proy evaluacion - Ruben Tzanoff

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Proyecto de Ley
Evaluación Social de las Políticas Educativas
Artículo 1°. Objeto. El objeto de la presente ley es establecer el sistema de evaluación
social de las políticas aplicadas por el Ministerio de Educación de la Ciudad en el ámbito
de la enseñanza estatal.
Art. 2º. Calidad e igualdad educativa. La evaluación social establecida en el art. 1º
incluye la valoración integral por parte de la comunidad educativa sobre los siguientes
ítems, sin que esta enumeración tenga carácter taxativo:
Recursos:
a. Infraestructura y equipamiento, obras y mantenimiento escolar.
b. Presupuesto educativo y subsidios estatales al sector privado.
c. Comedores, becas (Ley 2.917) y cooperadoras (Ley 3.372).
Personal:
d. Evaluación docente, acorde el Estatuto del Docente (Ordenanza 40.593).
e. Capacitación docente, en particular la realizada en servicio.
f. Política salarial y de condiciones de trabajo docente.
Políticas educativas:
g. Consulta y participación de la comunidad educativa en su elaboración.
h. Sistema de inscripción on line, Centros de Primera Infancia (CPI), Escuelas de
Innovación Pedagógica, Nueva Escuela Secundaria (NES), Bachillerato
Internacional, Terminá la Secundaria (Educación a Distancia).
i. Política curricular y planificación de la oferta educativa.
Aspectos socio-económicos:
j. Contexto de la población escolar.
k. Demanda de vacantes y su cobertura. Población no cubierta por el sistema
educativo. Evolución de la matrícula estatal/privada.
l. Cumplimiento del Secundario Obligatorio (Ley 898).
Aspectos pedagógicos:
m. Indicadores de promoción, repitencia, sobreedad, desgranamiento y salidas sin
pase.
n. Condiciones de la enseñanza y el aprendizaje. Políticas de formación docente
inicial.
o. Operativos de evaluación jurisdiccionales. Operativos de evaluación nacionales
(ONE) e internacionales.
Otros aspectos:
p. Educación Sexual Integral (Ley 2.110).
q. Centros de Estudiantes (Ley 137).
r. Consejos Escolares de Convivencia (Ley 223).
Art. 3º. Participación Social. En cada institución educativa pública de gestión estatal se
constituye una comisión de evaluación, mediante la participación democrática de su
comunidad, con la siguiente composición:
a. Nivel Inicial, Primario y Especial: dos (2) docentes y dos (2) padres/madres o
tutores.
b. Nivel Medio: dos (2) docentes, dos (2) estudiantes y dos (2) padres/madres o
tutores.
c. Nivel Adultos y Superior: dos (2) docentes y dos (2) estudiantes.
Los docentes, padres/madres o tutores y estudiantes se eligen a simple pluralidad de
votos entre los miembros de cada estamento. Dicha elección se realiza en el plazo
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máximo de un mes desde el inicio de clases. En el estamento docente se incluye al
personal directivo y no docente.
En las instituciones de Nivel Primario, la comisión respectiva establece un mecanismo
de consulta adecuado a los/as alumnos/as de 7º grado.
Art. 4º. Evaluación. Las comisiones de evaluación establecidas por el art. 3º deben
elaborar dos (2) informes al año, en los meses de mayo y octubre.
Dichos informes incluyen los datos objetivos evaluados, los avances y/o problemas
detectados, las necesidades identificadas y las propuestas de las comisiones al respecto.
Las comisiones pueden solicitar colaboración a los trabajadores docentes de las áreas
pedagógicas que funcionan en el Ministerio de Educación (Investigación y Estadística
Educativa, Currícula y Enseñanza, CePA, entre otras).
Art. 5º. Información pública. El Ministerio de Educación de la Ciudad pone a
disposición de las comisiones todas las estadísticas, investigaciones y proyectos
realizados, en particular los de las Direcciones Generales de Evaluación de la Calidad
Educativa y Planeamiento e Innovación Educativa, de la Subsecretaría de Equidad
Educativa y toda la información sobre implementación de las políticas objeto de
evaluación social.
Art. 6º. Coordinación. Los informes elaborados según el art. 4º se coordinan y
centralizan de acuerdo al siguiente criterio:
a. Nivel Inicial y Primario: por Distrito o Comuna.
b. Nivel Medio, Especial, Adultos y Superior: por Área.
Por cada Distrito o Comuna y cada Área se constituye la respectiva comisión
coordinadora, con la misma composición establecida en el art. 3º para cada Nivel. Sus
integrantes se eligen a simple pluralidad de votos entre los miembros de cada estamento
de las comisiones de las respectivas instituciones educativas.
A cada comisión coordinadora se suma un (1) representante del equipo de supervisión
correspondiente, elegido a simple pluralidad de votos entre sus miembros.
Art. 7º. Resultados. Los informes coordinados de cada Comuna y Área se elevan para
su consideración a los siguientes organismos públicos:
a. Ministerio de Educación de la Ciudad.
b. Legislatura de la Ciudad, con copia a cada presidente/a de bloque.
c. Juntas Comunales, con copia a cada integrante.
d. Defensoría del Pueblo de la Ciudad.
e. Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
f. Ministerio de Educación de la Nación.
g. Universidad de Buenos Aires, con copia a las carreras pedagógicas.
Art. 8º. Obligaciones del Ministerio. El Ministerio de Educación garantiza la
publicación de los informes coordinados en los medios oficiales. Para dar su respuesta a
dichos informes, debe convocar a audiencia pública al menos dos (2) veces al año, en los
meses de julio y noviembre.
Art. 9°. Comuníquese, etc.
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Fundamentos
Sra. Presidenta:
La Legislatura está debatiendo distintas iniciativas parlamentarias sobre
organismos e instrumentos para evaluar el sistema educativo de la Ciudad:
 Fracasado su primer intento el año pasado, el Poder Ejecutivo presentó
nuevamente su proyecto para crear un “Instituto de Evaluación de la Calidad y
Equidad Educativa”. Propone una estructura externa al sistema educativo,
digitada por el Poder Ejecutivo y con injerencia de sectores privados, que tiende
a profundizar la fragmentación y la desigualdad ya existentes.
 El interbloque Frente Para la Victoria ha presentado su “Proyecto por una
Evaluación Educativa Integral”.
 El interbloque UNEN ha presentado un proyecto para crear una “Unidad de
Evaluación Integral Educativa”.
 Nuestro bloque MST-Nueva Izquierda presenta a su vez este proyecto de ley de
“Evaluación Social de las Políticas Educativas” porque, más allá de las
diferencias que tienen entre sí los tres proyectos antedichos, proponemos un
encuadre globalmente distinto.
Nuestra definición de “calidad educativa”
Como en muchos otros temas, existe un debate sobre lo que se entiende -y se
promociona- como calidad educativa. Los impulsores de modelos de sociedades
excluyentes han defendido y defienden una idea en esencia elitista para este concepto.
Por eso apoyan todo tipo de rankings de escuelas, países, docentes, estudiantes. Los
guían criterios meritocráticos y econométricos, donde lo que interesa es llegar a la
cumbre, para recibir “el premio” de las autoridades y los organismos internacionales.
De esta manera, instituyendo un minucioso sistema de “premios y castigos”, se
profundiza la fragmentación del sistema educativo, potenciando las flagrantes
desigualdades sociales que ya existen en nuestro país y de las que la Ciudad no está para
nada exenta, como ha quedado demostrado con la crisis de la falta de vacantes luego de
la inscripción on line.
Respecto de este debate, citamos un texto del reconocido educador venezolano
Luis Bonilla Molina1: "La calidad de la educación es para que el sistema escolar
garantice procesos de enseñanza-aprendizaje con pertinencia social, capacidad
resolutiva de problemas, el pleno desarrollo de la personalidad… La calidad de la
educación es para garantizar que nuestro sistema educativo enseñe, investigue y aplique
los conocimientos de punta para formar generaciones que lideren la independencia
económica, tecnológica, científica y del conocimiento en general con conciencia de los
valores de la justicia social y la armonía con el ambiente.
"Para los ricos la educación es un gasto que desvía importantes recursos y
esfuerzos para la producción de mercancías. La población es vista como simples
consumidores, los cuales pueden ser educados para ello, por los mass media, resultando
desde esa perspectiva innecesario el sistema escolar que concreta la premisa de la
educación como derecho humano fundamental. En consecuencia se generan un conjunto
de operaciones de contrarreformas que se expresan en los discursos referidos a (a) la
obsolescencia continuada de la escuela, (b) la precarización creciente de la formación
docente; (c) el ataque a los derechos laborales del magisterio, especialmente los
1
Doctor en Ciencias de la Educación, escritor y pedagogo, ex Viceministro de Planificación
Estratégica del Ministerio de Educación Universitaria de Venezuela, Magister en Gerencia
Educacional; Especialista en Formulación de Políticas Públicas en Educación (IIPE-UNESCO);
Coordinador de la Red Nacional de Investigadores en Educación del Centro Nacional de
Investigaciones Educativas (CNIE), Coordinador General de la Maestría en Educación
Comparada del ALBA (Venezuela, Nicaragua, Cuba y Bolivia), Director de la revista Comuna:
pensamiento crítico en la revolución, Presidente del Centro Internacional Miranda (CIM) y
Presidente de la Sociedad Venezolana de Educación Comparada.
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referidos a estabilidad laboral, fondos de jubilaciones y pensiones, así como a las
condiciones de trabajo, (d) creciente exigencia a los docentes universitarios para que se
conviertan en captadores de fondos para las universidades, (e) tendencia a la
generalización y cobro de pagos por estudios a los alumnos; (f) diversificación de la
planta física escolar y su dotación con la premisa de ahorrar costes, (g) congelación de
salarios de los docentes por periodos superiores a los previstos en las contrataciones
colectivas.
"Todas están operaciones suelen introducirse con el 'caballo de Troya' de la
calidad educativa. A partir de la exigencia ciudadana de mejora continua de los
sistemas educativos, que les permitan a los estudiantes y egresados un pleno desarrollo
personal, laboral y profesional se diseña una estrategia de contrarreformas a escala
planetaria. Para la necesaria unificación de criterios de aplicación de estas
contrarreformas se demanda de los sistemas de evaluación de calidad, uniformidad en
sus procesos, contenidos, criterios y parámetros. Allí surgen PISA (2009) cuyo nombre
en español es Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes estandariza
los indicadores orientándolos hacia las competencias de los estudiantes (15 años)
conforme a los requerimientos del mercado, la innovación tecnológica y las
capacidades adaptativas. La formación en historia o artística, vitales en la construcción
de cosmovisión del niño y el joven no son valoradas…"
Nuestra definición de calidad educativa, entonces, es muy diferente. Partimos de
considerar que un sistema educativo es de calidad en la medida en que garantiza el
derecho universal a la educación y al conocimiento, asegurando que todos los sectores
sociales puedan acceder, permanecer y egresar de los distintos niveles educativos. Y que
ese trayecto se haga como mínimo en condiciones materiales y pedagógicas dignas, esto
es con escuelas y aulas suficientes, en correcto estado de infraestructura y dotadas de los
equipamientos imprescindibles para la enseñanza, con docentes y todo el personal
necesario en las escuelas cobrando un salario que les permita desarrollarse plenamente,
con una política estatal de capacitación y formación activa, en servicio, para todos los
educadores.
También pensamos que mayor será la calidad cuanto mayor sea la participación
democrática de los distintos sectores de la comunidad educativa en el diseño,
implementación y seguimiento de las políticas de educación. Así se podrían valorar y
enriquecer distintas experiencias pedagógicas que se vienen implementando de manera
aislada; mientras se dialoga seriamente con los estudiantes y las familias sobre el
conjunto del proceso de enseñanza/aprendizaje, tomando en cuenta sus necesidades,
opiniones y propuestas.
Nuestro marco de evaluación es la escuela estatal, dado que por su carácter
gratuito y laico es la única que permite asegurar una verdadera educación democrática,
inclusiva, igualitaria, crítica y abierta a todas las corrientes de pensamiento.
En resumen, la centralidad en cualquier debate sobre la calidad del sistema
educativo estatal y las leyes que pudieran evaluarla debe poner el acento en el balance de
las políticas públicas implementadas por Estados y gobiernos, pues es a través de ellas
que se constituyen las condiciones generales de la enseñanza.
Igualdad educativa, responsabilidad estatal indelegable
La Constitución de la Ciudad, en su Capítulo Tercero - Educación, afirma en el
artículo 23: “La Ciudad reconoce y garantiza un sistema educativo inspirado en los
principios de la libertad, la ética y la solidaridad, tendiente a un desarrollo integral de
la persona en una sociedad justa y democrática. Asegura la igualdad de oportunidades
y posibilidades para el acceso, permanencia, reinserción y egreso del sistema
educativo…”
A su vez, el artículo 24 establece: “La Ciudad asume la responsabilidad
indelegable de asegurar y financiar la educación pública, estatal laica y gratuita en
todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el
nivel superior, con carácter obligatorio desde el preescolar hasta completar diez años
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de escolaridad, o el período mayor que la legislación determine… Se responsabiliza por
la formación y perfeccionamiento de los docentes para asegurar su idoneidad y
garantizar su jerarquización profesional y una retribución acorde con su función
social… Contempla la perspectiva de género. Incorpora programas en materia de
derechos humanos y educación sexual.” (subrayados nuestros).
Las políticas públicas, nunca evaluadas por la comunidad educativa
Tanto el proyecto del Poder Ejecutivo, como las iniciativas del interbloque
Frente para la Victoria y UNEN, insisten en englobar toda la evaluación educativa en
una misma esfera, como si se tratara de una cuestión donde todas las partes son
equivalentes en sus responsabilidades. De ese modo se insiste en dos concepciones que
consideramos equivocadas:
 La primera es pasar por encima de los criterios y mecanismos de evaluación
contenidos en el Estatuto Docente, tema clave sobre el que volveremos más
adelante.
 La segunda es sostener que la única posibilidad de evaluar la calidad educativa
pasa porque sean las propias autoridades de gobierno las que escruten. Así
transcurren años y años de gestiones que nunca resuelven los problemas del
sistema educativo o inclusive terminan agravándolos, pero los Ministerios de
Educación ratifican sus líneas de acción o implementan nuevos planes sin el más
mínimo intercambio con el conjunto de los actores de la comunidad educativa.
Esto es así tanto en el orden nacional como en el local.
Para ejemplo tenemos, en la Ciudad de Buenos Aires, la llamada Nueva Escuela
Secundaria (NES), con sus pretendidas reformas curriculares, que son cuestionadas en
distintos espacios tanto por docentes como por estudiantes sin que esto tenga efecto
alguno en las definiciones de las autoridades. O el proyecto llamado Bachillerato
Internacional, que privatiza la enseñanza a costa del presupuesto público y es
igualmente rechazado por la comunidad educativa. O los Centros de Primera Infancia,
que implican precarización y privatización masiva de la educación inicial. O las
Escuelas de Innovación Pedagógica, donde se impulsa que escuelas primarias
implanten mecánicamente "modelos escolares" desvinculados de la experiencia
institucional y pedagógica local, y de las condiciones materiales de las escuelas.
Si se quiere avanzar seriamente en la construcción de políticas educativas que
respondan a las necesidades del conjunto de la sociedad, con una perspectiva de
verdadero progreso, es imprescindible promover la evaluación social de las políticas
educativas y los efectos producidos por las medidas que vienen aplicando los
gobernantes.
Son las y los docentes de todos los niveles, junto a los estudiantes y a las
familias, quienes deben tener un papel más que protagónico en el seguimiento de la
cuestión, terminando con la mirada “desde arriba” que nada tiene que ver con un sistema
educativo democrático y participativo. Se debe poner el acento en la opinión de los que
todos los días participan del proceso educativo y no en las concepciones, metas y
proyectos de los organismos internacionales como el Banco Mundial, el BID y otros por
el estilo, que tanto mal le han hecho a nuestros países y jurisdicciones.
Respeto a los derechos docentes
Como anteriormente se menciona, los tres proyectos presentados en la
Legislatura pasan por alto definiciones importantes que hacen a los derechos de los
trabajadores de la educación. Existen distintas propuestas de órganos evaluadores,
asesores o consultivos, y una unidad evaluadora, pero ninguno de ellos hace referencia
al Estatuto Docente, donde hay definiciones precisas sobre dicha cuestión. Alertamos
que este "olvido" se produce justamente en un distrito como la Ciudad, con antecedentes
de ataques al Estatuto y cuyas autoridades educativas han expresado reiteradamente que
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el mismo constituye "un obstáculo" para la calidad educativa, por lo que no se pueden
tomar a la ligera.
El Estatuto Docente (Ordenanza 40.593) tiene plena vigencia en nuestra Ciudad.
En su Capítulo XI “De la calificación o concepto del personal docente”, determina
claramente tal evaluación. El art. 23º dice- “La dirección del establecimiento o el
superior jerárquico llevará de cada docente titular, interino o suplente, un legajo en el
que se registrarán todos los antecedentes y su actuación profesional, los que servirán
para la calificación.”. En su reglamentación se afirma: “1. El legajo del docente
constará de: a) Un registro de actuación profesional, b) Los conceptos anuales e
informes de los superiores jerárquicos que visiten las escuelas de cada Área de la
Educación, c) Las sanciones disciplinarias, ch) Las iniciativas que el docente haya
presentado a la superioridad y las respuestas a las mismas, d) Las notas -o copias de
ellas- que le fueren cursadas por la superioridad y las respuestas del interesado, e)
Todo otro antecedente estimable para la calificación…” (subrayados nuestros)
Por otra parte, el art. 24º define: “La calificación y el concepto serán anuales,
apreciarán las condiciones y aptitudes del docente, se basarán en las constancias
objetivas del legajo y se ajustarán a una escala de conceptos y su valoración numérica
correlativa. La calificación y el concepto surgirán de la autoevaluación del docente y de
la evaluación del superior jerárquico. En entrevista personal ambas propuestas serán
analizadas por el docente y el superior jerárquico, procurando la total coincidencia. De
surgir discrepancias y mantenerse la misma, el superior jerárquico deberá dejar
expresados los fundamentos, ya que es responsable final de la calificación y concepto y
se notificará en ese acto, al docente, de la posibilidad de interponer los recursos
administrativos y judiciales pertinentes. Estas cuestiones están precisadas en la
reglamentación del artículo.
Se puede proponer mejorar estos instrumentos, pero tomándolos como un piso y,
siempre, en el marco de los derechos de los trabajadores de la educación. Tratar
propuestas legislativas sin siquiera considerarlos sólo conduce a definir leyes y
cuestiones por encima del Estatuto Docente, abriendo así la puerta a que se sigan
vulnerando los derechos de los educadores y llevando al absurdo de convertir a las
instituciones educativas y sus trabajadores en responsables individualizados de los
resultados de políticas gubernamentales que nunca se evalúan ni ponen en cuestión.
"Equidad", mentiras y video
El concepto de equidad es ambiguo. Supuestamente significa tomar en cuenta las
desigualdades existentes para brindar herramientas, en este caso educativas, acordes a
dichas diferencias. Pero incluye dos confusiones intencionadas. Por un lado, reniega de
procurar la igualdad en los objetivos, con lo cual de hecho apunta a mantener y
profundizar la desigualdad. Por otro lado, los datos concretos desmienten las
afirmaciones gubernamentales.
En el reciente video oficial titulado "Equidad Educativa: mejor distribución, más
educación"2 se habla de la zona Sur porteña como la más vulnerable en términos socioeconómicos y con mayor porcentaje de alumnos en escuelas estatales. El locutor luego
afirma: "Allí es donde el Gobierno de la Ciudad está destinando su mayor inversión
tanto a nivel global… como a nivel alumno, invirtiendo un 40 por ciento más en cada
alumno de zona sur con respecto a zona Norte". Y vuelve a hablar de la equidad…
La trampa está en la manipulación de los datos. Mientras el locutor ensalza la
supuesta mayor inversión en el Sur, la placa informa -eso sí, en letra pequeña- que la
cifra incluye a los alumnos de las "escuelas de gestión estatal y privada"…
Si buscamos los datos desagregados de 2013 "a nivel alumno", la propia web
oficial del Ministerio de Educación, en el link del Observatorio Interactivo de Datos3,
nos informa que en todos los niveles (Inicial, Primario y Medio) el gobierno invierte
2
3
https://equidadycalidadeducativa.buenosaires.gob.ar/ - Nota 5, ver video
https://equidadycalidadeducativa.buenosaires.gob.ar/indicadores/ - Inversión Estatal
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menos en las escuelas estatales del Sur. La respuesta es sencilla: allí hay mayor cantidad
de alumnos y por ende la inversión per cápita es inferior. Dicho de otro modo: la forma
mentirosa de presentar los datos busca esconder que la inversión promedio por
alumno de escuela estatal es menor en el Sur.
Dicho sea de paso, en la mencionada web llamativamente sólo se informa un
total de subsidios a escuelas privadas por 1.552 millones de pesos en 2013, cuando en
realidad el Presupuesto oficial de dicho ejercicio destinó 1.769 millones…
Por las mismas razones antedichas tampoco compartimos los criterios del Índice
de Equidad y Calidad Educativa Porteño (IECEP) que utiliza la Dirección General de
Evaluación de la Calidad Educativa, cuya titular es la Licenciada en Economía Silvia
Beatriz Montoya, promotora del proyecto de evaluación educativa de Mauricio Macri,
docente e investigadora en la Pontificia Universidad Católica Argentina (UCA), ex
directora del Instituto para la Calidad Educativa del Ministerio de Educación de la
Nación (1999-2001), ex investigadora de la Fundación Mediterránea y titular del equipo
educativo de Domingo Cavallo en su campaña a jefe de gobierno porteño en 2000…
Evaluación social
Guiados por criterios similares a los que ya hemos expuesto en nuestro proyecto
de Ley de Emergencia en Infraestructura Escolar, creemos que cada institución es capaz
de formar una comisión para evaluar las políticas educativas, integrada por los docentes,
estudiantes y familias. En forma colectiva y participativa, esos espacios deberían hacer
el seguimiento de las políticas educativas y sus resultados, mediante el análisis
permanente de los procesos educativos reales y concretos que se desarrollan.
En este marco de trabajo cada comisión elaborará informes dos veces al año,
identificando los impactos reales de las políticas en cada institución y sistematizando las
necesidades y propuestas que permitan elaborar políticas educativas acorde a las
diversas realidades y problemáticas. Planteamos una coordinación por Distrito o
Comuna y por Área, según el Nivel, incorporando allí la mirada y la experiencia de
las/os supervisoras/es. También es preciso trabajar coordinando con los docentes de
áreas pedagógicas que funcionan en el Ministerio de Educación, como Evaluación de la
Calidad Educativa, Investigación y Estadística, Currícula y Enseñanza, Centro de
Pedagogías de Anticipación (CePA) e incluso las áreas de Infraestructura, Servicios a las
Escuelas y Mantenimiento Escolar. Vaciar de funciones a estas áreas históricas para
sustituirlas por "institutos", "entes", "consejos" u otros engendros parecidos es rifar ese
bagaje y esos saberes acumulados.
El sistema educativo estatal porteño, como el de todo el país, está atravesado por
problemas estructurales. Uno, fundamental, es que los gobiernos priorizan la educación
privada en desmedro de la estatal. Se aplican políticas educativas elaboradas por las
autoridades en contra de la opinión, necesidades e intereses de las comunidades
educativas. Así pasó con la Ley Federal de Educación, la de Trasferencia de los
Servicios Educativos, la de Educación Superior, por nombrar las emblemáticas, cuyos
pilares lamentablemente se mantienen hasta hoy. Lo mismo pasó, en la Ciudad, con las
inscripciones on line por fuera de las escuelas, los problemas de infraestructura
desoídos, los reclamos de más escuelas en diversos barrios, etc.
Para comenzar a dar vuelta la página es decisivo darle protagonismo a quienes
diariamente garantizan y construyen la educación estatal en la Ciudad de Buenos Aires.
Por todas las razones antes expuestas, y agradeciendo la sustantiva colaboración
de compañeras y compañeros docentes para la elaboración del presente proyecto,
solicitamos su aprobación.
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