de romper inercias institucionales y asegurar que la cooperación respondiera a los objetivos y no estuviera articulada alrededor de los instrumentos y los recursos, como venía haciéndose. En ese marco, se han destinado el 70 por 100 de los fondos gestionados por la AECID a los 10 países prioritarios de América Latina y el 50 por 100 a sólo 5 países —Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Perú—; en lo referido a las prioridades sectoriales, el 56 por 100 se asignó a programas relacionados con la cohesión social, con especial énfasis en la educación; el 22 por 100 a gobernabilidad y reforma del Estado, y otro 22 por 100 a desarrollo económico sostenible, incluyendo la dimensión ambiental. Como puede observarse en el cuadro 3, el incremento de la ayuda a Latinoamérica es imputable, en buena medida, al mayor esfuerzo realizado en los sectores de educación y otras infraestructuras sociales, que remite a los objetivos de cohesión social que han presidido la acción de la cooperación española y, sobre todo, en materia de gobernabilidad democrática y sociedad civil. Aunque la actuación de la AECID tiene un alto grado de diversificación, democracia y cohesión social, se han configurado como claros elementos diferenciadores y «señas de identidad» de la cooperación española en América Latina. La actuación de la AECID en materia de gobernabilidad democrática se ha estructurado en torno a varios ejes: mejora de las políticas públicas; fortalecimiento del poder judicial y acceso a la justicia como servicio a los ciudadanos; seguridad ciudadana, entendida como bien público, a través de políticas de prevención de la violencia y apoyo a instituciones para acabar con la impunidad; mejora de la administración, fomentando un servicio civil profesionalizado, la capacidad de planificación y elaboración de políticas públicas en el campo de la cohesión social, y el apoyo a las administraciones locales; y el apoyo a las instituciones democráticas, como los sistemas de partidos, la concertación y el diálogo social, los procesos constituyentes, los derechos humanos y las oficinas de los defensores del pueblo, y el empoderamiento de las organizaciones sociales. Por su parte, los objetivos de cohesión social se han promovido a través de las mejoras en las políticas públicas referidas a la eliminación de barreras de acceso relacionadas con el género, la etnia, los niveles de ingreso u otros factores de exclusión; la actuación sectorial en educación, tratando de mejorar la calidad, el acceso y la vinculación del sistema educativo con el mercado de trabajo; y las reformas tributarias, para hacer frente a la endémica debilidad fiscal y la regresividad de los sistemas tributarios y de la pauta de José Antonio Sanahuja 215 gasto público social visible en la mayor parte de los países de la región. Estos objetivos, además, se han promovido activamente tanto en el plano bilateral, como a través del diálogo político y la cooperación de la Unión Europea y de la participación española en la cooperación iberoamericana. Los programas horizontales, como Patrimonio para el Desarrollo, en lo referido a la recuperación del patrimonio cultural; Araucaria XXI, en lo referido a biodiversidad, y la cooperación cultural estaban aquejados de excesiva autonomía respecto a la estrategia seguida por la AECID en cada país. Se han reformulado para asegurar una más clara orientación a los objetivos del Plan Director de lucha contra la pobreza y sus ejes transversales, como la igualdad de género, y se han promovido otros programas referidos a esa estrategia «ODM plus», como Municipia, que promueve la descentralización y la gestión local. En una lógica de cohesión social, el Programa Indígena se ha reformulado a partir de la elaboración de la nueva estrategia de cooperación con los pueblos indígenas, y la acción de la AECID se ha ampliado a los pueblos afrodescendientes. El programa de formación técnica se ha reorientado para promover, además de sus objetivos de fortalecimiento institucional, la cooperación «sur-sur» y la cooperación triangular. Elementos importantes de este nuevo ciclo han sido la adopción de nuevos instrumentos de cooperación, la cooperación subregional y un enfoque más estratégico de la actuación con los organismos internacionales activos en la región. El uso de nuevos instrumentos, como el apoyo presupuestario y el enfoque sectorial, se inscribe en la agenda de la eficacia de la ayuda hacia los países de renta baja y media baja, y pretende corregir el uso excesivo de los proyectos de desarrollo característico de la cooperación española (Urra, 2008). Aunque su peso es aún modesto en relación a otros donantes, está en claro ascenso —eran inexistentes en 2004, en 2005 se canalizaron a través de ellos 13 millones de euros y en 2008 ya eran 8 programas, por un monto de 35 millones de euros— y marca una tendencia que continuará con el Plan 2009-2012. Se ha actuado también a través de iniciativas globales, como «Educación para Todos», tratando de que ello esté vinculado a la actuación bilateral. En este marco cabe mencionar el lanzamiento del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento como iniciativa singular de la cooperación española con Iberoamérica, con un compromiso de financiación de 1.500 millones de dólares en cuatro años. Orientado directamente al cumplimiento de los ODM en América Latina, nace como iniciativa de Presidencia del Gobierno en el marco de las Cumbres Iberoamericanas, aunque posteriormente se «bilateraliza» en el curso de un tortuoso proceso político que se desarrolla a lo largo de 2007. En ese proceso, distintos actores de la cooperación española —Oficina Económica de Presidencia, Ministerio de Economía y Hacienda, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación— pugnaron por el control y el enfoque del Fondo, mientras se trataba de dar contenido concreto a la propuesta, apenas esbozada cuando se lanzó. En esas pugnas, que retrasaron su puesta en marcha, también estuvieron presentes los intereses económicos de las constructoras, las empresas de ingeniería y de servicios de agua con 216IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... intereses en la región. Finalmente, este Fondo será gestionado desde la AECID, que ha establecido una Oficina al efecto, en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dada la menor capacidad de gestión de la Agencia y la experiencia que en este campo tiene el BID, que a su vez ya cuenta con una iniciativa regional sobre agua y saneamiento. En cuanto a la cooperación regional, el apoyo a la integración centroamericana se había iniciado en el periodo anterior, pero desde 2006 se promueven nuevos planes regionales con sus correspondientes fondos fiduciarios para fortalecer los procesos de integración andino y centroamericano y, más tarde y con menos recursos, por no ser área prioritaria, con Mercosur. De igual manera, se ha apoyado a la SEGIB y los programas iberoamericanos, a través de un fondo fiduciario España-SEGIB, y se ha recurrido a la afectación de fondos (earmarking o, en la terminología española, cooperación «multi-bilateral») a organismos multilaterales para programas en la región: FAO para seguridad alimentaria, PNUD en gobernabilidad y OIT en trabajo infantil. 5. El «giro social» de la cooperación iberoamericana y los programas de la Conferencia Iberoamericana Quizás es la cooperación iberoamericana la que mejor refleja la mayor importancia otorgada a los valores en la construcción de una identidad común que ya no remite sólo a una relación histórica y a factores sociales y culturales. La comunidad iberoamericana pretende así constituirse como «comunidad de valores», y más allá de los recursos que puedan haberse movilizado —que por otra parte suponen cifras elevadas—, la importancia de esta cooperación reside en su función constitutiva de esa comunidad y de esas identidades. Se ha señalado en otro lugar (Sanahuja, 2005b: 144) que con la cooperación iberoamericana se ha gestado un «modelo» diferenciado que combina elementos de la cooperación «norte-sur» clásica, que gira en torno a la transferencia de recursos, y de los «nuevos regionalismos», que promueven la construcción de «regiones» basadas tanto en una identidad compartida, como en interdependencias más intensas en determinadas áreas funcionales, que contribuyen a reforzar la presencia internacional de los países que se integran y que contribuyen a articular la acción colectiva y la provisión de bienes públicos regionales. Antes del proceso de las Cumbres, la cooperación iberoamericana se canalizaba a través de las actividades de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), creada en 1941, y la actividad del Programa de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED), establecido en 1984. Sin embargo, desde su inicio en 1991 las Cumbres Iberoamericanas van a constituirse como marco multilateral para dar impulso político y seguimiento a esta modalidad de cooperación, promoviendo la aparición de nuevos programas. En ese proceso, la cooperación iberoamericana no ha estado exenta de dificultades y tensiones, en particular entre su vocación multilateral y la asimetría de recursos e interés político observable en- José Antonio Sanahuja 217 tre España y otros Estados. También expresa esas tensiones la tendencia del gobierno español a recurrir al bilateralismo en la gestión de los programas, y que en distintos momentos haya existido confusión y ambigüedad respecto a la naturaleza, bilateral o iberoamericana, de ciertos programas. En una primera etapa de lanzamiento, de 1991 a 1995, la cooperación iberoamericana afirma su especificidad educativa y cultural a través de diversos programas, algunos muy relevantes por su cobertura e impacto, como el Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos (PAEBA), las becas Mutis y la Televisión Educativa Iberoamericana (TEIB), basada en la plataforma tecnológica del satélite Hispasat. Cabe identificar una segunda etapa, que se abre en 1995, con la firma del Convenio para la Cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana (Convenio de Bariloche), que abarca la creación de la Secretaría de Cooperación Iberoamericana (SECIB) en 1999 y la elaboración del documento Balance y perspectivas de la cooperación iberoamericana, como primer balance de lo realizado en esa primera década. El Convenio de Bariloche, en particular, definió con claridad los principios y atributos que han singularizado la cooperación iberoamericana: carácter multilateral; orientación sectorial a la ciencia y la tecnología, la cultura y la educación; corresponsabilidad; solidaridad ante las asimetrías de desarrollo que atraviesan la comunidad iberoamericana; viabilidad política, técnica y financiera, y gestión descentralizada. En una nueva etapa, de 2001 a 2004, se produce un claro debilitamiento de la cooperación iberoamericana y una cierta dispersión de la misma, en parte a causa de la actuación del gobierno español en ese periodo. En cualquier caso, como resultado de ese proceso hacia 2005 la cooperación iberoamericana incluía 18 programas, dos iniciativas y otros dos «programas adscritos», que se estimaba movilizaban unos 70 millones de dólares 18. En 2009, el inventario de los programas de cooperación de la Conferencia Iberoamericana en 2009 incluiría 18 programas activos, más cinco iniciativas iberoamericanas y cinco programas adscritos. Atendiendo a su orientación sectorial, podrían clasificarse en los siguientes ámbitos temáticos: — Educación: con el Plan Iberoamericano de Alfabetización, que da continuidad al anterior PAEBA; las becas Pablo Neruda de movilidad académica, y la Televisión Educativa Iberoamericana (TEIB). En este ámbito también se incluye la iniciativa de educación extraescolar «Segundo Tempo» y el proyecto adscrito Virtual Educa. — Ciencia y Tecnología: a través del Programa CYTED y la iniciativa iberoamericana de Capacitación en Búsquedas e Información Tecnológica (CIBIT). — Cultura: Programa de Apoyo al Desarrollo de los Archivos Iberoamericanos (ADAI), Ibermedia (producción y distribución cinematográfica), Iberescena (artes escénicas), Ibermuseos, el Programa de Cooperación en materia de Bibliotecas Públicas (PICBIC), la Red de Archivos Diplomáticos Iberoamericanos (RADI) y el Repertorio Integrado de Libros en Venta en Ibe18 Para esta periodización, véase Secretaría 2005b. de Cooperación Iberoamericana, 2003, y Sanahuja, 218IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... roamérica (RILVI). A estos programas se suman las iniciativa «Iberorquestas Juveniles» y los emprendimientos turísticos juveniles para una cultura de paz. — Políticas públicas y fortalecimiento institucional: el programa de fortalecimiento en políticas de infancia, programa iberoamericano de bancos de leche humana, formación y transferencia de tecnología para la gestión de recursos hídricos, programa de gestión territorial, Iberpyme (cooperación interinstitucional para el apoyo a las pequeñas y medianas empresas), los proyectos adscritos Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM), el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), el Programa Iberoamericano de Calidad (Iberqualitas) y la iniciativa iberoamericana de implantación del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social. Aunque la cooperación iberoamericana sigue estando fuertemente orientada por elementos basados en la identidad común, como la educación, la ciencia y la cultura, desde la XV Cumbre Iberoamericana de Salamanca en 2005 se observa un «giro social» de la misma que expresa una mayor importancia de los valores, al que han contribuido tanto el cambio de gobierno en España, como en distintos países de América Latina. La apertura de las Cumbres a la sociedad civil, a través del Foro Cívico, también ha ayudado a trasladar a las Cumbres la agenda social emergente de la región. Ese foro es también un reflejo de que, más allá de las Cumbres, existen redes muy intensas entre organizaciones sociales, profesionales y de ONG que también reafirman el componente normativo del espacio, la cooperación y la identidad iberoamericana. La creación de la SEGIB y el liderazgo político del secretario general, Enrique Iglesias, ha contribuido a fortalecer, además, las capacidades de seguimiento y gestión de esa cooperación. De ese «giro social» da cuenta la orientación de la temática de las Cumbres hacia la cohesión social, la lucha contra la pobreza y los ODM; la aparición de nuevos programas iberoamericanos orientados a la gestión de políticas públicas en el ámbito social; el respaldo y seguimiento de la iniciativa de canje de deuda por educación, que se trata infra; la suscripción del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social en la XVII Cumbre de Santiago de Chile en 2007; el impulso que se ha dado desde la Conferencia Iberoamericana a la cooperación con países de renta intermedia y a la cooperación «sur-sur» (Secretaría General Iberoamericana, 2007a, 2008); el diálogo y la agenda iberoamericana sobre migraciones, y el anuncio en esa Cumbre de Santiago de Chile, por parte de España, del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, antes citado. En particular, destaca la actuación conjunta de la SEGIB y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para promover la redefinición y «apropiación» del concepto y las políticas de cohesión social por parte de los gobiernos latinoamericanos, que ha contado con el respaldo del fondo fiduciario España-SEGIB gestionado por la AECID. José Antonio Sanahuja 219 III. INTERESES ECONÓMICOS VS. LUCHA CONTRA LA POBREZA. EL PAPEL DE LA INVERSIÓN ESPAÑOLA EN LATINOAMÉRICA 1. Inversión española y nuevos intereses económicos La inversión extranjera en América Latina ha llegado a ser mucho más importante en términos de financiación del desarrollo que la AOD que pueda facilitar el gobierno español. Esta situación se da, sobre todo, en los países de mayor peso relativo, en los que la ayuda es poco relevante y los flujos de inversión originados en España tienen mucho peso. En ese contexto, los cambios que se han producido en la cooperación española no han sido ajenos a las tensiones que se han producido entre los intereses económicos derivados de esa creciente y cada vez más visible presencia de multinacionales españolas, y las políticas económicas adoptadas en la región tras el marcado «giro a la izquierda» que se ha producido desde mediados de la década. Hay que recordar que los gobiernos que llegan al poder a mediados de la década surgen, en buena medida, del amplio rechazo de las sociedades latinoamericanas a las políticas neoliberales y a las privatizaciones que posibilitaron la llegada de las empresas españolas a la región. En particular, entre los aspectos más polémicos se encuentran las condiciones en las que se han otorgado concesiones y contratos por parte de los gobiernos, a menudo poco transparentes, generando posiciones oligopólicas o monopólicas, así como su contenido, con cláusulas muy favorables en lo referido a fiscalidad o repatriación de beneficios; la baja calidad de los servicios prestados y/o su desfavorable relación con las tarifas aplicadas; las condiciones laborales, y el impacto social y ambiental de obras de infraestructura y de las actividades de las empresas en el sector extractivo, particularmente en petróleo y gas 19. Es importante subrayar que la cooperación española con América Latina es anterior a la presencia de multinacionales españolas, y sus motivaciones iniciales poco o nada tienen que ver con los intereses que suponen dichas inversiones. Si bien la cooperación sigue respondiendo primordialmente a motivaciones y objetivos de desarrollo, es inevitable que se vea afectada por la presencia de las multinacionales españolas. En particular, los cambios regulatorios que se han tratado de llevar a cabo en distintos países de América Latina —en particular, en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela— han llevado a que el gobierno español haya tenido que hacer difíciles equilibrios para apoyar a las empresas sin que ello afecte negativamente a las relaciones políticas bilaterales, a la cooperación al desarrollo, a su propia identidad e imagen ante las sociedades latinoamericanas y a sus apoyos políticos do Existe una amplia bibliografía crítica sobre esas actuaciones. Como ejemplo, véase InterOxfam, 2008, referido al caso de Repsol YPF, así como otros informes de esta organización sobre los sectores extractivo, textil o turístico, o Paz et al., 2005, y Ramiro et al., 2007, referidos al sector eléctrico. Véase también la serie de reportajes de Jorge Marirrodriga (2006) y de José Luis Barbería (2006) en el diario El País. 19 món 220IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... mésticos, con el consiguiente desgaste electoral. El gobierno, en concreto, ha tratado de evitar que distintos actores políticos internos y externos pudieran acusarle, desde la izquierda y/o las ONG, de estar subordinado a intereses empresariales y, desde la derecha y/o las organizaciones empresariales, de no defender suficientemente los «intereses nacionales», que en este caso, de manera reduccionista, se identificaban con los que pudieran tener las multinacionales españolas. Estos últimos sectores, en particular, han demandado que se utilicen todos los instrumentos disponibles para defender esos intereses, como la activación de los Acuerdos de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones (APPRI), las presiones político-diplomáticas e incluso la reducción o suspensión de la ayuda al desarrollo como sanción frente a aquellos gobiernos que expropien, nacionalicen o no ofrezcan «seguridad jurídica» a los inversores españoles. 2. La autonomía de la cooperación al desarrollo y la RSE Ante estos difíciles dilemas, el gobierno español ha actuado de distintas maneras: en primer lugar, intentó preservar la autonomía de la política de cooperación y la integridad de sus objetivos de desarrollo, y sin dejar de actuar a favor de las empresas utilizando otros instrumentos de índole política o diplomática, ha tratado de evitar que la ayuda quedara subordinada o estuviera condicionada a una agenda de intereses económicos «duros». Una muestra de ello ha sido la actuación gubernamental en la crisis de las relaciones bilaterales entre España y Bolivia, causada por el decreto de nacionalización de los hidrocarburos del 1 de mayo de 2006. Al tiempo que el secretario de Estado de Asuntos Exteriores, Bernardino León, se desplazaba a Bolivia al frente de una delegación negociadora, que trabajó muy cerca de Repsol-YPF, se intentaba «aislar» de ese proceso a la cooperación con Bolivia. Las declaraciones iniciales de representantes del gobierno español, que advertían que la decisión dañaría las relaciones bilaterales, incluyendo la ayuda, fueron rectificadas por el propio presidente Zapatero unas horas más tarde 20. En la posterior IV Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe, celebrada en Viena, el gobierno español, en respuesta a declaraciones de Evo Morales en sentido contrario, reiteraba que la ayuda a Bolivia no estaría condicionada a la renegociación de los contratos con Repsol-YPF, y se aceptaba que la declaración final de la Cumbre incluyera, a propuesta de Bolivia y de otros países de la región, una mención al derecho de todo Estado soberano a disponer de sus recursos naturales 21. Sin embargo, fue el propio gobierno boliviano el que vinculó la ayuda y las negociaciones con Repsol-YPF para obtener más 20 Véase «El gobierno español advierte del daño a la relación bilateral», en El País, 3 de mayo de 2006, p. 4, y «Zapatero apuesta por la negociación y descarta represalias», en El País, 5 de mayo de 2006, p. 5. 21 «Morales rectifica sus críticas y encauza el diálogo con Zapatero sobre los hidrocarburos», en El País, 13 de mayo de 2006, p. 3. Véase también «Morales se muestra convencido ante De la Vega de que habrá un acuerdo con Repsol», en El País, 3 de agosto de 2006, p. 22, sobre la posterior Comisión Mixta España-Bolivia. José Antonio Sanahuja 221 recursos; dicho gobierno era consciente de que el ejecutivo español se encontraba en una posición muy vulnerable: por un lado, estaba obligado a respaldar a Repsol-YPF y desde sectores de la oposición y del propio gobierno se le exigía que para ello utilizara todos los resortes de poder, incluyendo la suspensión de la ayuda comprometida con Bolivia. Pero, por otro lado, debía mantener la cooperación con Bolivia al margen de ese contencioso, en congruencia con su compromiso con la lucha contra la pobreza, como le exigía parte de su electorado. Esa vulnerabilidad fue explotada por Evo Morales. Al tiempo que se desarrollaban las negociaciones con Repsol-YPF, el presidente boliviano solicitó personalmente al presidente español un elevado número de ambulancias para distribuirlas en los municipios. Ese programa tenía un marcado sesgo político, y quizás no hubiera sido aprobado en otras circunstancias en las que hubieran primado los criterios técnicos usuales en las agencias de desarrollo. De hecho, tras su aprobación la AECID y la Organización Panamericana de Salud (OPS), que fue involucrada en esta iniciativa, trataron de reconducirla bajo esos criterios 22. La promoción de la Responsabilidad Social de la Empresa (RSE) y de las «Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo» (APPD) también han sido mecanismos privilegiados por el gobierno para atenuar la tensión entre la política basada en valores e identidades —lucha contra la pobreza y énfasis en lo social, unida a la imagen y autopercepción de España en su relación con América Latina— y los intereses económicos generados por la inversión española en la región 23. Como señaló el Congreso de los Diputados en su informe sobre RSE de 2006: «El importante peso cuantitativo y cualitativo de las empresas españolas en América Latina hace que la imagen de España en muchos países de habla hispana esté muy condicionada por la percepción y el juicio que los ciudadanos de esos países tienen de la gestión de esas empresas. De ahí que resulte importante que las empresas españolas incorporen una perspectiva de RSE en sus procesos de internacionalización». De ahí que la Comisión concluyera que: «La importancia de los intereses españoles en América Latina, la entidad de los servicios básicos que prestan y las particulares circunstancias que atraviesan la mayoría de los países del subcontinente, aconsejan y recomiendan a esas empresas la profundización de sus políticas de RSE. Es muy importante que mejore la implicación de las empresas españolas con la población latinoamericana y que aumente su prestigio y consideración social» 24. 22 En la Cumbre Iberoamericana de Montevideo, en noviembre de 2006, Evo Morales solicitó a José Luis Rodríguez Zapatero un total de 700 ambulancias medicalizadas. España respondió donando 335, en el marco de un programa de transporte sanitario con un coste total de 9 millones de euros financiados a través del Fondo España-OPS. El gobierno español desvinculó esa ayuda de la negociación con Repsol-YPF, pero el ex ministro boliviano de hidrocarburos, Andrés Soliz-Rada, enfrentado con el gobierno de Morales, afirmó que: «El intercambio de oro por espejitos y abalorios con el que se inició el coloniaje hispano parece continuar ahora con el trueque de ambulancias por ventajosos contratos para Repsol», en «Las ambulancias de Zapatero», en Izquierda Nacional, 6 de mayo de 2007. Véase también «Morales reclama las 700 ambulancias que Zapatero le prometió», en ABC, 8 de mayo de 2007. 23 Sobre el enfoque del gobierno, véase Blázquez, 2006. 24 Informe de la Subcomisión del Congreso de los Diputados para promover y potenciar la responsabilidad social de las empresas, en Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, serie D, núm. 423, 31 de julio de 2006. 222IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... Los debates sobre esta cuestión han llevado a que la Ley de RSE, anunciada por el gobierno de Rodríguez Zapatero en 2004, no se haya promulgado ante las dudas sobre su conveniencia como marco regulador de esta cuestión, pero ese periodo de gobierno ha estado jalonado de distintas iniciativas para promover la RSE, aunque de desigual alcance. En lo referido a la política de cooperación, el Plan Director 2005-2008 contempla expresamente la promoción de la RSE y las APPD como mecanismos para que la actuación de las empresas contribuya o, al menos, no perjudique los procesos de desarrollo 25. Sin embargo, la actuación de la AECID se ha limitado a algunas acciones puntuales con determinadas empresas y ONG, sin que hubiera un programa de RSE, y la «Estrategia sectorial de Promoción del Tejido Económico», que debería haber definido las vías concretas para ello, no se había aprobado aún a principios de 2009, debido a la falta de consenso de los interlocutores sociales respecto a su contenido. Instrumento importante en este ámbito ha sido la Fundación Carolina, que con el cambio de gobierno en 2004 experimentó importantes transformaciones para responder a la agenda de desarrollo de América Latina. La Fundación, en cuyo Patronato se encuentran todas las grandes empresas españolas radicadas en América Latina, se define a sí misma como «Alianza Público-Privada» y desde 2005 cuenta con un programa específico sobre RSE centrado, más que en proyectos concretos, en impulsar el debate y la propuesta de políticas sobre estas cuestiones 26. IV. COMERCIO, DEUDA Y DESARROLLO. OBSTÁCULOS PARA LA COHERENCIA DE POLÍTICAS La tensión entre la política comercial y la política de desarrollo del gobierno ha reflejado de manera muy notoria los dilemas entre valores e intereses que explican el alcance y, en este caso, las deficiencias de la política de cooperación española en los últimos años. Deficiencias que radican, particularmente, en dos ámbitos de política: la posición española en el seno de la UE en cuanto a las negociaciones comerciales internacionales y subregionales, y la continuidad de los créditos FAD y la ayuda ligada como instrumento de apoyo a la internacionalización. Esas mismas tensiones han estado presentes en materia de deuda y desarrollo, pero, como se indicará, en este ámbito se han registrado avances importantes, en gran medida debidos a una diferente correlación de fuerzas entre los actores políticos y sociales implicados. 1. Negociaciones comerciales: el fracaso de Doha y los acuerdos «OMC-plus» Desde mediados de los noventa, los compromisos internacionales de desarrollo se han ido extendiendo a cuestiones comerciales y especialmente a Véase, en particular, la sección sobre RSE y APPD del Plan Director 2005-2008 en la p. 109. Véanse los textos reunidos en Jáuregui 2007, 2008, y Casado, 2008. 25 26 José Antonio Sanahuja 223 las asimetrías que caracterizan el sistema internacional de comercio 27. El establecimiento de un sistema equilibrado y sometido a normas, y en particular, la apertura comercial y la supresión del proteccionismo y los subsidios agrícolas de los países ricos son compromisos derivados de los ODM; de la asunción del principio de coherencia de políticas, y, de manera expresa, de la «Declaración de Doha» de noviembre de 2001, que dio inicio a una nueva ronda de negociaciones comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y estableció como objetivo expreso la apertura comercial de los países más ricos y, en particular, la eliminación del proteccionismo y de los subsidios a la exportación en el sector agropecuario. Estas cuestiones, obviamente, se han dirimido en el marco de la política comercial común de la UE, y por ello la política española debe contemplarse en ese ámbito. Desde el fracaso de la Conferencia Ministerial de la OMC en Cancún (México) en 2003, varios han sido los intentos fallidos de reavivar las negociaciones de la que se denominó la «Ronda del Desarrollo». Tras la Cumbre de Washington del G-20 en noviembre de 2008, en la que se decidió relanzar las negociaciones, la propia OMC certificó, por enésima vez, la imposibilidad de llegar a un acuerdo 28. No es éste el lugar para debatir en detalle la compleja relación entre esas negociaciones y la agenda de desarrollo, o las causas de ese fracaso, pero hay que recalcar que buena parte de la responsabilidad recae en la resistencia de los países industrializados a reducir el proteccionismo y los subsidios agrarios, al tiempo que se hacían amplias exigencias en cuanto a acceso al mercado de bienes no agrícolas o servicios, y en materias como propiedad intelectual, protección de inversiones o la apertura de los mercados de contratación pública. Aunque la mayor responsabilidad deba recaer en Estados Unidos, la posición negociadora de la UE también es una de las razones. En este contexto, hay que recordar que España, antes y después del cambio de gobierno en 2004, se alineó con las posiciones más proteccionistas en el seno de la UE. Con los gobiernos del Partido Popular, los argumentos a favor del libre comercio tuvieron un marcado sesgo neoliberal. Con el gobierno del Partido Socialista, la apertura se justificó en nombre de los ODM. Pero en uno y otro caso lo que primaron fueron los intereses del sector agrario, asumidos por los Ministerios de Agricultura y de Industria, Comercio y Turismo, que se impusieron al criterio más aperturista de Exteriores. En los debates sobre coherencia en el seno del Consejo de Cooperación, el Ministerio de Agricultura recordó que «el mandato de negociación de la UE en la OMC también es política del gobierno», y constituía una «línea roja» que no se podía traspasar 29. En cualquier caso, el fracaso de la «Ronda de Doha» no cierra esta cuestión, pues la UE participa en un buen número de negociaciones de acuer27 Un examen más amplio de este nexo en Olivié y Sorroza, 2006, y Consejo de Cooperación al Desarrollo, 2006. 28 «El G-20 fracasa en la reactivación de la Ronda de Doha», en El País, 13 de diciembre de 2008, p. 27. 29 Observación directa del autor. Tras un año de negociaciones, el débil consenso logrado en esta materia puede verse en el Informe del Consejo de Cooperación al Desarrollo, 2006. 224IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... dos comerciales regionales o bilaterales en América Latina y en África. De nuevo, las dificultades que aparecen en el capítulo comercial suelen ser el reflejo de tensiones entre los objetivos de liberalización económica profunda —se trata de acuerdos «OMC-plus» que van más allá de lo que se negocia en esa organización en materia de acceso a mercados y protección de inversiones y de los derechos de propiedad intelectual— que reflejan los intereses económicos de la UE y de sus sectores empresariales, y los objetivos de desarrollo, cohesión social y lucha contra la pobreza que persiguen otros actores y que definen las narrativas y la identidad de la UE y de sus Estados miembros como «potencia normativa» 30. Un ejemplo significativo de esas tensiones lo constituye la decisión adoptada por el Consejo de la Unión Europea en enero de 2009, con el respaldo de España, por la que se abandona la negociación interregional entre la UE y la Comunidad Andina de Naciones para firmar acuerdos bilaterales únicamente con los países que estarían dispuestos a aceptar el formato de acuerdo de libre comercio «OMC-plus» (Colombia y Perú), ante el rechazo de otros (Ecuador y Bolivia) a los capítulos sobre inversiones y propiedad intelectual. Es importante subrayar que esa decisión, que la UE inicialmente no quería, ha sido propiciada por la desunión de los países andinos. Sin embargo, adoptarla supone costes importantes para la credibilidad de la UE y de España como «actores normativos», que en su relación con América Latina buscaban diferenciarse del enfoque «realista» y «neoliberal» de Estados Unidos. Por una parte, la UE se desdice de su política de apoyo a la integración, al convertirse, aunque sea involuntariamente, en un factor de desunión de ese grupo; por otro, se procede a negociar bilateralmente con Colombia obviando la situación de derechos humanos de ese país, que, en un marcado contraste, ha impedido que Estados Unidos ratifique un acuerdo de libre comercio bilateral ya firmado con Colombia 31. Para la cooperación española, estos dilemas son cruciales, dado el alto grado de «europeización» que se observa en su política latinoamericana, la asunción del rol de «puente» entre ambas regiones y el peso de América Latina en la actuación de España en la UE. Por último, en todo lo anterior hay visibles inconsistencias con la estrategia de cooperación con los PRM que España ha promovido en distintos foros. 30 Sobre estos dilemas, a escala de la UE, véase Hettne y Söderbaum, 2005. Para el caso Latinoamericano, Sanahuja, 2007a. Sobre los Acuerdos de Partenariado Económico con África, véase, entre otros, Intermón Oxfam, 2007; Marín, 2007, y Gallego-Díaz, «Alguien debería advertir a Comercio», en El País, 28 de septiembre de 2007, p. 24. 31 Puede alegarse que en un Congreso con mayoría demócrata, el argumento de los derechos humanos no siempre es sincero cuando se trata de comercio, pues puede servir como coartada moral de intereses proteccionistas. No obstante, en los últimos meses de 2008 el caso de los «falsos positivos» —jóvenes marginales que eran secuestrados y asesinados por unidades militares para ser presentados como guerrilleros abatidos y poder obtener ascensos y recompensas— hace más difícil y costoso, en términos políticos, que el gobierno de Colombia pueda ser aceptado como interlocutor en una negociación comercial, sea por Estados Unidos o por la UE. José Antonio Sanahuja 225 2. El caso (irresuelto) de los créditos FAD y la coherencia de políticas Si hay un instrumento que expresa de forma explícita los intereses comerciales que han estado tradicionalmente presentes en la política de cooperación española es el crédito FAD. El hecho de haber nacido como instrumento de internacionalización de la empresa, más que de cooperación al desarrollo, de ser durante años el instrumento más importante en la ayuda bilateral y ser competencia de la Secretaría de Estado de Comercio, han sido factores que han contribuido a distorsionar el programa de ayuda español. Su peso relativo ha disminuido durante los años noventa, pero ello ha sido más como resultado de fuerzas exógenas —las necesidad de adaptarse a las directrices de la OCDE— que por las críticas internas o de los países de destino. La reforma o desaparición de este instrumento ha sido una vieja demanda de las ONG, la academia y otros actores de la cooperación española, y fue asumida explícitamente por el gobierno de Rodríguez Zapatero al asumir la Presidencia en 2004. Por otra parte, a las razones muchas veces esgrimidas contra el FAD se le ha sumado el compromiso adoptado en la Declaración de París de 2005 sobre eficacia de la ayuda, que insta a la supresión de la ayuda ligada 32. Desde la perspectiva de los intereses empresariales, se ha empezado a cuestionar ese instrumento por su carácter intervencionista y «neo-colbertista», que puede desalentar la mejora de la competitividad en un contexto en el que se hacen necesarios otros instrumentos de apoyo a la internacionalización. El compromiso «desarrollista» del gobierno ha llevado, de hecho, a una acusada reducción de los créditos FAD «clásicos» desde 2005, ya que se han utilizado sus recursos —previa enmienda al proyecto de presupuestos en su trámite parlamentario— para financiar contribuciones a organismos multilaterales u otros fondos fiduciarios. Sin embargo, se ha mantenido la práctica de otorgar nuevos créditos FAD ligados a la compra de bienes y servicios españoles, en ocasiones en América Latina y/o en países altamente endeudados, lo que revela la persistencia de los intereses económicos que son la razón de ser de este instrumento. Los FAD explican, en gran medida, que países como China, Indonesia o Turquía, que no figuran en los considerados «prioritarios» por el Plan Director en función de los objetivos de lucha contra la pobreza que presiden ese documento, se sitúen, sin embargo, entre los principales receptores de AOD española (véase cuadro 8). Como se indicó, la reforma de los créditos FAD era uno de los principales compromisos del gobierno en el primer mandato de Rodríguez Zapatero, y el Congreso de los Diputados trató de asegurar dicha reforma a través 32 La Declaración de París de 2005 sobre eficacia de la ayuda propone una nueva arquitectura institucional de la cooperación al desarrollo basada en los principios de apropiación (los países receptores, que la declaración denomina «socios», definen las políticas de desarrollo y reducción de la pobreza), alineamiento (los donantes alinean su política con los países socios), armonización (los donantes armonizan sus procedimientos entre sí y trabajan a través de los sistemas nacionales de los socios), corresponsabilidad (donantes y socios son responsables y rinden cuentas entre sí) y gestión orientada a resultados. Para un examen detallado de la Declaración, véase Sanahuja, 2007b. 226IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... de instrumentos legislativos, como las disposiciones transitorias contenidas en la Ley de Deuda, que se aborda en el siguiente epígrafe. Ese objetivo no se logró, debido en parte a la resistencia del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que no era ajena a las pugnas corporativas entre diplomáticos y economistas del Estado, y a la presión de los grupos de interés beneficiados por el FAD. En el inicio de la nueva legislatura en 2008 se renovó ese compromiso del gobierno, que se concretará en la desaparición del FAD y la creación de dos nuevos instrumentos de crédito: el Fondo de Promoción del Desarrollo (Fonprode), gestionado por Asuntos Exteriores y de Cooperación, y el Fondo de Internacionalización Empresarial (FIEM), que será competencia de Comercio, y podrá ser computado como AOD si cumple los criterios del CAD. Con ello pueden mantenerse los problemas de coherencia, pues ¿cómo se asegura que el FIEM contribuirá a las metas de desarrollo o, al menos, no las perjudicará? 3. Deuda externa: hacia nuevos instrumentos de desarrollo Las operaciones de condonación o conversión de deuda no son nuevas para la cooperación española, pero a menudo se consideraron, sobre todo, un instrumento de internacionalización a través de mecanismos como la conversión de deuda por inversiones; la vinculación de los fondos de contravalor a la adquisición de bienes y servicios o la contratación de obras con empresas españolas, o como instrumento para mejorar la solvencia de países a los que, tras la condonación, se les instaba a suscribir nuevos créditos FAD ligados a exportaciones españolas 33. Desde 2004, sin embargo, la condonación o la conversión de deuda se ha situado en el marco de la política de cooperación en respuesta a un doble proceso, domestico y a la vez internacional: por un lado, a la participación de España en la iniciativa para los países pobres más endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), en la que se ha mostrado una clara preferencia por los países latinoamericanos elegibles dentro de esta iniciativa; por otro, a la actuación de las fuerzas sociales a través de campañas y de movilizaciones en todo el mundo, incluida España. Esas campañas han logrado introducir la cuestión en la agenda política y promover cambios de cierta envergadura. El más importante es de orden normativo y refleja el papel decisivo que ha tenido el Parlamento, y las alianzas que surgen del pacto de legislatura en el periodo 2004-2008. Se trata de la aprobación de la Ley Reguladora de la Gestión de 33 Éste sería el caso de Guatemala, un país con el que no existía cooperación reembolsable desde finales de los años setenta debido al impago de la deuda FAD derivada de un proyecto industrial fallido (Celulosas de Guatemala, CELGUSA), que finalmente se canceló entre 2001 y 2002 con el abono de parte de esa deuda, junto con sus abultados intereses de demora, en papel de deuda nicaraguense en manos de Guatemala, que a su vez el gobierno español utilizó para condonar deuda de Nicaragua en el marco de la iniciativa HIPC. Esa operación, de gran tamaño, llevó la AOD española hasta el inusitadamente elevado 0,30 por 100 de la RNB en 2001, si bien el año siguiente volvió a caer. Además de situar a España como contribuyente importante en la iniciativa HIPC, esta operación triangular volvió a convertir a Guatemala en sujeto de crédito para contratar nuevos FAD. José Antonio Sanahuja 227 la Deuda Externa de 2007. Se trata de un texto muy avanzado en cuanto a la política de cooperación, pese a que en su tramitación parlamentaria estuvieron presentes, entre bambalinas, las visiones del Ministerio de Economía, más restrictivas que las que defendía Asuntos Exteriores y Cooperación y las ONG, más desarrollistas. La ley, como se ha señalado, inscribe la gestión de la deuda externa española en la política de cooperación y sus objetivos de desarrollo, conforme a las prioridades y estrategias del Plan Director, en el marco de la disponibilidad de recursos de la Hacienda Pública. La ley asume también la agenda de eficacia de la ayuda, y en particular los principios de la Declaración de París, al respetar las prioridades de desarrollo del país receptor (principios de apropiación y alineamiento), aunque sin renunciar a la condicionalidad necesaria para evitar que reaparezca el sobreendeudamiento y asegurar que la condonación o conversión de deuda contribuye a la reducción de la pobreza y la desigualdad, y a otros objetivos de desarrollo, democratización y responsabilidad, transparencia y «buen gobierno». Un segundo elemento que ha permitido situar las operaciones de deuda en la política de desarrollo han sido los canjes de deuda por educación impulsados en el marco de la Conferencia Iberoamericana desde 2004. Parte de las cuantiosas operaciones de conversión de deuda que España ha realizado en América Latina a partir de ese año (véase cuadro 10) han supuesto un importante alivio fiscal que, mediante la generación de fondos de contravalor, han permitido aumentar la inversión pública en educación. Conforme a distintas evaluaciones realizadas, independientes u oficiales (Campaña Mundial por la Educación, 2006; Secretaría General Iberoamericana, 2007a), estas operaciones han tenido efectos positivos, sobre todo aquellas que han supuesto cifras realmente significativas; que han incorporado un descuento significativo; que han respondido al criterio de adicionalidad respecto a otros flujos de ayuda; que se han imbricado adecuadamente en las políticas públicas de educación (apropiación y alineamiento), si bien es necesario que estas operaciones estén completamente desligadas, ya que la aparición de intereses empresariales españoles reduce su impacto y eficacia. V. REFLEXIONES FINALES Este capítulo ha tratado de analizar la cooperación española con Iberoamérica como resultado de una compleja relación entre intereses, valores e identidades, entendidos en gran medida como construcciones sociales, que se ha visto influida por los cambios que se han producido en los consensos internacionales de desarrollo, en la posición internacional de España y por procesos políticos internos tanto en España como en América Latina. En lo referido a la política española de cooperación, ello contribuye a explicar, por un lado, la asunción de las metas internacionales de desarrollo y reducción de la pobreza en el marco de una política exterior de matriz cosmopolita y con 228IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... una marcada orientación social, que expresaría tanto preferencias de valores, como la asunción de los mismos en la construcción de la identidad y la autopercepción de España como actor internacional. Ello también explicaría las dificultades y dilemas que plantean los intereses económicos, migratorios o de seguridad, que afectan sobre todo a la coherencia de políticas. La respuesta a esos dilemas y tensiones se encuentra en el origen de una política de cooperación con Iberoamérica enfocada a los países de renta baja y media-baja de la región; al apoyo de la gobernabilidad democrática y la cohesión social en el marco de una estrategia adaptada a los países de renta media, que se ha tratado de promover en distintas instancias internacionales; al «giro social» de la cooperación iberoamericana, que se trata de promover como «comunidad de valores» y no sólo como comunidad cultural, y a la promoción de la RSE para atenuar las tensiones generadas por los intereses económicos de las multinacionales españolas en una región que está atravesando un ciclo político de izquierda desfavorable para esos intereses y que ha encontrado en su cuestionamiento un efectivo discurso de autolegitimación. Esa política, sin embargo, no ha logrado resolver los problemas de coherencia que suscita la posición española y de la UE en las negociaciones comerciales internacionales, lo que mina su credibilidad y eficacia. Ello se traduce en nuevas y más complejas exigencias de reforma para una cooperación española que ha experimentado un crecimiento sin precedentes en el volumen de la ayuda. Este aumento se ha absorbido, en gran parte, a través de la condonación de deuda o el recurso a la vía multilateral o multibilateral, pero su consolidación requiere dirigir más recursos al fortalecimiento de las capacidades institucionales para el diseño de políticas, la programación, gestión, seguimiento y evaluación. La reforma de la AECID, iniciada en 2008, deberá dar respuesta a esas necesidades. La Declaración de París sobre eficacia de la ayuda de 2005 y el llamado «Código de Conducta» de la UE sobre división del trabajo también afectarán de manera directa a la cooperación española (Meyer, 2007: 29-32), ya que reclaman cambios en la programación y gestión de la ayuda y una mayor especialización geográfica y sectorial en la que será necesario redefinir las opciones prioritarias de España en América Latina, en África y en el Mediterráneo. Sin embargo, algunos de los factores que explican el ciclo de reformas que la cooperación española inició en 2004 ya no están presentes. El aumento de la AOD que permitió incrementar la ayuda a Latinoamérica, aunque su peso relativo disminuyera, se situó en un escenario de bonanza económica en el que se pudieron atender tanto la ampliación de las políticas sociales internas, como la solidaridad externa. No será fácil mantener el compromiso de aumento de la AOD cuando arrecie la crisis y se impongan las necesidades de gasto de índole doméstica, así como otros intereses de política exterior. Como se señaló, el liderazgo político, la movilización social y las alianzas parlamentarias fueron factores decisivos en el proceso de toma de decisiones en el primer periodo de gobierno de Rodríguez Zapatero, y en su segundo periodo están en gran medida ausentes. José Antonio Sanahuja 229 En este análisis también se han destacado otros factores de cambio que afectan tanto a la política de cooperación en su conjunto, como a su característica preferencia latinoamericana. La mayor importancia de la cuestión migratoria en la agenda política doméstica y en la política exterior, y el cambio hacia un enfoque de seguridad a la hora de abordar esta cuestión, se han sumado a las razones de desarrollo, no sin tensiones, para dar más peso a África subsahariana en la distribución de la AOD. El cuestionamiento de España y sus intereses por parte de las nuevas izquierdas latinoamericanas y las pugnas visibles en torno a los valores comunes, dentro de la región y en relación a España, debilitan el sentimiento de «comunidad» y los factores identitarios que han animado esa opción latinoamericana. Las encuestas de opinión también revelan que una política de cooperación más orientada a África goza de mayor respaldo social. Esta redefinición de los valores, la identidad y los intereses no es ajena a los procesos de formación y difusión de normas internacionales que afectan al sistema de ayuda y a los consensos internacionales en los que se apoyan esas políticas, que empujan hacia enfoques más «desarrollistas» orientados en mucha mayor medida a África que a Latinoamérica. Finalmente, en un contexto de crisis se puede acentuar la tendencia a vincular los recursos con intereses más inmediatos. Estos factores pueden debilitar la política de cooperación y, en particular, la preferencia latinoamericana que hasta ahora la ha caracterizado, incluyendo el esfuerzo hasta ahora realizado para promover una agenda de cooperación con países de renta media. Pero probablemente ello impondría costes elevados para la posición internacional de España, que no puede dejar a un lado su opción preferencial iberoamericana ni los valores democráticos y de solidaridad en lo que se basa su identidad y su proyección como actor internacional. Una España más ensimismada, interesada y egoísta, y más alejada de América Latina, sería también una España en retroceso frente a un escenario internacional que parece demandar políticas con mayor amplitud de miras. BIBLIOGRAFÍA CITADA Alonso, J. A. (2001): «Hacia un modelo castizo de ayuda al desarrollo», en El País, 2 de agosto, p. 21. — (dir.) (2007a): Cooperación con países de renta intermedia, Madrid, Editorial Complutense-ICEI. Alonso, J. 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AOD bilateral bruta (millones de euros) Cuadro 2 Distribución de la AOD bilateral española por áreas geográficas (2000-2008) 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 2000 2001 2002 2003 2004 Países en desarrollo, no especificado África, no especificado Asia-Pacífico Mediterráneo 2005 2006 2007 Asia, no especificado Europa África Subsahariana América Latina Fuente: Seguimiento PACI (2000-2007) y Previsiones PACI (2008). 2008* José Antonio Sanahuja 235 Millones de euros Cuadro 3 Distribución sectorial de la AOD española a América Latina (2003-2007) 750 700 650 600 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2003 2004 2005 Multisectorial Infraestructura y servicios económicos Gobierno y sociedad civil Población y salud reproductiva Educación 2006 2007 Sectores productivos Otros servicios e infraestructuras sociales Abastecimiento y depuración de agua Salud Fuente: Seguimiento PACI (2003-2007). Cuadro 4 Países prioritarios de la cooperación española en América Latina Plan Director 2001-2004 Países programa – El Salvador – Guatemala – Honduras – Nicaragua – R. Dominicana Plan Director 2005-2008 Países prioritarios – Bolivia – Ecuador – Paraguay – Perú – El Salvador – Guatemala – Honduras – Nicaragua – R. Dominicana – Haití – Bolivia – Ecuador – Paraguay – Perú Países de atención especial Países de atención especial – Colombia – Cuba – Colombia – Cuba Países preferentes – Costa Rica – Brasil – Venezuela – Argentina Plan Director 2009-2012 Asociación amplia – El Salvador – Guatemala – Honduras – Nicaragua – R. Dominicana – Haití – Bolivia – Ecuador – Paraguay – Perú Asociación focalizada – Colombia – México – Chile – Panamá – Uruguay Asociación con PRM – Costa Rica – México – Venezuela – Cuba – Panamá – Argentina – Uruguay – Brasil 236IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... Cuadro 5 Proporción de la AOD bilateral a países prioritarios de América Latina según administraciones públicas de origen (2002-2007) (en porcentaje) Promedio anual 2002-2007 Administración General del Estado Comunidades Autónomas Entidades locales Universidades Bolivia 52,33 36,28 11,13 0,25 Ecuador 54,37 30,65 14,76 0,22 El Salvador 36,18 47,64 16,01 0,17 Guatemala 70,48 22,32 7,16 0,04 Haití 93,14 3,92 2,93 0,01 Honduras 74,33 19,71 5,86 0,10 Nicaragua 59,09 26,29 14,17 0,45 Paraguay ... ... ... Perú 42,04 42,93 14,67 0,36 R. Dominicana 41,30 43,32 15,02 0,35 Países Prioritarios Fuente: PACI seguimiento. Cuadro 6 Distribución geográfica de la AOD de las Comunidades Autónomas por áreas geográficas, 2007 Asia del Sur 2% Asia Oriental 1% Oriente Medio 3% Asia Central 0% África del Norte 5% África Subsahariana 18 % Europa 1% Oceanía 0% América del Sur 36 % Asia Central 34 % AOD distribuible geográficamente. Fuente: Secretaría de Estado de Cooperación Internacional. José Antonio Sanahuja 237 Cuadro 7 Proporción de la AOD bilateral a países-programa y países prioritarios de América Latina distribuida por Administración públicas y por ONG (2002-2006) (en porcentaje) Promedio 2002-2006 Países Programa (2001-2004) y Países Prioritarios (2005-2008) Administraciones Públicas Canalización ONGD Bolivia 48,33 51,67 Ecuador 58,28 41,72 El Salvador 42,00 58,00 Guatemala 52,03 47,97 Haití (*) 82,96 17,04 Honduras 74,39 25,61 Nicaragua 65,55 34,45 Paraguay 56,37 43,63 Perú 27,25 72,75 República Dominicana 56,24 43,76 Promedio total países 54,68 45,32 * Datos referidos sólo al periodo 2005-2006, debido a que Haití no fue País Programa en el Plan Director 2001-2004, pero sí es País Prioritario en el Plan Director 2005-2008. Fuente: PACI seguimiento. Cuadro 8 Diez principales receptores de AOD española, 2001-2007 2001 País 2002 Millones de US $ País 2003 Millones de US $ País 2004 Millones de US $ País Millones de US $ Nicaragua 210 Nicaragua 212 Bolivia 69 Nicaragua 142 Indonesia 54 El Salvador 51 China 55 Bolivia 78 Marruecos 49 China 46 Nicaragua 50 Marruecos 72 China 44 Marruecos 39 Honduras 47 China 58 Bolivia 35 Ecuador 37 Perú 42 Honduras 56 El Salvador 34 Bolivia 36 El Salvador 41 Perú 52 Honduras 34 Perú 36 Ecuador 41 Turquía 46 B. Herzegov. 30 Honduras 35 Marruecos 37 Irak 41 Ecuador 28 Colombia 32 Ex-Yugoslavia 33 Argentina 40 Perú 27 R. Dominicana 28 R. Dominicana 32 Ecuador 39 238IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN... 2005 2006 Millones de US $ País País 2007 Millones de US $ País Millones de US $ Nicaragua 152 Irak 192 Guatemala 239 Honduras 140 Honduras 136 Perú 107 Irak 126 Guatemala 132 Marruecos 100 Madagascar 92 Madagascar 88 Irak 100 Marruecos 82 Perú 83 Argelia 98 Ecuador 69 Marruecos 71 China 81 R.D. Congo 69 R.D. Congo 69 Honduras 80 Perú 65 Nigeria 69 Nicaragua 77 Bolivia 61 Ecuador 68 Turquía 75 China 56 Nicaragua 67 Colombia 71 AOD bilateral neta total. Fuente: OCDE/CAD. Cuadro 9 Posición de España en la cooperación con América Latina (2007) Ranking según montos totales de AOD destinada a América Latina País Ranking según porcentaje de AOD de cada país destinada a AL Millones de US$ País Porcentaje ayuda total a AL Estados Unidos 1.916 España 20,8 España 1.071 Canadá 10,2 Comunidad Europea 988 Japón 9,5 Japón 731 Estados Unidos 8,8 Alemania 592 Luxemburgo 8,2 Canadá 418 Suiza 6,4 Francia 410 Alemania 4,9 Países Bajos 230 Bélgica 4,5 Suecia 195 Suecia 4,5 Noruega 169 Noruega 4,3 Reino Unido 153 Finlandia 4,2 Italia 125 Francia 4,1 Suiza 108 Dinamarca 3,8 Dinamarca 97 Países Bajos 3,7 Fuente: CAD/OCDE. José Antonio Sanahuja 239 Cuadro 10 Operaciones de deuda en América Latina, 2000-2007 País Año Operación Monto en euros Total en euros 2006 Conversión de Deuda 1.005.685 2002 Conversión de Deuda 1.137.215 2007 Conversión de Deuda 31.466.412 2005 Conversión de Deuda 7.362.961 2005 Anulación de Deuda 84.485 2005 Anulación de Deuda 10.200.479 2005 Reestructuración de Deuda 6.662.262 2004 Reestructuración de Deuda 3.365.930 2003 Anulación de Deuda 49.761 2000 Reestructuración de Deuda 5.406.449 2007 Anulación de Deuda 131.003.000 2006 Anulación de Deuda 142.874.867 Haití 2006 Reestructuración de Deuda 1.388.547 1.388.547 R. Dominicana 2005 Reestructuración de Deuda 425.713 425.713 2005 Conversión de Deuda 1.600.903 2003 Conversión de Deuda 1.684.591 2005 Conversión de Deuda 6.475.358 2002 Reestructuración de Deuda 2.825.397 2005 Conversión de Deuda 1.277.692 2005 Conversión de Deuda 1.916.538 2004 Reestructuración de Deuda 126.740.844 2003 Reestructuración de Deuda 130.827 2003 Reestructuración de Deuda 33.387.522 2001 Anulación de Deuda 417.136.207 2003 Conversión de Deuda 15.921.912 2002 Reestructuración de Deuda 5.025.714 2000 Conversión de deuda 4.733.558 Perú Honduras Guatemala Uruguay Ecuador Nicaragua Bolivia Fuente: PACI seguimiento. 2.142.900 64.598.739 273.877.867 3.285.494 9.300.755 580.589.630 25.681.184