PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL CAPÍTULO III – PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL EN BOGOTÁ D.C. Bogotá, es de alguna manera una versión a escala del país, su naturaleza diversa, su heterogeneidad y sus contradicciones encuentran cabida y expresión en la ciudad. Es probable que este sea uno de los motivos por los cuáles la Nueva Constitución de 1991 incluyó provisiones especiales para la ciudad; en su artículo transitorio No. 41 aprobaba una reforma político-administrativa para la ciudad, ordenando al Congreso legislarla en un plazo que no debía pasar junio de 1993. El 21 de julio de 1993, ante el incumplimiento por parte del Congreso del plazo estipulado, el entonces presidente César Gaviria, promulgó mediante decreto presidencial el Régimen Especial para Santafé de Bogotá (Mockus el S. et al. 1997). El nuevo estatuto de la ciudad reviste en esta ocasión particular importancia pues se dio en el marco de una reforma política mucho más amplia expresada en un nuevo acuerdo social registrado en la Constitución de 1991. La promoción explícita de la descentralización, y aunada a ésta la profundización de la democracia al interior de la ciudad, son elementos centrales y distintivos de esta reforma; para ello se promueve la creación de mecanismos y herramientas de participación, ya que ésta se consideró una condición necesaria para alcanzar las metas planteadas (Gouëset 1998). Bogotá se convierte a partir de esta reforma de Distrito Especial a Distrito Capital, adquiriendo además el status de distrito electoral, lo que le permite contar con sus propios representantes en la Cámara; se independiza completamente del Departamento de Cundinamarca, y obtiene control sobre su presupuesto (Gilbert y Dávila 2002). Tres 2 artículos de nuestra constitución hacen referencia específica a Bogotá. Bogotá en la Constitución de 1991 Artículo 322.- Santa Fe de Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio. Artículo 323.- El concejo distrital se compondrá de un concejal por cada ciento cincuenta mil habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil que tenga su territorio. En cada una de las localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente para períodos de tres años, que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el concejo distrital, atendida la población respectiva. La elección de Alcalde Mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día para períodos de tres años. Los alcaldes locales serán designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora. En los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente de la República suspenderá o destituirá al Alcalde Mayor. Los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas. Artículo 324.- Las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población. Sobre las rentas departamentales que se causen en Santa Fe de Bogotá, la ley determinará la participación que le corresponda a la capital de la República. Tal participación no podrá ser superior a la establecida en la fecha de vigencia de esta Constitución. (Constitución Politica de Colombia, 1991) El siguiente apartado se centra en la revisión de la normatividad e institucionalidad distrital con relación a participación, el subsiguiente con relación a control social, para dar lugar a un tercer y último apartado en el que se recogen experiencias de reflexión sobre el proceso de fortalecimiento de la participación y el control social en Bogotá. 3.1. Participación ciudadana en bogotá 3 “A comienzos de la década del noventa, se avanzó en la institucionalización y reglamentación de los mecanismos e instancias de participación creados por la Constitución de 1991 y sus desarrollos legislativos. Durante la década del 90 se diseñó a nivel nacional una infraestructura participativa amplia y compleja, que se implementó de manera activa en Bogotá.” (Veeduria Distrital, 2010, pág. 21). La historia de los desarrollos vividos por la ciudad a partir de 1991 es sin duda de gran interés; en paralelo a los esfuerzos de nivel nacional por consolidar una nueva institucionalidad acorde con la democracia participativa y el Estado social de derecho, la ciudad avanzaba en la adecuación de su propia institucionalidad. Es decir por un lado desarrollaba las normas de cubrimiento nacional que le aplicaban y por otro, y en razón de su relativa autonomía, desarrollaba sus propia normatividad. Vale la pena mencionar: Acuerdo 12 de 1994 por el cual se establece el Estatuto de Planeación del Distrito Capital. Acuerdo 13 de 2000, Por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la elaboración aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Desarrollo Económico y Social para las diferentes Localidades que conforman el Distrito Capital. Artículo 12: Encuentros Ciudadanos: Son la oportunidad para que la comunidad, en dialogo con las autoridades y la instancia de planeación local, defina los planes y programas de interés público en su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en la elaboración del plan de desarrollo local. A estos encuentros podrán concurrir, previa inscripción sin discriminación alguna, los residentes en el sector en que se realicen, y todas las propuestas deberán ser recogidas para su estudio y evaluación. Para el efecto, la secretaría técnica del consejo pondrá a disposición de los habitantes los formatos que faciliten la correcta expresión de sus inquietudes y dispondrá los mecanismos para orientar su diligenciamiento. Artículo 24°: Comisiones de trabajo. En las comisiones de trabajo participarán los representantes de la comunidad establecen informes de rendición de cuentas de la gestión contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus Localidades y Entidades Descentralizadas, y se dictan otras disposiciones. Que delegue el respectivo 4 Encuentro Ciudadano. Para desarrollar el trabajo contarán con el apoyo de la oficina de planeación local1. Decreto 1714 del 2000, Artículo 1: Conformación y Naturaleza de los Consejos Ciudadanos. Para facilitar el ejercicio de la participación ciudadana a la que se refiere el Capítulo VIII de la Ley 489 de 1998, podrá conformarse un Consejo Ciudadano de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, CGRI, en cada departamento del país. Cada CGRI será una instancia permanente de participación ciudadana responsable de promover el control efectivo por parte de la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y de articular y apoyar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos contra la administración pública. Acuerdo 131 de 2004, por el cual se establecen informes de rendición de cuentas de la gestión contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus Localidades y Entidades Descentralizadas. Acuerdo 142 de 2005, que reglamenta el funcionamiento y las redes de apoyo de las veedurías ciudadanas. Decreto 448 del 2007. Por el cual se establece el Sistema Distrital de Participación ciudadana. Dados los muchos los desarrollos normativos ocurridos en la ciudad, más que referirlos en este espacio parece pertinente compartir un estudio realizado por el IDPAC en el año 2013 para evaluar el estado de la participación en la ciudad. Según el estudio (Patarroyo Camargo, 2013), los desarrollos normativos con relación a Participación tienen las siguientes características: “a. Si bien es cierto, como lo afirman la mayoría de los estudiosos, no existe claridad conceptual sobre la participación ciudadana, dicha a falta especificidad se refiere más a la definición de participación, los tipos de participación, los roles de los actores y los alcances de la misma, no tanto al enfoque de participación desde el cual se aborda. Se puede afirmar que desde los desarrollos normativos se observa un claro enfoque hacia la participación instrumental.” 1 En el anexo 1 de este documento se presenta de manera no exhaustiva los desarrollos normativos y las instancias por sector que se han creado en el Distrito. 5 Este enfoque hacia la participación instrumental, implica que se ha propiciado la movilización de la ciudadanía en función de intereses pragmáticos y utilitarios, es decir, en función de la satisfacción de determinadas necesidades. Por lo cual, Patarroyo continua: b. El 99% de las normas que regulan el tema de la participación son posteriores a la constitución de 1991. Desarrolladas en el marco de las políticas de ajuste estructural dictadas por los organismos multilaterales, se orientan a considerar la participación como un ejercicio de corresponsabilidad en el cual el Estado, como ente ajeno al ciudadano, le reconoce a éste, el derecho a participar, aunque el desarrollo normativo tiende más establecer la participación como un deber del ciudadano y un medio para legitimar la acción del Estado. c. Al compás de los desarrollos normativos, el Estado se ha preocupado especialmente por desarrollar estructuras institucionales que se ocupen del tema de la participación, o por asignar ésta función a alguna dependencia, con lo cual se entiende se está cumpliendo con el mandato constitucional y lo ordenado por las políticas internacionales. No obstante habría que examinar que tan efectivas son éstas estructuras y desde donde se asume la participación. d. El 95% de los desarrollos normativos se orientan a establecer algún espacio o instancia de participación, en algunos desarrollan un mecanismo de participación específico que funcione para el sector o la entidad que promueve la norma, en otros se proponen diversos sistemas de participación o que funcionan a partir de fuertes componentes de participación, así los hay del orden nacional, regional o municipal – distrital. e. Así mismo, dichas normas se han desarrollado de manera sectorial y no relacionada y han devenido en un rebosamiento de espacios, instancias, sistemas, políticas y planes que exige un modelo organizacional y de coordinación capaz de recoger, armonizar y hacer efectivo el derecho en medio de la dispersión, obligación que le compete al Estado en su conjunto.” (IDPAC 2013) Los resultados del estudio del IDPAC son consistentes con una investigación llevada a cabo por Andrés Hernandez (2010), el cual plantea: “en la década de los noventa y la primera mitad de la década del dos mil se produce en forma permanente una “cascada legislativa y de decretos ley” que se traduce en la apertura de espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local. Las administraciones de Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003), quien desarrolla un discurso sobre la cultura ciudadana; Enrique Peñalosa (1998-2000), quien realiza cuantiosas y amplias 6 obras de recuperación de los espacios públicos, y Luis Eduardo Garzón (2003-2007), -quien impulsó su plan de desarrollo bajo el slogan “Bogotá sin indiferencia”-, implementan todas un conjunto de espacios de participación diseñados en el nivel nacional, aunque en forma y con énfasis desigual.” (Hernández 2010, p. 89) Como puede verse por los resultados de los estudios revisados, los desarrollos normativos en su mayoría buscan crear espacios de participación, lo que en la realidad ha significado una proliferación de instancias que se superponen, y que a veces compiten por la atención ciudadana. 3.1.1 Institucionalidad e instancias de participación ciudadana en Bogotá La institucionalidad distrital en materia de participación está encabezada por el Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal (IDPAC), antes Departamento de Acción Comunal (DAACD). El IDPAC creado mediante el acuerdo 257 de 2007, está adscrito a la Secretaría de Gobierno, la cual a su vez encabeza el Sistema Distrital de Participación. El IDPAC trabaja en torno a dos líneas principales: (i) Ejecución de las acciones, lineamientos y políticas que en materia de participación ciudadana se definen en las políticas públicas sociales y (ii) fortalecimiento de las organizaciones sociales, la promoción de la participación y la generación de instrumentos, mecanismos y metodologías que promuevan la garantía del derecho a la participación y su incidencia en el fortalecimiento de la democracia efectiva. Una de las principales iniciativas del IDPAC ha sido la puesta en marcha de los presupuestos participativos, debido a que estos son una de las herramientas que permiten la materialización de la democracia participativa, ya que hace que la ciudadanía participe y defina políticas de gasto, particularmente de inversión y además ejerza control social sobre los resultados de las mismas. En ese sentido en el Distrito capital se han aplicado los presupuestos participativos con el fin de que los ciudadanos, ciudadanas y comunidades concreten sus prioridades y participen en el manejo de los recursos públicos. El marco jurídico de los presupuestos participativos se constituye por el decreto ley 1421 el cual en su artículo 12, en los numerales 1 y 10 estipula lo siguiente: 7 Artículo 12: Atribuciones. Corresponde al consejo distrital de conformidad con la constitución y la ley: 1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito (…) 2. Dictar las normas necesarias que garanticen la descentralización, la desconcentración y la participación y veedurías ciudadanas. 8 Además se encuentra el Acuerdo 257 de 2006 "Por el cual se dictan normas básicas sobre a estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, D.C. y se expiden otras normas ", el cual establece en su Artículo 43 que una de las acciones para promover la participación ciudadana en la orientación del gasto, será el diseño e implementación de un Sistema de Presupuesto Participativo. Sin embargo dicho sistema no se ha implementado y los presupuestos participativos se incorporan en cada gobierno Distrital con medidas temporales. Así mismo, se destaca el diseño de herramientas y capacitaciones a las organizaciones sociales para ejercer control sobre la contratación estatal y el reconocimiento como interlocutores válidos en el proceso de construcción social en el territorio. Por último, uno de los avances más significativos del Instituto se da por cuenta de la formulación participativa de las políticas públicas y planes de acciones afirmativas de los grupos poblacionales del distrito (etnias, LGBTI, mujeres, discapacitados y jóvenes). Otras acciones importantes lideradas por el IDPAC han sido: Promoción y acompañamiento en la conformación de los Consejos Locales de Discapacidad. Consolidación de los primeros 10 Consejos Locales de Propiedad Horizontal. Implementación de la estrategia de fortalecimiento de la organización social. La participación del Cabildo Muisca de Bosa a través de la consulta previa para el proceso de expansión urbana en esa zona de la ciudad. Implementación de la Política Pública Distrital de Comunicación Comunitaria. Creación de los Centros Comunitarios LGBTI. Implementación de la iniciativa de Obras con Participación Ciudadana. Correspondió al IDPAC coordinar la creación y puesta en marcha del Sistema Distrital de Participación Ciudadana. Sistema Distrital de Participación Ciudadana El Sistema Distrital de Participación Ciudadana es propuesto por primera vez en el Plan Distrital de Desarrollo de la Administración Garzón (2004-2007), y se crea mediante el Decreto 448 de 2007; el cual define su estructura y funcionamiento. Las autoridades y objetivos del sistema definidas en el decreto se presentan a continuación. 9 Autoridades del Sistema a. b. c. d. El Concejo de Bogotá El Alcalde (sa) Mayor El Consejo de Gobierno Distrital. La Secretaría de Gobierno del Distrito Capital, quien desarrollará las orientaciones que en materia de participación imparta el Alcalde Mayor, dirigirá y coordinará técnicamente el sistema conjuntamente con los consejos superiores de la Administración Distrital. e. El Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal quien como entidad adscrita a la Secretaria de Gobierno, y en coordinación con la Comisión Intersectorial de Participación implementará el Sistema Distrital de Participación Ciudadana. f. Las secretarías de despacho y demás entidades u organismos con responsabilidad en la materia en el Distrito Capital. Objetivos del Sistema Distrital de Participación Ciudadana son: Promover el fortalecimiento de una cultura democrática en la gestión de asuntos públicos y colectivos. a. Realizar las acciones de coordinación interinstitucional para organizar la oferta pública en participación. b. Articular a las organizaciones e instancias sociales con las instituciones del Estado, para fortalecer las organizaciones sociales y elevar la capacidad de movilización, gestión y concertación entre autoridades administrativas, políticas y la ciudadanía activa. c. Coordinar acciones que garanticen amplia participación de la ciudadanía activa y sus organizaciones en la deliberación, concertación y/o decisión para la formulación, ejecución, control social, seguimiento y evaluación de las políticas públicas; y aplicar los mecanismos de participación ciudadana establecidos en la Constitución y la ley, en el desarrollo de temas estructurales o estratégicos que afecten a los habitantes del Distrito Capital y de sus localidades. d. Formular y ajustar la política de participación, presupuesto participativo y la renovación y modernización del Sistema Distrital de Participación Ciudadana. e. Gestionar acciones que permitan el fortalecimiento del sistema como un órgano dinámico de producción de conocimiento, investigación, movilización y formación en materia de participación y gestión de la democracia participativa. f. Recibir, valorar y canalizar las demandas que desde la comunidad se presenten ante las instituciones estatales, relacionadas con los temas estratégicos de la participación en la ciudad, para que éstas las atiendan con arreglo a las normas vigentes, en el espíritu de profundizar las relaciones de coordinación entre Estado y ciudadanos. g. Contribuir al logro de una mayor racionalidad y eficiencia en la ejecución del gasto público en el Distrito Capital y en cada una de sus localidades. h. Realizar control social para garantizar mayores niveles de efectividad y transparencia en los procesos de formulación y ejecución de las políticas públicas. i. Contribuir en la generación de condiciones para el fortalecimiento de los niveles de organización de la ciudadanía. j. Contribuir a la difusión y apropiación de los derechos humanos, como referente de toda acción pública. El objetivo fundamental del Sistema es la articulación de la administración distrital, las instancias de participación, las organizaciones sociales y comunitarias, y las redes y alianzas, permanentes y temporales. La dirección es ejercida por la Secretaría Distrital de Gobierno y la secretaría técnica es responsabilidad del IDPAC. 10 Actores del Sistema de Participación Distrital A nivel Distrital: Concejo de Bogotá, Alcalde Mayor, Consejo de Gobierno Distrital, Secretaría de Gobierno, IDPAC y Secretarías de Despacho. A nivel Local: La Junta Administradora Local, el Alcalde Local, el Consejo Local de Gobierno y la Comisión Local Intersectorial de Participación. 3.1.2. Interfaces estado – sociedad en Bogotá D.C. Siguiendo la misma lógica del nivel nacional, las instancias de participación se organizan alrededor de tres criterios. El primero es sectorial, y aquí caben múltiples instancias; entre ellas : el Consejo distrital de planeación, el Consejo consultivo de ordenamiento territorial, y los Consejos de planeación local y los encuentros ciudadanos en cada una de las 20 localidades, el Comité distrital y los Comités locales de política social, el Consejo distrital y los Consejos locales de cultura, el Consejo distrital ambiental y la Comisión ambiental local, el Comité de participación comunitaria, las Asociaciones de usuarios de la Salud y el Consejo distrital de Seguridad Social en Salud, el Comité de desarrollo y Control social de los servicios públicos, el Consejo distrital de desarrollo rural, los gobiernos escolares, los personeros estudiantiles y los foros educativos municipales. En segundo criterio de creación de instancias de participación se da alrededor de la defensa de grupos poblacionales y de derechos humanos; aquí se destacan: los Comités distrital y local de defensa de los derechos humanos; la Comisión consultiva distrital de comunidades negras, el Comité distrital para la atención integral a la población desplazada por la violencia, el Consejo distrital y local de juventud, los Consejos consultivos de mujeres, el Consejo distrital de discapacidad, los Consejos tutelares de los derechos de las niñas y los niños, el Consejo distrital y local de paz, el Consejo distrital para la atención integral a víctimas de la violencia, entre otros Revisemos las instancias de interface del Estado y la ciudadanía en Bogotá. Sectoriales Consejo Territorial de Planeación Distrital. 11 Es un cuerpo consultivo creado por el acuerdo 12 de 1994 cuya misión se dirige a la formulación del plan de desarrollo distrital, el plan de ordenamiento territorial, entre otros espacios en los cuales se presentan recomendaciones a las instancias políticas pertinentes con base en las discusiones sostenidas en el marco de encuentros ciudadanos dados en este consejo. Las propuestas del anterior no son de obligatorio cumplimiento, por lo cual su alcance puede verse limitado a la presentación de opiniones sobre los planes. Consejos Distritales y Locales de Cultura. Estas instancias se caracterizan porque sus integrantes provienen de sectores de la administración distrital y local, de la sociedad civil y de otras instancias de participación. Se ocupan de asesorar la definición de políticas públicas en el sector y de ejercer control sobre las iniciativas planeadas. En el caso de los Consejos Locales, presentan y gestionan el documento de políticas culturales para la formulación de los Planes de Desarrollo Local correspondientes; por ello, tienen influencia en la definición de políticas y planes locales. Comisión Ambiental Local Está integrada por representantes directos de la sociedad civil, y representantes de organizaciones públicas y de las Juntas de Acción Comunal. Su función es apoyar la elaboración e implementación de políticas públicas ambientales y apoyar la gestión de iniciativas ambientales comunitarias en conjunto con el sector público y privado. A pesar de prestar soporte en la toma de decisiones en materia ambiental, el peso de esta instancia no es significativo (Rueda, 2012). Este mecanismo está regulada por los Decretos 697 de 1993, 625 de 2007 y 575 de 2011. Consejo Distrital de Política Social Está compuesto por representantes de organizaciones públicas y sociedad civil organizada. Las principales funciones del consejo son asesorar y apoyar el proceso de construcción de la política social del Distrito, y presentar recomendaciones sobre planes, programas y proyectos en este respecto de política social, así como leyes, proyectos y normas sobre el tema. Está regulado en los Decretos 093 de 2004 y 460 de 2008. Comité Local de Emergencias Creado por el Decreto 332 de 2004, está integrado en su mayoría por representantes de entidades públicas locales. Por la sociedad civil participa el presidente de ASOJUNTAS de la jurisdicción respectiva. La misión del Comité es discutir, estudiar y emprender acciones para reducir el riesgo de emergencias en la localidad y diseñar estrategias de alarma para 12 evitar el daño en la comunidad ante situaciones de emergencia. La participación social en esta instancia es bastante limitada si se tiene en cuenta que la convocatoria se reduce a personas o entidades que conozcan de temas técnicos de riesgo, lo que recorta la conceptualización de los elementos que lo componen. Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Esta instancia tiene origen ciudadano y puede estar conformada por usuarios, y suscriptores efectivos o potenciales del servicio público. Principalmente se encarga de controlar la prestación de servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas) (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2010). El mecanismo para conformar esta instancia es la convocatoria. Los comités se limitan a emitir recomendaciones para la prestación del servicio, por lo cual su alcance ha sido limitado (Rueda, 2012). Asociaciones de usuarios de salud Asesoran y participan en las juntas directivas de las empresas promotoras de salud e instituciones prestatarias de servicios de salud, públicas o mixtas, para definir las estrategias necesarias para mejorar la calidad del servicio y la atención al usuario. Comités de participación comunitaria en salud Los conforman autoridades locales y representantes de organizaciones sociales relacionadas con salud. Participan en la definición, planeación, asignación de recursos y vigilancia y control del gasto en lo relacionado al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Este espacio de participación tiene la particularidad de asegurar un cupo en la junta directiva de la Empresa Social del Estado de la respectiva entidad territorial. Poblacionales En Bogotá, reconociendo las especificidades de ciertas poblaciones y las mayores dificultades que algunos grupos humanos tienen para acceder a la participación ciudadana, por un motivo u otro, se han creado una serie de espacios para promover su acceso en equidad; estos se presentan a continuación. Mujeres y Género En la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género la participación se presenta como una de las bases en las que se soporta la presencia de la mujer de Bogotá D.C. en la toma de decisiones de carácter social, económico, cultural y político en el orden distrital de tal forma que en la ciudad se reconoce a las mujeres como “actoras políticas, sujetas de derechos y en ejercicio pleno de su ciudadanía, con 13 una participación deliberante, autónoma y decisoria”. Los componentes participativos de la mujer en Bogotá están estructurados en torno a tres líneas de trabajo: mujeres empoderadas, participación con equidad y representación para la inclusión; cada una de las líneas apunta a transformar un ámbito particular, el ámbito cultural, el ámbito de la participación, y el ámbito político. Mujeres empoderadas: está dirigido a fortalecer la participación autónoma de las mujeres y promover nuevos ejercicios de liderazgo político y social femenino. Asimismo tiene como propósito el reconocimiento y la promoción de las diversas formas de organización ciudadana de las mujeres, así como brindar apoyo y asistencia técnica a estas. Igualmente, está orientado a la ampliación de espacios y de la representación de las mujeres en los ámbitos social, cultural, educativo y político. Participación con equidad: tiene por fin promover la transformación de imaginarios y representaciones culturales y sociales que limitan la participación de las mujeres en los distintos escenarios y espacios de representación y decisión ciudadana. Representación para la inclusión: Su propósito es promover una adecuada representación política y social de las mujeres en las corporaciones de elección popular, así como la inclusión de sus derechos y sus demandas en la agenda pública y política Distrito, y en la implementación de las medidas generadas en el proceso anterior en las localidades. Decreto 166 de 2010 Jóvenes Con relación a esta población, la Política Pública de Juventud para Bogotá D.C. 2006-2016 fue diseñada en conjunto con los jóvenes del Distrito en un proceso que también contempla las etapas de implementación y evaluación de acciones. La inclusión de los anteriores en esta dinámica se considera una garantía para el ejercicio de la ciudadanía activa, como sujetos de derechos, beneficiarios de las políticas y agentes de su propio desarrollo. Por ello, la Política dedica un capítulo a los derechos de la juventud a la participación y organización, especialmente aquellos que permiten la participación y decisión de los y las jóvenes en la dirección de asuntos públicos, directamente o por medio de representantes elegidos libremente. Dentro de estos se encuentran el derecho a elegir y ser elegido, el derecho a la reunión pacífica y el derecho a asociarse libremente con otras personas. Un importante resultado de esta política ha sido la creación de los Consejos Distritales y Locales de Juventud. Esta es una de las instancias de participación más 14 visibles en la ciudad. Cumple las funciones de interlocución, consulta, gestión, establecimiento, fomento y promoción de planes, programas, estrategias y procedimientos en temas concernientes a la juventud. Los miembros de este cuerpo son elegidos de listas presentadas directamente por jóvenes y de candidatos propuestos por organizaciones juveniles. Es importante resaltar que esta instancia es de tipo consultivo y “da insumos a la administración que puede usar o no para la construcción de la política de juventud” (Rueda, 2012, pág. 144). Lesbianas, Gays, Bisexuales, Transexuales e Intersexo (LGBTI) La política pública para la garantía plena de los derechos de las poblaciones LGTBI, y sobre identidades de género y orientaciones sexuales en el Distrito Capital garantiza la participación de estas poblaciones como componente fundamental en el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales, ya sea de manera directa o a través de las organizaciones sociales. En virtud de ello, se creó el Consejo Consultivo LGBTI para actuar como instancia de asesoramiento del Alcalde Mayor, con competencia para recibir y analizar propuestas y sugerencias de las personas y organizaciones LGBTI y presentarlas ante diversas entidades distritales y locales, la Defensoría del Pueblo y la Personería Distrital. Personas en situación de discapacidad Las líneas y espacios de participación para las personas en situación de discapacidad fueron establecidas durante la Administración de Luis Eduardo Garzón. Por medio del Plan de Desarrollado de dicho periodo titulado “Bogotá sin Indiferencia”, se creó el “Sistema Distrital de Atención Integral de Personas en condición de discapacidad en el Distrito Capital” (Acuerdo 137 de 2004), el cual definió los mecanismos de planificación, ejecución, seguimiento y control social en temas relacionados con la protección de los derechos fundamentales de las personas en condición de discapacidad. En el marco de esta política nació el Consejo Distrital de Discapacidad, ente coordinador y organismo de participación ciudadana para la concertación entre las diferentes instancias bogotanas en torno a políticas que tengan como objetivo impactar a las personas de las personas en condición de discapacidad. Estos están compuestos por representantes de la administración y personas en condición de discapacidad, además de permitir la participación de la Veeduría Distrital, la Personería y la Defensoría del Pueblo. Están reglamentados por el Acuerdo 505 de 2012. Pueblos indígenas El Decreto 543 de 2011, firmado durante el gobierno de Clara López Obregón, instala 15 la Política Pública para los pueblos indígenas en Bogotá D.C. Este conjunto de acciones adoptan como uno de sus propósitos específicos la generación de mecanismos de participación ciudadana y concertación de programas dirigidos a la población indígena de la ciudad. Ejemplo de lo anterior es la consulta a los pueblos indígenas para la formulación del Plan Distrital de Desarrollo. El Artículo 7 del Decreto citado dispone un conjunto de “Caminos” y líneas de acción para la implementación de la política. En relación a participación ciudadana se estructuran tres enfoques: Participación en la toma de decisiones a través de la consulta previa. Participación política a través de organizaciones en los espacios de toma de decisiones y concertación de políticas sectoriales. Pertenencia a instancias de participación e interlocución de los pueblos indígenas en los espacios distrital y local, desde las instituciones representativas y los que sean creados de manera concertada con las autoridades distritales. Población Afrocolombiana, Negra y Palenquera El Acuerdo 175 de 2005, lineamientos de la Política Pública para la Población Afrodescendiente residente en Bogotá, deviene en la primera Política Pública Distrital y Plan integral de Acciones Afirmativas para el Reconocimiento de la Diversidad Cultural y la Garantía de los Derechos de los Afrodescendientes (2006), esta se desarrolla a partir de acciones sectoriales en: integración social; gobierno, seguridad y convivencia; cultura, recreación y deporte; educación; salud; desarrollo económico y hábitat. Destaca la promoción de las movilizaciones de organizaciones de afrocolombianos, negros y palenqueros, y las asesorías en el componente de participación de la política pública apoyando la gestión de la Comisión Consultiva Distrital de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, reconocida en el mismo Acuerdo 175. Población raizal El Decreto 554 de diciembre 7 de 2011, "Por el cual se adopta la Política Pública Distrital para el Reconocimiento de la Diversidad Cultural, la garantía, la protección y el restablecimiento de los Derechos de la Población Raizal en Bogotá y se dictan otras disposiciones", busca el reconocimiento, visibilización y fortalecimiento integral de la cultura e identidad del pueblo Raizal en el Distrito Capital, para garantizar el ejercicio de sus derechos y el mejoramiento de sus condiciones de vida, con énfasis en derechos 16 humanos y derechos étnicos; a través de planes, programas, proyectos, acciones, y recursos para los procesos de visibilización, afianzamiento y promoción de sus formas de vida, cosmovisión, usos, costumbres y prácticas culturales. Para facilitar el proceso se crea una instancia de interlocución y consulta entre la administración distrital y el pueblo raizal; de manera que participen en la toma de decisiones, y el seguimiento y control, de los asuntos que las y los afectan. Grupo étnico Rrom o gitano A través del Decreto 582 de 2011 se adoptó la Política Pública Distrital para el grupo étnico Rrom o Gitano, en virtud de la cual se le reconoce a este grupo é el derecho a la consulta previa y a la concertación a través de sus autoridades tradicionales y organizacionales con respecto a medidas y decisiones administrativas que puedan afectarles. Además, debe hacer parte de los espacios de orientación, gestión, dirección, ejecución, seguimiento, control y evaluación de los programas para su desarrollo. La creación de políticas de inclusión, que consideren las múltiples diversidades no se da desde una única mirada, y por lo mismo forma parte de un debate más amplio con relación a la política pública y los derechos de la ciudadanía. El dilema es cómo articular y combinar sin caer en el fraccionamiento las diversas miradas y formas de vida que cobija una ciudad como Bogotá. Boaventura de Sousa Santos (1998) señala que señala “el reconocimiento de las debilidades e incompletitudes recíprocas es la condición sine qua non de un diálogo transcultural” (Santos, 1998: 360). Cabe preguntarse si el esfuerzo por reconocer nuestra diversidad se refleja en una mayor conciencia sobre la incompletitud de que nuestras concepciones (y las de los otros) sobre los derechos humanos y la dignidad. Si ha servido para que entendamos que nuestra concepción del mundo no es única y verdadera. Adicionalmente, tal como expresa Lya Yaneth Fuentes Vásquez, (2009), no se trata solamente de diálogos trans o interculturales, sino del choque y el conflicto intrínsecos de las diferentes dimensiones de la identidad de los individuos: sexo, género, edad, etnia, clase, orientación sexual, discapacidad u otro tipo de particularidades, que aunque simultáneas, no suelen vivirse y reivindicarse con la plena conciencia de su simultaneidad. 3.2 El control social en Bogotá 17 En materia de control social, al igual que en participación, el Distrito ha aplicado las normas de nivel nacional que lo cobijan, y ha expedido normas y directivas propias para garantizar el debido ejercicio del mismo en Bogotá. Ámbitos como la contratación, la atención a las los ciudadanos, el trámite de sus inquietudes y peticiones, la rendición de cuentas, y los sistemas de Control Interno, han sido fortalecidos para garantizar la transparencia y la efectividad de la gestión pública local. Andrés Hernández (2010) presenta una evaluación de la participación en la ciudad, y a partir de la misma concluye como aspecto positivo que, …las diferentes formas de control social representan una expresión saludable de la democracia distrital, en cuanto expresan una nueva cultura política de carácter democrático en la ciudad: por un lado, porque evidencia un aumento en la escala de ciudadanos preocupados por lo público; por otro lado, porque los repertorios de acción que se impulsan encierran una modificación en la relación entre representantes —y sus funcionarios— y ciudadanos, en donde los primeros deben rendir cuentas; y en tercer lugar, porque se han desarrollado experiencias novedosas de empoderamiento mutuo y sinergias entre aparatos del Estado y sociedad civil. (Hernández, 2010, p.96). En cuanto a los desarrollos normativos para la promoción y fortalecimiento del control social en la ciudad cabe mencionar. Acuerdo 13 de 2000, el cual asignó a los Consejos Locales de Planeación la tarea de seguimiento y control de la ejecución de propuestas y programas de los alcaldes locales. Acuerdo 131 de 2004, modificado por el 380 de 2009, por el cual se establece el procedimiento de rendición de cuentas de la gestión contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus localidades y entidades descentralizadas. El Acuerdo señala la obligatoriedad de dicha rendición de cuentas, los momentos en que debe ser realizada, los contenidos de los informes, los eventos que es preciso organizar y la publicación de los respectivos informes (Veeduria Distrital, 2010). Acuerdo 142 de 2005, por medio del cual se adoptan mecanismos e instancias para apoyar 18 y promover en el ámbito Distrital las Veedurías Ciudadanas. El Acuerdo precisa el concepto de veeduría ciudadana, establece los principios que guían su conducta en el control de la gestión pública, les asigna funciones específicas, al tenor de las directrices de la Ley 850 de 2003 y crea la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, y el Consejo Distrital de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas (Veeduria Distrital, 2010). Decreto 101 de 2010, por medio del cual se fortalece institucionalmente a las Alcaldías Locales, se fortalece el esquema de gestión territorial de las entidades distritales en las localidades, y se desarrollan instrumentos para una mejor gestión administrativa. Decreto 371 de 2010, por medio del cual se establecen lineamientos para preservar y fortalecer la transparencia y para la prevención de la corrupción en las Entidades y Organismos del Distrito Capital. Según la Veeduría Distrital, ha habido un esfuerzo por impulsa el control social en el Distrito de manera articulada y transversal. En ese contexto las entidades han desplegado dispositivos para el desarrollo de políticas, programas y proyectos que fortalezcan y estimulen la participación y el control social en los asuntos públicos. Sin embargo, la misma Veeduría menciona que: Es necesario articular los procesos sociales que se vienen dando en la ciudad por fuera de los marcos normativos y que evidencian el despertar de una ciudadanía que quiere hacer control social y cuidar lo público. Además y como se mencionó hay problemas institucionales que no generan ambientes favorables para una participación y un control social efectivos, al contrario lo atomizan y debilitan2. Como expresión del compromiso con el desarrollo del Control Social en la ciudad, los planes de desarrollo distritales lo han incorporado, así: Control Social al alcance de todos del Plan “Bogotá Positiva”; Control social a la gestión pública del Plan “Bogotá Sin Indiferencia”; “Cultura de la probidad y del Control social” del Plan “Bogotá para Vivir Todos del mismo lado”; como elemento transversal a todas las prioridades y objetivos como es el caso del Plan “Formar Ciudad” y “Por la Bogotá que Queremos”. 2 Documento consultado en línea: http://www.veeduriadistrital.gov.co/veeduria/media/file/poas/6_PROYECTO%20737%20CONTROL%20SOCIA L_julio%202013.pdf 19 Se requiere asegurar procesos de control social articulados en torno al cuidado de lo público; que contribuyan al fortalecimiento de la cultura ciudadana y de la legalidad; que recuperen la confianza, el tejido social y el interés por el trabajo colectivo; donde se vinculen, con sentido de corresponsabilidad diferentes saberes, experiencias, grupos de interés (academia, gremios, fundaciones, organizaciones sociales y comunitarias, sector privado); que tengan incidencia y logren con su voz, cambiar las decisiones y los resultados de la administración en su conjunto (Veeduría Distrital 2012, p. 14) 3.2.1 Mecanismos de control social en Bogotá Contraloría Distrital La Contraloría Distrital de Bogotá D.C. trabaja de manera permanente con el Concejo y la ciudadanía para ejercer control fiscal y político a la administración, promoviendo la veeduría a la misma. Del mismo modo, a través de la Dirección de Participación Ciudadana y Desarrollo Local, realiza control posterior a la gestión del sector de participación ciudadana y control social. Las políticas de operación se definen a partir de: La vinculación a la ciudadanía al ejercicio del control fiscal. El involcuramiento en el ejercicio auditor de los requerimientos de los clientes relacionados con el manejo de los recursos públicos. Las garantías de articulación y coordinación del proceso auditor y de este con la participación ciudadana, mediante la operación de equipos de trabajo. Veeduría Distrital La Veeduría tiene la función de promover la transparencia y prevenir la corrupción en la gestión pública distrital a través del ejercicio del control preventivo sobre la administración y la promoción del control social. Es importante mencionar que esta veeduría es la única financiada en Colombia, y representa para el Distrito Capital un importante porcentaje del presupuesto distrital. Personería Distrital Las funciones de la Personería Distrital de Bogotá se instalan en el escenario de control social: la misma entidad se ha definido como un “veedor ciudadano”. En cumplimiento de 20 tal mandato se preocupa por recibir quejas de los ciudadanos sobre el funcionamiento de la administración, velar por la efectividad del derecho de petición (debe instruir en su uso efectivo), poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos que considere irregulares, a fin de que sean corregidos y sancionados, y realizar control disciplinario de oficio o de petición los procesos disciplinarios que se adelanten en las entidades del distrito. Veedurías ciudadanas Reglamentadas por la Ley 850 de 2003, y por el Acuerdo 142 de 2005 a nivel Distrital, son mecanismos que le permiten a las y los ciudadanos, o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que de forma total o parcial se empleen recursos públicos. Las veedurías pueden conformarse por ciudadanos, organizaciones civiles, comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales y no gubernamentales, a través del registro establecido por la ley. En Bogotá estas instancias han cobrado importancia por sus acciones dirigidas al control de la gestión pública, lo que ha sido fundamental para aumentar el logro de resultados en la promoción de la eficiencia, la eficacia y la calidad. No obstante, su intervención en la definición de la agenda política ha sido escasa, demandando la creación de instrumentos y espacios de capacitación y formación en estrategias de cultura ciudadana y promoción de la transparencia institucional (Cano, citada en Cardona, 2012). Red institucional distrital de apoyo a las veedurías ciudadanas El Acuerdo Distrital 142 de 2005 reglamenta la Red Institucional Distrital de apoyo a las Veedurías Ciudadanas que está integrada por la Veeduría Distrital, la Personería de Bogotá, D.C., la Contraloría Distrital, la Secretaría de Gobierno, el Departamento Administrativo de Acción Comunal, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Universidad Distrital. Observatorio Ciudadano de Participación y Control Social Este es un escenario que promueve la Veeduría Distrital desde el año 2001, para el análisis, discusión, reflexión, construcción y generación de opinión pública respecto a diversas dinámicas de Bogotá, relacionadas con la participación ciudadana, el control social y la descentralización. En esta alianza participan organizaciones no gubernamentales, redes sociales, investigadoras e investigadores, universidades, centros de investigación, instituciones y representantes de consejos. Está constituido actualmente por 3 comisiones: descentralización, participación y seguimiento a políticas del Plan de Desarrollo Distrital. 21 Una vez revisada la institucionalidad distrital en temas de participación y control social vale la pena reflexionar sobre los logros alcanzados y los retos pendientes. 3.3 Breve balance de la Participación Ciudadana y Control Social en Bogotá D.C.: la última década. Quizás una de las fortalezas indiscutibles de la ciudad con relación a los avances y desafíos que implica la construcción de una nueva cultura política, es el contar con diversos estudios evaluativos sobre el avance de la participación y el control social en la ciudad. Muchos de ellos contratados por el propio distrito, otros producidos en los ámbitos académicos, pero todos con la intención de realizar una mirada crítica y constructiva al proceso. En este apartado se mencionan y recogen algunos de los más recientes, con el objetivo de a partir de los mismos identificar los avances realizados y los retos pendientes. Una primera fase muestra las contradicciones que se encuentran en todo proceso de cambio. Por un lado una mayor confianza en que se puede realizar el cambio, por otro una cierta apatía frente al mismo. Prueba de ello es que la Encuesta de Cultura 20053, registraba un cambio positivo en las actitudes, percepciones y conocimientos de los ciudadanos con respecto al ejercicio de derechos, el cumplimiento de la ley, la democracia y la organización social. El porcentaje de ciudadanos que reportaba creer que puede influir en las leyes y políticas pasó de 62.1% en el 2003 a 74.6% en el 2005, mientras que el conocimiento de espacios de participación presentan descensos significativos desde 2001, con una menor proporción en el caso de los Consejos Locales de Planeación, Consejo Distrital y Local de Cultura y los comités de control social. Este estudio señalaba también cómo los niveles de organización social en torno a instituciones tradicionales (partidos, sindicatos etc.) estaban en descenso, datos consistentes con la crisis de las instituciones tradicionales mediante los cuales se afilian los habitantes de la ciudad, lo que indicaba la pertinencia de identificar otros niveles de asociación y organización política y social en la ciudad. 3 Ver http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/enq2005.html 22 Las memorias del Primer Foro de experiencias exitosas en Control Social, realizado en el año 2007, presentan la intervención de cierre del mismo, realizada por la representante Transparencia por Colombia, según la cual los siguientes son requisitos fundamentales para que el Control Social avance de manera adecuada: 1. Tener información a tiempo y completa 2. Voluntad política 3. Tener una estrategia de divulgación del ejercicio y de los resultados. 4. Rigurosidad técnica: Los temas de la administración son complicados y es muy importante conocer para darle más poder a lo estudiado, sin embargo no es absolutamente necesario. 5. Recursos financieros: Es importante tener los recursos para llevar a cabo un control social de impacto4. Por otro lado, en el mismo año, 2007, un estudio realizado para la administración Garzón, como base para el fortalecimiento para las organizaciones sociales y comunitarias del Distrito, evaluaba los principales obstáculos para la participación efectiva de las y los ciudadanos. De acuerdo con el diagnóstico los principales obstáculos identificados al interior de éstas eran: … el tradicional manejo del poder, la existencia de prácticas y espacios de participación que dan cabida sólo a ciertos grupos, los altos niveles de desconfianza frente a algunos espacios de participación, el precario conocimiento y apropiación de derechos por parte de la comunidad, la existencia de bajos niveles de formación y capacitación y la ausencia de estrategias de coordinación efectiva que garanticen el cumplimiento de compromisos y la continuidad articulada de las acciones, ponen en evidencia la existencia de una débil organización social y de participación en las localidades. Documento en línea: http://www.ocasa.org.co/index.shtml?apc=q1b1-Relator%EDa%20Foros%20Ocasa&x=190 4 23 En cuanto al universo organizativo por localidad, dicho estudio indica que las organizaciones de base suman un mayor número, seguidas por las culturales y religiosas, para finalizar con las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y de otro tipo. Por tipos de organización, el primer lugar lo ocupan las organizaciones comunales, es decir las Juntas de Acción Comunal, con casi el 40%, seguidas de comités y organizaciones comunitarias legalmente constituidas5. En el año 2010, Andrés Hernandez, realizó un estudio en el que buscaba evaluar los desarrollos de la ciudad en términos de participación, cubriendo una década completa, desde 1990 hasta el 2010. Según el autor, la ciudad presentaba tres grandes tendencias: la primera, una explosión de espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local; la segunda, nuevas formas de responsabilidad y control social; y la tercera, la creciente presencia de nuevos movimientos sociales, en particular el ambientalista (Hernández, 2010). El estudio de Hernández considera que existe un fortalecimiento de la cultura política de la ciudad, a partir de identificar que ciertos sectores de la sociedad civil han adquirido un rol que trasciende el voto, para asumir un rol en el control social de los representantes y políticos elegidos. Cita como ejemplos el proyecto Concejo Cómo Vamos, Hacer Público lo Público y algunas experiencias de veedurías locales. Por otro lado, sectores más amplios y numerosos de ciudadanos, asociaciones y movimientos sociales utilizan mecanismos judiciales en defensa de sus derechos y del interés público, desarrollan ejercicios de veedurías a programas y políticas públicas, e impulsan acciones mediáticas de denuncia (Hernández, 2010, pág. 99). Vale la pena resaltar uno de los logros mencionados por Hernandez en su investigación (2010, p.101) con relación a la incidencia ciudadana a través del control social. El resultado del control social, calculado por ámbitos sectoriales, se muestra en la siguiente tabla (Contraloría de Bogotá 2007, 142). Tabla 1: Resultados e impactos del control social según ámbito sectorial, 2005-2007 5 Documento consultado en el IDPAC, p.21 http://www.participacionbogota.gov.co/index.php?option=com_remository&Itemid=0&func=fileinfo&id=1 24 Fuente: A. Hernández 2010, p. 101. Con relación a las tareas pendientes, el estudio de Hernández apunta as siguientes debilidades: Las iniciativas de control social, tanto de élite como de base social, son minoritarias e involucran una escala pequeña de ciudadanos; no son aún una práctica extendida en la ciudad (Sudarsky 2003). Gran parte de las modalidades y ejercicios de control social no son autónomos; por el contrario, se encuentran cooptados por el Estado o por intereses corporativos o particulares del Distrito, condicionando la legitimidad de los mismos. Muchas de las acciones de seguimiento, vigilancia y control, tanto de las élites gremiales y mediáticas como de la sociedad civil, no tienen un impacto real; lo que genera desgaste en la población y afecta la credibilidad de los mecanismos existentes (Velásquez 2003). La efectividad del control social desarrollado por los Consejos locales ha quedado condicionada por la capacidad de agencia, la autonomía y la fortaleza de las organizaciones y asociaciones locales, y limitada también por el peso de las redes clientelistas en ese nivel. 25 Finalmente queremos referenciar un estudio del año 2013 desarrollado por el Instituto Distrital de Participación Ciudadana y Acción Comunal (IDPAC) titulado “Análisis de las condiciones estructurales e institucionales formales para la promoción de la participación en Bogotá”6. Este estudio realiza un amplio balance del estado de la participación y el control social en la ciudad. Coincide con los estudios anteriores en que la tendencia dominante en la ciudad es una concepción de la participación desde una racionalidad instrumental, en la que los ciudadanos deben ajustarse a las reglas del juego definidas desde la institucionalidad. Lo que implica una participación subordinada que existe sólo en la medida en que sirve para legitimar iniciativas decididas, diseñadas y controladas de manera externa, y ajena a aquellos a quienes se invita a participar. Así, a pesar de la proliferación de normas y espacios para la participación y el control social, la institucionalidad se ha arriesgado muy poco a creer en el modelo. El estudio del IDPAC identifica una amplia arquitectura institucional para la promoción de la participación, según el estudio son 153 instancias mixtas o ciudadanas, 59 instancias de coordinación , 17 espacios, 11 sistemas específicos o con un alto componente de participación, 9 mecanismos (7 constitucionales y 2 por desarrollo legal), 4 instrumentos y 2 estrategias de participación, además de que cada entidad pública tiene una dependencia dedicada a la participación. El 77% de las instancias distritales de participación están coformadas tanto por agentes públicos como ciudadanos (categoría mixta) y de esta cifra cerca del 60% de la composición la representan funcionarios del distrito. Este esquema permite apreciar el bajo nivel de incidencia y las expectativas que surgen en los representantes de las organizaciones sociales ante estos mencanismos al momento de ser convocados. Con relación a las instancias de participación ciudadana en Bogotá, según el sector, el de gobierno ocupa el primer lugar en temas de participación al representar el 30,1% de las instancias. Los siguientes sectores son cultura, recreación y deportes, educación, integración social, hábitat, planeación y desarrollo económico, salud, órganos de control, gestión pública y mujeres. El gráfico número cinco ilustra la distribución. Ver http://www.participacionbogota.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=3516:analisis-de-las-condiciones-estructurales-e-institucionales-formales-para-la-promocion-de-la-participacion6 26 27 Gráfico 1: Instancias de participación en Bogotá según ámbito de aplicación Fuente: Instituto Distrital de Participación Ciudadana y Acción Comunal (IDPAC), 2013. De acuerdo al nivel de participación, y su incidencia, este estudio muestra al igual que otros (Rueda, 2012; Hernández, 2010), que la experiencia de participación se caracteriza por la organización en torno a actividades de seguimiento, consulta y control en lugar de extenderse a la cogestión, veto y disputa sobre los temas de discusión pública. En este sentido se observa que en su gran mayoría, 55,3%, de las instancias de participación funcionan a nivel de consulta; el 18,2% se refiere a consulta y concertación, sin embargo, el total de éstas instancias se ubican en el sector Cultura el cual ha tenido una tradición e historia de concertación con sus instancias de participación que incluso llega a concertación de presupuestos, tanto a nivel cultural como en lo referido a parques y recreación. De consulta y decisión se encuentra el 1.3% y se presenta en el sector de educación respecto del Consejo Directivo de los Establecimientos Educativos Estatales, Consulta y control social, consulta y coordinación con 1.3%. En tercer lugar, con el 8,8%, encontramos las instancias que actúan primordialmente como órgano asesor, y con 8,2% las instancias dedicadas al control social. En cuarto lugar encontramos el nivel de con certación, coordinación e Información, que representa el 3.8% del total, éste porcentaje agrupa aquellas que son establecidas como canales de comunicación entre los actores; seguidas de las instancias creadas para gestión y las sociales comunitarias con 3,1%. La tabla 5 resume los niveles de participación. Tabla 2: Niveles de participación 28 Fuente: IDPAC, 2013. Esta investigación revela que durante la última década en el distrito capital ha predominado la participación para el control social y la información sobre la participación decisoria. En efecto, como se ha afirmado desde varios espacios de reflexión sobre el tema (Rueda, 2012; Hernández, 2010), la experiencia de los mecanismos de participación se caracteriza por la organización en torno a actividades de seguimiento, consulta y control en lugar de extenderse a la cogestión, veto y disputa sobre los temas de discusión pública. De allí que la mayoría de investigadores e investigadoras concluyan que uno de los principales rasgos de las dinámicas de participación ciudadana en Bogotá, sea sea su baja capacidad para para promover la profundización de la democracia en la ciudad. De acuerdo con Hernández los siguientes seis rasgos lo demuestran: a. elevados déficit de representación de los espacios y fuertes incentivos a crear lógicas corporativas y sesgos en la participación, b. altos niveles de desconocimiento ciudadano de los espacios y bajo compromiso sostenido con los mismos; c. escasa capacidad de reducir las asimetrías de información; d. presencia de prácticas clientelistas; e. baja capacidad de generar procesos deliberativos como base para la toma de decisiones; y f. débil capacidad para fortalecer procesos y dinámicas de acción colectiva y movilización ciudadana autónoma (Hernández, 2010, pág. 92). Tal como se ha expresado reiteradamente, el proceso de cambio cultural implica un compromiso de la ciudadanía y de la administración, que va más allá de la formalidad normativa e institucional, se requiere que ciudadanas y ciudadanos, así como funcionarias y funcionarios de Bogotá, construyamos de manera colectiva una ciudad diferente, inclusiva, equitativa y moderna. Avances se han dado si duda por lo que vale la pena revisar experiencias exitosas de la ciudad en lo que atañe a Participación y Control Social; algunas de ellas adelantadas desde la institucionalidad, otras desde la sociedad civil, y otras de carácter mixto. Experiencias relevantes Obras con Saldo Pedagógico, programa de la primera administración del Alcalde Antanas Mockus (1995-1997). Este programa tenía como propósito prestar servicios de información, capacitación, asesoría y acompañamiento a cerca de 500 organizaciones comunitarias de la ciudad, vinculándolas directamente en la ejecución de obras y brindando acceso directo y transparente a recursos públicos. Los resultados: incremento de la legitimidad de las organizaciones, reducción de las prácticas clientelistas en ellas y estímulo del trabajo en equipo. Bogotá Cómo Vamos, precisamente la idea de llevar a las administraciones a rendir cuentas en términos comparables en el tiempo, en aspectos relevantes de la calidad de vida en Bogotá, fue la motivación para el nacimiento de esta iniciativa en 1998, la cual ha sido reconocida a nivel nacional e internacional. La casa editorial El Tiempo, el Instituto 29 FES, la Fundación Corona y la Cámara de Comercio de Bogotá se unieron para apoyar la Alcaldía Mayor a trabajar por la identificación y solución de los principales problemas de la ciudad. Múltiples son los desarrollos de esta iniciativa, dentro y fuera de la ciudad. Lo más relevantes para el Distrito Concejo cómo vamos una iniciativa derivada de la anterior que lleva 10 años haciendo un seguimiento sistemático al Concejo de Bogotá, mediante un conjunto de indicadores que permite evaluar el desempeño de cada concejal , las bancadas y la Corporación en su totalidad. Localidades Cómo Vamos -LCV, BCV ha empezado a desagregar territorialmente los indicadores, ofreciéndoles una valiosísima herramienta de gestión a las juntas administradoras locales, a los alcaldes locales y a las ONG de ámbito local. Observatorio Ciudadano de Participación y Control Social, escenario promovido por la Veeduría Distrital desde el año 2001, para el análisis, discusión, reflexión, construcción y generación de opinión pública respecto a diversas dinámicas de Bogotá, relacionadas con la participación ciudadana, el control social y la descentralización. En esta alianza participan organizaciones no gubernamentales, redes sociales, investigadoras, universidades, centros de investigación, instituciones y representantes de consejos. Está constituido actualmente por 3 comisiones: descentralización, participación y seguimiento a políticas del Plan de Desarrollo Distrital. De la comisión de participación hacen parte la Fundación Foro Nacional Por Colombia, la Universidad del Valle, la Fundación Salud, Vida y Comunidad, la Red Decide Mujer, la Corporación Viva la Ciudadanía y la Veeduría Distrital en su calidad de Secretaría Técnica. Una iniciativa promovida en compañía del sector privado, fue el Programa Ecobarrios liderado entre el 2001 y el 2003 por el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital que tuvo como propósito fortalecer las organizaciones comunitarias y promover su papel como agentes de desarrollo integral de la ciudad, desde un abordaje integral de los aspectos sociales, ambientales, económicos y humanos del desarrollo. Escuela Distrital de Participación y Gestión Social, creada en el 2005, recogió las experiencias adelantadas en el Distrito desde el Departamento Administrativo de Acción Comunal -hoy Instituto Distrital de la Participación y la Acción Comunal-, la Secretaría de Gobierno y la Secretaría de Educación Distrital. Elefantes Blancos, un buen ejemplo del papel que los medios de comunicación pueden jugar en el control social, esta iniciativa diseñada por City TV y Transparencia por Colombia, en alianza con otros medios masivos de comunicación, para identificar y difundir 30 ante la opinión pública la existencia de obras públicas de infraestructura inconclusas, motivando con esto la intervención de los órganos de control del Estado para identificar y sancionar los responsables. Desafortunadamente no se cuenta con la fecha de creación de esta experiencia. Estas y otras iniciativas cumplen el efecto de demostrar que si bien los procesos de cambio cultural requieren tiempo, son posibles y se expresan de manera concreta en el día a día de una ciudad que por encima de sus limitaciones tiene la capacidad de recoger las contradicciones, potencialidades y sueños de todo el país. Para concluir, es de resaltar los esfuerzos que se han realizado en la ciudad de Bogotá, en materia de participación, sin embargo, aún son grandes los retos que quedan por delante para la Administración Distrital. Entre ellos, continuar trabajando con las ciudadanas y ciudadanos, en el fortalecimiento de la democracia participativa, para lo cual, resulta imprescindible que la Administración fomente y haga conocer la existencia de otros espacios, más allá de los electores para la participación, haciendo conocer los múltiples beneficios que esto va a generar en la calidad de vida todas y todos los ciudadanos de la ciudad, debido a que la participación no es un fin, sino un medio para materializar lo establecido en la Constitución Política. Sumado a eso, es importante que las y los servidores públicos de las entidades y organismos distritales, sean conscientes de la necesidad de fomentar la participación de las ciudadanas y ciudadanos, para de esta manera cumplir de manera adecuada, con la satisfacción de sus demandas y necesidades. De esta manera, las y los servidores públicos, comprendiendo su papel como agentes de transformación, van a fortalecer la democracia, y la calidad de vida de la ciudadanía. 31 BIBLIOGRAFÍA Bobbio, N. (1985). Dicionário de Ciência Política. Brasília: Universidade de Brasília. Bobbio, N. (1986) El futuro de la Dem ocracia , México: F.C.E. Cabrero, E. (2004) “Cogestión gobierno-ciudadanía en programas de bienestar social en el espacio municipal. Un balance preliminar” . En Ziccardi, A. (comp) Participación ciudadana y políticas sociales en el àmbito local. UNAM, México. Cardona, S. (2012). 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