-EL pr.VAK3 DE LA CORTE SUPREMA DECLARA INCONSTITUCIONAL EL DECRETO LEY No.3 DE 9 DE OCTUBRE DE 1989, DICTADA POR EL CONSEJO DE GABINETE.CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. PLENO. PANAMA, VEINTITRES BRE DE MIL N ~ I E N T O S NOVENTA Y UNO (1991). (23) DE SEPTIEM- VISTOS: En la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia se presentaron tres demandas de inconstitucionalidad en contra del Decreto Ley No.3 de 9 de Octubre de 1989, "Por el cual se dictan medidas de urgencia econÓmica y fiscal y se a d o p t a n . t r a s medidas", a saber: La primera demanda presentada el 4 de mayo de 1990, por el señor HECIDR A L E M A N a través del doctor Ricardo Rangel, y repartida al Magistrado Rodrigo Molina A.; la Segunda presentada el 2 de agosto de 1990, por el señor ISAAC A. RODRIGUEZ, actuando en su carácter de representante legal del SINDICATO DEL INSTITUTO DE RECURSOS HIDRAULICOS Y k~.mCTRIFICACION, mediante poder especial otorgado al licenciado Vicente Archibold Blake, repartida al Magistrado RaNl Trujillo Miranda, y, la tercera presentada el 17 de julio de 1991, por los licenciados Ra6l J. Ossa y Guillermo Alberto Cochez, ambos legisladores de la República y actuando en sus propios nombres y representación, repartida al Magistrado José Manuel Faundes. Los trámites de las dos últimas demandas quedaron suspendidos en virtud de haberse presentado con anterioridad la demanda del señor Alemán, esta última a la que se le imprimió los trámites de la sustanciaciÓn ordenada por la ley, inclusive se corrió en traslado al Procurador General de la Nación, quien devolvió el expediente con la Vista que corre a fojas 63 a 76. Encontrándose la primera demanda en estado de fallar, los Magistrados sustanciadores de las tres demandas interpuestas en contra del mismo acto, decidieron acumular las dos últimas a la más antigua presentada por el señor HECTOR AL~MAN por conducto del doctor Ricardo Rangel, mediante auto de 25 de julio de 1991 consultable a fojas 85 y 86. Asi las cosas, el Pleno de la Corte procede a fallar las demandas acumuladas a tenor de lo dispuesto en los artículos 709, 710 y 711 del Código Judicial, por tener de común: I. Estar enderezadas en contra del Decreto Ley No.3 de 9 de octubre de 1989, "Por el cual se dictan medidas de urgencia económica, y se adoptan otras medidas", publicado en la Gaceta Oficial No.21.394 de 10 de octubre de 1989, que textualmente expresa: o ' e e - e . ~ . e o . o . ~ e o o o . e . e . . . . . e e . e . . . ~ . . o o . e . . . . . . . . o o DECRETO i~Y No.3 (de 9 de octubre de 1989). Por el cual se dict~~ medidas de urgencia económica y fiscal, y se adoptan otras medidas, hiL PRESIDENTE PROVISIONAL DE LA REPUBLICA DFC/~ETA: - 116 - ARTICulO io. Quedan suspendidos provisionalmente, todos los aumentos de emolumentos de los servidores p~blicos, en cualquier forma o bajo cualquier modalidad. Se asimila a aumentos de aquellos, para los efectos del presente Decreto Ley, los sobresueldos, aumentos de categorías, reclasificaciones, nombramientos, derivados de cambios en la Estructura de Personal asignación de viáticos permanentes y otras modalidades y, en general, cualquier acción de personal que tenga el efecto de producir un ingreso adicional en los emolumentos de los servidores públicos, con relación a aquel que tenga a la vigencia del presente instrumento legal. ARTICULO 2o. Los nuevos nombramientos de servidores póblicos se hará de acuerdo a la disponibilidad financiera del estado, de un porcentaje que determine el Organo Ejecutivo establecerá el mecanismo para hacer efectiva esta disposiciónen coordinación con la Contraloría General de la República. ARTICULO 3. Toda erogaciÓn realizada en contravención al presente Decreto Ley se considerá (sic) indebida y carecerá de efectividad fiscal. La Contraloría General de la República queda facultada para improbar el nombramiento o contrato respectivo y para realizar las gestiones encaminadas a la recuperación de las sumas erogadas en violación a las disposiciones de este Decreto-Ley frente a cualquier persona responsable por la erogación indebida, con fundamento en lo ese~blecido en el Art!culo 1077 del Código Fiscal, los Art!culos 32 y 39 de la Ley 32 de 1984 y normas legales cor~.M~~. Ser~n solidariamente responsables de la devolución de las sumas pagadas en contravención a esta disposición con el beneficiario, el Director Administrativo, el Jefe de Personal y el Jefe de la entidad estatal respectiva. AR~ICULO 40. Queda suspendido provisionalmente el pago de la bonificación especial denominada "DECIMO TERCER MES", institufda por la Ley No.52 de 16 de mayo de 1974 y sus modificaciones y cualquiera otras bonificaciones instituídas en favor de servidores públicos en general, incluyendo aquellos a quienes se les aplican legislaciones laborales especiales que hayan instituído alguna clase de bonificación especial. ARTICULO 5o. Este Decreto-Ley suspende provisionalmente los efectos de las disposiciones legales o reglamenearias que se le opongan. ARTICULO 60. Este Decreto-Ley a partir de su promulgación. comenzará a regir C O M U N I Q ~ E Y P ~ I Q ~ E Dado en la ciudad de Panamá a los nueve días del mes de octubre de mil novecientos ochenta y nueve (1989). - 117 - FRANCISCO A. RODRIGUEZ P. Presidente Provisional de la República CARLOS OZORES T. Vice-Presidente Provisional de la República El Ministro de Gobierno y Justicia OLME[X) DAVID MIRANDA EL Ministro de Relaciones Exteriores JORGE EDUARDO RITTER EL Ministro de Hacienda y Tesoro OSVII,T.E K. GOODIN EL Ministro de Educación JUAN BOSCO BERNAL El Ministro de Obras Públicas HID~ FUNG El Ministro de Desarrollo Agropecuario, RODRIGO BOlm~ T O a.i. EL Ministro de Comercio e Industrias E[MO MARTINEZ B ~ El Ministro de Trabajo y Bienestar Social, a.i. MARUJA BRAVO El Ministro de Salud JOSE RENAN ESQUIVEL El Ministro de Vivienda ARTURO DIEZ P. El Ministro de Planificación y Política Económica GUSTAVO R. C/3NZALEZ Ministro de la Presidencia AUGUSTO R. VALDERRAMA B. 2. Los hechos en los cuales se fundamentan, en síntesis, sostiene: a) Que el acusado Decreto Ley fue expedido por el Presidente Provisional y su Consejo de Gabinete que no estaba facultado constitucionalmente para derogar leyes expedidas por la Asamblea Legislativa. b) Que el llamado instrumento legal Decreto Ley, impugnado de inconstitucional, afecta leyes que instit1~en beneficios a favor de los servidores públicos, como l~ Tey 8a. de 25 de febrero de 1975. c) Que de conformidad con la Constitución Nacional únicamente corresponde a la Asamblea Legislativa conceder al Organo Ejecutivo cuando éste así lo solicite y las necesidades lo exijan, facultades extraordinarias y dentro de limitaciones precisas para que legisle mediante DecretosLeyes, durante el receso de la Asamblea Legislativa. 3. I~s tres señalan como disposición constitucional infringida, en el concepto directo, el artículo 153, numeral 16, de la Constitución Nacior~l. a pesaz de que ~ la primera demanda se citan como violados, además, los artículos 40, 63, 75 y 297 de la Carta Fundamental; en la segunda, ]os ~~rtículos 172, 176 y 178, y, en la tercera el artículo 195. - 118 - El Procurador General de la NaciÓn al vertir su opinión en la demanda interpuesta por el señor H~-~DR AT.WMAN, a la cual se acumularon las dos últimas presentadas por los licenciados Vicente Archibold, Raúl Ossa y Guillermo A. Cochez, arriba a la siguiente conclusión: " ........................................... el acto cuya declaratoria de inconstitucionalidad se pretende, no es contrario y por tanto, no ha violado el artículo 40, 63, 75, 153 y 279 de la Constitución Nacional y ninguno otro, asI lo solicitan a esa alta Corporación de Justicia lo resuelva, en su momento". De esa manera cabe destacar que el máximo representante del Ministerio Público en la aludida Vista de traslado, al referirse a la violaciÓn del artículo 153 de la ConstituciÓn Nacional, expresa el siguiente criterio: l l . o . o . e o . e o . o e . e o e o o e . . . . o e e o e . . e . o o e o o e o e o o o o o o o o e o ch) El demandante también es del criterio, que el artículo 153 de la Constitución Nacional ha sido violado. Como se sabe, dicho artículo constitucional, es el que establece la función legislativa, la cual corresponde ejercer a la Asamblea Legislativa, señalando el recurrente, en cuanto al concepto de la infracción de esta norma, lo siguiente: I e . o . . . . o . . . o e o o . e o o o o . . o . e . . . e . . e o e I . . . . . . e . o o . o . . . . . . . . o . . . . . . ...e.o. En cuanto a lo sostenido por el recurrente, en lo referente al concepto de la infracciÓn del artículo 153 de la ConstituciÓn Nacional, exponemos los siguientes argumentos: Es un hecho cierto y por todos conocido, que para la fecha del 31 de agosto de 1980, la Asamblea Legislativa escogida en mayo de 1989, había cesado en sus funciones, lo que da como resultado, que para la fecha en que se expide el Decreto Ley tachado de inconstitucionalidad, el Gobierno Provisional que lo expidió, no había sido facultado o autorizado por la Asamblea saliente, para ejercer mayor tiempo de funciones legislativas. Pero, por otro lado, ante las circunstancias políticas que se dieron en ese momento, se adoptó, por ~rte de las autoridades de ese entonces, el Acuerdo No.l, de 31 de agosto de 1989, emitido por el Consejo General de Estado y publicado en la Gaceta Oficial No. 21.373, de 8 de septiembre de 1989, "por el cual se confirma un Gobierno Provisional" que sirvió de sustento a las facultades ejercidas por el llamado "Gobierno Provisional" de la Repúbiica de Panamá". En ese sentido, se accedió: tenemos i. Conformar ];~ sigu±¢r~te ~ n e r a : - que un en el acto en menciÓn Gobierno 119 - Provisional de 1.2 I m fupc~ón legislativa será ejercida por una ComJ_si6D d e legislación que estaría integrada por 41 comisionados, los cuales d ~ á n ser ciudadanos panameños de reconocida honorabilidad y reum.~ los re~aisitos ~le la Constitución exige para ser miembro de la Asamblea Legislativa". De igual forros, tmmbién ocurrió, instalación de dicha comisión que: en cuanto a la 'í.l. los miembros de la Comisión se instalarán a partir del ~~m~nto c91e sean designados. Hasta tanto se designen los miembros de la Comisión de. Legislación, las funciones le@islativas serán ejercidas ~o '~. el Ejecutivo a través de decretosleyes'. (I~: subrayado es de la P r o c u r a d u r í a G e n e r a l de la Nación).: Como se puede observar, hasta tanto no se instalara la Comisión de Legislación la cual seg6n el referido Acuerdo No-I, de 31 de Agosto de 1989, ejercería la función !egisiatxva, la misma sería realizada por el Ej.~cutivo, siendo, pues, en función de esta facultad conferida al Ejecutivo de esa fecha, mediante la cuz! se expidió el Decreto Ley impugnado. A~hora bie-,., ~nte tal situación, cabe preguntarse ¿.que x q o r ~iurídico tienen los Decretos Leyes, promai qados F79r e i Gobierno Provisional que i mperó en este pais, desde el io. de septiembre hasta el 20 6e diciembre de 19897 con respecto a ello, sostiene en el aspec_,_to doctrinal, el Dr. Humberto Ricord : 'Esos integrantes del Consejo General no cometieron delito alg~mo, portrae habia de por medio una nulidad de las elecciones y una sentencia de la Corte Suprema de Justicia que declaraba la constitucionalidad del Decreto anuiatorioo Ni aún en el caso de que se ~ma~~ra de una usurpación, los actos que conforma_<cn e i Gobierno Provisional y los actos emitidos por éste. e~.=~, jurídicamente inválidos o nulos° La dcí•trina j,.mídica ha e:~c!arecido este fenó.~eno estatal, y "cna Je las ct~rbres del pensamiento i~ur~dico del Si,TL" C x e~~ conocido jurista Hans Ke]ser ha considemado cR-e ':es una norma de derecho internac!ona , oc: versaimente admitida, que la revo!ucidn <_~itm[ante o ei usurpador victorioso se cor, ~_*'te e~n ;oda_~" legítimo. ' (Teoría General oei Es.~dc. pá~o i67). Ese Consejo General de Es<ado no inc:,;crj~ ~~n ;~I~~~ u.__~u,o de ninguna clase : ' na_ ~us ac tos uueden ser considerados HOY co~D ,~n* i ] ~.:ridJ o s ~ ir:constitucionales o nulos, po.tq~/e, ' ......z. u ~a: qrado, tuvieron vigencia' (Las incon ~tituciona] idad~ s (II), El Panamá A.órJca. Yle-.~,e,~~2' d% septlc.~bre de 1990). d',-'..: ' ~ : " " . 120 En el plano doctrinal, tal criterio será discutible, será o no aceptado, en cuanto al valor jurídico de los actos emitidos por los gobiernos de facto, pero en cuanto al valor jurídico de los Decretos Ley expedidos por el Gobierno Provisional de septiembre - diciembre de 1989, la Corte Suprema de Justicia ha señalado: Ante todo es preciso advertir que el referido Presidente llamado Provisional y el Gobierno que él presidió desde el io. de septiembre hasta el 20 de diciembre de 1989, fue en realidad un Gobierno de facto. Por eso, resultó de lo mas impropio que dicho Gobierno llamara 'Decreto -Leyes' a los actos con valor de ley que dictó durante su corta existencia. Pues, según la tradición jurídica panameña, Decretos -Leyes son actos con valor de Ley dictadas, mediante autorización parlamentaria, por Gobierno Constitucionales o de jure; mientras que Decretos de Gabinete son aquellos dictados por Gobiernos de factos o por Gobiernos de jure en situaciones de hecho excepcionales en las que no hay Organo Legislativo. Por tanto, los actos con fuerza de Ley que dictó el Gobierno de facto presidido por el Ing. Francisco Rodríguez, han debido denominar se Decretos de Gabinete y no Decretos-Leyes. A tenor de lo expuesto los mal llamados Decretos Leyes dictados por el Gobierno de facto que imperó en este país desde el io. de septiembre hasta el 20 de diciembre de 1989 son, no obstante, actos legislativos, es decir, actos con carácter de Ley y no actos administrativos (Fallo de la Corte Suprema de Justicia - Sala de lo Contencioso Administrativo del ii de junio de 1990). De lo antes expuesto se infiere, que el vicio de inconstitucionalidad dirigido por el recurrente, en contra del Decreto Ley No.3, de 9 de octubre de 1989, no ha sido aprobado, ni encuentra asidero, ni en lo doctrinal, ni en la doctrina jurisprudencial de la Corte, por lo que el mismo no viola el artículo 153 de la Constitución Nacional. I! o o o o o o o o o o o o e . e o . . . e o e . o o . o o o o e o e o e o e e o e o • Como se ha indicado antes, los proponentes de las tres demandas acumuladas coinciden en sostener, contrariamente al criterio expresado por el Jefe del Ministerio Público, que el Acusado Decreto Ley 3 de 9 de octubre de 1989 publicado en 1 Gaceta Oficial No.21.394 del 10 de octubre de 1989, viola el artículo 153 de la Constitución Nacional. En este sentido los demandantes sostienen: a) En la demanda del doctor Ricardo Rangel se arguye que la norma constitucional fue violada "por indebida aplicación", en primer lugar porque "... el Organo Ejecutivo ha suplantado al Organo Legislativo al dictar una norma que contiene una materia que corresponde regular al primer Organo del Estado, como es el caso de la administraciÓn de personal, de la cual las normas de ascenso forman parte". En segundo lugar por cuanto el Decreto Ley "... fue dictado sin formalidades exigidas por dicha norma y que consisten en la expedición de la Ley de facultades especiales, mediante la cual se faculta al Organo Ejecutivo para legislar, durante el período de receso de la Asamblea Legislativa, mediante la dictación de Decretos - Leyes, - 121 - para las materias que específicamente se autoricen y sujetos a posterior aprobación del Organo Legislativo". (fs.58). b) En el libelo de la demanda del licenciado Vicente Archibold Blacke, se sostiene que la "... Carta Constitucional señala muy especfficamente en su artículo 153 (numeral 16) que la función legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Legislativa y conviene en que este mismo organismo conceda al Organo Ejecutivo, facultades extraordinarias precisas que serán ejercidas mediante Decretos Leyes durante el receso de la Asamblea Legislativa"; y la única legislativa que "... hubiese podido conferir dichas facultades extraordinarias era aquella que terminaba su sesión, el día 30 de junio de 1989; y esta sin embargo, la misma no confirió facultades especiales, a través de Ley, al Presidente Provisional Francisco Rodrfguez, y su Gabinete, para emitir Decreto - Ley que nos ocupa (ahora vigente en sus artículos 4, 5 y 6)". c) En la demanda interpuesta por los lioenciados RAUL J. OSSA DE LA CRUZ y GUIT.T.ERMO A. COCHEZ, igualmente se argumenta que el numeral 16 del artículo 153 de la ConstituciÓn Nacional "ha sido violado directamente, por omisión por cuanto que solamente es a la Asamblea Legislativa a quien corresponde la potestad de conceder al Organo Ejecutivo la facultad extraordinaria de expedir, Decretos Leyes, reglamentar las circunstancias en que tal concesiÓn puede ser acordada, el procedimiento que para ella tenga lugar y las materias sobre las cuales puede recaer la acción legislativa atípica, est~bleciéndose además, el deber de someter los actos legislativos así ejecutados a la convalidaci6n posterior del Organo Legislativo ..... ". Además sostienen que la expedición del acusado Decreto-Ley sufre de un vicio de origen, por cuanto el único autorizado para expedir Decretos-Leyes es el Organo Ejecutivo, cuando éste lo solicite a la Asamblea Legislativa y siempre que exista necesidad cuañdo el Organo Legislativo se encuentra en receso. En este orden de ideas, el Pleno de la Corte, luego de haber estudiado con la debida atención los argumentos expuestos por los demandantes en las demandas de inconstitucionalidad acumuladas, así como la opinión vertida por el m~ximo representante del Ministerio PClblico en una de ellas, procede seguidamente a cumplir con el examen de la confrontación del impugnado Decreto Ley No.3 de 9 de octubre de 1989, objeto de este proceso constitucional, para dejar sentadas, previa a la decisión, las consideraciones siguientes: Cabe señalar que en cuanto a la impetrada violación de los artículos 40, 63, 76 y 297 de la Constitución Nacional, citados en la demanda propuesta por el doctor Ricardo Rangel, le asiste razón al Procurador General de la NaciÓn por cuanto que, ciertamente, en lo referente al artículo 40, "... tal acto jurídico no tiene por objeto reglamentación ni restricción alguna, de ningún tipo de profesión". En lo que toca al artículo 63, igualmente es cierto que el impugnado Decreto Ley "... si bien suspende todos los aumentos de emolumentos de los servidores públicos, en cualquier forma o bajo cualquier modalidad'-, no menos cierto es que lo hace provisionalmente', sin que ello implique, por otra parte, que se haya establecido una discriminaciÓn o desigualdad, en cuanto al sueldo que deben recibir los funcionarios del Estado, que desempeñan igual función, pues, lo que se suspende en todo caso, son los aumentos y sobresueldos. En otras palabras, en el acto tachado de inconstitucior~l no se dispone remunerar con mayor salario, por ejemplo, a aquellos funcionarios más leales al gobierno que emitió el Decreto Ley cuestionado, ni se señala reconocer mayor salario o sueldo a los nuevos funcionarios nombrados a partir de la vigencia de tal norma jurídica, aun cuando desempeñaran las misrm~s funciones que habían sido nombrados antes del mismo". - 122 - En lo que toca al artículo 75 también es cierto que "... el acto tachado de inconstitucional no ha desconocido el principio de igual salario o sueldo mínimo, entre OtrOs, mal se puede concluir que el artículo 75 de la Ley FuDdamental panameña, haya sido violado por falta de aplicaciÓn u omisiÓn. Del estudio del contenido del acta de inconstitucionalidad, no se infiere el vicio de inconstitucionalidad alegado por el recurrente...". Y, finalmente, en lo que respecta al artículo 197 de la Constitución Política también la Corte comparte el criterio del Procurador General de la Nación, al sostener que: "... no se infiere la violación que aduce el demandante. Asimismo, los argumentos expuestos por esta Procuraduría, en lo atinente a la supuesta violación de los artículos 40 y 63 de la ConstituciÓn, antes expresados, sirven para sustentar, también, la no infracción del artículo 297 de la ConstituciÓn". El Pleno de la Corte, sin embargo, lamenta no compartir la opinión del Procurador General de la NaciÓn en lo referente a la violación del artículo 153, numeral 16, de la Constitución Nacional, alegada por el proponente de la aludida demanda de inconstitucionalidad y de igual manera por los licenciados VICENTE ARCHIBOI/9 BLAKE, RAUL OSSA DE LA CRUZ y GUIT~.km~40 A. COCHEZ, éstos, quienes coinciden en que el cuestionado instrumento legal es viol@torio además del artículo 195 de la Constitución, por las razones que más adelante se exponen al examinar y confrontar el citado precepto con~titucional. En efecto, el artículo 153 de la Constitución, como es sabido, eseahlece las funciones de la Asamblea Legislativa , las cuales " .... consiste en expedir las Leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declarados en esta Constitución y en especial para los siguientes: o o e o . e o e e o o o o e e o e . o o e o e e e e e e e e o o o e o o o o o o e e e o o e o o o e e o o o o . o o o o e e e o o e o o e o o o e e o e e e e e o e o o o e o e e o e o e e o o o o o e o e e o o o o e o o o o e o o o o e e o e o e o o o o o o e o e e o e e o e e e 16. Conceder al Organo Ejecutivo, cuando éste lo solicite, y siempre que la necesidad lo exija, facultades extraordinarias precisas, que serán ejercidas, durante el receso de la Asamblea Legislativa, mediante Decretos-Leyes". La Ley en que se confieran dichas facultades expresará específicamente la materia y los fines que serán objeto de los Decretos-Leyes y no podrá comprender las materias previstas en los numerales tres, cuatro y diez de este artículo, ni el desarrollo de las garantías fundamentales, el sufragio, el régimen de los partidos y la tificación (sic) de delitos y sanciones. La Ley de facultades extraordinarias expira al iniciarse la legislatura subsiguiente. Todo Decreto-Ley que el ejecutivo expida en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se le confieren deberá ser sometido al Organo Ejecutivo para que legisle sobre la materia en la legislatura ordinaria inmediatamente siguiente a la promulgación del Decreto Ley de que se trate. El Organo Legislativo podrá en todo tiempo y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar sin limitación de materias los Decretos-Leyes así dicsados. I1e oe e , . . e .. I e. e . o , e o . e - e , e e . . e . 123 . e . e . . e e - e o e o. • • oe e o o o Del transcrito numeral del artículo 153 de la ConstituciÓn se colige sin la menor duda, que sólo a la Asamblea Legislativa, la cual de conformidad con el ordenamiento constitucional establecido en la Carta Fundamental constituye uno de los tres Organos del Estado panameño, está facultada para conceder al Organo Ejecutivo "facultades extraordinarias precisas", que serán ejercidas, durante el receso de la Asamblea Legislativa, mediante Decretos-Leyes. Es decir, ni siquiera el Organo Ejecutivo, constituido por el Presidente de la República y los Ministros de Estado, constitucionalmente esta facultado para legislar mediante la expedición de Decretos-Leyes sin la autorización de "facultades extraordinarias" previamente concedidas por la Asamblea Legislativa. El impugnado Decreto Ley No.3 de 9 d e octubre de 1989, "por la cual se dictan medidas de urgencia económica y fiscal y se adoptan otras medidas", por tanto, a juicio del Pleno de la Corte adolece del vicio de inconstitucionalidad alegado por los accionantes, toda vez que es evidente que este instrumento jurídico fue expedido en flagrante violación de la comentada norma constitucional, pues el denominado "Presidente Provisional" y su Gabinete carecían de facultades constitucionales para dictar Decretos - Leyes, a tenor de la examinada y confrontada norma de la Constitución Nacional. El constitucionalista panameño doctor C~sar Quintero, hoy Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, a propósito del examen que ocupa al Pleno, en sus comentarios sobre la "EVOLUCION CONSTITUCIONAL DE PANAMA", (Estudios de Derecho Constitucional Panameño, por el Compilador doctor Jorge Fábrega P., Editora Jurídica Panameña, Panampa, 1987, pág.108),- al referirse justamente a los Títulos de la ConstituciÓn de 1983, sustancialmente modificados por el Acto Constitucional de 1983, con relación al numeral 16 del artículo 195 de la Constitución vigente, expresa: "f) Restauró las llamadas facultades extraordinarias' mediante las cuales el Ejecutivo podría dictar decretos-leyes durante los recesos de la Asamblea si ésta previamente lo autoriza. T~cnicamente la expresión 'facultades extraordinarias' no es la correcta ni indicada para la concesión reglamentada por el Parlamento de facultades legislativas al Ejecutivo. Sin embargo, dicha locuciÓn fue adoptada en la Constitución de 1941 y mantenida en la de 1946 y en la actual, debido a una mala copia de un precepto de la ConstituciÓn colombiana de 1986 destinado originalmente a otra cosa. En detenido estudio que a este respecto hicimos en obra publicada hace diecinueve años examinamos minuciosamente la redacciÓn del numeral 25 del artículo 118 de la Constitución del 46, reproducida, con recargadas cláusulas adicionales, en el numeral 16 del artículo 153 de la Constitución vigente. En dicha obra sugerimos que sobre el particular bastaba que entre las funciones legislativas de la Asamblea, hubiese una ....primer párrafo dijera: Conceder al Ejecutivo, cuando lo solicite, autorizaciones precisas para que regule, mediante decretosleyes especlficas materias legislativas, durante el intervalo comprendido entre la legislatura que la conceda y la siguiente' (46). Con este sencillo párrafo inicial se habrían evitado enrevesadas ( s i c ) formulaciones que innecesariamente confunden la emisión condicionada de ciertos actos - 124 - legislativos por el Ejecutivo. Pero, en la actualidad el precepto res~~hlecido y las disposiciones en su torno tienen más que nada car~cter académico. Pues, es improbable que el Ejecutivo solicite autorizaciones para legislar ante una Asamblea cuyos recesos anuales no exceden de dos meses cada uno" (Subrayado es de la Corte). El punto importante que se colige de los transcritos comentarios del doctor Quintero es que, sea cual fuere la forma de redacciÓn de la norma constitucional en comento, el Ejecutivo no puede legislar mediante decretos - leyes sin la previa autorización de la Asamblea Nacional; siendo éste el vicio de inconstitucionalidad que contiene el impugnado decreto - ley, al contravenir abiertamente el mandato ordenado por la norma constitucional de superior jerarquía del ordenamiento jurídico panameño. Por otra parte, los demandantes, como se tiene dicho, coinciden en señalar igualmente infringido el artículo 195 de la Constitución Nacional, que textualmente preceptúa: "ARTICUIO 195. Son funciones del Consejo de Gabinete i. Actuar como cuerpo consultivo en los asuntos que someta a su consideración el Presidente de la República y en los que debe ser oído por mandato de la Constitución o de la Ley. 2. Acordar con el presidente de la República los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Procurador General de la Nación, del Procurador de la Administración, y de sus respectivos suplentes, con sujeción a la aprobación de la Asamblea Legislativa. 3. Acordar la celebración de contratos, la negociación de empréstitos y la enajenaci6n de bienes nacionales muebles o inmuebles, según lo determine la Ley. 4. Acordar con el Presidente de la República que éste pueda transigir o someter a arbitraje los asuntos litigiosos en que el Estado sea parte, para lo cual es necesario el concepto favorable del Procurador General de la Nación. 5. Decretar, bajo la responsabilidad colectiva de todos sus miembros, el estado de urgencia y la suspensión de las normas constitucionales pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de esta Constitución. 6. Requerir de los funcionarios públicos, entidades estatales y empresas mixtas los informes que estime necesarios o convenientes para el despacho de los asuntos que deba considerar y citar a los primeros y a los representantes de las segundas para que rindan informes verbales. 7. Negociar y contratar empréstitos; organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; nacional y arreglar su servicio; fijar y modificar los aranceles, tasas - 125 - y dem~s disposiciones concernientes al régimen de aduanas, con sujeción a las normas previstas en las leyes a que se refiere el numeral ii del artículo 153. Mientras el Organo Legislativo no haya dictado Ley o Leyes que contengan las normas generales correspondientes, el Organo Ejecutivo podrá ejercer estas atribuciones y enviará al Organo Legislativo copia de todos los Decretos que dicte en ejercicio de esta facultad. 8. Dictar el reglamento de su r~gimen interno y ejercer las demás funciones que le señale la Constitución o la Ley". Es oportuno señalar antes que de acuerdo a por el artículo 194 de la Carta Política panameña, como es el Consejo de Gabinete es "... la reuniÓn del Presidente de quien lo presidirá, o del encargado de la Presidencia, con sidentes de la República y los Ministros de Estado". lo dispuesto bien sabido, la República, los Vicepre- Las funciones del Consejo de Gabinete, por tanto, están taxativamente definidas y contempladas en el transcrito artículo 195 de la Constitución, siendo que entre estas funciones, ciertamente, como sostienen los demandantes no se encuentra comprendida la facultad de expedir decretos-leyes, sino a lo sumo algunos decretos especialmente a los que se refieren los numerales 5 y 7. Por ello, resulta evidente que el Consejo de Gabinete presidido en este caso por el "Presidente Provisional", al expedir el cuestionado instrumento legal actuó en abierta violación de la norma constitucional en cita, porque entre sus funciones no estaba ni est~ la de legislar mediante decretos - leyes. Ahora bien, pudiera pensarse, como se sostiene en la Vista de la Procuraduría General de la Nación, que el Decreto Ley impugnado es constitucional porque se dictó de conformidad con el Acto Legislativo No.l que otorgó al Consejo de Gabinete facultad legislativa. Si ese acto legislativo integrara parte del bloque de constitucionalidad aqu~lla sería una conclusión correcta, pero el Pleno considera que el Acto Legislativo No.l, expedido por el Consejo General de Estado, no forma parte del bloque de constitucionalidad porque dicho acto no cunple con los requisitos señalados en la sentencia de 14 de febrero de 1991. En efecto, en esa sentencia el Pleno de la Corte Suprema señaló que para que un acto como el citado, que atribuye la función legislativa al Organo Ejecutivo con exclusión del Organo Legislativo, se integre al bloque de constitucionalidad se requiere que cumpla con todas las condiciones allí enumeradas a saber: que haya sido expedido por los gobernantes legítimamente elegidos en votación popular; que haya sido dictado obedeciendo a un verdadero estado de necesidad; que sólo se suspenda temporalmente la eficacia de algunas normas de la Constitución; y que el resultado final de la aplicación de ese acto o estatuto sea el restablecimiento de un Estado de Derecho. El Acto Legislativo No.l expedido por el Consejo General de Estado no cumple con estas condiciones y, por ello, no se integra al bloque de constitucionalidad. En adición a todo lo expuesto cabe recordar que el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 17 de junio de 1991, (Demanda de inconstituc;~onalidad contra el Decreto Ley número 19, de 21 de noviembre de !973, por la cual se modifica la ley número 105 de 8 de octubrt de 1973, que organiza las Juntas Comunales y les señala funciones, interpuesta por el licenciado Alberto Guerra Pombar) - 126 - dejó sentado algunos criterios con relación justamente a los examinados artículos 153, numeral 16, y 195 de la ConstituciónNacional, al declarar inconstitucional el acusado Decreto Ley. El Pleno de la Corte, con relaciÓn al artículo 153, numeral 16, de la Constitución, entre otros criterios, en aludido fallo sostuvo: '|eeeeoeeeeeoe.eeoeeeeoeeoeeeeeeooeeeeeoeeeeeoeeoeeee Resulta a todas luces evidente que e l a c t o legislativo acusado fue expedido en abierta contradicción con el procedimiento que a tal efecto establece la ConstituciónNacional en la norma que se examina, ya que la extensión de la función legislativa que puede realizarse en virtud de dicha norma, cuando se produce en acatamiento de lo que la Constitución dispone, puede ser ejercida solamente por el Organo Ejecutivo y no por ~ I Consejo de Gabinete, como ocurrió con la expediciÓn del acto legislativo que se demanda ............... , .......... eeoeoeeeeeeeeoeeoeoeeeeeoooeoooeeeeo~~eeooeeoeeeeeeo Si la Constitución es la f u e n ~ p ó r excelencia del ordenamiento jurídico, la matriz v~lida, insustituible, para la creación del derecho en un Estado de Derecho, lo ejecutado directamente en su desmedro (léase Decreto Ley No.19) carece d e legitimidad intrínseca, toda vez que viola las garantfas de regularidad de las normas inmediatamente subordinadas a la Constitución, es decir, esencialmente garantías de la constitucionalidad de las leyes', al decir de Kelsen". Y, con referencia al artículo 195 de la Carta Política, el Pleno de la Corte en la sentencia que sirve de referencia, también sostuvo: |loeeeee.eeeooeeo..eeo.eeeeeeeeeeeeeeeeoeeeleeeeeoeee Considera la Corte, de acuerdo con el demandante, que con la expedición del Decreto Ley No.19 del Consejo de Gabinete desbordó el marco de su potestad constitucional, de naturaleza taxativa, con la consecuencia cuya declaratoria se impetra en esta acción, que es la de la ineficacia jurídica del acto demandado. Con la actuación censurada se produce la violación del principio d e r e g u l a r i d a d jurídica, tutelar de la conformidad que debe existir entre un acto de grado inferior y otro de grado superior del ordenamiento jurídico - disconformidad que se presenta en la redacción que se examina-, existente entre el Decreto Ley No.I9, que tiene valor de ley material, y la Constitución Nacional. II e O I O O O O a a O O O O O O I O O O D O I O O O O O g O g I Q O O O Q O O I Q O I g O O O O I Q O De lo expuesto se concluye entonces, que no existe razón alguna para que el Pleno de la Corte varíe el criterio sentado en el fallo de la referencia, ya que ha quedado comprobado, en caso similar, el vicio de inconstitucionalidad de que se acusa al Decreto Ley No.3 de 9 de octubre de 1989, en el proceso constitucional instaurado por los dermg_ndantes. Pues, además, a juicio de esta máxima Corporación de Justicia el aludido precedente es necesario que se mantenga, por el respeto y el obligado acatamiento a la estabilidad del ordenamiento - 127 - jurídioo e institucional del Estado de Derecho, como garantía de democracia y justicia. El Pleno de la Corte, para concluir, considera conveniente explicar los efectos en el tiempo de la sentencia de inconstitucionalidad. De esta manera hay que dejar sentado que según lo dispuesto en el artículo 2564 del CÓdigo Judicial las decisiones de la Corte, proferidas en materia de inconstitucionalidad, "... no tienen efecto retroactivo". Esto significa entonces, que los efectos de esta sentencia, para el cumplimiento por parte del Estado del pago de Décimo Tercer Mes a los servidores públicos, comenzaría en todo caso a partir de la tercera partida del Décimo Tercer Mes correspondiente a 1991, la que debería pagarse a más tardar el 15 de diciembre de 1991. De allí en adelante se pagarán las tres partidas previstas en la ley, correspondiente a cada año siguiente. En consecuencia, LA CORTE SUPREMA, PT~NO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA INCONSTITUCIONAL EL DECRETO LEY NUMERO 3 de 9 de octubre de 1989, dictado por el Consejo de Gabinete. COPIESE, NOTIFIQUESE, ARCHIVESE Y PUBLIQUESE ]~g LA GACETA OFICIAL. (FDO.) RODRIGO MOLINA A. (FDO.) (FDO.) (FDO.) (FDO.) EDGARDO MOLINO MOLA. RAUL TRUJILLO MIRANDA. JOSE MANUEL FAUNDES. ARTURO HOYOS. (FDO.) ( F D O . ) CESAR QUINTERO. (FDO.) FABIAN A. SCHEVERS. (FDO.) AURA E. GUERRA DE V I T . T ~ . (FDO.) CARLOS LUCAS LOPEZ T. * YANIXSA SECRETARIA ~ ~ DE DIAZ, I~~ARC.~d3A. RECURSO DE AMPARO DE GARANTIAS CONSTITUCIONAT~ PROPUESTO POR BERRIOS Y BERRIOS CONTRA LA ORDI~] DE HACER ODNTENIDA EN EL AUTO DE FECHA 5 DE JUNIO DE 1991 PROFERIDA POR EL SEÑOR JUEZ PRIMERO DEL CIRCUITO DE COCLE, RAMO CIVIL. MAGISTRADO P(~N3INI~: ~ MOLINO MOLA. -SE C O N F I R M A L A ~ ~ L U C I O N ~URRIDA- CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. PLENO. PANAMA, VEINTICUATRO TIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UNO (1991). (24) DE SEP- VISTOS: La firma de abogados BERRIOS Y BERRIOS presentó recurso de apelación contra la resolución de 23 de julio de 1991, proferida por el Tribunal Superior del Segundo Distrito Judicial, dentro de la acción de amparo contra la orden expedida por el Juez Primero del Circuito de Coclé del 5 de junio de 1991, en el Proceso de Prescripción adquisitiva, mediante la cual se ordena el remate de los derechos y créditos que tengan los demandados (Sick leave) dentro del proceso ejecutivo propuesto por GEORGE MARCEAU contra SICK [.FAVE, S. A. - 128 - aJ