13. Resolución No. 024 del 20 de agosto de 1997, por la cual el

PROVIDENCIA No.48
GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO CONTRACTUAL Y BUEN MANEJO DEL
ANTICIPO – Declaratoria de realización del riesgo / DECLARATORIA
DEL SINIESTRO – Caducidad de la acción contractual / DECLARATORIA
DE INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL Y EFECTIVIZACIÓN DE LAS
GARANTÍAS – Competencia de la Administración / LIQUIDACIÓN
UNILATERAL DEL CONTRATO – Competencia temporal de la
Administración
LA ACCIÓN CONTRACTUAL INCOADA POR LA SOCIEDAD DEMANDANTE
ESTÁ CADUCADA, PUES LA DEMANDA FUE PRESENTADA CON
POSTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DEL TÉRMINO DE DOS AÑOS SEÑALADO
EN EL NUMERAL 10 DEL ARTÍCULO 136 DEL CCA.
POR EL HECHO DE ESTAR CADUCADA LA ACCIÓN CON RESPECTO A LAS
PRETENSIONES DE NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES NO. 330 DEL 17 DE
AGOSTO DE 1995 Y DE LA NO. 064 DEL 15 DE FEBRERO DE 1996, QUE
DECLARARON EL INCUMPLIMIENTO E HICIERON EFECTIVAS LAS
GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO Y BUEN MANEJO DEL ANTICIPO, LA SALA
QUEDARÍA RELEVADA DE ESTUDIAR LOS CARGOS FORMULADOS CONTRA
LAS MISMAS.
NO OBSTANTE LO ANTERIOR, LA SALA CONSIDERA NECESARIO HACER LA
PRECISIÓN, QUE AUN CUANDO LA ACCIÓN NO ESTUVIERA CADUCADA, LOS
CARGOS CONTRA DICHAS RESOLUCIONES, POR LA PRESUNTA VIOLACIÓN
DE LA LEY Y LA INCOMPETENCIA DEL IDEMA, PARA DECLARAR EL
INCUMPLIMIENTO Y HACER EFECTIVA LOS RIESGOS AMPARADOS POR LA
PÓLIZA, TAMPOCO PROSPERARÍAN POR LAS SIGUIENTES RAZONES:
LOS NUMERALES 1 Y 2 DEL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 80 DE 1993, FACULTAN
A LAS ENTIDADES PÚBLICAS CONTRATANTES PARA ESTABLECER SI EL
CONTRATISTA HA INCUMPLIDO SUS OBLIGACIONES, Y EN CASO DE
INCUMPLIMIENTO, PARA HACER LAS GESTIONES NECESARIAS PARA EL
COBRO DE LAS SANCIONES PECUNIARIAS Y GARANTÍAS A QUE HUBIERE
LUGAR. LA ENTIDAD CONTRATANTE PUEDE ESTABLECER PERFECTAMENTE
EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA, CUANDO VENCIDO EL TÉRMINO
DE EJECUCIÓN DEL MISMO, COMO EN ESTE CASO, EL CONTRATISTA NO
HA REALIZADO NINGUNA DE LAS PRESTACIONES A QUE SE OBLIGÓ. SINO
SE PERMITIERA A LA ADMINISTRACIÓN DECLARAR EL INCUMPLIMIENTO
PARA HACER EFECTIVAS LAS GARANTÍAS, ÉSTAS SERÍAN TOTALMENTE
NUGATORIAS Y PERDERÍAN TODO EFECTO JURÍDICO.
AUN CUANDO SEA PERMITIDO LA INCLUSIÓN DE LA CLÁUSULA DE
CADUCIDAD DE UN CONTRATO, EN CASO DE INCUMPLIMIENTO GRAVE DEL
CONTRATO POR PARTE DEL CONTRATISTA, LA DECLARATORIA DE
CADUCIDAD NO ES OBLIGATORIA PARA LA ENTIDAD PÚBLICA
CONTRATANTE, PUES EXPRESAMENTE EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY 80 DE
1993, SEÑALA QUE LA ENTIDAD PUEDE ABSTENERSE DE DECLARAR LA
CADUCIDAD, Y TOMAR OTRAS MEDIDAS QUE GARANTICEN LA EJECUCIÓN
DEL CONTRATO, COMO SERÍA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS O HACER
EFECTIVAS LA CLÁUSULA PENAL, O DECLARAR EL INCUMPLIMIENTO PARA
HACER EFECTIVAS LAS GARANTÍAS, COMO SUCEDIÓ EN ESTE CASO.
EL TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ES EL
SEÑALADO EN EL CONTRATO O EN LOS PLIEGOS, O EN SU DEFECTO EL
SEÑALADO POR LA LEY DE 4 MESES, QUE VENCIDO EL TÉRMINO PARA LA
LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO, NACE LA OBLIGACIÓN DE LA
ENTIDAD PÚBLICA CONTRATANTE DE LIQUIDAR EL CONTRATO
UNILATERALMENTE, PUDIENDO EJERCER VÁLIDAMENTE DICHA FACULTAD
HASTA EL VENCIMIENTO DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL, ES DECIR, DOS
AÑOS MÁS, PUES LA LEY 80 DE 1993 NO SEÑALÓ UN PLAZO PARA LA
LIQUIDACIÓN
UNILATERAL
DEL
CONTRATO,
PLAZO
QUE
FUE
POSTERIORMENTE SEÑALADO EN LA LEY 446 DE 1998, EN DOS MESES.
HAY LUGAR A DECLARAR LA NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES NO. 024 DEL
20 DE AGOSTO DE 1997 Y 211 DEL 17 DE NOVIEMBRE DEL MISMO AÑO,
POR LAS CUALES SE LIQUIDÓ UNILATERALMENTE EL CONTRATO NO. 485
DE 1994, POR HABER SIDO EXPEDIDAS EXTEMPORÁNEAMENTE, HABIENDO
PERDIDO COMPETENCIA TEMPORAL LA ENTIDAD CONTRATANTE.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCION TERCERA
SUBSECCIÓN B
Bogotá D. C., ocho (8) de junio de dos mil cinco (2005)
MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO AUGUSTO TORRES CALDERON
EXPEDIENTE:
1999-0156
DEMANDANTE:
MAPFRE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA S.A.
DEMANDADO:
MINISTERIO DE AGRICULTURA
CONTRACTUAL
I. ANTECEDENTES
Rituado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que
invalide lo actuado, la Sala procede a dictar sentencia en el proceso de la
referencia, demanda interpuesta por la Compañía de Seguros Mapfre
Seguros Generales de Colombia S.A., a través de apoderado, contra el
Ministerio de Agricultura.
1. HECHOS DE LA DEMANDA
1. El 4 de agosto de 1994, el Instituto de Mercadeo Agropecuario
– IDEMA, hoy liquidado, y la Asociación de Pequeños
Productores de fríjol de Santa Rosa del Sur – APROFRISS
LTDA., suscribieron el contrato No. 485., cuyo objeto era que el
contratista se comprometía para con el IDEMA a comprar para
ese Instituto, a los agricultores del Municipio de Santa Rosa del
Sur, hasta 400 toneladas métricas de fríjol en el periodo
correspondiente a la cosecha B/94.
2. En la cláusula séptima del contrato se pactó que el término de
duración del mismo sería desde el 5 de agosto de 1994 hasta el
30 de noviembre del mismo año.
3. En el parágrafo segundo de la cláusula sexta del contrato se
estableció que para el pago del fríjol, el IDEMA pagaría al
contratista, a titulo de anticipo, la suma de $ 40.000.000.oo,
previa presentación de la cuenta de cobro por parte del
contratista, suma que fue pagada al contratista, según
comprobante de pago No. 509877.
4. En virtud de lo estipulado en la clausula décima primera del
contrato, la contratista constituyó a favor del IDEMA, la
garantía única de cumplimiento en favor de entidades estatales
No. 01216577, cuya vigencia era del 5 de agosto de 1994 hasta
el 30 de diciembre del mismo año. En esta póliza, se amparaba
el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el
contratista, por valor de $ 32.596.000.oo; así como el buen
manejo del anticipo, por valor de $ 40.000.000.oo.
5. El 19 de septiembre de 1994, el IDEMA requirió a la sociedad
APROFRISS LTDA., para que informara sobre las compras
efectuadas en desarrollo del contrato, solicitando al contratista
que, en caso de no haber realizado dichas compras, devolviera
el anticipo de $ 40.000.000.oo que le había sido entregado.
6. El 9 de febrero de 1995, el Representante Legal de la sociedad
contratista envió al IDEMA una propuesta para el pago del
anticipo, consistente en entregar 30 toneladas de fríjol en
Gamarra o Barrancabermeja, por valor de $ 17.700.000.oo; y
el saldo, es decir, la suma de $ 22.300.000.oo, cancelarlo en
efectivo el día 20 de marzo de 1995.
7. A solicitud del IDEMA, la compañía aseguradora hizo las
siguientes prorrogas a la póliza de seguros No. 01216577:
-
Por comunicación del 1 de febrero de 1995, el IDEMA solicitó a
Seguros Caribe que prorrogara la vigencia de la póliza por un
término de 60 días, por cuanto el contrato aún no había sido
cumplido, prorroga a la cual accedió la aseguradora, expidiendo
para el efecto el certificado No. 00041408.
-
Por comunicación del 9 de abril de 1995, el IDEMA solicitó a
Seguros Caribe que prorrogara la vigencia de la póliza por un
término de 60 días, por cuanto el contrato aún no había sido
cumplido, prorroga a la cual accedió la aseguradora, expidiendo
para el efecto el certificado No. 001.
-
Por comunicación del 9 de junio de 1995, el IDEMA solicitó a
Seguros Caribe que prorrogara la vigencia de la póliza por un
término de 60 días, por cuanto el contrato aún no había sido
cumplido, prorroga a la cual accedió la aseguradora, expidiendo
para el efecto el certificado No. 002.
8. El 30 de junio de 1995, el IDEMA envió una comunicación a
Seguros Caribe, informándole que el contrato No. 485 de 1994
no había sido cumplido, por cuanto APROFRISS LTDA., aún no
había reintegrado el valor del anticipo que se comprometió a
devolver.
9. El 17 de agosto de 1995, el Gerente General del IDEMA, expidió
la resolución No. 330 de 1995, mediante la cual declaró el
acaecimiento del riesgo asegurado mediante la póliza No.
01216577, expedida por Seguros Caribe S.A., para amparar el
cumplimiento del contrato (por valor de $ 32.596.000.oo), y el
buen manejo del anticipo (por valor de $ 40.000.000.oo), lo
cual arrojaba una suma total de $ 72.596.000.oo. Esta
resolución, fue confirmada en todas sus partes, mediante
resolución No. 064 del 15 de febrero de 1996.
10.
Mediante resolución No. 024 de 1997, el IDEMA liquidó
unilateralmente el contrato No. 0485 de 1994, ordenando a la
sociedad contratista pagar al IDEMA la suma de $
40.000.000.oo, por concepto del anticipo del contrato No. 485,
más los intereses causados por esta obligación, equivalentes al
doble del interés legal civil sobre el valor histórico
actualizado. Esta resolución, fue confirmada en todas sus
partes mediante la resolución No. 211 del 7 de noviembre de
1997.
2. CARGOS
Contra las resoluciones demandadas, el apoderado de la Compañía de
Seguros demandante formula los siguientes cargos que se resumen
así:
1. Contra las resoluciones No. 330 de 1995 y No. 064 del 15 de
febrero de 1996, mediante las cuales se declaró el incumplimiento del
contrato y se ordenó hacer efectivas las sumas amparadas, por buen
manejo del anticipo y de cumplimiento, formula los siguientes cargos:
a. Violación de la ley, por cuanto la el artículo 14 de la ley
80 de 1993, no otorga a las entidades estatales la
potestad de declarar el incumplimiento del contrato para
declarar el acaecimiento del riesgo y por cuanto en los
contratos que tengan por objeto las actividades
industriales y comerciales de las entidades estatales,
debe prescindirse de la utilización de la cláusulas o
estipulaciones excepcionales.
b. Falta de competencia, por cuanto en las resoluciones
recurridas se declara el incumplimiento y el acaecimiento
de los riesgos de anticipo y cumplimiento, y en sentencia
del 5 de junio de 1998, el Consejo de estado, con
Ponencia de Daniel Suárez Hernández, consideró que la
Administración carece de competencia material para
declarar el incumplimiento, por haber vencido el término
del contrato, y además que la cláusula cuarta de las
condiciones generales de la póliza de seguros establece
que en caso de incumplimiento, el siniestro se configura
con el acto administrativo que declara la caducidad del
contrato. Concluyendo, en consecuencia, la compañía
actora que la declamatoria de cumplimiento del contrato
es una atribución que es de competencia exclusiva del
juez del contrato. Además, considera que las
resoluciones fueron expedidas diez meses después de
haber terminado el contrato, cuando ya la Administración
había perdido su competencia para imponer cualquier tipo
de sanciones.
2. Contra las resoluciones No. 024 y 211 de 1997, por las cuales se
liquidó unilateralmente el contrato, formula el siguiente cargo:
-
Falta de competencia temporal para liquidar el contrato
unilateralmente, por cuanto los artículos 60 y 61 de la ley 80 de
1993, y el artículo 44 –numeral 10 – literal d de la ley 446 de
1998, establecen que los contratos de tracto sucesivo, se deben
liquidar bilateralmente en el plazo señalado en el contrato o en
los pliegos de condiciones o términos de referencia, y en su
defecto, a más tardar dentro de los 4 meses siguientes a la
finalización del contrato. Vencido este término de la liquidación
bilateral, la administración tiene un término de 2 meses para
liquidar el contrato unilateralmente. Y en este caso, el contrato
terminó su ejecución el 30 de noviembre de 1994, y solamente
fue liquidado por las resoluciones atacadas, que fueron
expedidas el 20 de agosto de 1997 y el 7 de noviembre de
1997.
3. PRETENSIONES
Con fundamento en los anteriores hechos, el demandante solicita que se
hagan las declaraciones y condenas que a continuación se resumen:
1. Que se declare la nulidad de las resoluciones No. 330 del 17 de
agosto de 1995, y de la resolución No. 064 del 15 de febrero de
1996, proferidas por el IDEMA, mediante las cuales declaró el
acaecimiento del riesgo amparado por la póliza No. 01216577 y
confirmó tal decisión, expedidas por Seguros Caribe S.A., por
las cuales amparaba el buen manejo del anticipo ($
40.000.000.oo) y el cumplimiento del contrato No. 485 de 1994
($ 32.596.000.oo), lo cual arroja la suma total de $
72.596.000.oo.
2. Que se declare la nulidad de las resoluciones No. 024 del 20 de
agosto de 1997, y de la resolución No. 211 del 7 de noviembre
de 1997, proferidas por el IDEMA, mediante las cuales liquidó
unilateralmente el contrato No. 485 de 1994 y confirmó tal
decisión.
3. Como consecuencia de la nulidad de los actos antes
mencionados, se declare que Mapfre Seguros Generales de
Colombia S.A., no está obligado a cumplir con lo ordenado en el
artículo segundo de la resolución 330 de 1995, que dispuso
“hacer efectiva la garantía única No. 01216577 expedida
por….Seguros Caribe S.A., que ampara los riesgos de anticipo
por la suma de $ 40.000.000.oo, y cumplimiento por la suma
de $ 32.596.000.oo, para un total a cargo de la compañía
Seguros Caribe de $ 72.596.000.oo”.
4. Como consecuencia de la nulidad de las resoluciones
mencionadas, se declare que Mapfre Seguros Generales de
Colombia S.A., no está obligado a cumplir con lo ordenado en el
artículo cuarto de la resolución 024 de 1997, que dispuso que
“…Mapfre Seguros….está obligada a pagar al IDEMA la suma de
$ 40.000.000.oo y los intereses causados por esta obligación,
equivalentes al doble del interés legal civil sobre el valor
histórico actualizado….Con la disposición contenida en el
presente artículo el IDEMA afecta la póliza 01216577 expedida
por la citada aseguradora para los riesgos de: a) buen manejo
del anticipo por $ 40.000.000.oo, en virtud de que el
contratista no ha reintegrado el anticipo que se le entregó por
parte del IDEMA, y b) Cumplimiento por la suma resultante de
la liquidación de los intereses, ordenada mediante la presente
providencia”.
5. Que se ordene restituir actualizados los dineros que haya
pagado o llegare a pagar Mapfre Seguros Generales de
Colombia S.A., como consecuencia de lo dispuesto en el artículo
cuarto de la resolución 024 de 1997.
6. Que se condene al Ministerio de Agricultura, entidad que
asumió las obligaciones del IDEMA (hoy liquidado), a pagar a
Mapfre Seguros el valor de los perjuicios sufridos por ésta,
equivalentes a los gastos y valores pagados para atender la vía
gubernativa, y para iniciar y llevar hasta su terminación la
acción contenciosa que aquí se incoa, y demás gastos que se
demuestren en el transcurso del proceso.
7. Que se condene al Ministerio de Agricultura a pagar a Mapfre
seguros el valor de los perjuicios actualizados, de conformidad
con lo establecido en los artículos 176, 177 y 178 del CCA.
3. TRÁMITE Y ALEGACIONES
Por auto del 11 de febrero de 1999, se admitió la demanda, ordenando el
trámite de ley (folios 34 y 35 del c.1).
En el auto admisorio de la demanda se ordenó notificar personalmente a la
Asociación de Pequeños Productores de fríjol de Santa Rosa del Sur
APROFRISS LTDA, en calidad de listisconsorte necesario de Mapfre Seguros,
sin que fuera posible efectuar dicha notificación, por cuanto tal sociedad se
disolvió a mediados de 1995, por lo que se adelantó el trámite procesal
frente a dicha sociedad con Curador Ad-litem.
Admitida y notificada en debida forma la demanda, el Ministerio de
Agricultura no hizo ningún pronunciamiento, y la curadora designada para la
asociación APROFRISS LTDA, manifestó que se acogía a los hechos de la
demanda que resultaran probadas en el proceso.
Mediante auto del 15 de abril de 2004, se decretaron las pruebas pedidas
por la parte actora. La entidad demandada no solicitó la práctica de
pruebas (folios 164 a 166 del c.1).
Vencido el término probatorio, los apoderados de Mapfre Seguros Generales
de Colombia S.A., y del Ministerio de Agricultura presentaron sus alegatos
finales (folios 184 a 216 del c.1). El apoderado de la demandante reiteró
sus planteamientos iniciales, y el apoderado del Ministerio de Agricultura
manifestó que la administración está facultada legalmente para declarar el
incumplimiento de los contratos, tal como se hizo en la resolución No. 330
de 1995 (por la cual se declaró la ocurrencia del siniestro), por lo que no le
asiste razón al apoderado accionante cuando afirma que el IDEMA violó la
ley al declarar el incumplimiento del contratista. Agregó que la mencionada
resolución no adolece de falsa motivación, como lo sugiere el apoderado de
la demandante, por cuanto la misma se fundamentó en el incumplimiento
del contratista, lo cual efectivamente ocurrió, pues el contratista recibió el
anticipo de $ 40.000.000.oo y no entregó las 400 toneladas de fríjol a que
se había comprometido.
Por otra parte, explicó que la resolución No. 024 de 1997, por la cual se
liquidó unilateralmente el contrato fue expedida dentro del término legal, y
que la misma está ajustada a derecho.
4. RELACIÓN DE PRUEBAS Y HECHOS PROBADOS
1. Contrato No. 485 del 4 de agosto de 1994, suscrito entre el Gerente
General de la Asociación de Pequeños Productores de fríjol de Santa
Rosa del Sur – APROFRISS LTDA., y el Gerente General del Instituto
de Mercadeo Agropecuario – IDEMA, cuyo objeto fue descrito en el
hecho No. 1 de esta providencia (folios 1 a 5 del c.2).
2. Póliza única de cumplimiento No. 01216577, expedida el 5 de agosto
de 1995 por Seguros Caribe S.A., en la cual aparece la Asociación
APROFIRSS LTDA., como tomadora, y en calidad de asegurado y
beneficiario figura el IDEMA. Con esta póliza, se amparó el
cumplimiento del contrato No. 485 de 1994, por valor de $
32.596.000.oo, y el buen manejo del anticipo por valor de $
40.000.000.oo, para un total de $ 72.596.000.oo (folio 6 del c.2).
3. Comunicación del 19 de septiembre de 1994, suscrita por el Director
del IDEMA, dirigida al Gerente de APROFRISS LTDA., solicitándole
que informe a esa entidad las compras efectuadas hasta la fecha y
que en caso de no haber realizado ninguna compra, informara al
IDEMA la fecha en que haría devolución del anticipo (folio 16 del c.2).
4. Respuesta a la comunicación anterior, por parte del Gerente General
de APROFRISS LTDA., informado al IDEMA que el valor
correspondiente al anticipo ($ 40.000.000.oo) sería devuelto de la
siguiente manera:
-
La suma de $ 17.700.000.oo, representada en 30 toneladas de fríjol
que serían entregadas del 1 de febrero al 20 de febrero de 1995, en
Gamarra o Barrancabermeja; y el saldo ($ 22.300.000.oo), que sería
cancelado en efectivo el 20 de marzo de 1995 (folio 18 del c.2).
5. Relación de gastos efectuada por APROFRISS LTDA., en la cual se
aprecia que el valor correspondiente al anticipo ($ 40.000.000.oo),
fue desembolsado y recibido por dicha sociedad el 5 de agosto de
1994 (folio 20 del c.2).
6.
Resolución No. 330 del 17 de agosto de 1995, proferida por el
Gerente General del IDEMA, mediante la cual se declaró el
acaecimiento del riesgo amparado por la póliza No. 01216577,
expedida por Seguros Caribe S.A., para garantizar el cumplimiento
del contrato No. 485 de 1994; y en consecuencia se ordenó hacer
efectiva la garantía que ampara los riesgos de buen manejo del
anticipo por valor de $ 40.000.000.oo, y de cumplimiento por valor
de $ 32.596.000.oo, para un total, a cargo de Seguros Caribe S.A.,
de $ 72.596.000.oo. (folio 36 del c.2). De la parte motiva de esta
resolución, conviene destacar lo siguiente:
-
“…el mencionado contrato, en la cláusula sexta – parágrafo II
contempla un anticipo por la suma de $ 40.000.000.oo, que le fueron
entregados al contratista, debiendo ser reintegrados antes de
finalizar el contrato y antes de su liquidación” (folio 35 del c.2).
-
“…el término de ejecución del contrato finalizó el 30 de noviembre de
1994, y hasta la fecha el contratista no ha reintegrado el valor
recibido como anticipo, el cual se encuentra garantizado con la póliza
única No. 012165787…”.
-
“Con base en lo anteriormente expuesto, y demostrados como se
encuentran el origen y la causa del siniestro, conforme la preceptiva
del artículo 1077 del Código de Comercio, la cuantía de la
reclamación del IDEMA asciende a la suma de $ 72.596.000.oo, valor
que representa los riesgos de anticipo y cumplimiento del contrato
garantizado”.
-
Sobre el anterior incumplimiento fue oportunamente informada la
compañía garante, Seguros Caribe, a través de los telex 01034 del 17
de febrero de 1995, y 5044 del 30 de julio de 1995, originarios del
área de derecho privado y contratación, dependencia de la oficina
jurídica del IDEMA”.
7. Recurso de reposición impetrado por la apoderada de Seguros Caribe
S.A., contra la resolución No. 330 de 1995, el cual sustentó de la
siguiente manera:
-
“Se limita la resolución No. 330….a declarar el acaecimiento del
riesgo amparado por la póliza No. 01216577….y a hacer efectiva la
garantía en ella contenida por los amparos de cumplimiento y
anticipo, no obstante, ésta pretensión no está soportada con una
declaratoria de caducidad o de incumplimiento del contrato” (folio 64
del c.2).
-
“…el plazo contractual venció desde el mes de noviembre de 1994,
sin que durante el término del mismo, ni durante el plazo que
contractualmente se pactó para su liquidación, se hubiere declarado
por parte del IDEMA la caducidad del contrato o el incumplimiento del
mismo, para pretender 9 meses después, esto es, en agosto de 1995,
hacer efectiva la póliza de cumplimiento No. 01216577”.
-
Si bien es cierto que la póliza se encontraba vigente al momento de
ser proferido el acto administrativo recurrido, no es menos cierto que
el IDEMA dejo vencer todos los términos que legal y
contractualmente tenía para declarar administrativamente el
incumplimiento del contrato, es más, también dejo vencer el término
con que contaba para efectuar la liquidación del mismo, esto es, el
plazo que para tal efecto se pactó en el contrato”.
8. Resolución No. 064 del 15 de febrero de 1996, por la cual se desató
el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de Seguros
Caribe S.A., contra la resolución mencionada en el punto anterior
(resolución No. 330 de 1995), confirmándola en todas sus partes. De
la parte motiva de esta última, se destacan las siguientes
consideraciones:
-
“…la declaratoria de incumplimiento del contrato está contenida en
la resolución 330 del 17 de agosto de 1994. En lo que hace exigencia
de la declaratoria de caducidad, no le es dado al recurrente soslayar
los preceptos del artículo 14 de la ley 80 de 1993, que en su
parágrafo dice:
“…en los contratos que tengan por objeto actividades
comerciales o industriales de las entidades estatales que
no correspondan a las señaladas en el numeral 2 de este
artículo….se prescindirá de la utilización de las cláusulas o
estipulaciones excepcionales” (folio 41 del .2).
-
“La caducidad no procede en esta clase de contratos, donde se
despliega el objeto social de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado, encontrándose dentro de esta especie el IDEMA, cuya
función principal es la actividad comercial, y en desarrollo de ella,
suscribió el contrato materia de esta providencia” (folio 41 del c.2).
9.
Constancia de notificación personal de la resolución No. 064 al
representante legal de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.,
la cual se realizó el día 29 de febrero de 1996 (folio 78 del c.2).
10.
Edicto por el cual se notificó la resolución anterior al
Representante Legal de APROFRISS, el cual fue desfijado el 19 de
marzo de 1996 (folio 81 del c.2).
11.
Solicitud remitida por el IDEMA, vía telex, al Representante
Legal de APROFISS LTDA., invitándolo a efectuar la liquidación
bilateral del contrato No. 485, la cual se realizaría el 3 de junio de
1997 (folio 82 del c.2).
12.
Solicitud remitida por el IDEMA, vía telex, al Representante
Legal de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., invitándolo a
efectuar la liquidación bilateral del contrato No. 485, la cual se
realizaría el 3 de junio de 1997 (folio 83 del c.2).
13.
Resolución No. 024 del 20 de agosto de 1997, por la cual el
IDEMA liquidó unilateralmente el contrato No. 485 de 1994, y en la
que se ordenó a la sociedad contratista pagar al IDEMA la suma de $
40.000.000.oo, equivalentes al reintegro de la totalidad del
anticipo. Dicha liquidación se hizo en los siguientes términos:
-
Artículo 2: “…APROFRISS está obligada a pagar al IDEMA la suma de
$ 40.000.000.oo, y los intereses causados por esta obligación,
equivalentes al doble del interés legal civil sobre el valor histórico
actualizado…” (folio 52 del c.2).
-
Artículo 4: “…como consecuencia de las resoluciones que declararon
la ocurrencia del riesgo….y con fundamento en el contrato de seguro,
y en la liquidación del contrato que aparece en el artículo segundo de
esta resolución, Seguros Caribe, hoy Mapfre Seguros Generales de
Colombia S.A., está obligada a pagar al IDEMA la suma de $
40.000.000.oo y los intereses causados por esta obligación,
equivalentes al doble del interés legal civil sobre el valor histórico
actualizado….Con la disposición contenida en el presente artículo, el
IDEMA afecta la póliza 01216577, expedida por la citada aseguradora
para los riesgos de: a) buen manejo del anticipo por $
40.000.000.oo, en virtud que el contratista no ha reintegrado el
anticipo que se le entregó por parte del IDEMA; y b) cumplimiento
por la suma resultante de la liquidación de los intereses, ordenada
mediante la providencia anterior” (folio 53 del c.2).
14.
Recurso de reposición impetrado por la apoderada de Seguros
Caribe S.A., contra la resolución No. 024 de 1997, el cual sustentó de
la siguiente manera:
-
“El IDEMA dejo vencer todos los términos para previstos en la
cláusula once del contrato y los establecidos en la ley 80 de 1993
para liquidar el contrato suscrito con el contratista, y argumenta para
la adopción de la misma su imposibilidad de efectuarla bilateralmente
por la no comparecencia de este” (folio 67 del c.2).
-
“La justificación dada por el IDEMA no es de recibo y carece de
sustento legal, toda vez que solo hasta el 26 de mayo de 1997 le
solicitó al contratista presentarse a la diligencia de la liquidación del
contrato que tendría lugar el día 3 e junio de 1997. Dicha actuación
contraria lo dispuesto en el artículo 60 de la ley 80 de 1993, que
establece que la liquidación bilateral debe realizarse, a más tardar,
antes del vencimiento de los 4 meses siguientes a la finalización del
contrato, en razón a que el contrato por ellos celebrado venció el 30
de noviembre de 1994” (folio 68 del c.2).
15.
Resolución No. 211 del 7 de noviembre de 1997, por la cual el
IDEMA desató el recurso de recurso de reposición impetrado contra la
resolución que liquidó unilateralmente el contrato. En la parte motiva
de esta resolución se consideró:
-
“…está claro que la liquidación unilateral siempre se dará con
posterioridad al plazo de los 4 meses mencionados en el texto para la
liquidación bilateral…” (folio 57 del c.2).
16.
Notificación personal de la resolución No. 211 de 1997 al
Representante Legal de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.,
la cual se llevó a cabo el 3 de diciembre de 1997 (folio 86 del c.2).
II. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES
Caducidad y procedibilidad de la acción
La sociedad demandante, Mapfre Seguros, demanda las resoluciones No.
330 del 17 de agosto de 1995, por la cual el IDEMA declaró la ocurrencia de
los riesgos de buen manejo del anticipo y cumplimiento del contrato No.
485, amparados mediante la póliza No. 01216577; y la resolución No. 064
del 15 de febrero de 1996, por la cual se confirmó en todas sus partes la
resolución No. 330.
Esta última resolución (la No. 064 de 1996), fue notificada personalmente al
Representante Legal de Mapfre Seguros, el día 29 de febrero de 1996, y a
la sociedad contratista, APROFRISS LTDA., se le notificó mediante edicto
que fue desfijado el 19 de marzo de 1996.
De lo anterior, se deduce que la acción contractual incoada por la sociedad
demandante está caducada, pues la demanda fue presentada con
posterioridad al vencimiento del término de dos años señalado en el
numeral 10 del artículo 136 del CCA. Lo anterior, se fundamenta en las
siguientes razones:
-
Como la resolución No. 064 del 15 de febrero de 1996 fue notificada
personalmente a Mapfre Seguros Generales de Colombia el 29 de
febrero de 1996, es a partir de esta fecha que se debe empezar a
contabilizar el término de dos años para intentar la acción
contractual, es decir, dicho término vencía el 29 de febrero de 1998,
y la demanda solo fue presentada hasta el 18 de diciembre de 1998.
-
En el evento que se contabilizara el término de caducidad de la
acción a partir de la fecha en que quedó notificado el Representante
Legal de APROFIRSS LTDA., esto es, el 19 de marzo de 1996,
también está caducada la acción intentada, por cuanto el plazo
máximo para haber impetrado la acción vencía el 19 de marzo de
1998, y la demanda solo se presentó hasta el 18 de diciembre de
1998.
Por el hecho de estar caducada la acción con respecto a las pretensiones de
nulidad de las resoluciones No. 330 del 17 de agosto de 1995 y de la No.
064 del 15 de febrero de 1996, que declararon el incumplimiento e hicieron
efectiva las garantías de cumplimiento y buen manejo del anticipo, la Sala
quedaría relevada de estudiar los cargos formulados contra las mismas.
No obstante lo anterior, la Sala considera necesario hacer la precisión, que
aun cuando la acción no estuviera caducada, los cargos contra dichas
resoluciones, por la presunta violación de la ley y la incompetencia del
IDEMA, para declarar el incumplimiento y hacer efectiva los riesgos
amparados por la póliza, tampoco prosperarían por las siguientes razones:
1. Los numerales 1 y 2 del artículo 4 de la ley 80 de 1993, facultan a las
entidades públicas contratantes para establecer si el contratista ha
incumplido sus obligaciones, y en caso de incumplimiento, para hacer
las gestiones necesarias para el cobro de las sanciones pecuniarias y
garantías a que hubiere lugar. La entidad contratante puede
establecer perfectamente el incumplimiento del contratista, cuando
vencido el término de ejecución del mismo, como en este caso, el
contratista no ha realizado ninguna de las prestaciones a que se
obligó. Sino se permitiera a la Administración declarar el
incumplimiento para hacer efectivas las garantías, éstas serían
totalmente nugatorias y perderían todo efecto jurídico.
2. La declaratoria de incumplimiento con el fin de hacer efectivas los
amparos garantizados en la póliza de seguros, no pueden
considerarse como una cláusula exorbitante o excepcional, pues en
las pólizas de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales,
el siniestro se declara por acto administrativo expedido por la entidad
pública estatal contratante, y no por comunicación enviada a la
Compañía de Seguros, como sucede en los seguros de daños o de
responsabilidad, en las mismas condiciones generales de la póliza
expedida por Seguros Caribe (folio 179 del c.2), se menciona
claramente que el siniestro se demuestra con la resolución
ejecutoriada que lo declara, y los amparos objeto de la póliza, fueron
definidos en la siguiente forma:
“Amparo de Anticipo. El amparo de anticipo
cubre a las entidades estatales contratantes contra
el uso o apropiación indebida que el contratista
haga de los dineros o bienes que se le hayan
anticipado para l ejecución del contrato.
Amparo de Cumplimiento del contrato. El
amparo de anticipo cubre a las entidades estatales
contratantes contra los perjuicios derivados del
incumplimiento imputable al contratista de las
obligaciones
emanadas
del
contrato
garantizado. Este amparo comprende las multas y
el valor de la cláusula penal pecuniaria que se haga
efectiva”.
3. Tal como lo menciona en la parte motiva de las resoluciones
demandadas, la compañía contratista, APROFRISS LTDA, recibió del
IDEMA $ 40.000.000.oo en calidad de anticipó, y vencido el término
de ejecución del contrato, el 30 de noviembre de 1994, no había
dado cumplimiento a ninguna de las obligaciones adquiridas en el
mismo, por esta razón, ante la renuencia del contratista, de cumplir
el contrato y de restituir el anticipo que le fue entregado, el IDEMA
estaba en la obligación de declarar el incumplimiento total del
contrato y hacer efectivas las garantías, mediante la expedición de
los actos administrativos recurridos. Es de anotar, que la compañía
aseguradora demandante no pone en tela de juicio o desconoce estos
considerandos de las resoluciones atacadas.
4. No puede aceptarse que únicamente se puede declarar el
incumplimiento a través de la declaratoria de caducidad, como lo
sostiene el demandante. En efecto, en el contrato No. 485 de 1994
no fue estipulada la cláusula de caducidad, cláusula que era de
prohibida inclusión n este tipo de contratos, por haber sido celebrado
por el IDEMA, en desarrollo de sus funciones industriales y
comerciales, en aplicación de lo dispuesto en el parágrafo del artículo
14 de la ley 80 de 1993.
5. Aun cuando sea permitido la inclusión de la cláusula de caducidad de
un contrato, en caso de incumplimiento grave del contrato por parte
del contratista, la declamatoria de caducidad no es obligatoria para la
entidad pública contratante, pues expresamente el artículo 18 de la
ley 80 de 1993, señala que la entidad puede abstenerse de declarar
la caducidad, y tomar otras medidas que garanticen la ejecución del
contrato, como sería la imposición de multas o hacer efectivas la
cláusula penal, o declarar el incumplimiento para hacer efectivas las
garantías, como sucedió en este caso.
6. Si bien es cierto, inicialmente, La Sección Tercera del H. Consejo de
Estado, consideraba que las entidades estatales contratantes habían
perdido competencia para imponer multas y para declarar el
incumplimiento del contrato, con el fin de hacer efectiva la cláusula
penal, y/o para hacer efectivas las garantías de cumplimiento y buen
manejo del anticipo1, por considerar que la ley 80 de 1993 no
reprodujo la disposición contenida en el artículo 72 del Decreto Ley
222 de 1983, que autorizaba a las entidades públicas a declarar el
incumplimiento del contrato, dicha posición jurisprudencial, ha sido
posteriormente reevaluada. En efecto, en aplicación de lo dispuesto
en los numerales 1 y 2 del artículo 4 de la ley 80 de 1993, la Sección
Tercera del H. Consejo de Estado, actualmente acepta que las
entidades públicas contratantes pueden declarar, por acto
administrativo unilateral, las multas, la cláusula penal y el
incumplimiento para hacer efectivas las garantías, siempre y cuando
las dos primeras (multas y cláusula penal) sean pactadas
expresamente en el contrato y en cuanto al incumplimiento se haya
expedido las pólizas correspondientes, y el acto administrativo se
profiera dentro del término para la liquidación del contrato2. Esta
posición fue aceptada por esta Corporación en sentencia del dieciocho
(18) de mayo de dos mil cinco (2005), Magistrado ponente Ramiro
Pazos Guerrero, Expediente No. 2000-2758 – Demandante José
Bernardo Herrera Lozada.
Así las cosas, las pretensiones de la demanda relacionadas con la
declaratoria de nulidad de las anteriores resoluciones serán denegadas, y en
consecuencia, únicamente se analizará la demanda con respecto a las
resoluciones que liquidaron unilateralmente el contrato No. 485 de 1994.
La Sala considera que la acción no está caducada, con respecto a las
resoluciones No. 024 del 20 de agosto de 1997, por la cual el IDEMA liquidó
unilateralmente el contrato No. 485 de 1994, y frente a la resolución No.
211 del 7 de noviembre de 1997, que confirmó la resolución No. 024. Lo
anterior, por cuanto la demanda fue presentada el 18 de diciembre de
1998, y la resolución No. 024 fue proferida el 20 de agosto de 1997.
Procedibilidad de la Acción
La acción incoada es procedente, pues el actor solicita que se declare la
nulidad de las resoluciones No. 024 del 20 de agosto de 1997, por la cual el
IDEMA liquidó unilateralmente el contrato No. 485 de 1994, y de la
resolución No. 211 del 7 de noviembre de 1997, que confirmó la primera en
todas sus partes; y que se ordene el reconocimiento y pago de los
perjuicios materiales ocasionados con su expedición.
Legitimación en la causa
Por activa
La Compañía Mapfre Seguros se encuentra legitimada por activa, por cuanto
según el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara
de Comercio, obrante a folio 3 del c.1, la Sociedad Seguros del caribe S.A.,
cambió de nombre por el de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.,
por escritura pública 6138 de la Notaria 4 de Bogotá, del 10 de noviembre
de 1995. y Seguros Caribe fue la compañía de seguros que expidió la póliza
única de cumplimiento No. 01216577, que amparaba el buen manejo del
anticipo y el cumplimiento del contrato No. 485 de 1994, suscrito entre el
IDEMA y APROFRISS LTDA., póliza que el IDEMA ordenó hacer efectiva
mediante la resoluciones demandadas, incluyendo el valor de dichos
amparos en las resoluciones que liquidaron unilateralmente el mencionado
contrato.
Por pasiva
El Ministerio de Agricultura está legitimado por pasiva, por cuanto de
conformidad con lo establecido en el artículo 6 del decreto No. 1675 del 27
de junio de 1997, asumió los derechos y obligaciones del Instituto de
Mercadeo Agropecuario – IDEMA (hoy liquidado). Además, el IDEMA fue la
entidad que expidió los actos administrativos demandados.
2. CASO CONCRETO
En el caso que ocupa a la Sala, se pretende que se declare la nulidad de las
resoluciones No. 024 del 20 de agosto de 1997, y la No. 211 del 17 de
noviembre de 1997, proferidas por el IDEMA, por las cuales liquidó
unilateralmente el contrato No. 485 de 1994, y se desató el recurso de
reposición interpuesto contra la primera, confirmándola en todas sus
partes; y que como consecuencia de la anterior declaración se condene a la
entidad demandada al pago de los perjuicios de orden material causados a
la entidad demandante.
3. CARGO Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Revisada la demanda, encuentra la Sala que el apoderado de Mapfre
Seguros Generales de Colombia S.A., ataca la legalidad de las resoluciones
No. 024 del 20 de agosto de 1997 y 211 del 17 de noviembre del mismo
año, que liquidaron unilateralmente el contrato No. 485 de 1994, aduciendo
violación de la ley y de la cláusula décima del mencionado contrato.
VIOLACIÓN DE LA LEY Y DE LA CLAUSULA DECIMA DEL CONTRATO No. 485
DE 1994
El apoderado de la demandante aduce que el IDEMA expidió la liquidación
unilateral de contrato No. 485 de 1994, en forma extemporánea, por cuanto
la resolución No. 024, por la cual se efectuó la misma, fue proferida en
forma extemporánea, esto es, una vez la administración había perdido la
facultad legal para hacer tal liquidación.
Explicó que de conformidad con la cláusula séptima del contrato, el mismo
vencía el 30 de noviembre de 1994, y que según lo establecido en la
cláusula décima del mismo contrato, el plazo para efectuar la liquidación
bilateral del mismo vencía 15 días después de terminadas las compras que
debía realizar la sociedad contratista, es decir, el 15 de diciembre de 1994.
Agregó que una vencido el término para efectuar la liquidación bilateral (15
de diciembre de 1994), y de conformidad con lo establecido en el artículo
61 de la ley 80 de 1993, la administración debía proceder a liquidar de
inmediato de manera unilateral, y la misma solo se produjo hasta el 20 de
agosto de 1997, es decir, fuera de la oportunidad legal para hacerlo.
4. NORMATIVIDAD APLICABLE AL CARGO IMPUTADO
-
cláusula séptima del contrato 485, establece:
“El término de ejecución del presente contrato es desde agosto 5 de 1994
hasta noviembre 30 de 1994…” (folio 2 del c.2).
La cláusula décima del contrato No. 485, establece:
-
La cláusula décima del contrato, establece:
“El acta de liquidación final del contrato deberá elaborarse a más tardar en
un término quince (15) días, contados a partir de la terminación de las
compras…”.
-
El inciso primero del artículo 60 de la ley 80 de 1993, establece:
“Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento
se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de
liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento
que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o
términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento
de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la
expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha
del acuerdo que la disponga”
-
El artículo 61 de la ley 80 de 1993, establece:
“Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a
acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y
unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo
motivado susceptible del recurso de reposición”.
Encuentra la Sala que las reglas sobre caducidad y liquidación de contratos
estatales, establecidas en la ley 446 de 1998, que fueron invocadas como
violadas por el actor no son aplicables a este caso, por cuanto las
resoluciones que liquidaron unilateralmente el contrato fueron expedidas en
el año 1997.
La Sala de Consulta del H. Consejo de Estado, consideró que aún cuando
hubiere vencido el término establecido por la ley para liquidar el contrato, la
entidad pública contratante no perdía competencia para liquidarlo
unilateralmente, y que en estos casos, el incumplimiento del término legal
para la liquidación del contrato generaba una posible responsabilidad para
el funcionario que no cumplió oportunamente con sus deberes. Sin
embargo, precisó lo siguiente:
“Pero vencido el término de caducidad de la acción contractual, y por
tanto perdida la oportunidad para lograr judicialmente que se liquide
el contrato, ya no es posible, de ninguna manera, la liquidación del
mismo. En este caso, se insiste, si hubiere existido negligencia de la
administración, el Jefe o Representante Legal de la entidad respectiva
o cualquier servidor público que así llegare a determinarse, podrán
incurrir en responsabilidad legal a que haya lugar, por el no
cumplimiento oportuno de sus deberes”3.
De las normas precitadas, y de la posición jurisprudencial antes
mencionada, que fue después acogida por la Sección Tercera del H. Consejo
de Estado, concluye la Sala que el término para la liquidación bilateral del
contrato es el señalado en el contrato o en los pliegos, o en su defecto el
señalado por la ley de 4 meses, que vencido el término para la liquidación
bilateral del contrato, nace la obligación de la entidad pública contratante de
liquidar el contrato unilateralmente, pudiendo ejercer validamente dicha
facultad hasta el vencimiento de la acción contractual, es decir, dos años
más, pues la ley 80 de 1993 no señaló un plazo para la liquidación
unilateral del contrato, plazo que fue posteriormente señalado en la ley 446
de 1998, en dos meses.
5. ANALISIS DEL CARGO
Revisado el material probatorio, considera la Sala que hay lugar a declarar
la nulidad de las resoluciones No. 024 del 20 de agosto de 1997 y 211 del
17 de noviembre del mismo año, por las cuales se liquidó unilateralmente el
contrato No. 485 de 1994, por haber sido expedidas extemporáneamente,
habiendo perdido competencia temporal la entidad contratante, por las
siguientes razones:
-
El término de ejecución del contrato No. 485 vencía el 30 de
noviembre de 1994 de conformidad con lo estipulado en la cláusula
séptima del contrato.
-
El contrato establecía un término de 15 días calendario para su
liquidación bilateral, de conformidad con la cláusula décima, término
que venció el 15 de diciembre de 1994.
-
La Sección Tercera del H. Consejo de Estado, estableció que el plazo
para la liquidación unilateral de los contratos, era de dos meses,
contados a partir de la fecha en que se debió efectuar la liquidación
bilateral (sentencia del 13 de julio de 2000 CP. Maria Elena Giraldo –
Expdiente 12513. Actor: Elkin de Jesús Bosan. Demandado: Fondo
Aeronáutico Nacional).
-
De conformidad con lo anterior, en este caso, el término para que el
IDEMA efectuará la liquidación unilateral del contrato iniciaba dos
meses después de vencido el plazo para efectuar la liquidación
bilateral, es decir, el 15 de febrero de 1995, y se prolongaba hasta el
vencimiento de la caducidad de la acción contractual, lo cual ocurrió
el 15 de febrero de 1997.
-
La liquidación unilateral del contrato se hizo mediante resolución No.
024 del 20 de agosto de 1997, esto es, vencido el término legal para
que el IDEMA la hubiera expedido, por lo que la misma es
extemporánea, y en consecuencia, invalida.
COSTAS