Prefacio n los últimos 13 años, gran parte de América Latina registró un importante crecimiento económico que en algunos países merece ser calificado de extraordinario. La modernización del Estado y la apertura de mercados en particular, contribuyeron sensiblemente a este desarrollo positivo. No obstante, la región no pudo deshacerse de la etiqueta de ser un continente con extrema desigualdad social. En efecto: a pesar de algunas ligeras mejoras en los índices de pobreza, importantes sectores de la población siguen viviendo en condiciones de pobreza. Una prueba de esta situación poco satisfactoria son los índices extremadamente altos de migración laboral dentro del continente, y en particular también hacia América del Norte y Europa. Otra prueba es el descontento político con una democracia que parece haber deparado pocas mejoras concretas a importantes sectores populares. La inestabilidad política y los éxitos electorales de líderes populistas en ciertos países son consecuencias de este descontento. E ¿Por qué no beneficiaron los éxitos macroeconómicos a los sectores mayoritarios de la población? ¿Por qué no fue posible lograr una mayor reducción de la desigualdad social? ¿Qué instrumentos prometen ser más exitosos en el logro de más crecimiento y progreso social? El proyecto de investigación “Crecimiento y Progreso Social”, realizado en 13 países de la región y financiado por la Fundación Konrad Adenauer, busca encontrar respuesta a estas preguntas. Para la Fundación, presente activamente en todos los países participantes con proyectos y programas propios, se trata de los interrogantes claves para el futuro desarrollo de América Latina. De su respuesta depende en buena medida si la América Latina democrática podrá alcanzar los niveles de desarrollo socioeconómico que exhiben las naciones industrializadas. En última instancia, lo que también está en juego es la suerte socioeconómica de millones de ciudadanas y ciudadanos latinoamericanos y su derecho a un futuro con oportunidades justas. 7 Crecimiento y Progreso Social en América Latina 8 Dada la singular importancia que adquirieron estos interrogantes luego de los éxitos macroeconómicos y de la democratización del continente, la Fundación Konrad Adenauer lanzó en 2004 su nuevo programa regional “Políticas Sociales en América Latina” (SOPLA) que tiene por objeto reunir el expertise y las redes creadas por la Fundación para acompañar la dirigencia social y política en los necesarios debates. El punto de referencia de estos debates es el concepto de Economía Social de Mercado. La Fundación Konrad Adenauer ha respaldado a través de la instrumentación de SOPLA, el proyecto de investigación “Desafíos para la política económica y social en América Latina”, encarado por 13 institutos latinoamericanos y desarrollado en tres niveles. “Crecimiento y progreso social” constituye el primero de los tres estudios al que en breve seguirán “Eficiencia del gasto público” y “Migración y política social”. A partir del análisis de los ámbitos correspondientes y de recomendaciones calificadas, los estudios intentan realizar un aporte objetivo, fundado y de alcance continental a los necesarios debates sociales y políticos. La Fundación Konrad Adenauer quiere expresar por este medio su particular agradecimiento a la Universidad Alberto Hurtado en Santiago de Chile, y muy especialmente al señor decano de la facultad de Economía y Negocios de esa Alta Casa de Estudios, Dr. Jorge Rodríguez Grossi, así como al Dr. Eduardo H. Saavedra, Coordinador Académico del Proyecto. Personalmente quisiera agradecerle a nuestra coordinadora en Río de Janeiro, Joana Fontoura, que durante meses ha trabajado con gran compromiso para hacer posible esta publicación. Río de Janeiro, abril de 2008. Dr. Peter Fischer-Bollin Director del Programa SOPLA de la Fundación Konrad Adenauer Introducción Eduardo Saavedra n las últimas décadas del siglo 20 América Latina, como un todo, mostró un comportamiento dispar respecto de su crecimiento económico y en el progreso social de su gente. A las altas tasas de crecimiento económico observadas en las décadas de los 50s, 60s y 70s, las que alcanzaron en promedio un 63%, 69% y 71% en cada una de estas décadas respectivamente, le siguió un magro 12% en los años 80s y un mejor, aunque mezquino, 38% en la década siguiente. Consistentemente con esas tasas de crecimiento, los indicadores de pobreza mostraron una positiva evolución desde los años 50s hasta los 70s, bajando desde un 60% a un 25% la población de América Latina que se encontraba en situación de pobreza (Perry, et. al, 2006). Sin embargo, las altas tasas de desempleo e hiperinflación que caracterizaron la escena económica de la mayoría de los países en Latinoamérica en los 80s, en la denominada “década perdida”, frenaron el crecimiento, lo que desencadenó un estancamiento en los indicadores sociales que en promedio exhibió la región en esa década y en la siguiente. En efecto, la po- E breza creció a más de un 25% en ambas décadas (Gasparini, et. al, 2007). El comportamiento promedio de América Latina no es indicativo de lo que ha sucedido en todos sus países, pues también se ha observado una brecha creciente en términos de crecimiento y de reducción de la pobreza entre aquellos tres o cuatro países que lideran el desarrollo económico en la región respecto del de sus pares. Es así como países de alto crecimiento, dentro del contexto latinoamericano, mostraron importantes disminuciones en la pobreza en la década de los 90s constituyéndose en excepciones dentro de la región. Esta relación de causalidad entre crecimiento y progreso social, medido como reducción de la pobreza, es fuertemente avalada por la evidencia de los últimos sesenta años en América Latina, así como la evidencia comparada entre los diferentes países de la región. No obstante, otro indicador del progreso social, la distribución del ingreso, no refleja grandes avances entre 1950 y el año 2000. Como muestran Perry, et. al (2006), el índice de Gini se ha mantenido en las pasadas 9 Crecimiento y Progreso Social en América Latina 10 seis décadas en torno al 50%, reflejando que América Latina es una de las regiones más desiguales del planeta e indicando además a ésta como una de las fuentes del conflicto social que ha caracterizado a la región en todos estos años. Asimismo, esta enorme desigualdad ha redundado en que América Latina sea la región que mayor emigración de trabajadores ha experimentado hacia países de mayor desarrollo relativo en los últimas décadas, lo que genera a su vez conflictos económicos y sociales más profundos que hipotecan el desarrollo de todos los países que sufren ese flagelo. De hecho, podemos resumir el desempeño económico de América Latina siguiendo a Bourguignon (2004), en lo que él denomina triángulo de la pobreza-crecimiento-desigualdad. El siguiente gráfico muestra esta situación suponiendo que un desempeño sobresaliente en pobreza otorga un índice de 1 y correspondería a una tasa del 8% (promedio países de la OECD) partiendo de un 40% en 1990 ; un índice de 1 en crecimiento lo obtendría un país que creciera al 7,8% anual desde 1990 a 2006; y similar indicador obtendría en desigualdad si el índice de Gini fuera de 30%.1 La información utilizada es de la CEPAL. Crecimiento 1 0,38 0 -0,01 Desigualdad 1 0,26 Pobreza América Latina ha crecido en promedio entre 1990 y 2006 en un 3%, ha reducido su pobreza desde un 42,4% a 33,8% en igual período, y ha visto prácticamente sin alteración su inequidad (el índice de Gini se ha mantenido en un 52%). El contexto económico institucional que ha marcado la evolución socio-económica de los países latinoamericanos en el período descrito ha variado entre modelos de desarrollo bastante disímiles. En uno de estos extremos se encuentran las estrategias orientadas a la sustitución de importaciones con alto proteccionismo de la industria nacional, con controles de precios en la mayoría de los mercados y con una concepción de Estado empresario y paternalista en lo social, modelo aplicado principalmente a partir de los años 50s y, en algunos casos, hasta avanzados los ochentas. Es más, resabios de esas experiencias vuelven a escena en la región en esta década, a partir de la experiencia chavista en Venezuela. En el otro extremo, se encuentran modelos neoliberales con libertad comercial y financiera, orientación al comercio externo donde las exportaciones constituyen el motor del crecimiento económico y su desarrollo como industria se basa en el aprovechamiento de las ventajas comparativas del país. Todos ellos aplicados fundamentalmente por regímenes de facto hacia fines de los años 70s y principios de los 80s. En estos casos el Estado es minimizado y posee un débil rol regulador, bajo énfasis en lo social y donde la superación de la pobreza no constituye un objetivo explícito de política de gobierno. Los resultados económicos de esas experiencias han sido bastante desalentadores, a pesar de que en ambos casos se mostraron resultados de corto plazo exitosos. Por un lado el modelo di- Obviamente este gráfico es sólo ilustrativo pero como se verá para cada país analizado, sirve para caracterizar el desempeño económico de cada uno de ellos y es útil además para fines comparativos. Asimismo, valores negativos de esos índices, que lo tienen varios países de la región, indican un aumento de la pobreza, caída del PIB o mayor desigualdad en ese período muestral. difícil y hasta contraproducente la introducción de un modelo de desarrollo en donde el motor del crecimiento sea solamente el sector privado. Como veremos de la experiencia de esos países, su desarrollo institucional es muy débil y da espacios enormes para prácticas de corrupción que inhiben los beneficios de políticas sociales focalizadas. En el contexto de los modelos actualmente aplicados en los distintos países de Latinoamérica y a la luz de las distintas reformas y políticas económicas y sociales aplicadas en ellos, los trabajos aquí compilados revisan la experiencia y los resultados en el ámbito del crecimiento, la pobreza y la distribución del ingreso de trece países de la región en el horizonte de las últimas décadas. En su concepción general, la totalidad de los trabajos aquí agrupados concuerdan en que dadas las características de las economías de la mayoría de los países latinoamericanos, es decir, economías de mercado pequeñas que actúan en un mundo globalizado el que impone exigencias de eficiencia y productividad compatibles con estándares internacionales, su desarrollo requiere de un sector privado ágil y dinámico capaz de explotar las ventajas que supone la inserción en el comercio internacional y, en tal contexto, resulta importante que el Estado genere los mecanismos más idóneos para facilitar la incursión en nuevos mercados, que promueva la competencia donde es potencialmente posible y que diseñe los mejores mecanismos de regulación donde esta competencia no sea posible. Asimismo, es pertinente pensar por lo tanto que la política social debe ser consistente con esa mirada de economía con un mercado como motor del crecimiento y de un Estado como corrector de las fallas que ese propio mercado genera (que se traducen en bajo crecimiento y pobreza) o que ese mercado no es capaz de hacerse cargo (desigualdad). 11 Introducción rigista nos llevó hacia economías estancadas en lo económico, con muy pocas posibilidades de crecimiento y sobretodo en donde el Estado pasaba a ser el motor de la economía; un motor que al poco andar se desgastaba por la falta de incentivos y, por otro lado, engendraba el espacio para el comportamiento oportunista y la aparición de la corrupción. Entre los dos extremos anteriores se encuentran los modelos de desarrollo que en la actualidad son ampliamente aplicados en la mayor parte de los países latinoamericanos y que se caracterizan por priorizar la asignación de recursos a través del mercado: señales e incentivos, con énfasis social en derrotar la pobreza mediante políticas de Estado y donde este último, además, cumple un rol regulatorio frente a las imperfecciones del mercado. Esto es, un modelo de desarrollo que conocemos como economía social de mercado. Como veremos en los diversos capítulos de este libro, este modelo de economía social de mercado es ampliamente aplicado, con diversos matices, por Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, México, Perú, Uruguay. Un grupo minoritario de países de América Latina, entre los que se encuentran Argentina, Bolivia y Venezuela, después de avanzar en las décadas precedentes en reformas enmarcadas en una economía social de mercado, actualmente han virado hacia un modelo desarrollista caracterizado por el control de precios, capitales y comercio, con medidas proteccionistas y un Estado empresarial fuerte. Este viraje se ha traducido en la reversión de muchas de las reformas implementadas en dirección a una economía social de mercado. La experiencia reciente de otros países, como lo son Ecuador, Guatemala y Paraguay – más ciertamente Bolivia –, por razones diversas muestran un entramado económico y social tremendamente feble lo que claramente hace muy Crecimiento y Progreso Social en América Latina 12 Cada uno de los trabajos busca colaborar en la respuesta a las preguntas que surgen de la evolución económica y social de América Latina en las últimas décadas: ¿qué es lo hace que nuestros países conlleven enormes niveles de desigualdad de ingresos a pesar de las políticas sociales explícitas que se aplican en la región?, ¿qué podemos hacer en el ámbito de las políticas públicas para modificar esta aparente dicotomía entre crecimiento y progreso social que parece marcar a muchos países de América Latina? O más bien ¿qué es necesario lograr para replicar las (pocas) experiencias exitosas o razonablemente exitosas que algunos de nuestros países muestran? En suma, aparte de las recetas habituales para el crecimiento de los organismos internacionales: mercado libre y privatizaciones, liberalización comercial y financiera, flexibilización del mercado laboral y control de la inflación, ¿qué más requiere el anhelado despegue económico social de nuestros países? La evolución de las estrategias de desarrollo adoptadas por los distintos países latinoamericanos desde mediados del siglo pasado, resultan similares aún cuando su implementación no coincide necesariamente en el tiempo. Es así como todos ellos adoptan alrededor de la década de los cincuenta modelos cepalianos de sustitución de importaciones en que se implementan medidas proteccionistas para el desarrollo de la industria nacional y en la que el Estado asume un rol empresarial reflejado en el alto porcentaje del PIB que representaba la inversión pública, inversión derivada de la industrialización de la economía y la sustentación de dicho proceso en el tiempo. El agotamiento de ese modelo de desarrollo, ampliamente documentado en los trabajos expuestos en este libro, llevó a la implementación de las denominadas reformas de primera generación aplicadas tempranamente en los años 70s en Argentina, Chile y Uruguay, en seguimiento de declaradas políticas neoliberales, y a las que posteriormente adscribieron voluntariamente o cumpliendo condicionamientos crediticios, la mayor parte de los países de América Latina.2 Las reformas de primera generación básicamente consisten en un conjunto de políticas económicas e institucionales usualmente llamadas el Consenso de Washington, y que durante los ’90 fueron recomendadas por varios organismos internacionales al otorgar créditos a países latinoamericanos. Estas apuntan a la estabilización macroeconómica y a la liberalización de la economía; a saber, se trataría de buscar el equilibrio fiscal, la reorientación del gasto público, la reforma tributaria, la liberalización financiera, la paridad competitiva, la liberalización comercial, la eliminación de barreras a la inversión extranjera directa, la privatización de empresas estatales, la desregulación de mercados y la protección de los derechos de propiedad.3 El grado de profundidad y la cobertura de dichas reformas variaron entre los distintos países así como también la aceptación y el éxito que alcanzaron en términos de crecimiento económico y, particularmente, en disminución de la pobreza. Agotada la ronda de reformas de primera generación en Latinoamérica, en algunos casos 2 En general las instituciones crediticias internacionales como el FMI y BM, condicionaban el crédito a las economías de nuestros países al cumplimiento de políticas de estabilización que implicaban una serie de reformas como disciplina y equilibrio en el presupuesto fiscal (o metas de reducido déficit fiscal), liberalización de mercados, privatización de empresas públicas. 3 Williamson (2000). ten importantes simetrías de información (como en educación, salud o previsión social), compromiso de la fe pública (bancos, seguros y valores), o en general no se den condiciones para asegurar la competencia (como en servicios básicos). El Banco Mundial ha desarrollado una metodología que permite la construcción de los así denominados indicadores de gobernabilidad que permiten evaluar y comparar la realidad institucional entre distintos países con sus implicancias respecto del desarrollo económico y humano (Kaufman, et. al, 2007). Los ítemes evaluados por el Banco Mundial son: Voz y Rendición de Cuentas; Estabilidad Política y Ausencia de Violencia; Efectividad Gubernamental; Calidad Regulatoria; Estado de Derecho, Control de Corrupción. Resultados muy dispares se dan entre los distintos países latinoamericanos, destacando positivamente Chile, seguido de Costa Rica y Uruguay en prácticamente todos los ítemes evaluados. En el otro extremo aparecen países como Bolivia, Ecuador y Paraguay, en donde sus indicadores de gobernabilidad reflejan una pobre e incompleta implementación de las reformas de segunda generación que se traduce en altos niveles de corrupción, alta concentración del poder por parte del Congreso, baja independencia de los poderes del Estado, Poder Judicial altamente politizado, carencia de capacidad técnica en organismos claves del Estado y altos índices de corrupción.4 En términos globales, la información que se entrega a partir del grado de desarrollo institucional en América Latina sugiere que parte importante de las falencias en el bajo y volátil crecimiento de la región, lo que ha impactado 4 Los resultados que entregan estos indicadores de gobernabilidad son robustos a otros indicadores, como los de corrupción que elabora Transparencia Internacional o los de reformas elaborados en el BID (Lora y Panizza, 2002). 13 Introducción aplicadas en forma incompleta, se hizo evidente la insuficiencia de ellas en lo referido a la superación de la pobreza y en algunos casos en la generación de crecimiento económico. La atracción de inversión extranjera y el estímulo al emprendimiento interno requería del desarrollo de una institucionalidad no contemplada en las reformas de primera generación. Temas como la corrupción, la falta de transparencia, la excesiva burocracia pública relacionada al inicio de una actividad empresarial, la dependencia del Banco Central respecto del poder Ejecutivo, la falta de organismos reguladores en aquellas situaciones en que existían fallas de mercado, hacían evidente la necesidad de reformas de segunda generación orientadas a la creación y fortalecimiento de instituciones que den certeza jurídica a la inversión privada, aseguren un manejo técnico e independiente de la política monetaria, corrijan imperfecciones del mercado mediante la regulación y, en general, fortalezcan la gobernabilidad en el país. Dentro de las reformas de segunda generación están todas aquellas destinadas a combatir la corrupción mediante la transparencia de procedimientos, las orientadas a agilizar y simplificar los procedimientos para el inicio de una actividad empresarial, las que otorgan autonomía al Banco Central y aseguran el manejo técnico de la política monetaria, la creación de institucionalidad de competencia que investiguen y diriman judicialmente situaciones en que se cuestione la competitividad en un mercado, la generación de una legislación que vele por los derechos de propiedad y el fortalecimiento de la calidad regulatoria mediante la creación de reguladores específicos en mercados donde exis- Crecimiento y Progreso Social en América Latina 14 directamente sobre una pobre desempeño en términos sociales, se encuentra precisamente en lo poco que se ha avanzado en el desarrollo de una institucionalidad fuerte, independiente, transparente y proba en nuestros países, y, adicionalmente, en la falta de coherencia y compromiso en las políticas de largo plazo adoptadas. Resultan decidores los ejemplos de Costa Rica y Chile, con algunos alcances también en el de Colombia. Estos países han sido capaces de implementar políticas económicas y sociales que le han dado un matiz de estabilidad a sus países, lo que ha llevado a un alto grado de crecimiento económico, reducción de la pobreza y, sobretodo, estabilidad política. Los problemas de coherencia en la implementación de estas políticas puede quedar graficado con la experiencia de Argentina, unos de los países con mayor desarrollo de capital humano de la región. Se aprecia que no basta con implementar sólo algunas reformas de segunda generación, como es en este caso la calidad regulatoria, cuando elementos claves de la estabilidad macroeconómica se encuentran desatendidos y los niveles de corrupción están tan generalizados que de poco sirve el avance en algunas materias. La falta de compromiso a nivel país por implementar reformas a prueba de caprichos cortoplacistas se encuentra en varios países de la región. Por ejemplo, en Venezuela las reformas de segunda generación fueron parcialmente implementadas a principios de la década de los 90s, sin embargo este proceso fue revertido y actualmente las políticas en marcha apuntan a la construcción de un “socialismo a la venozolana”, alejando al país de la visión de una economía social de mercado. Otros dos problemas aparecen en esta fauna variopinta que es Latinoamérica. El primero que nos interesa destacar es de economía política. En México el desarrollo institucional se ve mediatizado y hasta amenazado por el enorme poder de las grandes empresas corporativas, de las instituciones financieras transnacionales y del control de los diversos órganos del poder público. Es así como el desarrollo de la sociedad civil en México se ve limitado por la fuerte influencia de los partidos políticos sobre las organizaciones civiles. En consecuencia, queda aún confuso el trabajo inmediato a realizar en el diseño de una política pública amplia y articulada en el contexto de las reformas de segunda generación. El segundo problema es de una amenaza latente de muchos de nuestros países y su dependencia de los vaivenes económicos de sus más poderosos e influyentes países vecinos. Este es el caso de Uruguay, cuyos mayores problemas económicos surgen a la hora de las gripes de sus dos mayores socios comerciales, Argentina y Brasil. En resumen, este libro entrega una larga experiencia de países de América Latina en que se aprecia cómo el desarrollo institucional, con mayores o menores influencias externas, permite el logro y sustentación de una economía social de mercado. La estabilidad y fortaleza institucional es fuente de atracción de inversiones, las que llevan al crecimiento económico y a su vez éste a la reducción de la pobreza de los países. Sin embargo, como ya sabemos, las recetas totales no existen y la falta de compromiso y coherencia, unido en algunos casos a los ciclos económicos de países influyentes o al populismo rentable de corto plazo, terminan influyendo negativamente en los países. Con todo, América Latina puede lograr adecuadas tasas de crecimiento económico con progreso social en tanto su clase política sea capaz de evitar los cantos de sirenas que le han llevado por un derrotero de bajo crecimiento y alta pobreza en el pasado reciente. BOURGUIGNON, F. The Poverty-Growth-Inequality Triangle. Washington, D.C.: The World Bank, 2004. GASPARINI, L., GUTIÉRREZ, F., TORNAROLLI, L. Growth and Income Poverty in Latin America and the Caribbean: Evidence from Household Surveys. Review of Income and Wealth 53(2): 209245, 2007. 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Washington D.C.: Institute for International Economics, 1990. 15 Introducción Referencias Bibliográficas Sumario 7 Prefacio Peter Fischer-Bollin 195 Ecuador Vicente Albornoz 9 Introducción Eduardo Saavedra 213 Guatemala Tomás Rosada y Lucilla Bruni 17 Argentina Marcela Cristini 243 México Luis Ignacio Román Morales 47 Bolivia Napoleón Pacheco 271 Paraguay Dionisio Borda 75 Brasil Paulo Levy y Roberto Iglesias 299 Perú Roberto Abusada y Antonio Cusato 105 Chile Eduardo Saavedra y Jorge Rodríguez 337 Uruguay José Adolfo Sarmiento, Joaquín Días y Silvia Vázquez 133 Colombia Mabyr Valderrama 371 Venezuela Ronald Balza 169 Costa Rica Luis Mesalles y Oswald Céspedes 5