Acciones afirmativas - Ministerio de Desarrollo Social

ACCIONES AFIRMATIVAS PARA LA POBLACIÓN TRANS EN EL URUGUAY
DIVISIÓN DE INVESTIGACIÓN Y PERSPECTIVAS TRANSVERSALES
Dirección Nacional de Política Social - MIDES
Este documento es el resultado del trabajo de varios años y fue revisado en consulta con las organizaciones de la
sociedad civil organiza que trabaja de manera directa o indirecta con hombre y mujeres trans.
Es un compromiso de gobierno el emprender acciones positivas hacia colectivos en situaciones críticas,
consecuencia de los mecanismos discriminatorios existentes en la sociedad uruguaya.
Para el combate a la discriminación y sus consecuencias sobre los derechos económicos, sociales y culturales es
indispensable trabajar en conjunto con el resto de los ministerios y la sociedad toda para romper aquellos
mecanismos de discriminación que generan estas situaciones de exclusión social, económica, política y cultural y
por tanto generadoras de vulnerabilidades que nos lleva a tener que contar con este tipo de acciones.
Enfoque de derechos humanos: un marco claro para acciones justas y equitativas
Desde la Dirección Nacional de Política Social (DNPS), del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), se entiende
que las políticas sociales deben concebirse y gestionarse a partir de una perspectiva de derechos humanos. Esta
postura reafirma los principales giros que la política social ha tomado en el Uruguay en los últimos años 1, al
tiempo que los enmarca y les da sentido, en una concepción de las políticas públicas que sitúa en el centro de sus
acciones a los hombres y mujeres como sujetos de derechos. Desde este enfoque, la finalidad de las políticas
sociales debe ser el de garantizar a todos los habitantes del territorio uruguayo el ejercicio pleno de sus derechos.2
El enfoque de derechos humanos provee a la política de un marco normativo claro, así como de principios y
criterios orientadores para la acción.
Los compromisos internacionales asumidos por el Estado uruguayo implican la responsabilidad de agotar
esfuerzos para que todos quienes habitan en el territorio nacional puedan ejercer libremente sus derechos.
Cabe recordar las obligaciones del Estado de respetar los derechos, lo cual implica para el Estado abstenerse de
actuar de cualquier modo que interfiera en el disfrute de los derechos de las personas.
La obligación estatal de proteger los derechos implica impedir que terceras partes interfieran en el ejercicio de los
derechos humanos. El hecho de que un tercero impida a otros el ejercicio de sus derechos constituye por parte del
Estado una falta por omisión.
En tanto que la obligación estatal de cumplir o satisfacer el ejercicio de los derechos humanos significa tomar
acciones concretas y progresivas para facilitar el disfrute de los derechos. Esto puede hacerse por vía de acciones
dirigidas a fortalecer la capacidad de las personas o grupos para ejercer sus derechos (por ejemplo,
implementando programas de capacitación laboral para facilitar a la ciudadanía el acceso a un trabajo digno), o
bien proveyendo los medios necesarios para el disfrute de los derechos (por ejemplo, otorgando alimentos a la
población o proveyendo una forma de acceder a ellos, como mediante una tarjeta con determinado valor que se
pueda cambiar por alimentos, cumpliendo con el derecho a la alimentación).
Mediante estrategias y acciones de provisión, subsidio y regulación de bienes y servicios sociales, el Estado debe
erigirse en garante de los derechos de toda la ciudadanía. Y cuando hablamos de ciudadanía lo hacemos en un
sentido amplio que incluye a todas las personas viviendo en el territorio nacional, independientemente de su
situación administrativa regular o no.
Que los derechos humanos sean universales, indivisibles e interdependientes para las políticas sociales implica
que las mismas se construyan de modo integral, articulado e intersectorial. Las políticas sociales deben articularse
en sistemas de protección social integrales, sustentables y universales.
1 Nos referimos principalmente a las tendencias de descentralización y focalización de las políticas; a la atención de la emergencia y
a la implementación de programas focalizados que apuntan a contextos de pobreza y vulnerabilidad.
2 Por más información ver: Piriz, Manuel y Gainza, Patricia P. (2011), “Enfoque de derechos y políticas sociales: universalismo,
focalización y perspectivas transversales”, División de Investigación y Perspectivas Transversales, MIDES, Montevideo.
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Algunos de los criterios que necesitamos considerar en esta construcción de política pública con perspectiva de
derechos humanos son:
Progresividad y no regresividad
Algunas vulneraciones críticas a los derechos exigen la acción inmediata por parte del Estado. En algunos otros
casos, desde el enfoque de derechos se reconoce que la falta de recursos públicos puede determinar la no
realización de un derecho. En estos casos, la obligación del Estado es trazar un plan para la realización progresiva
de ese derecho de la manera más eficiente que le permitan sus recursos aunque sean escasos.
Así como el Estado debe agotar esfuerzos para la realización progresiva de los derechos de las personas, también
debe hacerlo para garantizar que aquellas personas que ven satisfechos sus derechos no dejen de hacerlo. Es éste
el principio de no regresividad.
En este sentido y reflexionando sobre la política social uruguaya, es necesario un debate amplio e inclusivo acerca
de los niveles mínimos esenciales a satisfacer para cada derecho y qué acciones de pertinencia inmediata son
indispensables.
El MIDES se ha planteado la necesidad de atender de forma específica algunos colectivos que entiende se
encuentran en situaciones de alta vulnerabilidad y/o exclusión, como ser: personas trans, personas viviendo con
VIH, personas inmigrantes y retornadas, mujeres rurales, afrodescendientes, entre otros. Asimismo, se torna
pertinente trazar y explicitar una estrategia progresiva, que involucre a diversos actores estatales y de la sociedad
civil para lograr la satisfacción de los derechos básicos para estas poblaciones cuando los mismos no están siendo
cumplidos.
Igualdad y no discriminación
Las acciones del Estado en materia de política social deben orientarse a garantizar la igualdad de oportunidades
para todas las personas en el ejercicio de sus derechos. Esto implica una voluntad expresa de revertir situaciones
de discriminación y de desigualdades injustas.
Se reconoce generalmente la existencia de discriminación por criterios de sexo, raza, edad, origen nacional o
geográfico, orientación sexual u otros. Trabajar desde la programación social en estos aspectos exige, en una
primera instancia, profundizar acerca de cuáles son los mecanismos concretos mediante los que esas
discriminaciones operan, así como identificar cuáles son las poblaciones afectadas por estos mecanismos. Los
planes y políticas para revertir estas pautas de discriminación deben fundarse sobre diagnósticos precisos.
En el nivel concreto de la programación, esto quiere decir que, apuntando a condiciones de igualdad efectivas, las
políticas sociales deben atender prioritariamente a aquellos grupos cuyos derechos se ven vulnerados a causa de
pautas discriminatorias. Asimismo, las acciones deben apuntarse a eliminar las causas que están en la base de las
desigualdades injustas y la discriminación. Se torna necesario el diseño y la implementación de acciones y
programas dirigidos específicamente a la erradicación de la discriminación, pero deben trazarse estrategias de
trabajo transversales. Los esfuerzos por eliminar las inequidades injustas en base a criterios raciales, de género, de
edad, de procedencia geográfica o de extracción socioeconómica, deben plasmarse de forma transversal al
conjunto de políticas públicas.
Vinculado a lo dicho, los principios de igualdad y no discriminación exigen de un gran esfuerzo de revisión de las
prácticas y políticas estatales. Corresponde preguntarse en qué medida y de qué maneras las propias prácticas del
Estado reproducen pautas sistémicas de discriminación, y así tomar medidas correctivas a partir de las respuestas
generadas para las preguntas planteadas. Un paso primario y fundamental en este sentido es el de asumir el hábito
de desagregar la información con la que trabaja el Estado según las dimensiones de género, generaciones,
etnia/raza y ubicación geográfica.
En los últimos años, el Estado uruguayo ha mostrado avances significativos en el trabajo por la igualdad y contra
la discriminación. Algunos actores concretos como INMUJERES o INMAYORES, desde el MIDES, han logrado
avances en la materia. En otro nivel, el Plan de Equidad es seguramente la mayor iniciativa pública intersectorial
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por mejorar los niveles de igualdad al interior de nuestra sociedad. Sin embargo, aún resta mucho por hacer, desde
diversos ámbitos públicos y civiles, en pro de integrar de forma transversal los principios de igualdad y no
discriminación al diseño y la gestión de las políticas públicas.
Transparencia y participación
No resulta nada novedoso sostener que la gestión del Estado debe ser transparente y debe rendir cuentas a la
ciudadanía. Se ha consensuado este punto como un objetivo a alcanzar por parte del Estado uruguayo. Para ello, la
gestión pública deberá operar profundos cambios culturales y organizacionales, cuya gran envergadura de ninguna
manera justifica la no ocurrencia de los mismos.
Hablar de transparencia de la información y rendición de cuentas desde una perspectiva de derechos introduce
algunos elementos para la gestión social; implica concebir a la información, entre otras cosas, como un insumo
para la participación ciudadana. Desde la perspectiva adoptada por la DNPS se aspira a un rol protagónico de la
ciudadanía en el diseño y la gestión de las políticas sociales; desde la construcción de la demanda y el diseño de
programas, hasta la ejecución concreta de los mismos en los distintos territorios específicos. Se aboga pues por
una gestión inclusiva de la política social, a partir del compromiso y la participación efectiva de los distintos
actores que deban tomar parte en la misma. De este modo, la política social no se dirige preponderantemente a un
grupo de beneficiarios pasivos, sino a sujetos de derecho, cuya participación y compromiso activos fortalecen al
sistema de políticas sociales. La información es entonces herramienta fundamental para propiciar la participación
ciudadana con todas las cartas a la vista.
Es responsabilidad del Estado abrir oportunidades de participación, reconocer diversas prácticas participativas y
trayectorias de la sociedad civil organizada, institucionalizar espacios de participación coordinada entre el sector
público y la sociedad civil. Para construir participación real, le corresponde al Estado otorgar poder real a aquellos
ámbitos concebidos a tales efectos.
Acciones afirmativas: un instrumento hacia la igualdad
Durante los últimos años se han logrado importantes avances en la reducción de los niveles de pobreza e
indigencia, así como en otras privaciones específicas vinculadas a estas situaciones. Sin embargo, debe señalarse
que las inequidades persisten, afectando particularmente a algunos grupos tradicionalmente desfavorecidos.
La CERD3 define la discriminación racial como:
[…] cualquier distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en raza, color,
descendencia u origen nacional o étnica que tenga el propósito o el efecto de anular o
perjudicar el reconocimiento, gozo o ejercicio en pie de igualdad de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales.
En las bases de estos fenómenos de reproducción de la exclusión operan pautas de discriminación sistemáticas y
estructural, basadas en prejuicios y estereotipos:
Prejuicio es una actitud racista de fuero íntimo, de la intimidad, de las convicciones personales
generalmente al respecto de personas no blancas, en tanto que discriminación es el efecto que
tiene esa convicción personal en la esfera pública, la exclusión que resulta como consecuencia,
consciente y deliberada o no […] (Segato, 2006)
Estereotipos son imágenes, ideas o referencias de contenido reduccionista que resultan
comúnmente aceptadas en el seno de las sociedades sobre la base de la naturalización de los
contenidos transmitidos. Estas referencias proponen pautas de identificación y caracterización
para distintos grupos de personas […] reduciendo la complejidad social a un aspecto saliente
vinculado a prejuicios y ´lugares comunes´ (VVAA, 2005)
Es preciso pues desarrollar mecanismos que se orienten específicamente a combatir esas pautas de discriminación
3 Convención Internacional para la Eliminación de todas las formas de Discriminación racial, NNUU, 1969.
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y de reproducción de las inequidades. Es en esta línea que las acciones afirmativas (o acciones positivas) 4
adquieren especial valor y deben ser consideradas como línea de acción transversal de las iniciativas de gobierno.
La DNPS entiende que la acción afirmativa es una de las respuestas de la política que de forma más explícita se
orienta a reducir las desigualdades injustas sustentadas en pautas de discriminación sistemática y estructural.
Las acciones afirmativas buscan ejercer el poder (prestigio social, poder económico y político) de manera
redirigida, buscando consecuencias que corrijan la exclusión y la desigualdad históricamente acumuladas.
Puede definirse el concepto de acción afirmativa como:
[…] un conjunto coherente de medidas de carácter temporal dirigidas específicamente a
remediar la situación de los miembros del grupo a que están destinadas en un aspecto o varios
aspectos de su vida social para alcanzar la igualdad efectiva. (Bossuyt, 2002)
En este mismo documento se señalan algunas características fundamentales del concepto de acción afirmativa:
La acción afirmativa siempre está destinada a un grupo determinado compuesto de personas
que tienen una característica común en que está basada su pertenencia al grupo y se encuentran
en situación de desventaja. Pese a que a menudo esa característica es innata e inalienable como
el género, el color de la piel, la nacionalidad o la pertenencia a una minoría étnica, religiosa o
lingüística, no necesariamente tiene que ser siempre así. Los programas de acción afirmativa
anteriores y presentes han estado destinados a las mujeres, los negros, los inmigrantes, los
pobres, los discapacitados, los ex combatientes, los indígenas, otros grupos raciales,
determinadas minorías y así sucesivamente. (Bossuyt, 2002)
No cabe duda de que plantea un grave problema escoger y definir los grupos que han de
beneficiarse de programas de acción afirmativa. Ello muestra la importancia de no basarse
únicamente en la pertenencia a un grupo, sino de tener en cuenta otros factores, como los de
carácter socioeconómico, para cerciorarse de quién tiene derecho a beneficiarse de esa acción.
Esto supone considerar la acción afirmativa desde un punto de vista más individual, ofreciendo
oportunidades de acuerdo con las necesidades de cada persona en vez de únicamente debido a
su pertenencia a determinado grupo. (Bossuyt, 2002)
Los argumentos a favor de las acciones afirmativas como medidas son múltiples:
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es una herramienta para la reparación y compensación de injusticias históricas con arraigo en la
actualidad;
es un mecanismo específicamente dirigido a revertir pautas de discriminación estructural;
un garante de la participación de minorías y grupos desfavorecidos en ámbitos de toma de decisiones
públicas;
una contribución a la integración social de grupos excluidos con las diversas consecuencias que esto
puede implicar, como propiciar dinámicas de eficiencia socioeconómica.
Acciones afirmativas y población trans
Breve perfil de la población trans
Las personas trans (transexuales, travestis y transgénero) en el Uruguay, como en muchas partes del mundo, se
encuentran en situación de vulnerabilidad social. Tienen un promedio de vida de menos de 40 años. Tienen
4 En las pasadas décadas también se utilizó el concepto de “discriminación positiva” para hacer referencia a este tipo de acciones,
pero actualmente ha caído en desuso debido a que existe un acuerdo generalizado “de utilizar la palabra “discriminación”
exclusivamente para designar distinciones “arbitrarias”, “injustas” o “ilegítimas”, el término “discriminación positiva” es un
contrasentido: la distinción a que se refiere se justifica y es legítima pues no es arbitraria y no puede llamarse “discriminación”, o es
injustificada e ilegítima por ser arbitraria y no debe llamarse “positiva”. En cambio, el término “acción positiva” es equivalente a
“acción afirmativa”. El primero es de uso más frecuente en el Reino Unido. En muchos otros países, se conoce con el nombre de
“políticas de preferencia”, “reservas”, “justicia compensatoria o distributiva”, “trato de favor”, etcétera” (Bossuyt (2002)
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dificultades de inserción laboral por lo que una amplia mayoría tiene como principal actividad laboral el trabajo
sexual. Son objeto de discriminación en los lugares de estudio, de salud y maltratadas por la policía.
Muchas de estas personas sufren una temprana desasociación del ámbito familiar debido a su identidad de género
que no corresponde con el orden establecido; y una temprana desafiliación del ámbito educativo, ya que sufren
acoso contante. Este último se da especialmente a nivel secundario, coincidiendo con el tiempo de consolidación
de la identidad. Cuando logran llegar al ámbito universitario este tiene un nivel de retención más alto.
Cuando una persona trans consigue trabajo fuera del circuito de trabajo sexual, el nombre que figura en su cédula
de identidad, es fuente de acoso, despido, y discriminaciones de todo tipo. En muchos casos sus lugares de trabajo
y el desarrollo de su vida cotidiana se establecen en las márgenes de las ciudades, por lo cual la visualización de
esta población es acotada y se restringe a lo marginal, a lo nocturno, a lo prohibido, a “lo callejero”.
Por su parte, en las instituciones de salud o ámbitos públicos en general, no tienen un espacio asignado que las
acepte y respete. Si bien se difundió desde la Comisión de la Mujer de la IMM una guía para la atención de la
diversidad sexual en el primer nivel de los servicios de salud y fue publicada por el MEC la libreta de derechos de
las personas travestis, transexuales y transgenero, generalmente cuando asisten a una consulta médica o cuando
realizan trámites en ámbitos públicos y privados, se les discrimina e incluso se les niegan servicios y beneficios
debido a la discordancia existente entre su cédula y su apariencia física. (Mujer ahora, 2010). Esta situación está
cambiando como consecuencia de la sanción de la Ley 18.620 “Derecho a la identidad de género y al cambio de
nombre y sexo en documentos identificatorios”.
Estrategias hacia la igualdad
La apuesta es a la construcción de un "bienestar de inclusión" que articule las políticas sociales universales y
focales con acciones afirmativas que, efectivizando derechos, redistribuyen poder social.
El desarrollo de políticas sociales con enfoque de derechos humanos, como desarrollábamos inicialmente, implica
partir y elaborar una estrategia sobre la base de un diagnóstico lo más preciso posible. En este sentido, no
contamos con información sobre las características de esta población. El primer producto en este sentido, es el
informe sobre diversidad sexual que ha sido elaborado por parte del Proyecto hacia un Plan Nacional contra el
Racismo y la Discriminación (PNCRD). En este sentido es una fuente de datos relevante.5
De todas formas entendemos que esta población sufre una amplia serie de discriminaciones derivadas de los
estereotipos que se les adjudican. Esto lleva, en términos generales, al padecimiento de situaciones de exclusión
temprana del sistema educativo y posterior (y consecuentemente) del mercado de trabajo y sobre todo del empleo
decente6, lo que condena a las personas trans a situaciones socioeconómicas y culturales de alta vulnerabilidad.
Para abordar el trabajo con esta (y otras) poblaciones proponemos trabajar desde el concepto básico de la
"interseccionalidad": el cruce de líneas de discriminación como generadoras de una realidad diferente y compleja
que debe ser abordada integralmente.
Es en este marco que para la población trans proponemos:
1. Ampliar la especificación del dato “género” a mujer trans y hombre trans en los formularios de
relevamiento del MIDES, en los registros de cada programa y en los sistemas de información. En el
entendido de que esta información es vital para la generación de políticas públicas específicas para la
población.
2. Implementar acciones afirmativas en programas socio-laborales del MIDES como Uruguay Trabaja
basadas en una estrategia explícita de llegada a personas trans con escasa calificación y desempleo de
larga duración.
5 Por mayor información ver: http://www.mec.gub.uy/innovaportal/file/10904/1/d-informe_identidad_y_orientacion_sexual.pdf
6 Si bien el concepto de trabajo decente está en construcción se han acordado que debe contener los siguientes caracteres: trabajo
productivo y seguro, que respete los derechos laborales, con sistemas adecuados para el ingreso, protección social y con diálogo
social, libertad sindical, negociación colectiva y participación.
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3. Remover el requisito de tener menores a cargo para la adjudicación del componente alimentario de la
Tarjeta Uruguay Social a personas en situación de indigencia o vulnerabilidad a la indigencia, lo cual
permitirà que las personsa trans puedan tener acceso a la misma.
4. Contribuir desde el MIDES a través de la Dirección Nacional de Política Social a la implementación de la
Ley N. 18.620: “Derecho a la identidad de género y al cambio de nombre y sexo en documentos
identificatorios”.
5. Realizar un convenio con la Universidad de la República, cuyo objetivo será la “Sensibilización y
generación de información para la tranversalización de las perspectivas de no discriminación y diversidad
sexual en las políticas sociales del MIDES”. Dentro de sus objetivos específicos se busca desarrollar
espacios de sensibilización a los/las funcionarios/as sobre discriminación por orientación sexual e
identidad de género; generar un espacio de reflexión y producción que permita la elaboración conjunta de
propuestas de intervención que aborden en forma directa y/o transversal los problemas de discriminación
por orientación sexual e identidad de género; generar investigaciones que arrojen información clave sobre
los mecanismos de discriminación relacionados con orientación sexual e identidad de género con el fin de
detectar áreas y problemas prioritarios a resolver en el mediano y corto plazo en posibles intervenciones.
Lista de organizaciones participantes
Kilómetro cero
Colectivo 16 de mayo
Afrodiversidad
Campesinas rebeldes
Paulina Luissi
AMISEU
Colectivo 19 y Liliana
Colectivo Ovejas Negras
Federación Uruguaya de la Diversidad Sexual
Grupo la verdad te hace libre
La Red
ManFlowers
UdelaR
Mercedes Trans
Mujer Ahora
Bibliografía
Bossuyt, Marc (2002) “Prevención de la discriminación. El concepto y la práctica de la acción afirmativa.
Informe final del Relator Especial”, NNUU, Nueva York.
Mujer Ahora (2010) “Perfil de la población trans en el Uruguay”. Mimeo.
Segato, Rita (2006) “Racismo, discriminación y acciones afirmativas: herramientas conceptuales”, Serie
Antropológica N.404, Brasilia.
VVAA (2005) “Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación”, INADI, Buenos Aires.
Por más información:
Patricia Gainza
096 377 883
Responsable del Departamento de Perspectivas Transverales
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