La seguridad y salud en el trabajo: reforma de su marco jurídico

La seguridad y salud en el trabajo:
reforma de su marco jurídico
JUAN GIL PLANA*
1. INTRODUCCIÓN
S
i nos remontamos al origen de la
legislación laboral española, allá por
el último tercio del siglo XIX, podemos apreciar que en el mismo se apreció una
importante preocupación por la protección
de determinados colectivos; protección en la
que había una innegable carga preventiva1.
En efecto, «entre las primeras iniciativas de
legislación laboral promovidas en España en
la segunda mitad del siglo XIX se cuentan
las normas destinadas a regular las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo»2.
Desde entonces hasta ahora las normas
** Doctor en Derecho. Profesor de Derecho del
Trabajo. Universidad Complutense de Madrid.
1
Recuérdese que las Leyes de 24 de julio de 1873
y de 26 de julio de 1878 iban dirigidas a la protección
de las mujeres y de los menores, al igual que la Ley de
13 de marzo de 1900. Estos colectivos también son
objeto de una previsión específica en la actual norma
básica que regula la seguridad y la salud de los trabajadores, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, en la
que se dedican varios preceptos, concretamente, los
artículos 26 y 27.
2
MONTOYA MELGAR. A.: Ideología y lenguaje en las
leyes laborales de España (1873-1978), ed. Civitas,
Madrid, 1992, pág. 40. Autor que cita como precedente, el Decreto de 29 de diciembre de 1868, por el que
se aprueban las bases para una nueva Ley de minas, en
el que se «introducía el intervencionismo administrativo
en materia de «policía y seguridad» por una doble vía: la
normativa […] y la fiscalizadora».
sobre prevención de riesgos se han ido sucediendo en una evolución que podríamos calificar de progresiva, en la medida en que
según se ha ido avanzando en la evolución
productiva, y ante los efectos que la misma
produce en los trabajadores o en terceras
personas, se ha ido produciendo una constante progresión en la regulación de la seguridad y salud de los trabajadores.
Si durante mucho tiempo está regulación
tuvo como pieza central la extinguida Ordenanza Laboral de Seguridad e Higiene, aprobada por la Orden de 9 de marzo de 1971,
hemos de señalar que la seguridad y la salud
de los trabajadores han sido objeto en la última década de una importante atención por
parte del legislador español, que se ha traducido en un importante y notable esfuerzo
de promulgación de normas tendentes a confeccionar un marco jurídico de la prevención
lo más completo posible. Evolución que tiene
como principal punto de inflexión la promulgación en 1995 de la Ley 31/ 1995, de 8 de
noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales3; norma que se configura como «columna vertebral del Derecho de la Seguridad y
Salud en el Trabajo»4 lo que le ha convertido
B.O.E. de 10 de noviembre de 1995.
MONTOYA MELGAR, A. y PIZÁ GRANADOS, J.: Curso
de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2ª ed., ed. McGrawHill, 2000, pág. 42.
3
4
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en uno de los más importantes centros de
imputación jurídica del ordenamiento laboral5. No obstante, y dado el carácter de norma básica de aquella norma, desde 1995
hasta nuestros días se ha producido un constante goteo de normas de carácter reglamentario que han venido a regular aspectos parciales acerca de la seguridad y salud de los
trabajadores, que han configurado un marco
jurídico normativo completo6, pero no exento
de complejidad; distanciándose, en parte, de
la intención de la propia LPRL, que no era
otra que dotar de una visión unitaria al
mundo de las relaciones laborales acerca de
aquella seguridad y salud.
Esta positiva evaluación de la actuación
del legislador español en materia de seguridad y salud en el trabajo choca con la dura
realidad de la persistente y creciente evolución de las tasas de siniestralidad que se
registran en el mercado laboral español, de
las que, sólo en los dos últimos años, se aprecia una contención, de la que todavía no podemos afirmar con total rotundidad que sea
debida ni a los cambios legislativos operados
ni a la actuación de los poderes públicos y
agentes sociales. Como quiera que no hay
mejor descripción que la exposición de los
datos para que se pueda apreciar la importancia y gravedad de la situación de la que
estamos hablando exponemos a continuación
el número de accidentes de trabajo registrados desde el año 1997 hasta el año pasado, así
como su distribución en las cinco Comunida5
En este sentido, LUJÁN ALCARAZ, J.: «La proyectada
reforma del marco normativo de la prevención de riesgos
laborales», en www.westlaw.es, BIB 2003/1140, pág. 1
de 15. (También se puede consultar en Aranzadi Social,
nº 12, 2003).
6
Ya en la Memoria sobre la Situación Socioeconómica y Laboral de España del año 2000, el Consejo
Económico y Social, considera que «el marco normativo de la prevención de riesgos en el trabajo derivado de
la obligada trasposición de las Directivas comunitarias
se encuentra prácticamente completo».
La normativa completa se puede consultar en la
página web oficial del Instituto Nacional de Seguridad
e Higiene en el Trabajo.
30
des Autónomas que registran el más alto
número de accidentes de trabajo y que acaparan más del 60% de los siniestros laborales.
(Ver cuadro en la página siguiente).
A la vista de los datos sobre siniestralidad,
una cosa que está clara es que no hay una
correlación necesaria y suficiente entre la
implantación de un marco jurídico sobre prevención de riesgos laborales y una reducción
de las tasas de siniestralidad, tanto medidas
en términos absolutos como en términos de
incidencia por cada mil personas asalariadas.
Y ello es así, porque el fenómeno de la siniestralidad es un fenómeno complejo, donde
intervienen una pluralidad de factores, como
pueden ser, entre otros, la acción formativa y
fiscalizadora de las Administraciones Públicas, el aumento del empleo, el crecimiento económico, las tasas de temporalidad que registra la contratación laboral, los continuos cambios en la organización del trabajo que, a su
vez, pueden inducir a cambios en las condiciones en las que se desarrolla la prestación por
parte de los trabajadores. Indudablemente,
uno de los factores que inciden en una mayor o
menor tasa de siniestralidad es la existencia o
no de una normativa eficaz y que sepa responder a los retos que la actividad productiva le
plantea desde la perspectiva de la seguridad y
salud laboral; sin embargo, este factor por sí
sólo no va a explicar ni tiene porqué posibilitar
una reducción del número de accidentes de
trabajo. Y no debemos olvidarnos que la prevención de riesgos laborales, y su marco jurídico, no tiene como finalidad única la lucha
contra la siniestralidad, sino que va más allá,
tratando de procurar unas condiciones de trabajo seguras para la salud del trabajador. De
ahí que se haya dicho, de forma acertada, que
la conformación de un efectivo marco jurídico
de la prevención es una «condición necesaria,
pero no suficiente»7 para tratar de erradicar el
problema acuciante de las altas tasas de
siniestralidad que soporta España.
7
LUJÁN ALCARAZ, J.: «La proyectada reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 3 de 15.
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Fuente: Anuario de Estadísticas Sociolaborales del Ministerio de Trabajo.
En este sucinto estudio vamos a tratar de
exponer la reforma del marco normativo
encaminada a perfeccionarlo para que éste
se convierta en un verdadero instrumento de
lucha contra la tendencia, hasta ahora, creciente de la siniestralidad laboral, que tanto
perjuicio ocasiona a los trabajadores, incluida la muerte de trabajadores en un número
no deseado e intolerable para una sociedad
que se dice moderna y para un Estado que se
proclama social, y también a los empresarios, ya que el coste económico actual de la
siniestralidad se ha cifrado en un 3% del
Producto Interior Bruto.
pleto entramado de normas de manera que
poco margen le queda al legislador español
para innovar, no ocurre lo mismo desde la
óptica de la acción de los poderes públicos en
donde se aprecia un importante campo de
maniobra, inducido, además, por la presión
de la sociedad que considera inasumibles
las tasas de siniestralidad. En este sentido
se ha ido produciendo una toma de conciencia de la gravedad del asunto tanto por parte de las Administraciones Públicas como
por parte de los interlocutores sociales acerca de la insostenibilidad de la alta siniestralidad.
2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL
DIÁLOGO SOCIAL EN MATERIA DE
PREVENCIÓN: DEL PLAN DE
SINIESTRALIDAD AL ACUERDO
DE LA MESA DE DIÁLOGO SOCIAL
2.1. Plan de acción sobre la
siniestralidad laboral y Fundación
para la Prevención de Riesgos
Laborales
Si con el cambio de siglo el aspecto normativo de la prevención nos ofrece un com-
Hacia 1998 el paulatino, pero lento, despegue del marco normativo de la prevención
se daba de bruces con la cruda realidad del
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crecimiento de la siniestralidad, operándose
una incipiente preocupación y toma de conciencia sobre esta característica sociolaboral, que llevó al Congreso de los Diputados,
el 24 de febrero de ese año, a adoptar un
Acuerdo por el que se demandaban acciones
globales y generales encaminadas a cambiar
la tendencia alcista en la evolución de la
siniestralidad, tratando de reducirla de forma sostenida y definitiva.
Pero en ese año el acontecimiento a reseñar es la aprobación, en el mes de octubre,
del Plan de Acción sobre la Siniestralidad
Laboral por parte de la Comisión Nacional
de Salud y Seguridad en el Trabajo, auspiciado por los agentes sociales y con la aportación de las Comunidades Autónomas.
Este Plan comienza por recordarnos que
la siniestralidad es un fenómeno pluricausal cuyo estudio no puede ser reducido a un
solo factor explicativo, pero del que sí sobresalen, a su juicio, tres factores, a saber: a) la
ausencia de una verdadera cultura de la
prevención en todos los ámbitos de la sociedad; b) el insatisfactorio cumplimiento de la
normativa de prevención de riesgos laborales, y c) el desconocimiento de las ventajas
que lleva aparejada una adecuada conducta
empresarial en materia de seguridad y
salud en el trabajo. De la primera de las
causas destacadas, hemos de poner de
manifiesto que se trata de una denuncia
que persiste en la actualidad y que se
encumbra como uno de los ejes de la reciente reforma del marco normativo de la prevención de riesgos. Y de la segunda, a la
altura del año 2004, hemos de resaltar que
se siguen acusando «fallas» importantes en
la aplicación del marco jurídico preventivo,
sobre todo porque se aprecia un cumplimiento formal más que real de las obligaciones preventivas; de ahí que la reforma
trate de sustituir la formalidad por la sustantividad a la hora de observarlas por parte de los distintos sujetos implicados, señaladamente, el empresario.
32
El Plan de Acción sobre la Siniestralidad
Laboral configuraba una amplia batería de
acciones que se encuadran en ocho áreas de
actuación, entre las que destacan, la actuación encaminada a sensibilizar a los distintos agentes implicados en la necesidad de
asumir una cultura preventiva, las acciones
legislativas y acciones complementarias
para la aplicación de la normativa preventiva, el reforzamiento de la eficacia de la labor
de vigilancia, control y sanción de las infracciones de esta última, y la coordinación y
cooperación entre las distintas Administraciones Públicas8.
Dado el carácter integral y general que
caracterizaba a este Plan, unido a la falta de
dotación presupuestaria para la puesta en
marcha de alguna de sus medidas, no es
extraño que sus resultados no fuesen los
esperados9 y que su lenta implementación
diese lugar a su prórroga hasta el año 2001.
Adelantando ideas, podemos afirmar que su
valoración puede ser positiva no tanto por
los resultados obtenidos sino porque se anticipa a identificar los ejes sobre los que habrá
de versar la reforma del marco normativo.
Ya se ponía en evidencia la necesidad de una
actuación legislativa que tratase de crear
una verdadera cultura preventiva al mismo
8
La otras áreas de actuación eran el fomento e
incentivación de la actuación preventiva, el reforzamiento de las actividades de investigación, análisis y
estudio, la promoción y apoyo de la actividad preventiva y la formación para la prevención.
9
No obstante, según nos pone de manifiesto la
Memoria sobre la Situación Socioeconómica y Laboral
de España del año 1999, elaborada por el Consejo Económico y Social de España, entre las actuaciones iniciadas, destacaban la sensibilización para lograr una verdadera cultura preventiva, a través de la celebración
del Día de la seguridad y salud en el trabajo o la Semana de la seguridad y salud en el trabajo; en materia de
actuaciones de promoción y apoyo a la actividad preventiva se elaboraron las guías de acción preventiva
dirigidas a las pequeñas empresas; la investigación y
análisis se llevó a cabo a través de grupos de trabajo en
el seno de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud
en el trabajo.
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tiempo que corrigiese los mecanismos públicos de vigilancia y control10.
El 28 de abril de 1999, al amparo de lo
establecido en la Disposición Adicional
Quinta de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales, se procedió a la constitución de la
Fundación para la Prevención de Riesgos
Laborales, que ya había aparecido como uno
de los objetivos del Plan de Acción sobre
Siniestralidad Laboral, dentro del área de
actuación dedicada a la promoción y apoyo a
las actividades preventivas.
Esta Fundación, adscrita inicialmente a
la Comisión Nacional de Seguridad y Salud
en el Trabajo, perseguía promover, especialmente, la mejora de las condiciones de seguridad y salud en las pequeñas empresas. Se
trataba de profundizar en las actividades
preventivas siendo conscientes, por un lado,
que estas últimas no tienen que ser de la
misma índole en la pequeña y mediana
empresa por comparación con las grandes
entidades mercantiles; y por otro, que las
pequeñas empresas pueden tener más obstáculos a la hora de hacer frente al cumplimiento de la normativa preventiva.
2.2. Las iniciativas autonómicas en
materia de seguridad y salud
en el trabajo
Siendo loables los esfuerzos aunados en el
Plan de Acción sobre Siniestralidad Laboral,
la necesidad de buscar y obtener resultados
a más corto plazo condujo hacia una nueva
orientación de la política preventiva tanto
por los sujetos como por el enfoque con que
se trató la misma. En efecto, durante 1999 se
10
No obstante, en relación con la actuación inspectora, hemos de relativizar el alcance real que una
mayor actuación de la Inspección de trabajo puede
tener en el descenso de la siniestralidad, dado que desde 1997, esa actuación se ha venido intensificando sin
que la misma se haya traducido en una reducción de la
siniestralidad.
apostó por una política de seguridad y salud
en el trabajo con unos objetivos menos genéricos, centrándose en una mayor selección en
cuanto a su ámbito de aplicación y en una
mayor cercanía a la realidad del mundo
laboral; este cambio de orientación explica la
aparición de las Comunidades Autónomas
como sujetos ejecutores de estas nuevas políticas preventivas que no tratarán de lograr
unos resultados globales a largo plazo sino
que más bien van a buscar un descenso de la
siniestralidad a corto plazo y allí donde se
encuentran localizadas las más altas tasas
de accidentes.
En esta nueva dinámica fue pionera la
Comunidad de Aragón, que trazó un plan
centrado en 667 empresas radicadas en su
territorio y que registraban altas tasas de
siniestralidad. Los resultados obtenidos en
aras a reducir esas altas tasas por dicha
Comunidad Autónoma, llevó al Pleno de la
Comisión Nacional de Seguridad y Salud en
el Trabajo a establecer un Plan de choque
contra la siniestralidad, en virtud del cual se
encomendaba a las Comunidades Autónomas la adopción de sus propios planes de
acción selectiva. El Plan de choque contra la
siniestralidad fue bien acogido por las distintas Comunidades Autónomas, hasta tal
punto que en el año 2000, la mayoría de ellas
ya se había dotado de uno, si bien se podían
apreciar diferencias significativas entre
ellos que hacía imposible que se pudiera afirmar que existía una cierta heterogeneidad
entre ellos11. De ahí que se haya afirmado
que «el protagonismo adquirido por las
Comunidades Autónomas a raíz de la aprobación en el año 2000 del Plan de choque con
la puesta en marcha de los correspondientes
planes autonómicos ha derivado en un desplazamiento del eje de la política de prevención de riesgos laborales hacía el ámbito
11
Esa diversidad se da en los criterios de selección
de las empresas (elevadas tasas de siniestralidad, sectores determinados, actividades peligrosas), y en la naturaleza de las acciones (informativas o formativas).
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autonómico y las iniciativas de carácter
selectivo»12.
2.3. El Informe Durán
Este desplazamiento de la política preventiva desde el Gobierno Central a los
Gobiernos Autonómicos no impidió al ejecutivo central encargar a un grupo de expertos
un informe acerca de la siniestralidad en
España y modos de afrontar su reducción y
eliminación. Este informe, conocido como
Informe Durán, por ser Federico Durán, a la
sazón Presidente del Consejo Económico y
Social de España, quien dirigió al grupo de
expertos, aborda «desde una visión panorámica pero sintética»13, y desde un punto de
vista pluridisciplinar, la situación real de la
seguridad y salud en el mundo laboral español para ofrecer una variada gama de propuestas que podrán ser adoptadas en aras a
lograr una mayor seguridad y salud en los
centros de trabajo.
Estas propuestas inciden en varios aspectos que podríamos diferenciar teniendo en
cuenta las actuaciones asumidas por la
reforma del marco normativo y aquellas que
a día de hoy siguen sin tener una respuesta
por parte de los poderes públicos. Entre
estas últimas se pueden mencionar, en primer lugar, las actuaciones dirigidas a mejorar las fuentes informativas14 con las que
poder trabajar, tanto los poderes públicos
como los agentes sociales; en segundo lugar,
12
Memoria sobre la Situación Socioeconómica y
Laboral de España del año 2001, ed. Consejo Económico y Social, Madrid, pág. 464.
13
SEMPERE NAVARRO, A.V., SAN MARTÍN MAZZUCONI,
C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: Políticas Sociolaborales, ed. Laborum, Murcia, 2003, pág. 252.
14
Entre las mejoras propuestas en este ámbito de
actuación se encontraba: estudiar la conexión de causalidad entre siniestralidad y una serie de factores como
son la temporalidad contractual, el crecimiento económico, la descentralización productiva o el sector de
actividad.
34
las encaminadas a modificar la normativa
de Seguridad Social15, justificadas por la
intima conexión que se aprecia entre los
siniestros laborales y el sistema de protección social; y en tercer lugar, las orientadas a
mejorar las cuestiones procedimentales16, la
formación17 y la gestión de la prevención18.
Entre las propuestas que han tenido una
cierta acogida, aunque no en su totalidad,
están la modificación de la normativa sobre
prevención y la mejora de la actuación de los
15
Así se recomendaba establecer la obligatoriedad
empresarial de abonar la prestación económica por
incapacidad temporal durante los siete primeros días
de baja; la configuración de una nueva tarifa de cotización por accidentes de trabajo en función de la actividad económica principal de la empresa; la configuración de una lista de enfermedades profesionales abierta y complementaria a la existente; atribuir a las Mutuas
la facultad de proponer la reducción de cotización a
favor de aquellas empresas que sean ejemplares en la
observancia de la normativa en materia de seguridad y
salud en el trabajo; y suprimir el recargo de prestaciones por un procedimiento ágil ante la jurisdicción social
para reclamar la correspondiente indemnización a la
empresa.
16
El Informe recomendaba llevar al orden jurisdiccional social todas las reclamaciones de responsabilidad civil de las empresas generadas por incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos
laborales así como todas las impugnaciones de sanciones administrativas impuestas a consecuencia de la
contravención de dicha normativa; despenalizar las
conductas empresariales tipificadas como faltas, sometiéndolas al régimen sancionador de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
17
En este área de actuación se proponían medidas
tendentes a incorporar la prevención como contenido
de la Enseñanza Secundaria Obligatoria, trasvasar las
competencias en esta materia a la Administración Educativa y crear un título oficial de formación profesional
así como un título universitario superior con cuatro
especialidades.
18
En este área de actuación se pretende, entre
otras acciones, deslindar nítidamente la actividad preventiva asumida por las Mutuas de Accidentes, armonizar los criterios de autorización de las entidades llamadas a desarrollar actividades preventivas, mejorar
diversos aspectos de las auditorias preventivas y evitar
que los recursos provenientes de la Seguridad Social se
mezclen con los recursos preventivos.
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poderes públicos dado el especial protagonismo que tienen éstos en la consecución de una
eficaz seguridad y salud en el trabajo.
Entre las primeras se propugnaba la
necesidad de concordar la previsión estatutaria (art. 19.5 del Estatuto Trabajadores) y
la previsión prevencionista (art. 21.3 Ley
Prevención Riesgos Laborales) relativas a la
paralización de actividades por parte de los
trabajadores; se establecía la necesidad de
atribuir jurídicamente una obligación general de prevención al titular del centro de trabajo cuando en éste confluyen varias empresas; también se propugnaba homogeneizar
el régimen de responsabilidad y de coordinación de las empresas de trabajo temporal
y las subcontratas; y por último, y siendo
una cuestión no exenta de polémica, se postulaba dar publicidad a las sanciones
impuestas por la comisión de infracciones
muy graves.
Entre las segundas, se apostaba por una
reorganización de la Inspección de Trabajo
al mismo tiempo que se señalaba la necesidad de dotarla de medios humanos y materiales adecuados para un eficaz desenvolvimiento de las tareas que aquélla tiene encomendadas; se pedía la separación entre las
funciones de asesoramiento y de fiscalización; asegurar el cumplimiento de obligaciones sobre reconocimientos previos; concentrar las políticas preventivas en aquellos
sectores productivos o en aquellas empresas
que presentes altos índices de siniestralidad; e introducir medidas que estimulen a
las empresas a apostar por una eficaz labor
preventiva, como serían las bonificaciones o
la posibilidad de gozar de preferencia para
contratar con las Administraciones Públicas.
Sin perjuicio del posterior análisis de la
reforma del marco jurídico sobre seguridad y
salud en el trabajo operado en la Ley
54/2003, podemos afirmar que dicha reforma únicamente procede a recoger un número limitado de las propuestas contenidas en
el Informe Durán, a las que añade alguna
novedosa propuesta como es la presencia de
los denominados «recursos preventivos». De
ahí que, a nuestro juicio, la valoración inicial
de la reforma desde la perspectiva del análisis y propuestas contenidas en el Informe
Durán19 no pueda ser muy positiva, pocas
son las propuestas del citado Informe asumidas por el legislador, y previamente, por la
negociación de los diferentes agentes sociales en el seno de la Mesa de Diálogo Social.
2.4. El diálogo entre los interlocutores
sociales: la Mesa de diálogo sobre
prevención de riesgos laborales
Constatada la preocupación de los poderes públicos por la evolución creciente de las
tasas de siniestralidad en nuestro país, idéntica preocupación se observa en los agentes
sociales, y en particular, en los sindicatos,
que demandaban y siguen demandando una
acción eficaz a los poderes públicos que permita a corto plazo poder trocar la tendencia
alcista de esas tasas.
En el marco del nuevo impulso del diálogo
social que se aprecia en el año 2000, y ante la
evidencia de la concienciación de la sociedad
del serio problema que constituye el alto
número de accidentes de trabajo (incluidas
las enfermedades profesionales) que se contabilizan año tras año, se constituyó, a iniciativa del Gobierno, una Mesa de Diálogo
en Prevención de Riesgos Laborales, «como
fórmula de participación en el análisis y
valoración de las diferentes sugerencias rea-
19
Una valoración positiva del Informe Durán se
aprecia en SEMPERE NAVARRO, A. V., SAN MARTÍN MAZZUCONI, C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: Políticas
Sociolaborales, ob.cit., pág. 259, al afirmarse que «en
todo caso, el Informe posee la virtud de ser concreto y
de centrar el debate; bienvenido sea, por más que algunas de sus propuestas no estén lo bastante acabadas
como para trasvasarse al plano normativo, posean ciertos aspectos contradictorios o difícilmente vayan a contribuir a la reducción de la siniestralidad».
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lizadas por distintos agentes sociales y
Administraciones Públicas»20, y cuya labor,
retomada enérgicamente durante el año
200221, ha dado como fruto el Acuerdo alcanzado el 30 de diciembre de 2002 entre el
Gobierno, los sindicatos y los representantes
de los empresarios, posteriormente avalado
mediante su aprobación por el Pleno de la
Comisión Nacional de Salud y Seguridad en
el Trabajo, el 29 de enero de 2003.
Como el propio Acuerdo reconocía, se procedió a confeccionar una batería de propuestas relativas a un «amplio abanico de campos», de suerte que se conforma un Acuerdo
ambicioso y global para luchar contra la
siniestralidad. Dentro de ese amplio horizonte en el que fijaron su atención los interlocutores sociales y el Gobierno, se encuentran las siguientes áreas de actuación:
a) Se enunciaban una serie de propuestas en materia de Seguridad Social22,
20
SEMPERE NAVARRO, A. V., SAN MARTÍN MAZZUCONI,
C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: Políticas Sociolaborales, ob.cit., pág. 259.
21
Junto al diálogo social se va a iniciar un diálogo
institucional con las Comunidades Autónomas en el
seno de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales,
en el que el ejecutivo central someterá a la consideración de éstas la necesidad de abordar la reforma del
marco normativo de seguridad y salud en el trabajo.
Como destaca Luján Alcaraz, J.: «La proyectada
reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 5 de 15, «de este modo se
ha desarrollado a lo largo de los últimos meses un proceso de doble diálogo –social e institucional–».
22
Estas propuestas eran: 1) La creación de un Consejo Tripartito, formado por representantes de la Administración, de los sindicatos y de los empresarios, así
como de la Asociación de Mutuas de Accidentes de
Trabajo, y cuya finalidad sería formular propuestas al
órgano de dirección y tutela de las Mutuas sobre las
acciones prevencionistas a incorporar al Plan General
de actividades Preventivas de la Seguridad Social. 2) La
confección de un Programa dedicado exclusivamente
a la formación de los trabajadores y de los empresarios.
3) Modernización del papel de las Mutuas y adaptación
de algunas de sus estructuras; 4) El establecimiento de
una nueva tarifa de cotización por accidente de trabajo que adecúe la cotización a la siniestralidad laboral de
36
que no han sido, en su mayoría, objeto
de atención por la actividad legislativa, a pesar de que en el Acuerdo se
atribuía una «especial relevancia» a la
Seguridad Social, al entenderse que
ésta al integrar en su seno las contingencias profesionales, los aspectos
financieros y prestacionales de sus
funciones y su eficaz gestión, podía
incidir de forma notable en el control y
reducción de la siniestralidad.
b) Se postulaba continuar impulsando
planes de actuación preferente sobre
empresas de alta siniestralidad como
uno de los ejes sobre los que había de
pivotar las políticas preventivas estatal y autonómicas. Al mismo tiempo
que se propugnaba la realización de
una ficha de seguimiento de los aspectos mínimos comunes de cada uno de
los planes implantados, de forma que
se posibilitase el tratamiento de explotación conjunta y la extracción de conclusiones generales de los resultados
obtenidos por los mismos a nivel general.
c) La adopción de un nuevo sistema de
información en materia de siniestralidad laboral, tanto en lo relativo al sistema general que acumula información
sobre los accidentes de trabajo con baja
en jornada de trabajo como en lo concerniente al sistema específico de información sobre accidentes mortales.
d) Se acordó, por un lado, iniciar dos procesos de diálogo, uno durante el pri-
la empresa, teniendo en cuenta, además, los resultados
derivados de una correcta evaluación de los siniestros y
sus repercusiones. 5) La implantación de un sistema
bonus/malus en la cotización a la Seguridad Social por
contingencias profesionales, como incentivo a la prevención de riesgos laborales. 6) La actualización de las
normas y tarifas para el cálculo de los capitales coste. 7)
Desarrollo de un nuevo sistema de información de
accidentes de trabajo: el plan delta.
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mer trimestre de 2003 con vistas a la
elaboración de un texto normativo que
desarrollase reglamentariamente el
artículo 24 de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales –fruto de ese diálogo ha sido la promulgación del Real
Decreto 171/2004, de 30 de enero, por
el que se desarrolla el anteriormente
referido precepto legal, relativo a la
coordinación de las actividades empresariales–, otro a lo largo del año 2003,
encaminado a evaluar, analizar y
diagnosticar la eficacia de las acciones
prevencionistas de la Fundación para
la Prevención de Riesgos Laborales; y,
por otro lado, continuar el proceso de
diálogo sobre la adecuación de la normativa de prevención de riesgos laborales a las nuevas formas de organización del trabajo, con especial atención
a los fenómenos de subcontratación y a
las obras de construcción, para, si es
posible, adoptar las medidas que se
estimen necesarias en ese ámbito.
e) La reforma del marco jurídico de la
prevención de riesgos laborales encaminada, por un lado, a favorecer y promover la integración de la prevención
de riesgos laborales en las empresas, y
de otro, a mejorar el control del cumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo.
f) Fortalecer la función pública de vigilancia y control del sistema de Inspección
de Trabajo y de Seguridad Social, a través del perfeccionamiento de las correspondientes normas, de manera que propicie una más activa y eficiente integración de los medios de que disponen los
Órganos técnicos de las Comunidades
Autónomas y del Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo, en la
asunción de los cometidos comprobatorios que a tenor de la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales, corresponden al
ámbito de acción de la Inspección de
Trabajo y de la Seguridad Social.
g) Se establecía la necesidad de integrar
la acción preventiva en el funcionamiento habitual de las empresas 23
mediante un efectivo y real cumplimiento de la acción de prevención, desterrándose las actuales prácticas de
mero cumplimiento formal o aparente
de las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Junto a estas propuestas, hace suyos una
serie de acuerdos y propuestas efectuados
por el Grupo de Trabajo de Salud Laboral,
elevados a la Mesa de Diálogo Social sobre
Prevención de Riesgos Laborales con fecha
28 de septiembre de 2001, y que, por distintos motivos, nunca llegaron a ser oficializados formalmente por los Ministerios implicados. Estos acuerdos se referían a enfermedades profesionales24, profesionales sanitarios25, vigilancia de la salud y protocolos
específicos26 y sistemas de información sanitaria27.
Esta necesidad se recoge en el Documento de
Integración de Prevención de Riesgos Laborales en las
Empresas, que cuenta con el consenso de los agentes
sociales y de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social.
24
Se acordó una actualización del Cuadro de
Enfermedades Profesionales, acorde con la Recomendación europea sobre la materia; así como la necesidad
de mejorar el sistema de notificación de enfermedades
profesionales.
25
Se propuso aumentar la oferta de Médicos Especialistas en Medicina del Trabajo y adecuar el perfil formativo de este especialista, con la intención de afrontar
la demanda existente, y no cubierta, de dichos especialistas. También se acordó agilizar la tramitación de la
normativa de creación de la Especialidad de Enfermería del Trabajo y agilizar el procedimiento excepcional
de acceso al título de Medico Especialista (Mestos).
26
Se estableció el objetivo de confeccionar una
guía de orientación de las actividades de vigilancia de
la salud.
27
Se propuso, en primer lugar, revisar y desarrollar
el Sistema de Información Sanitaria en Salud Laboral
(SISAL); en segundo lugar, desarrollar la aplicación
informática que dé soporte al Sistema de Información
Sanitaria en Salud Laboral; y, en tercer lugar, garantizar
el acceso a dicho Sistema de Información a todas las
Administraciones Públicas, a las organizaciones partici23
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
37
ESTUDIOS
3. LA LEY DE REFORMA DEL MARCO
JURÍDICO DE LA SEGURIDAD
Y SALUD EN EL TRABAJO
En el clima de preocupación social por el
grave problema que suponía y supone las
altas tasas de siniestralidad, y con un cierto
retraso28 respecto de la intención reflejada
en el Acuerdo de 30 de diciembre, el Gobierno presentó a las Cortes Generales un Proyecto de Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales29,
con fecha 23 de julio de 200330, iniciándose
una tramitación parlamentaria31 que concluirá el 3 de diciembre de este mismo año
con la aprobación definitiva por parte del
Congreso de los Diputados, y su posterior
publicación, como Ley 54/2003, en el Boletín
Oficial del Estado, el día 13 de diciembre32,
pantes y agentes sociales, así como la asunción de las
medidas técnicas precisas para garantizar la integridad
y confidencialidad de la información tratada.
28
En este sentido, en el Acuerdo de 30 de diciembre de 2003 se estableció de forma indubitada que «las
modificaciones normativas, ya se trate de Proyectos de
normas con rango de Ley o de Reales Decretos, que se
derivan del presente documento serán aprobadas por el
Gobierno, previa consulta de las partes firmantes, en el
más breve plazo posible y, en todo caso, antes del 30 de
junio de 2003».
29
Sobre este Proyecto de Ley, ver LUJÁN ALCARAZ, J.:
«La proyectada reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., y CAMAS RODA, F.:
«El proyecto de ley de reforma del marco normativo de
prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud
en el trabajo como cuestión prioritaria)», en www.westlaw.es, BIB 2003/1150 (También se puede consultar
en Aranzadi Social, nº 12, 2003).
30
BOCG. Congreso de los Diputados Núm. A-167.
31
En la Comisión de Política Social y Empleo estuvo el Proyecto de Ley, para su publicación, presentación de enmiendas, informe y dictamen desde el 21 de
julio hasta el 1 de octubre de 2003. Pasó al Pleno del
Congreso de los Diputados para su aprobación inicial
hasta el día 16 de octubre, fecha en la que fue remitido
al Senado en el que mantuvo para presentación de
enmiendas, informe de ponencia, dictamen y aprobación hasta el 25 de noviembre de 2003, siendo remitido al Congreso para su aprobación definitiva.
32
BOE nº 298.
38
entrando en vigor al día siguiente, el 14 de
diciembre, en virtud de lo dispuesto en la
Disposición Final Única.
Aunque el Proyecto de Ley ha tratado de
recoger las propuestas en materia de prevención diseñadas en el proceso de Diálogo
Social llevado a cabo entre el ejecutivo y los
agentes sociales, la tramitación de parlamentaria del mismo no estuvo exenta de la
presentación de numerosas enmiendas tanto en el Congreso de Diputados como en el
Senado, lo que refleja una cierta falta de sintonía entre el consenso existente entre el
Gobierno y los agentes sociales y la ausencia
del mismo entre el Gobierno y los distintos
grupos parlamentarios. Extremo este último
que queda patente, como ya hemos indicado,
por la presentación de 93 enmiendas en el
Congreso de los Diputados33 y 59 enmiendas
en el Senado 34 ; debiendo advertirse que
mientras que sólo fueron aprobadas 7 de las
presentadas en la Cámara Baja35, ninguna
se aprobó en la Cámara Alta.
Su distribución por Grupos Parlamentarios es la
siguiente: G. Federal Izquierda Unida, 6; G. Coalición
Canaria, 5, G. Mixto, 33; G. Vasco, 6; G. Catalán, 30;
G. Socialista, 11 y G. Popular, 2.
La distribución de dichas enmiendas en relación
con el articulado del Proyecto de Ley no se encuentra
orientada o dirigida a determinados preceptos del mismo sino que se hallan distribuidas hacia los distintos
artículos del Proyecto. En efecto, a la Exposición de
motivos se efectuaron 3 enmiendas; al art. 1, diez; al
art. 2, tres; al art. 3, una; al art. 4, nueve; al art.6, tres;
al art. 7, dos; al art. 8, tres; al art. 10, siete; al art. 11,
tres; al art. 15, dos; al art. 16; cuatro; a la Disposición
Transitoria, una. Además se presentan tres Capítulos
nuevos mediante tres enmiendas, una Disposición Adicional y otra Disposición Transitoria.
34
La identificación por Grupos Parlamentarios es:
G. Mixto, 11; G. Estesa Catalana de Progrés, 5; G. Convergencia i Unió, 29; G. Socialista, 9 y G. Nacionalista
Vasco, 5.
35
Se aprobaron las enmiendas nº 7 del G. Coalición Canaria, relativa al articulo 9.2 de la LPRL; la
enmienda nº 16 del G. Vasco, relativa al artículo 52.3
de la LISOS; la enmienda nº 57 del G. Catalán, referida
al artículo 32 bis LPRL; las enmiendas nº 75 y 88 del G.
Socialista, relativas, respectivamente, a la Exposición
33
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
JUAN GIL PLANA
Además se ha de reseñar que un importante número de las enmiendas presentadas
en el Congreso de los Diputados, exactamente 30 iban dirigidas a introducir modificaciones o novaciones normativas en textos legales distintos de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social36. Lo que patentiza, a nuestro juicio, que la reforma del marco jurídico de la prevención de riesgos laborales no se ha querido separar de lo pactado,
y no de la totalidad, en la Mesa de Diálogo
Social, cuando hubiera sido necesario acompañar a las propuestas de reforma diseñadas
en dicha Mesa de Diálogo una serie de reformas normativas en otras normas para completar una actuación jurídica global tendente si no a erradicar la siniestralidad laboral
sí a invertir la tendencia alcista de sus tasas
estadísticas por una tendencia descendente.
3.1. La Exposición de Motivos:
objetivos y medidas de la reforma
normativa
Al abordar la reforma del marco normativo de la seguridad y salud en el trabajo, el
legislador reconoce la importancia que para
la ordenación jurídica de esta materia tuvo
la promulgación de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales de 1995, al «cumplir la
exigencia de un nuevo enfoque normativo
dirigido a poner término a la falta de visión
unitaria de la prevención de riesgos laborales en nuestro país, a actualizar regulaciones ya desfasadas, a adecuar la legislación
española a la comunitaria sobre seguridad y
salud en el trabajo y a regular situaciones
nuevas no contempladas con anterioridad»;
al mismo tiempo que reconoce el «ingente
de Motivos del Proyecto de Ley y al artículo 9.2 de la
LPRL; y las enmiendas nº 86 y 87 del G. Popular, referidas, respectivamente, a los artículos 12.23.b) y
12.24.c) de la LISOS.
36
Incluso se introdujo una enmienda dirigida a la
modificación de la Ley reguladora del Impuesto de
Sociedades.
esfuerzo, en todos los órdenes y cada uno en
su ámbito de responsabilidad» que han desplegado tanto los poderes públicos, estatal y
autonómico, como los interlocutores sociales
y las empresas y trabajadores. No obstante,
resulta curioso la bondad de este último
aserto, pues si todos los sujetos implicados
realmente hubiesen realizado ese «ingente
esfuerzo» del que se habla el panorama de
siniestralidad, y por ende, el de la seguridad
y salud en el trabajo, no hubiesen adquirido
el protagonismo social que han alcanzado37.
Sin embargo, y al inicial voluntarismo
legislativo triunfante que se ha descrito se
viene a efectuar una objeción, desde la
«experiencia acumulada en la puesta en
práctica del marco normativo», y es la constatación de ciertos problemas aplicativos
que se manifiestan en la «subsistencia de
índices de siniestralidad indeseados». Siendo esto verdad, nos parece una visión reduccionista a la hora de abordar la problemática
de la alta siniestralidad, pues como ya
hemos señalado en este trabajo, esta última
no depende exclusivamente de la existencia
de un perfecto y completo ordenamiento jurídico sobre la seguridad y salud de los trabajadores, no solo porque la prevención no se
agota en la lucha contra la siniestralidad,
sino porque ésta depende de factores diversos, entre los cuales el marco jurídico es uno
más. Como ejemplo de lo afirmado, hemos de
traer aquí que el incremento de la presión
inspectora y sancionadora desde el año 1997
se ha traducido en una constante elevación
de las tasas de siniestralidad y no en una
disminución de las mismas, y únicamente en
los dos últimos años se aprecia una tenden-
37
En esta dirección GARCÍA NINET, J. I.: «Avance
sobre la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma
del marco normativo de la prevención de riesgos laborales. Una lectura de urgencia», en Tribuna Social, nº
157, 2004, pág. 5, afirma que «en las empresas españolas, sobre todo en las pequeñas y medianas, […] se
piensa que es más barato jugar a la ruleta rusa y si te inspeccionan y sancionan parece que ello resulta más
barato que si han de cumplir con la normas».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
39
ESTUDIOS
cia descendente de la que están todavía por
determinar las causas a las que obedece así
como su carácter coyuntural o estructural.
Junto a él, aparecen como objetivos secundarios, o más bien instrumentales del primero, otros tres objetivos:
Según la propia Exposición de Motivos, el
objeto de esta norma es abordar la ejecución
de las medidas contenidas en el Acuerdo de
30 de diciembre de 2002, es decir, la norma
extrae sus contenidos de reforma de lo diseñado en el Acuerdo alcanzado en la Mesa de
Diálogo Social para la prevención de los riesgos laborales. Aquí también demuestra su
visión reduccionista ya que no asume la totalidad de las propuestas de reformas normativas contenidas en el Acuerdo sino que se
limita a recoger algunas propuestas que
inciden en la reforma, por un lado, de la Ley
de Prevención de Riesgos Laborales, y, por
otro lado, en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Como acertadamente
se ha dicho, «supone tan sólo un desarrollo
parcial [... de las propuestas contenidas en el
Acuerdo], en cuanto que la aplicación total
de las mismas lleva consigo la implantación
de un conjunto de medidas que implicarían
la modificación de normas de diverso rango
[…] y órbita jurídica»38.
– «Fomentar una auténtica cultura de la
prevención de los riesgos en el trabajo,
que asegure el cumplimiento efectivo y
real de las obligaciones preventivas y
proscriba el cumplimiento meramente
formal o documental de tales prohibiciones».
En cuanto a los objetivos perseguidos,
hemos de poner de manifiesto que existe un
objetivo, denominado «horizontal» por el
propio legislador, seguramente para indicarnos que toda la reforma gira en torno al mismo, hallándose presente en todo el texto
legal, y que no podía ser otro, que la lucha
contra la siniestralidad laboral «de manera
activa», es decir, que la reforma no viene
inducida por defectos técnicos apreciados en
las normas que se reforman sino por una
imperiosa y contingente necesidad de dar
una respuesta al clamor social existente por
las altas tasas de accidentes de trabajo.
– «Reforzar la necesidad de integrar la
prevención de riesgos laborales en los
sistemas de gestión de la empresa».
– «Mejorar el control del cumplimiento
de la normativa de prevención de riesgos».
Para alcanzar estos objetivos la ley se
propone adoptar una serie de medidas. En
primer lugar, para fomentar la implantación
de una cultura preventiva se nos dice que
«los tipos infractores se redactan precisando
que las obligaciones preventivas habrán de
cumplirse con el alcance y contenidos establecidos en la normativa de prevención de
riesgos laborales»39, al mismo tiempo que se
trata de «asegurar el cumplimiento efectivo
de sus obligaciones por los diferentes sujetos
responsables». Sin embargo, a priori, no
parece que la implantación de una verdadera cultura preventiva deba ligarse, única y
exclusivamente, como dice la norma, a facetas meramente fiscalizadoras; ya que, a
nuestro entender, la implantación de una
verdadera cultura preventiva requiere incidir en otras áreas de actuación como son la
formación, la información, la posible segmentación de la regulación jurídica en función del tamaño de las empresas o en función
de la peligrosidad inherente a la actividad
desarrollada.
Para PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley
de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 12, «la modificación
intenta imponer una línea antiformalista que evite los
cumplimientos puramente formales y no substantivos».
39
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», en Justicia Laboral, nº 16, 2003,
pág. 13.
38
40
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
JUAN GIL PLANA
En segundo lugar, para mejorar las funciones de control público del cumplimiento o
no de las obligaciones preventivas de los distintos sujetos obligados, el legislador recurre
a actualizar la colaboración de los funcionarios autonómicos con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, dejando para mejor
momento, o por qué no decirlo, abandonando, la necesidad de mejorar los medios materiales y humanos del Servicio de Inspección
de Trabajo en la línea propugnada, por otra
parte, por el Acuerdo de la Mesa de Diálogo
Social sobre prevención de riesgos laborales,
del que dice la Exposición de Motivos acomete su ejecución la presente Ley. Y la articulación jurídica de ese refuerzo de la colaboración entre la Inspección de Trabajo y los funcionarios autonómicos nos da la impresión
que ha introducido numerosos interrogantes
aplicativos. Además en la consecución de
este objetivo se procede adecuar la tipificación de los ilícitos administrativos.
En tercer lugar, para lograr la integración
de la prevención en los sistemas de gestión
de la empresa, se articulan una serie de
medidas, siendo las más significativas, por
un lado la «pretendida» configuración del
Plan de Prevención como una obligación
nueva y distinta de las existentes hasta ahora de evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva; y por otro, la
implantación de la novedosa figura de la presencia de los recursos preventivos. Sin
demérito de otras opiniones en contra, albergamos serias dudas acerca de que con dichos
instrumentos se consiga una modificación
significativa en lo que a la integración de la
prevención en las empresas se refiere.
Con estas objeciones iniciales no queremos restar importancia a la reforma, ni a los
aspectos positivos de la misma –que los tiene–, simplemente queremos dejar constancia, por un lado, de la insuficiencia de las
medidas recogidas a la vista de los objetivos
que se marca la propia norma; de otro lado,
el olvido de reformas normativas que, apuntadas ya en el Acuerdo de 30 de diciembre de
2002, podían haberse recogido en la Ley
54/2003. En este sentido se ha afirmado que
«la reforma que impone el proyecto difícilmente supondrá por sí sola un verdadero freno a la situación actual de la siniestralidad
laboral, [... situación que solo puede combatirse] a través de un conjunto sistemático de
medidas […] que abarquen […] un espectro
importante de materias»40.
3.2. La integración de la prevención
y el Plan de Prevención de Riesgos
Laborales
En la búsqueda de una mayor y efectiva
integración de la seguridad y salud en el trabajo en la gestión de la actividad de la
empresa se procede a modificar, en primer
lugar, el apartado 2º del artículo 14, estableciéndose que «en cumplimiento del deber de
protección el empresario deberá garantizar
la seguridad y la salud de los trabajadores a
su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos en el marco de sus responsabilidades, el empresario
realizará la prevención de los riesgos laborales mediante la integración de la actividad
preventiva en la empresa y la adopción de
cuantas medidas sean necesarias para la
protección de la seguridad y salud de los trabajadores, con las especialidades que se
recogen en los artículos siguientes en materia de plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de riesgos, información, consulta y participación y formación de los trabajadores, actuación en casos de emergencia
y de riesgo grave e inminente, vigilancia de
la salud, y mediante la constitución de una
organización y de los medios necesarios en
los términos establecidos en el capítulo IV de
esta ley». Para alcanzar esta integración
real «el empresario desarrollará una acción
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 13.
40
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
41
ESTUDIOS
permanente de seguimiento de la actividad
preventiva con el fin de perfeccionar de
manera continua las actividades de identificación, evaluación y control de los riesgos
que no se hayan podido evitar y los niveles de
protección existentes y dispondrá lo necesario para la adaptación de las medidas de prevención señaladas en el párrafo anterior a
las modificaciones que puedan experimentar
las circunstancias que incidan en la realización del trabajo»41.
Esta modificación va encaminada, en primer lugar, a resaltar la necesidad, ya recogida normativamente42, de integración de la
actividad preventiva por parte del empresario, mediante, entre otras obligaciones, la
configuración del Plan de Prevención como
una obligación del empresario, distinta a la
evaluación y a la planificación; y, en segundo lugar, que esta integración requiere una
acción preventiva continuada43, huyendo de
las acciones puntuales, referencia ésta, la de
la acción permanente, que como ha resaltado
41
Se avisa al lector que las palabras en cursiva tratan
de resaltar las modificaciones cuando éstas han consistido en nuevas redacciones de preceptos ya existentes.
42
La necesidad de integración ya viene indicada tanto en el articulo 15.1 g) de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales como en el artículo 15.1 del Real Decreto
39/1997. En este sentido, aunque tomando como elemento justificativo el precepto legal, LANZADERA ARENCIBIA,
E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la
prevención de riesgos laborales», en Revista de Trabajo y
Seguridad Social CEF, nº 252, 2004, pág. 132.
Esta constatación hace que GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras
aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,
de reforma del marco normativo de la prevención de
riesgos laborales», en www.westlaw.es, BIB 2003/1546,
pág. 4 de 18, (también se puede consultar en Aranzadi
Social, nº 19, 2003), se muestre escéptico sobre esta
modificación al afirmar que «difícilmente puede imaginarse cómo van a variar los mecanismos de aplicación
en las empresas».
43
En este sentido GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de
reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18, afirma que «los
cambios pretenden destacar el carácter continuo de la
aplicación de las actividades de prevención».
42
la doctrina es una «cuestión ya presente en
la actualidad»44.
A nuestro juicio, a priori, la novedad más
significativa es el establecimiento de la confección de un Plan de Prevención de riesgos
laborales como obligación empresarial, hasta el punto de que la modificación del artículo 16 de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales, empieza por el cambio de denominación de su título, para continuar con una
reforma de sus apartados 1º y 2 º que, aparentemente, es de gran calado.
Se vuelve a reiterar la necesidad de integración de la prevención de riesgos laborales
en la gestión de las empresas, pero ahora se
concreta, en el apartado 1º del artículo 16,
que dicha necesidad se ha de producir «tanto
en el conjunto de sus actividades como en
todos los niveles jerárquicos de ésta», y el instrumento fundamental para acometer este
objetivo será «la implantación y aplicación
de un plan de prevención de riesgos» que
«deberá incluir la estructura organizativa,
las responsabilidades, las funciones, las
prácticas, los procedimientos, los procesos y
los recursos necesarios para realizar la
acción de prevención de riesgos en la empresa, en los términos que reglamentariamente
se establezcan».
A continuación se establece que la gestión y aplicación del Plan de Prevención se
apoyarán en dos instrumentos básicos, diferenciados de lo que es el Plan y configurados
como obligaciones empresariales, como son
la evaluación de los riesgos laborales y la
planificación de la actividad preventiva, que
no tienen por qué llevarse a cabo de forma
unitaria y mediante una sucesión temporal
sin solución de continuidad ya que la norma
establece que «podrán ser llevados a cabo
por fases de forma programada», lo que en
44
GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 4 de 18.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
JUAN GIL PLANA
opinión de la doctrina «da pie a la ruptura
de la evaluación, y por ende, de la planificación como un conjunto totalizador y da carta
de naturaleza a lo que ya se daba en la realidad: la realización de la evaluación de riesgos por materias y fases, dejando para el
final aquellos aspectos más complejos u onerosos»45.
El primer instrumento llamado a entrar
en juego es la evaluación inicial de los riesgos laborales por parte del empresario
teniendo en cuenta «la naturaleza de la actividad, las características de los puestos de
trabajo existentes y de los trabajadores que
deban desempeñarlos», así como «aquellas
otras actuaciones que deban desarrollarse
de conformidad con lo dispuesto en la normativa sobre protección de riesgos específicos y actividades de especial peligrosidad».
También procederá esta evaluación al efectuar «la elección de los equipos de trabajo, de
las sustancias o preparados químicos y del
acondicionamiento de los lugares de trabajo».
La actualización de la evaluación se producirá cuando se modifiquen las «condiciones de trabajo y, en todo caso, se someterá a
condición y se revisará, si fuera necesario,
con ocasión de los daños para la salud que se
hayan producido».
Esta evaluación puede revelar, por un
lado, la necesidad de efectuar controles
periódicos de las condiciones de trabajo y de
la actividad de los trabajadores en la prestación de sus servicios para detectar situacio-
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 16. Este autor nos
expone que «es demasiado pronto para saber si este
nuevo apunte introducido por la norma será positivo o
negativo», pero ya nos advierte que dicha referencia
normativa se puede prestar a una utilización «torticera
para dilatar aquellos aspectos evaluativos que como
hemos dicho suponen mayor dificultad o ponen de
relieve la inadecuada situación de riesgos laborales».
45
nes potencialmente peligrosas, en cuyo caso
el empresario deberá proceder a realizarlos;
y por otro, puede poner de manifiesto la existencia de situaciones de riesgos, en cuyo caso
«el empresario realizará aquellas actividades preventivas necesarias para eliminar o
reducir y controlar tales riesgos. Dichas actividades serán objeto de planificación por el
empresario, incluyendo para cada actividad
preventiva el plazo para llevarla a cabo, la
designación de responsables y los recursos
humanos y materiales necesarios para su ejecución».
Además, el «empresario deberá asegurarse de la efectiva ejecución de las actividades
preventivas incluidas en la planificación,
efectuando para ello un seguimiento continuo de la misma»; actividades preventivas
que «deberán ser modificadas cuando se
aprecie por el empresario, como consecuencia de los controles periódicos […], su inadecuación a los fines de protección requeridos».
Queda claro que la integración de la prevención de riesgos laborales tiene como eje
central y punto de partida el Plan de Prevención, lo que ya no está tan claro es si realmente estamos en presencia de una novedad
normativa o, por el contrario, estamos ante
una simple elevación de rango jerárquico
–de una legalización– de una institución ya
contemplada en el ordenamiento jurídico.
Así en la doctrina hay quienes afirman que
el Plan de Prevención «no es una novedad»
porque ya aparecía contemplado en el Real
Decreto 39/1997, «respetando incluso su contenido y, todo lo más, configurándolo como
una obligación distinta de la evaluación y
planificación, susceptible de constituir por sí
misma, una infracción administrativa grave»46; y quienes afirman que estamos en pre-
46
Lanzadera Arencibia, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos
laborales», ob.cit., págs. 131-132. Para una confrontación entre la regulación reglamentaria del Plan de Pre-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
43
ESTUDIOS
sencia de un «nuevo instrumento», dado que
la mención efectuada en la norma reglamentaria «por la nula repercusión fáctica y por
su escueto contenido no puede considerarse
realmente como iniciadora de la obligación
reseñada en la reforma legal»47. A nuestro
juicio y a la vista de los argumentos esgrimidos en la doctrina, realmente la regulación
del Plan de Prevención no es algo novedoso
sino más bien una asunción por parte de una
norma con rango de ley de lo previsto en una
norma reglamentaria, lo cual, en principio,
es positivo en cuanto se asume la importancia que tiene el Plan de Prevención para la
seguridad y salud en el trabajo, al configurarla como una obligación empresarial diferenciada de la evaluación de riesgos y de la
planificación de la actividad preventiva, y
constituyendo su incumplimiento un ilícito
administrativo distinto de los incumplimientos referidos a los dos instrumentos de
los que se sirve. No obstante hemos de señalar que en la doctrina se resta significación e
importancia a la reforma legal operada en
este punto pues «si hasta ahora, el Plan, la
Evaluación y la Planificación de la actividad
preventiva constituían generalmente exigencias meramente formales, no hay razón
que permita vislumbrar un cambio con relación a la situación anterior […] siguen con-
vención y la novedosa regulación legal contenida en la
Ley 54/2003, ver especialmente las páginas 131 a 136
de este estudio doctrinal.
En esta dirección apunta GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras
aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,
de reforma del marco normativo de la prevención de
riesgos laborales», ob.cit. pág. 8 de 18, al afirmar que
«no se debe olvidar que existe una regulación suficientemente amplia de esta materia en el art. 2 del Real
Decreto 39/1997».
47
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 15 y nota a pie de
página nº 8. Sin embargo, este autor al analizar la nueva regulación, no ya del Plan sino de la evaluación de
riesgos y de la planificación, deja patente el claro acercamiento cuando no la acertada síntesis de los preceptos legales a los preceptos reglamentarios que regulan
esta materia.
44
sistiendo en meras obligaciones documentales, siendo muy difícil, por no decir imposible, crear un criterio objetivo que permita
considerar si una empresa tiene realmente
un sistema de prevención integrado en su
actividad»48.
Esta «legalización» del Plan de Prevención ha supuesto la modificación, en una
especie de efecto dominó, de una serie de
preceptos de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales. Así en materia de documentación
de las obligaciones empresariales, se modifican los párrafos a), b) y c) del apartado 1º del
artículo 23 de la LPRL, para dar cabida al
Plan de Prevención, como primer elemento a
documentar; para reiterar la necesidad de
documentar, por un lado, la evaluación de
riesgos y el resultado de los posibles controles periódicos; y por otro, la planificación de
la actividad preventiva; y «siguiendo la línea
de antiformalismo de la Ley de Reforma […
introducir] referencias que ligan la obligación documental a la substantiva para
obviar el riesgo del cumplimiento meramente formal de la norma que aleje del significado real de misma»49. Con relación al asesoramiento que los servicios de prevención deben
estar en condiciones de prestar a las empresas, se modifica los párrafos a) y c) del apartado 3º del artículo 3150, de suerte que los
48
LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos
laborales», ob.cit., pág. 135.
49
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 18.
50
GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 12 de 18, apunta cuatro aspectos que al
hilo de la reforma de las facultades de la organización
de los servicios de prevención se han dejado irresueltos, a saber: a) el deslinde de la gestión prestacional de
la Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
profesionales de su actividad preventiva, b) la búsqueda de un mecanismo unificador de los criterios utilizados por las Comunidades Autónomas para autorizar a
los servicios de prevención, c) una mayor implicación
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
JUAN GIL PLANA
servicios de prevención deberán poder abordar «el diseño, implantación y aplicación de
un plan de prevención de riesgos laborales
que permita la integración de la prevención
en la empresa» así como «la planificación de
la actividad preventiva y la determinación
de las prioridades en la adopción de las
medidas preventivas y la vigilancia de su
eficacia». Y en tercer lugar, respecto a las
competencias del Comité de Seguridad y
Salud, se produce la modificación, tildada
acertadamente de irrelevante51, del párrafo
a) del apartado 1º del artículo 39 de la
LPRL, para introducir la referencia expresa
al artículo 16 LPRL tal y como ha quedado
redactado.
Finalmente, la Disposición Transitoria
Única establece que «los empresarios que, a
la entrada en vigor de esta ley, no hubieran
documentado el plan de prevención de riesgos laborales a que se refiere el artículo 16.1
de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y el artículo 2.1 del Real Decreto
39/1997, de 17 de enero, deberán proceder a
formalizarlo por escrito dentro de los seis
meses siguientes a la entrada en vigor de
esta ley». Si anteriormente hemos dicho que
se había operado una simple «legalización»
del Plan de Prevención, deduciendo esta
afirmación de la comparación de la regulación legal con la regulación reglamentaria,
ahora es el propio legislador el que nos
muestra expresamente que dicho Plan ya se
encontraba recogido y regulado en la norma
de carácter reglamentario, de suerte que
esta referencia expresa a la norma reglamentaria junto a la constatación de que «en
de los servicios de prevención mediante la modificación de la expresión «estar en condiciones de proporcionar» por otra más clara y contundente en términos
de obligatoriedad, y d) resolver el problema de aplicación de la normativa preventiva en las pequeñas y
medianas empresas.
51
GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 13 de 18.
ningún momento esta disposición prevé un
período para una adaptación material a la
nueva regulación, por lo que parece como si
la entrada en vigor de esta norma […] no
suponga ningún cambio importante en el
cumplimiento de la normativa, a salvo de la
incorporación legal de algunos preceptos del
Reglamento»52, refuerzan, a nuestro juicio,
la tesis de la simple «legalización» del Plan
de Prevención.
En cuanto al plazo de seis meses dado a
las empresas para proceder a documentar el
Plan de Prevención se ha afirmado desde la
doctrina53, y nosotros coincidimos con dicha
opinión, de que estamos ante un plazo breve
e insuficiente, que seguramente redunde
negativamente en la consecución de un eficaz y real cumplimiento de esta «novedosa»
obligación empresarial.
3.3. La presencia de los recursos
preventivos
Otra de las novedades encaminadas a
lograr una verdadera integración de la prevención de los riesgos laborales en las
empresas se opera con la introducción de un
nuevo artículo, el 32 bis, en el texto de la Ley
de Prevención de Riesgos Laborales, que
establece la presencia de los Recursos Preventivos en el lugar de trabajo, así como una
52
LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos
laborales», ob.cit., pág. 136.
53
GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 9 de 18. La insuficiencia del plazo se afirma desde la contemplación de la falta de profesionales
con los conocimientos adecuados para hacer frente a la
demanda que se puede originar desde el mundo
empresarial a la hora de acomodarse a la nueva regulación legal. A nuestro juicio dicha insuficiencia también
se puede producir por la dimensión de la empresa, de
suerte que empresas de grandes dimensiones y estructuras complejas pueden necesitar más tiempo para la
confección del Plan de Prevención.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
45
ESTUDIOS
nueva Disposición Adicional, la decimocuarta, que adapta el artículo 32 bis al sector de
la construcción54.
Esta novedad, de la que se ha advertido
que tiene su antecedente en el Vigilante de
Seguridad contemplado en el artículo 9 de la
Ordenanza General de Seguridad e Higiene
en el Trabajo de 197155, supone que en los
centros de trabajo será necesaria la presencia de los recursos preventivos, pero no siempre y en todo caso sino cuando se aprecie
alguno de los supuestos contemplados en la
norma56, y que son:
a) «Cuando los riesgos puedan verse
agravados o modificados en el desarrollo del proceso o la actividad, por la
concurrencia de operaciones diversas
que se desarrollan sucesiva o simultáneamente y que hagan preciso el control de la correcta aplicación de los
métodos de trabajo».
b) «Cuando se realicen actividades o procesos que reglamentariamente sean
considerados como peligrosos o con
riesgos especiales».
La nueva Disposición Adicional 14ª de la LPRL
parte de la aplicabilidad de artículo 32 bis de la LPRL a
la actividad de la construcción y señala las siguientes
especialidades: a) «la preceptiva presencia de recursos
preventivos se aplicará a cada contratista», b) «en el
supuesto previsto en el apartado 1º, párrafo a), del artículo 32 bis, la presencia de los recursos preventivos de
cada contratista será necesaria cuando, durante la
obra, se desarrollen trabajos con riesgos especiales, tal
y como se definen en el citado Real Decreto», y c) «la
preceptiva presencia de recurso preventivos tendrá
como objeto vigilar el cumplimiento de las medidas
incluidas en el plan de seguridad y salud en el trabajo y
comprobar la eficacia de éstas».
55
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 18.
56
El Consejo Económico y Social, en su Dictamen
sobre el anteproyecto, consideró que«sería deseable
una mayor concreción de los supuestos que exigirían la
presencia de los recursos preventivos».
54
46
c) «Cuando la necesidad de dicha presencia sea requerida por la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social, si las circunstancias del caso así lo exigieran
debido a las condiciones de trabajo
detectadas».
Al margen de la posible inclusión de otros
supuestos postulada desde la doctrina científica57, la interpretación de estos supuestos
entraña significativos problemas aplicativos
de distinto alcance, que ha llevado a la doctrina a calificarlos de «apartados jurídicos
indeterminados»58.
Con relación al supuesto contemplado en
el párrafo a) del apartado 1º del artículo 32
bis, su operatividad requerirá que se aprecie
a la vez, por un lado, la concurrencia de operaciones diversas, de otro lado, que esta concurrencia requiera un control de la correcta
aplicación de los métodos de trabajo59. A
nuestro juicio, la concurrencia de operaciones diversas es fácilmente apreciable, sin
embargo, la necesidad de control de los
métodos de trabajo, nos plantea mayores
dudas o reservas acerca de cómo se constata
esa necesidad y quién ha de efectuar esta
constatación.
En lo atinente al párrafo b) del apartado
1º del artículo 32, el problema es la identificación de las normas que establecen qué
actividades son consideradas peligrosas o
con riesgos especiales; problema que a nues-
GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 12 de 18, sostiene en términos no concluyentes que se podría haber establecido como cuarto
supuesto el de que «el índice de siniestralidad del centro de trabajo superara la media de su sector de actividad».
58
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 19.
59
LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos
laborales», ob.cit., pág. 139.
57
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
JUAN GIL PLANA
tro juicio, y a diferencia de lo se ha afirmado
en la doctrina60, no está exento de dificultad
por existir varias normas con referencias a
las actividades peligrosas o con riesgos especiales. Por ello coincidimos con quien afirma
que «tal vez sería necesario evitar la insoslayable dispersión y complejidad que supone
esta remisión a través del desarrollo reglamentario en el que se determinen y precisen
los procesos productivos y actividades en los
que se hace necesario la presencia de los
recursos preventivos por la concurrencia de
tales circunstancias de peligrosidad o de
riesgos especiales»61.
Y, por último, el supuesto recogido en el
párrafo c) del apartado 1º del artículo 32 bis
de la LPRL, el más desacertado de los tres,
por su «gran indeterminación»62 o «ambigüedad»63, en la medida en que se deja a la libre
apreciación del Inspector de Trabajo, al que
únicamente se le ofrece como instrumento
para formar su opinión la genérica referencia a las circunstancias del caso derivadas de
las condiciones de trabajo detectadas por él.
Fácilmente se puede entender que la facultad inspectora en esta materia tiene una
muy difícil fiscalización o control por parte
de los tribunales, situando a los empresarios
ante una posible situación de indefensión
material.
A lo anterior, se ha de poner de manifiesto un problema que se ha suscitado con la
60
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
en Actualidad Laboral, nº 13, 2004, para quien dicho
apartado b), junto al apartado a) dejan escaso margen a
la interpretación; identificando la remisión reglamentaria con el Anexo I del Real Decreto 39/1997.
61
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 19-20.
62
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.
63
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 20.
promulgación del Real Decreto 171/2004, de
30 de enero64, por el que se desarrolla el artículo 24 de la LPRL en materia de coordinación de actividades empresariales65. En efecto, en este nuevo Real Decreto se mencionan
como posibles medios de coordinación que se
pueden adoptar por las empresas concurrentes, tanto la presencia de los recursos preventivos en el centro de trabajo como la
designación de un coordinador de actividades preventivas66 ; dándose preferencia a
este último medio de coordinación cuando
concurren al menos dos de las cuatro condiciones que se recogen en el artículo 13.1 del
Real Decreto 171/200467, y que a nuestro juicio son todas subsumibles en el artículo 32
bis.1.a) de la LPRL; surgiendo, en nuestra
opinión, una colisión entre la norma de ran-
Boletín Oficial del Estado nº 27, de 31 de enero
de 2004.
65
Sobre este Real Decreto ver los excelentes estudios de la profesora AGUILERA IZQUIERDO, R.: «El desarrollo reglamentario del art. 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales: la coordinación de actividades empresariales», publicado en este mismo número,
y de la profesora LLANOS SÁNCHEZ, M.: «El Reglamento
de prevención de riesgos laborales en materia coordinación de actividades empresariales», en Actualidad
Laboral, nº 13, 2004.
66
Apartados f) y g) del articulo 11 del R.D.
171/2004, de 30 de enero.
67
Las condiciones que se han de dar para apreciar
la preferencia del coordinador de actividades preventivas son: a) que en el centro de trabajo se realicen, por
una de las empresas concurrentes, actividades o procesos reglamentariamente considerados como peligrosos
o con riesgos especiales, que puedan afectar a la seguridad y salud de los trabajadores de las demás empresas
concurrentes, b) que exista una especial dificultad para
controlar las interacciones de las diferentes actividades
desarrolladas en el centro de trabajo que puedan generar riesgos calificados como graves o muy graves; c) que
exista una especial dificultad para evitar que se desarrollen en el centro de trabajo, sucesiva o simultáneamente, actividades incompatibles entre sí desde la
perspectiva de la seguridad y la salud de los trabajadores, y d) que exista una especial complejidad para la
coordinación de las actividades preventivas como consecuencia del número de empresas y trabajadores concurrentes, del tipo de actividades desarrolladas y de las
características del centro de trabajo.
64
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
47
ESTUDIOS
go legal, que exige la presencia del recurso
preventivo, y la norma reglamentaria, que
da preferencia a la designación de un coordinador. El problema se plantea cuando la
empresa no pueda hacer frente a las dos obligaciones por el costo que ello le puede suponer, teniendo que decantarse por alguna de
las dos soluciones que le da el ordenamiento.
En principio la solución a favor del precepto
legal, es decir, la presencia de los recursos
preventivos puede apoyarse en la excepción
a la preferencia establecida a favor de la
designación de un coordinador de actividades prevista en al artículo 13.2 del R.D.
171/2004, y que permite adoptar otro medio
de coordinación si existen razones técnicas u
organizativas justificadas. A pesar de que,
incluso esta solución nos parece un poco forzada, qué sucedería si no se pueden apreciar
esas «razones justificadas», en este caso, opinamos que debe prevalecer la norma de rango superior, la ley, y, en consecuencia, deberá adoptarse como medio de coordinación la
presencia de los recursos preventivos. De
todas formas, es ésta una cuestión necesitada de aclaración dada la disconformidad
existente entre el texto legal y el texto reglamentario.
En cuanto a la denominación utilizada
–Recursos Preventivos–, coincidiendo con
quien ha resaltado lo desacertado de la misma68, se ha de entender referida no a elementos personales sino a las personas, de
suerte que en virtud de lo establecido en el
apartado 2 del artículo 32 bis, pueden ser
recursos preventivos, siempre y cuando tenga capacidad suficiente:
1. Uno o varios trabajadores designados
de la empresa.
2. Uno o varios miembros del servicio de
prevención propio de la empresa.
68
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob. cit., pág. 18.
48
3. Uno o varios miembros del o los servicios de prevención ajenos concertados
por la empresa.
4. Excepcionalmente, el empresario
podrá asignar la presencia de forma
expresa a uno o varios trabajadores de
la empresa que, sin formar parte del
servicio de prevención propio ni ser trabajadores designados, reúnan los conocimientos, la cualificación y la experiencia necesarios y cuenten con la formación preventiva correspondiente69.
Lo que permite el nuevo precepto es que el
propio empresario, aunque tenga asumidas
directa y personalmente las funciones de
prevención, no podrá constituirse como
recurso preventivo70.
Ahora bien, si la obligación de presencia
se acomete por varios de los recursos señalados anteriormente deberán prestarse colaboración mutua entre ellos; y en cualquier
caso deben de disponer de los medios necesarios y ser suficientes en número para vigilar
el cumplimiento de las actividades preventivas. Resulta curioso que salvo esta última
mención a la vigilancia no se contiene ninguna referencia a las funciones que deberán
69
Esta posibilidad ha sido calificada por LANZADERA
ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.,
pág. 137, de rupturista con la línea marcada en el Real
Decreto 39/1997, y valorada muy positivamente en
cuanto que supone un paso más en la integración de la
prevención en las empresas.
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos
Laborales», ob. cit., pág. 21., afirma que la ausencia de
límites para acudir a este supuesto puede convertir a
esta excepción en la regla general.
70
En este sentido, CAMAS RODA, F.: «El proyecto de
ley de reforma del marco normativo de prevención de
riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo
como cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 8 de 17; GARCÍA V IÑA , J.: «Primeras aproximaciones a la Ley
54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco
normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 12 de 18.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
JUAN GIL PLANA
asumir los Recursos Preventivos, dando
lugar a una indefinición funcional que, unido a los problemas que plantean los supuestos en los que se exige su presencia, nos lleva a sostener una valoración no muy positiva de la articulación jurídica de los Recursos
Preventivos71, aunque desde el plano de los
objetivos, su presencia nos parece muy acertada.
3.4. El reforzamiento de la función
pública de control: el nuevo papel
de los funcionarios autonómicos
La mejora de la función de control que
sobre la aplicación de la normativa de seguridad y salud en el trabajo corresponde a los
poderes públicos se ha abordado no desde la
mejora de la dotación material y humana de
la Inspección de Trabajo y de la Seguridad
Social72 sino desde la «actualización» de la
colaboración de los funcionarios técnicos de
las Comunidades Autónomas con la Inspección, mediante la reforma de los apartados 2º
y 3º del artículo 9 de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales.
Ahora bien, esa pretendida y simple
«actualización» de la colaboración que se
anuncia en la Exposición de Motivos queda
rebasada por el texto legal que va más allá al
En este sentido GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de
reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 13 de 18, afirma que «aparte de las dificultades prácticas que genera esta nueva
regulación, presenta una gran confusión entre las atribuciones de los servicios de prevención y los recursos preventivos».
En contra, LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a
la reforma del marco normativo de la prevención de
riesgos laborales», ob.cit., pág. 140, expresa una valoración positiva porque puede ayudar a integrar la prevención en la actividad de las empresas.
72
En esta dirección apunta GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención
de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18.
71
establecer que las Administraciones Públicas, ya sea estatal o autonómica, «elaborarán y coordinarán planes de actuación, en
sus respectivos ámbitos competenciales y
territoriales, para contribuir al desarrollo de
las actuaciones preventivas en las empresas, especialmente las de mediano y pequeño tamaño y las de sectores de actividad con
mayor nivel de riesgo o siniestralidad, a través de acciones de asesoramiento, de información, de formación y de asistencia técnica»73, y para desarrollar dichas acciones atribuye a los funcionarios autonómicos que
ejerzan funciones técnicas en materia de
prevención la posibilidad de «desempeñar
funciones de asesoramiento, información y
comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo»74 para lo cual se les permite que «cuando de las actuaciones de comprobación […] se
deduzca la existencia de infracción, y siempre que haya mediado incumplimiento de
previo requerimiento, el funcionario actuante remitirá informe a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en el que se recogerán
los hechos comprobados, a efectos de que se
levante la correspondiente acta de infracción, si así procediera»; atribuyéndose a los
«hechos relativos a las actuaciones de comprobación de las condiciones materiales o
técnicas de seguridad y salud recogidos en
73
Artículo 9.2 de la LPRL. Previamente en dicho
apartado se establece que «las Administraciones Generales del Estado y de las Comunidades autónomas adoptarán, en sus respectivos ámbitos de competencia, las
medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que, en el ámbito de
la Administración General del Estado serán prestados
por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el
Trabajo».
74
Para el ejercicio de estas funciones por parte de
los funcionarios autonómicos se introduce ex novo la
Disposición Adicional 15ª que exige que estos funcionarios estén habilitados específicamente por cada
Comunidad Autónoma; debiendo acreditar, por un
lado, su pertenencia a los grupos de titulación A o B, y,
por otro lado, tener formación específica en materia de
prevención de riesgos laborales.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
49
ESTUDIOS
tales informes»75, la presunción de certeza
que se otorga a los hechos comprobados por
los Inspectores de Trabajo76. En definitiva,
la simple actualización de la colaboración se
traduce en la atribución a los funcionarios
autonómicos de cometidos «que tradicionalmente habían estado en manos»77 de los Inspectores de Trabajo, lo que ha llevado a un
sector de la doctrina a afirmar que estamos
en presencia de una función inspectora
«imperfecta y sui generis»78, que invade la
competencia que hasta esta reforma legislativa venía exclusivamente atribuida a la Inspección de Trabajo.
De esta atribución competencial se han
de hacer varias precisiones. En primer
lugar, la función comprobatoria no se refiere
a cualquier situación que pueda afectar a la
seguridad y salud en el trabajo sino exclusivamente a las «condiciones materiales o técnicas», lo que ha llevado a la doctrina a sostener que «el término es ciertamente restringido»79. Y el problema está en delimitar
qué quiere decirse con esa expresión, como
nos revela los distintos acercamientos que
se han hecho desde la doctrina para acotarla; así, por ejemplo, se ha afirmado que la
75
Se ha de tener presente que otra de las reformas
operadas por la Ley 54/2003 incide en el artículo 53.5
de la LISOS, permitiendo a la Inspección solicitar a
dichos funcionarios autonómicos la subsanación del
informe cuando se estime que el relato de hechos es
insuficiente a efectos sancionadores.
76
Además se añade un apartado 2º al artículo 50
de la LISOS que permite el levantamiento de actas de
obstrucción cuando se trate de obstaculizar las actuaciones de comprobación atribuidas a los funcionarios
públicos.
77
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 35.
78
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.
79
CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma
del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión
prioritaria)», ob.cit., pág. 10 de 17.
50
Inspección «seguirá con los temas más
directamente relacionados con la salud de
los trabajadores»80, o con mayor concreción,
se afirma bien que «quedan fuera de su competencia [la de los funcionarios autonómicos] infracciones tales como todas las de
carácter documental y en general infracciones jurídico-formales, como la no constitución del Comité de Seguridad y Salud o falta
de convocatoria de éste, incumplimientos en
materia de formación»81 o bien que la competencia de los funcionarios autonómicos se
circunscribe a «aquellas condiciones estrictas de seguridad y salud laboral con las que
prestan sus servicios los trabajadores
(maquinaria, equipos de protección, espacio
físico del lugar de trabajo, señalizaciones,
etc.) mientras que seguirán quedando en
manos de la Inspección, la vigilancia de
todas aquellas condiciones de trabajo que
pudiesen afectar a la seguridad y salud de
los trabajadores (tipo y contenido de la actividad laboral, duración, organización del
trabajo, etc.)»82. A nuestro juicio, esta última aproximación a la expresión «condiciones materiales y técnicas» es la que nos
parece más correcta.
En segundo lugar, la elaboración del
informe y, sobre todo, su remisión a la Inspección de Trabajo, sólo procede si previamente se dan dos condiciones, de un lado,
que el funcionario autonómico haya efectuado un requerimiento al empresario para que
80
GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 3 de 18. No obstante, este autor afirma
que «la constatación de esta realidad supone afianzar
una diferencia que sólo tiene sentido en el plano teórico, ya que en la realidad los dos aspectos son inseparables».
81
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.
82
CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma
del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión
prioritaria)», ob.cit., pág. 10 de 17.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
JUAN GIL PLANA
subsane las deficiencias o incumplimientos
advertidos, de otro, que el empresario haga
caso omiso de dicho requerimiento; de suerte que, «no cabe el requerimiento y el informe-propuesta de sanción a la vez»83. Además se ha de tener presente que el incumplimiento de los requerimientos previos
efectuados por los funcionarios autonómicos
se recoge como criterio de graduación de las
sanciones84.
pectores de Trabajo88. La doctrina ha entendido que no se puede reconocer esa facultad
a los funcionarios públicos89, si aceptamos
esa solución, perfectamente admisible, se ha
de reconocer que las facultades comprobatorias de los funcionarios autonómicos queda
seriamente mermada; de ahí que una posible solución será, si ello es posible, proceder
a reconocer dicha facultad por cada una de
las Comunidades Autónomas.
En tercer lugar, el informe de los funcionarios autonómicos no es vinculante para los
Inspectores de Trabajo, no tanto porque se
permita a estos últimos solicitar a aquéllos
la subsanación85 de posibles defectos apreciados en los informes sino porque el propio
precepto nos indica que «si así procediera» se
levantará acta de infracción, lo que supone
que la última palabra para imponer una
sanción la sigue teniendo la Inspección de
Trabajo86.
La valoración efectuada por la doctrina no
ha sido muy positiva, se ha criticado que la
reforma incide de forma directa en el ejercicio de la potestad autoorganizadora de las
Comunidades Autónomas en materia de función pública90, así como el exceso del legislador en su intención de actualizar la colaboración91; pero, sobre todo, la valoración negativa procede de la constatación de los posibles
problemas de coordinación que pueden llegar
a plantearse entre la Inspección de Trabajo y
los funcionarios autonómicos92.
En cuarto lugar, en cuanto a la presunción de certeza, se ha dicho que se ha producido su atribución en una configuración «de
la que no gozan los informes de la propia Inspección de Trabajo y Seguridad Social»87. Y
sin embargo, se ha olvidado el legislador de
determinar si a los funcionarios autonómicos les es de aplicación la facultad de «entrar
libremente, en cualquier momento y sin previo aviso» tal y como sí se reconoce a los Ins-
83
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 35.
84
Artículo 39.3 LISOS.
85
Prevista en el artículo 53.5 de la LISOS, conforme a la nueva redacción dada por la Ley 54/2003.
86
En este sentido, CAMAS RODA, F.: «El proyecto de
ley de reforma del marco normativo de prevención de
riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo
como cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 10 de 17; y
Fernández Marcos, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.
87
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit. Es interesante la argumentación desplegada
por este autor para llegar a esa conclusión.
3.5. La reforma de la Ley
de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social
La otra norma que ha resultado modificada por la Ley 54/2003 ha sido la Ley de
Artículo 5.1 de la Ley 42/1997, de 14 de
noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social.
89
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.
90
GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 4 de 18.
91
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.
92
En este sentido PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 37; GARCÍA
VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de
12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la
prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18.
88
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
53
51
ESTUDIOS
Infracciones y Sanciones en el Orden Social,
con la que se pretende mejorar la función de
control de la normativa laboral y asegurar
un cumplimiento efectivo de la obligaciones
de los distintos supuestos.
zar aquellas actividades de prevención que
hicieran necesarias los resultados de las
evaluaciones, con el alcance y contenido
establecidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales95.
Se procede a modificar el concepto de
infracción laboral en materia de prevención,
de suerte que se define como toda acción u
omisión «de los diferentes sujetos responsables», eliminando la enumeración de los
mismos, es decir, se da una definición «en la
que ya no se recogen los diferentes sujetos
responsables, sino que para ello la definición objetiva […] se remite al listado del art.
2 de la LISOS»93; y se modifica el ámbito
subjetivo, mediante la nueva redacción del
artículo 8.2 de la LISOS, para introducir
como sujeto responsable administrativamente al empresario titular del centro de
trabajo.
b) Incumplir la obligación de efectuar la
planificación de la actividad preventiva que
derive como necesaria de la evaluación de
riesgos, o no realizar el seguimiento de la
misma, con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos
laborales96.
3.5.1. Infracciones graves
En cuanto a las infracciones graves la
reforma ha supuesto la nueva redacción de
varios tipos infractores y la adición de otros
nuevos. Los cambios de redacción han sido:
a) Incumplir la obligación de integrar la
prevención de riesgos laborales en la empresa a través de la implantación y aplicación
de un plan de prevención, con el alcance y
contenido establecidos en la normativa de
prevención de riesgos laborales94.
No llevar a cabo las evaluaciones de riesgos y, en su caso, sus actualizaciones y revisiones, así como los controles periódicos de
las condiciones de trabajo y de la actividad
de los trabajadores que procedan, o no reali-
93
CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma
del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión
prioritaria)», ob.cit., pág. 11 de 17.
94
El texto en cursiva resalta las novedades introducidas por la Ley 54/2003.
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c) No adoptar el empresario titular del
centro de trabajo las medidas necesarias
para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el mismo reciban la
información y las instrucciones adecuadas
sobre riesgos existentes y las medidas de protección, prevención y emergencia, en la forma
y con el contenido establecidos en la normativa establecida97.
d) No designar a uno o varios trabajadores para ocuparse de las actividades de protección y prevención en la empresa o no organizar o concertar un servicio de prevención
cuando ello sea preceptivo, o no dotar a los
recursos preventivos de los medios que sean
necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas.
La falta de presencia de los recursos preventivos cuando ello sea preceptivo o el
incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia98.
e) No facilitar a los trabajadores designados o al servicio de prevención el acceso a la
información y documentación señaladas en
el artículo 18.1 y 23.1 de la LPRL99.
95
96
97
98
99
Artículo 12.1. a) y b) LISOS.
Artículo 12.6 LISOS.
Artículo 12.14 LISOS.
Artículo 12.19 LISOS.
Artículo 12.19 LISOS.
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JUAN GIL PLANA
Entre las adiciones100 resaltamos la tipificación novedosa de las siguientes conductas,
a saber:
1. Incumplir las obligaciones derivadas
de actividades correspondientes a las
personas o entidades que desarrollen
la actividad de auditoría del sistema
Se ha de indicar que también se han tipificado
dos nuevas conductas relacionadas con el Real Decreto 1627/1997, relativo a la seguridad y salud en el sector de la construcción, que son las contempladas en los
apartados 23 y 24 del artículo 12 de la LISOS.
Así en el apartado 23 se establece como infracción
administrativa, por un lado, «incumplir la obligación de
elaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo con
el alcance y contenido establecidos en la normativa de
prevención de riesgos laborales, en particular por carecer de un contenido real y adecuado a los riesgos específicos para la seguridad y la salud de los trabajadores
de la obra o por no adaptarse a las características particulares de las actividades o los procedimientos desarrollados o del entorno de los puestos de trabajo», y de
otro, «incumplir la obligación de realizar el seguimiento del plan de seguridad y salud en el trabajo con el
alcance y contenido establecidos en la normativa de
prevención de riesgos laborales».
El apartado 24 tipifica como ilícitos administrativos
los siguientes incumplimientos del promotor: a) no
designar los coordinadores en materia de seguridad y
salud cuando ello sea preceptivo; b) incumplir la obligación de que se elabore el estudio o, en su caso, el
estudio básico de seguridad y salud, cuando ello sea
preceptivo, con el alcance y contenido establecidos en
la normativa de prevención de riesgos laborales, o
cuando tales estudios presenten deficiencias o carencias significativas y graves en relación con la seguridad
y la salud en la obra; c) no adoptar las medidas necesarias para garantizar, en la forma y con el alcance y contenido previstos en la normativa de prevención, que los
empresarios que desarrollan actividades en la obra
reciban la información y las instrucciones adecuadas
sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia; d) no cumplir los coordinadores en
materia de seguridad y salud las obligaciones establecidas en el artículo 9 del Real Decreto 1627/1997, como
consecuencia de su falta de presencia, dedicación o
actividad en la obra; y e) no cumplir los coordinadores
en materia de seguridad y salud las obligaciones, distintas de las citadas anteriormente, establecidas en la normativa de prevención de riesgos laborales cuando tales
incumplimientos tengan o puedan tener repercusión
grave en relación con la seguridad y salud en la obra.
de prevención de las empresas, de
acuerdo con la normativa aplicable101.
2. Incumplir las obligaciones derivadas
de actividades correspondientes a
entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales,
de acuerdo con la normativa aplicable102.
100
3.
Permitir el inicio de la prestación de
servicios de los trabajadores puestos
a disposición sin tener constancia
documental de que han recibido las
informaciones relativas a los riesgos y
medidas preventivas, poseen la formación específica necesaria y cuentan con un estado de salud compatible
con el puesto de trabajo a desempeñar103.
3.5.2. Infracciones muy graves
Se ha procedido a dar nueva redacción al
apartado 8 del artículo 13 de la LISOS, tipificando como infracción muy grave el «no
adoptar el promotor o el empresario titular
del centro de trabajo, las medidas necesarias
para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el mismo reciban la
información y las instrucciones adecuadas,
en la forma y con el contenido alcance establecidos en la normativa de prevención de
riesgos laborales, sobre los riesgos y las
medidas de protección, prevención y emergencia cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales», así como «la falta de presencia de los recurso preventivos
cuando ello sea preceptivo o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su
presencia, cuando se trate de actividades
101
102
103
Artículo 12.25 LISOS.
Artículo 12.26 LISOS.
Artículo 19.2 f) LISOS.
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ESTUDIOS
reglamentariamente consideradas como
peligrosas o con riesgos especiales».
Y se añaden dos nuevas infracciones muy
graves, a saber:
a) La alteración o el falseamiento, por las
personas o entidades que desarrollen
la actividad de auditoría del sistema
de prevención de las empresas, del
contenido del informe en la empresa
auditada104.
b) La suscripción de pactos que tengan
por objeto la elusión, en fraude de ley,
de las responsabilidades establecidas
en el apartado 3º del artículo 42 de la
LISOS, también introducido por la Ley
54/2003, y que viene a aclarar la responsabilidad empresarial al establecer que «los pactos que tengan por
objeto la elusión, en fraude de ley, de
las responsabilidades establecidas […]
son nulos y no producirán efecto alguno»105.
laboral la firmeza de la sentencia o el auto de
sobreseimiento dictado por la autoridad
judicial». Como acertadamente se ha resaltado por la doctrina, esta novedad viene a
dar solución al problema de la caducidad del
expediente sancionador que se apreciaba en
la práctica107.
No podemos efectuar aqui un análisis de
la incidencia de la modificación de la LISOS
a la luz de los objetivos perseguidos por el
legislador, pero desde la doctrina se ha
manifestado que en estas modificaciones «se
encuentra lo mejor y lo peor de la Ley de
Reforma. Lo peor no por exceso, sino por
defecto. La Ley posee algunos cambios
importantes, pero no va tan lejos como sería
necesario para implicar adecuadamente a la
Administración Sancionadora Laboral en el
compromiso que la legislación preventiva
impone a los sujetos obligados»108.
No podemos terminar la exposición de las
novedades introducidas en la LISOS, sin
mencionar la obligación del Ministerio Fiscal, calificada por la doctrina como una «adición lógica»106, de comunicar, «en todo caso, a
la autoridad laboral y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la existencia de un
procedimiento penal sobre hechos que puedan resultar constitutivos de infracción.
Dicha notificación producirá la paralización
del procedimiento hasta el momento en que
el Ministerio Fiscal notifique a la autoridad
A la vista de lo expuesto podemos afirmar
que la reforma operada por la Ley 54/2003,
presenta por lo que se refiere a la modificación de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales, importantes interrogantes y
dudas interpretativas. No obstante, ha de
resaltarse el esfuerzo mostrado por los interlocutores sociales y los poderes públicos para
atajar la alta siniestralidad laboral, aunque
no seamos muy optimistas de su incidencia
real si esta reforma no constituye un primer
peldaño en la lucha contra el grave problema
social que supone el elevado número de accidentes de trabajo que soporta el mercado
laboral español.
Artículo 13.13 LISOS.
Artículo 13.14 LISOS.
106
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 34.
107
GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales»,
ob.cit., pág. 17 de 18.
108
PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de
Reforma del Marco Normativo de la Prevención de
Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 24.
104
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RESUMEN
Se aborda el estudio de la reforma del marco normativo de la seguridad y salud en el trabajo operada por la Ley 54/2003, con el objetivo declarado –como eje principal– de luchar
contra la tendencia evolutiva creciente de la siniestralidad laboral. Para ello se exponen los
antecedentes inmediatos que han originado esta reforma, y, a continuación, se analiza la
reforma operada en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y se procede a exponer las
modificaciones producidas en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
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