La IV Legislatura de la ALDF: déficit en transparencia y

La IV Legislatura de la ALDF:
déficit en transparencia y derechos humanos
Rodolfo Córdova Alcaraz
Investigador responsable
Jacqueline L’Hoist Tapia
Coordinación
marzo 2007
Fundar, Centro de Análisis e Investigación, es una institución independiente, interdisciplinaria y plural
dedicada a la investigación, difusión y enseñanza en torno a aspectos relacionados con la democracia y la
participación ciudadana. El presente trabajo forma parte del proyecto “Redefiniendo la agenda de derechos
humanos: La vigilancia de organismos públicos de derechos humanos” y se realiza gracias al apoyo de la
Fundación Ford.
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
La IV Legislatura de la ALDF:
déficit en transparencia y derechos humanos
Contenido
1. Introducción
3
2. Composición de la ALDF
4
3. Transparencia y rendición de cuentas
7
3.1. Transparencia presupuestaria
9
3.2. Transparencia y productividad legislativa: iniciativas y dictámenes
4. La Comisión de Derechos Humanos de la IV Legislatura
12
16
4.1. Composición
16
4.2. Trabajo legislativo en materia de derechos humanos
17
5. Conclusiones y Recomendaciones
21
Anexos
22
Fuentes de información
32
2
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
1. Introducción
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) es uno de los tres poderes de gobierno del
Distrito Federal. Encargada de legislar en materia local, sesionó por primera ocasión en
septiembre de 1997. Desde entonces ha generado una serie de leyes para articular y dar vida
institucional a la Ciudad de México. Ésta, al ser un polo de atracción económico, político y
social, se caracteriza por una complejidad peculiar que dificulta el pleno ejercicio de los
derechos humanos de los ciudadanos, y su garantía por parte de las autoridades locales.
El presente documento realiza una evaluación del trabajo de la IV Legislatura de la ALDF en su
primer período ordinario de sesiones. La evaluación se desarrolla desde la perspectiva
ciudadana, y es la continuación de un diagnóstico elaborado por Fundar, Centro de Análisis e
Investigación sobre el trabajo de la III Legislatura de la ALDF.1 Por ello, el documento retoma
información contenida en ese primer estudio, a fin de comparar una legislatura con otra y
analizar los avances y retrocesos de la legislatura actual. A la vez, sirve como punto de partida
para futuros ejercicios de monitoreo ciudadano del trabajo legislativo, cuyos resultados serán
presentados por Fundar, Centro de Análisis e Investigación, de manera semestral.
El diagnóstico va de lo general a lo particular. Comenzamos haciendo una descripción de la
composición de la IV Legislatura y su nivel de transparencia en aspectos torales para la
rendición de cuentas: presupuesto y trabajo legislativo. Posteriormente, abordamos el trabajo de
la Comisión de Derechos Humanos de la ALDF para evaluar si ha trabajado con la Comisión de
Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) en la construcción de una agenda local que
responda a las necesidades de la población en la materia.
Buscamos cumplir dos objetivos:
a) Identificar si la IV Legislatura de la ALDF maneja una agenda que priorice los derechos
elementales de los ciudadanos que representan.
b) Identificar nuevas líneas de investigación y monitoreo ciudadano para incidir en la
construcción de una política de Estado en materia de derechos humanos.
Con base en este análisis descriptivo, presentamos una serie de recomendaciones orientadas a
avanzar en la construcción de un Estado donde los derechos de los ciudadanos estén
plenamente garantizados; aprovechando las ventanas de oportunidad que genera la vigilancia
ciudadana.
El primer apartado analiza la composición de la Asamblea. El segundo describe las condiciones
de transparencia y la posibilidad de una efectiva rendición de cuentas en las condiciones
prevalecientes, con base en dos áreas de interés, el presupuesto y la información relativa al
proceso legislativo. El tercer apartado describe la composición de la Comisión de Derechos
Humanos y las características de su operación, y el último presenta un conjunto de
conclusiones y recomendaciones para mejorar las condiciones de acceso y la calidad de la
información que generan tanto la comisión como la Asamblea.
1
Ver: Norma Loeza, El Trabajo de la III Legislatura de la Asamblea Legislativa: una evaluación de la
Comisión de Derechos Humanos, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, Documento de Trabajo,
enero 2007, disponible en línea:
http://www.fundar.org.mx/PDF/Diagnóstico%20ALDF%20version%20final%2018%2012%2006%20AA.pdf
Consultado en febrero 2007.
3
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
2. Composición de la ALDF
Antes de comenzar, es fundamental destacar que el Distrito Federal vive una condición jurídica
peculiar, ya que a pesar de que el Jefe de Gobierno y los asambleístas son electos por voto
ciudadano, existen ciertas restricciones que le impiden funcionar como entidad independiente.
Por ejemplo, el Distrito Federal se rige por un Estatuto de Gobierno y no por una Constitución,
como las 31 entidades federativas; otro ejemplo es que el Secretario de Seguridad Pública es
nombrado por el ejecutivo federal con base en una terna propuesta por el Jefe de Gobierno.
Esto tiene impacto directo en la forma en que las autoridades locales trabajan en el Distrito
Federal, donde lo federal en muchas ocasiones tiende a sobreponerse a las necesidades
locales; la elección del Secretario de Seguridad Pública es un buen ejemplo.
La ALDF está integrada por 66 diputados; de los cuales 40 son electos mediante votación
directa según el principio de mayoría relativa, mientras que 26 son electos según el principio de
representación proporcional. Todos desarrollan su trabajo a través de cuatro funciones: la
representativa, legislativa, presupuestaria, y evaluativa-de control.2
Como se puede observar en la Tabla 1, el grupo parlamentario con mayor número de
integrantes en la IV Legislatura es el PRD, seguido por el PAN, PANAL, PRI, PVEM, PASC, PT
y Convergencia. Destaca a primera vista la mayoría perredista en ambas legislaturas, así como
la pluralidad actual en comparación de la III Legislatura, con la presencia de cuatro nuevos
grupos parlamentarios.
2
Ibid., pp. 4-5.
4
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Tabla 1
Composición de la III y IV Legislaturas de ALDF
III Legislatura
(2003-2006)
IV Legislatura
(2006-2009)
Partido de la Revolución
Democrática
(PRD)
37
34
Partido Acción Nacional
(PAN)
16
17
Partido Nueva Alianza
(PANAL)
No Aplica
4
Partido Revolucionario Institucional
(PRI)
7
4
Partido Verde Ecologista de México
(PVEM)
5
3
No Aplica
2
Partido del Trabajo
(PT)
No Aplica
1
Partido Convergencia
No Aplica
1
Grupo Parlamentario
Partido Alternativa Socialdemócrata
y Campesina (PASC)
Independiente (México Posible)
1
No Aplica
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la ALDF, disponibles en:
http://www.asambleadf.gob.mx/
La ALDF se estructura en comisiones y órganos para desarrollar su trabajo legislativo. Entre
estos destacan: la Comisión Instaladora, Mesa Directiva, Comisión de Gobierno,3 el Pleno, la
Diputación Permanente, las Comisiones de Trabajo,4 y las comisiones de Investigación,
Jurisdiccionales y Especiales. Actualmente la ALDF se compone por 36 comisiones ordinarias y
7 comités cuyo número de miembros oscila entre 5 y 9 asambleístas.
Las comisiones tienen, según el artículo 9 del Reglamento Interno de las Comisiones de la
Asamblea Legislativa, cinco atribuciones básicas:
3
Su función es dirigir y optimizar las funciones legislativas, políticas y administrativas de la Asamblea. La
compone por lo menos todos los coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios. Actualmente
está integrada por 11 diputados.
4
Las comisiones son órganos internos que sirven para organizar el trabajo legislativo, políticas
administrativas, de fiscalización y de investigación. Son el mecanismo que articula la parte más
importante del trabajo legislativo, ya que se constituyen en órganos colegiados que discuten y proponen
los asuntos sobre los cuales es necesario legislar.
5
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
I.
II.
III.
IV.
V.
Conocer, en el ámbito de su competencia, las iniciativas, proyectos, proposiciones
con o sin puntos de acuerdo, excitativas, deliberaciones, avisos y pronunciamientos
o asuntos que le sean turnados por la Mesa Directiva de la Asamblea;
Coadyuvar con el Comité de Atención, Orientación y Quejas Ciudadanas en la
gestión de los asuntos que se les encomienden;
Colaborar con las demás comisiones ordinarias cuando el asunto, propuesta o
iniciativa se encuentren vinculados con las materias de la comisión o así lo acuerde
el Pleno de la Asamblea;
Efectuar investigaciones, foros y consultas legislativas sobre los asuntos a su cargo,
de conformidad con los lineamientos que para su efecto expida al Comité de
Administración o bien autorice la Comisión de Gobierno, y
Citar por conducto del Presidente de la Mesa Directiva o de la Comisión de
Gobierno, a los servidores públicos de la Administración Pública del Distrito Federal,
para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a
sus respectivos ramos o actividades.5
Cuando se estudia y evalúa el trabajo de alguna comisión, de especial interés resulta la última
función arriba descrita, ya que a través de ella la Asamblea tiene la capacidad de convertirse en
el contrapeso ciudadano del poder ejecutivo. Ante las violaciones a los derechos humanos que
ejercen las autoridades locales, la facultad de citar a los servidores públicos cuyas
dependencias han sido objeto de recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos del
D.F. (CDHDF) es de vital importancia para el pleno desarrollo y libre ejercicio de nuestras
garantías.
No obstante, para conocer el trabajo de la Comisión de Derechos Humanos de la ALDF es
importante saber primero los mecanismos de acceso a la información relativa al proceso
legislativo con que contamos los ciudadanos. De ahí la importancia de describir y evaluar los
mecanismos de acceso a la información parlamentaria. A continuación se presenta un breve
análisis de uno de estos mecanismos, la página electrónica de la ALDF, por lo que hace a dos
aspectos fundamentales: el ejercicio de los recursos y la información que generan las
comisiones.
5
Para ver un estudio más detallado al respecto ver: Loeza, op.cit.
6
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
3. Transparencia y rendición de cuentas
La entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito
Federal (LTAIPDF), en 2003, marcó el comienzo de una nueva etapa en términos de acceso.6
Actualmente, todo organismo público local –autónomo o no– tiene la obligación de hacer pública
la información que maneja, en especial lo detallado en las veinticuatro fracciones del artículo 13,
que tratan, entre otros asuntos, el marco normativo, acciones, programas y servicios,
asignaciones presupuestarias y las facultades y percepciones monetarias de la dependencia
gubernamental.
La ALDF cuenta con una página electrónica o sitio en internet: (www.asambleadf.gob.mx), que
debería ser un mecanismo para cumplir con estas obligaciones de transparencia, especialmente
para dar cuenta del trabajo que realizan los representantes, los programas y planes con los que
se satisfacen sus obligaciones y los costos en que se incurre para tal fin.7
En el diagnóstico que Fundar realizó sobre el trabajo de la III Legislatura, sin embargo, se
identificó la falta de información clara y sistemática en la página electrónica de la ALDF. Este es
uno de los problemas que obstaculizan la rendición de cuentas de entrada, ya que los
mecanismos de más fácil acceso tienen lagunas importantes.
Después de realizar un análisis sobre el contenido de la página electrónica para evaluar si hubo
un avance respecto de la información disponible hemos concluido que la ALDF cumple
únicamente 8 de las 24 disposiciones que marca la Ley, es decir, el 33 por ciento del total (ver
anexo I). En el resto, la información es incompleta, no está actualizada o simplemente no existe,
no se presenta. En este sentido, es de destacar que:
1. Existen 6 disposiciones donde aparece la leyenda “No Aplica”.
A pesar de que la inaplicabilidad del criterio de presentación puede resultar obvia para expertos
en la materia, no es fácil para la ciudadanía saber por qué. Es el caso, por ejemplo, de las
“estadísticas e índices delictivos generales” (Fracción XIX) Dado que en ningún caso se
presenta una explicación que sustente la inaplicabilidad, los ciudadanos no tienen forma de
saber dónde encontrar la información, ni cómo orientar su búsqueda a la información que
compete a la Asamblea.
Otro ejemplo es el de “los informes presentados por los partidos políticos ante la autoridad
estatal electoral, una vez terminado el procedimiento de fiscalización respectivo” (Fracción XXI).
Convendría poner a disposición del público en general la información, o establecer un enlace
electrónico o referencia a la dependencia correspondiente. Si bien la publicación de los informes
de fiscalización partidista no es facultad de la ALDF, el hecho de ponerla en la página
electrónica se interpretaría como una señal positiva en favor de la transparencia en el Distrito
Federal.
6
La LTAIP ha sido reformada en cuatro ocasiones, siendo la última en mayo de 2006.
A pesar de que existen otros mecanismos de difusión para dar a conocer el trabajo legislativo, por
ejemplo la Oficina de Información Pública de la ALDF o boletines de prensa; en este diagnóstico nos
centramos en su página electrónica porque es una herramienta que permite sistematizar la información
que se genera al interior del organismo.
7
7
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
En cualquier caso, es importante que los legisladores hagan un esfuerzo por dar una
explicación comprehensiva de por qué no están obligados a presentar la información, y dónde
puede localizarse.
2. Existen 10 fracciones del Artículo XIII que la ALDF no cumple, lo cual representa el 42 por
ciento.
Especial atención merecen:
IX) El presupuesto asignado y su distribución por programas, y;
XIII) La información sobre las iniciativas y dictámenes de ley que se
presenten ante la ALDF.
Si bien es cierto que los legisladores no ejercen programas, es indispensable que incorporen a
la información disponible una explicación de los rubros y el objeto del gasto. Sin esta
explicación, el ejercicio de los recursos se da en condiciones de completa opacidad. De igual
forma, y aún de mayor importancia, es necesario que incorporen a sus mecanismos de
información el detalle de las iniciativas y dictámenes que discuten. Sin esta información básica
la ciudadanía no tiene manera alguna de saber cómo funciona y opera el poder que más
directamente debe representar sus intereses y responder a sus necesidades.
3. Al comparar la III y IV Legislatura se observan avances sustantivos en dos rubros. Ahora se
presenta información que antes no estaba publicada en cuanto a reglas de procedimiento,
manuales administrativos y políticas emitidas aplicables. Lo mismo ocurre con la
información de la Cuenta Pública. Actualmente es posible acceder a la información a partir
de un enlace a la página electrónica de la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal.
Para lograr una efectiva rendición de cuentas, que propicie un debate informado sobre los
lineamientos, justificación e impacto de las políticas públicas, es imprescindible el acceso de los
ciudadanos a la información pública de manera oportuna y confiable. El principio de la máxima
publicidad de la información gubernamental es una condición básica para combatir la opacidad
y permitir que la ciudadanía pueda evaluar el quehacer de los gobernantes con conocimiento de
causa. Por ello es deseable que la ALDF -a través de su página electrónica- explique y detalle
sus funciones con un lenguaje sencillo y desde una perspectiva ciudadana, tomando en cuenta
que la falta de claridad en la presentación de la información y el uso exclusivo de un vocabulario
técnico son obstáculos reales para el acceso ciudadano a la información gubernamental.
En las condiciones actuales, los ciudadanos que quieran conocer el trabajo de la Asamblea, no
encontrarán en la página respuesta a interrogantes comunes referentes al trabajo de los
diputados y su planeación, o al presupuesto asignado.8 Esta situación es alarmante,
considerando que cada legislador ejerce al mes, directa o indirectamente, alrededor de 267 mil
pesos para el desarrollo de su trabajo parlamentario. Nada más lejano a la rendición de cuentas
que no clarificar el destino de los recursos públicos, como se expone con más detalle a
continuación.
8
Loeza, op. cit., p. 21.
8
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
3.1. Transparencia presupuestaria
La fracción IX del artículo 13 de la LTAIPDF establece que al inicio de cada año, los entes
obligados deberán publicar y mantener actualizada, de forma impresa o en los respectivos sitios
de internet, de acuerdo con sus funciones, el presupuesto asignado y su distribución por
programas.
Al consultar este apartado en la página electrónica, sin embargo, sólo aparece el techo
presupuestario de 2007, donde se detalla que el monto total de egresos aprobado para la ALDF
es de 901,106,621 pesos. Esto se comprueba en la Imagen 1, donde aparece un enlace con el
nombre Asignación del Techo Presupuestal 2007, mismo que se encuentra anexo en el
documento (ver Anexo II). No hay publicación que incluya un desglose detallado de los recursos
asignados a la ALDF. Y si bien es cierto que por su naturaleza la Asamblea no asigna el gasto a
programas, sí debe presentar con mayor detalle el destino de los recursos que ejerce.
Imagen 1
Presupuesto de la ALDF 2007
No obstante, cuando se revisa a detalle la página electrónica, se puede acceder a un
documento titulado Cuadro que presenta los diversos conceptos de gasto para el desarrollo del
trabajo parlamentario (ver Anexo II), donde se presentan los ingresos de cada uno de los
asambleístas.
9
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Analizando esta información se puede comprobar que cada asambleísta ejerce al mes poco
más de 377,000 pesos a través de diferentes conceptos; los cuales incluyen 109,986 para
pagar el sueldo de sus asesores y asistentes –previa autorización de la Tesorería. El equipo
técnico y asesores de las 36 comisiones y 7 comités reciben un ingreso de 75,000 pesos para
desarrollar su operación. Es importante destacar que los Diputados ejercen directamente 267,
314 pesos y no tenemos información de cómo ni por qué.
Basándonos en las cifras presentadas en la Tabla 2, cada diputado podrá disponer este año de
poco más de 3 millones de pesos para desarrollar su trabajo legislativo; mientras que sus
asesores y equipo técnico recibirán casi 1.3 millones de pesos. Esto significa que los
contribuyentes pagaremos 298 millones de pesos para financiar el trabajo legislativo de
nuestros representantes. A esta cifra habrá que sumar los fondos que recibirán las 36
comisiones ordinarias y 7 comités que suman al año 43 millones de pesos.
El problema fundamental es que los ciudadanos no conocemos la forma en que se ejercen cada
una de las partidas descritas, en especial las destinadas a desarrollar el trabajo legislativo; que
son:
• 56,861 pesos por apoyo de actividades legislativas del concepto “asignación a grupo
parlamentarios”.
• 47,790 pesos por gastos de operación del concepto “asignación a grupo
parlamentarios”.
• 32,014 pesos por diversos rubros del concepto “módulos de atención, orientación y
quejas ciudadanas”.
• 75,000 por distintos rubros del concepto “Programa Ciudad de Leyes”.
Estos recursos suman 211,665 al mes por asambleísta, lo que implica un gasto anual de 167
millones de pesos.
La tabla 2, abajo, presenta información importante, pero no suficiente, ya que no explica el
destino final de los recursos, ni la justificación de su ejercicio. Mucho menos establece objetivos
que nos permitan evaluar si el gasto se ejerce con efectividad.
Otro ejemplo de la falta de información sobre el destino de los recursos asignados a la
operación de la ALDF fue la noticia -publicada en diversos medios de comunicación en febrero
de 2007- de que el organismo legislativo destinará 123 millones de pesos adicionales a financiar
las tareas legislativas.9. De ser veraz la información -y no hay manera de saberlo con las
fuentes de información oficiales- a los 298 millones de pesos previamente descritos, habría que
sumarle esta otra partida de 123 millones. De modo que el monto del cual disponen directa o
indirectamente los 66 diputados y asesores para realizar su trabajo durante 2007, ascenderá a
9
Ver: Raúl Llanos y Gabriela Romero, Destinará ALDF $123.4 millones a instituciones no lucrativas este
año, La Jornada, 2 de febrero de 2007, disponible en línea:
http://www.jornada.unam.mx/2007/02/02/index.php?section=capital&article=044n2cap. Consultado el 15
de febrero de 2007.
Raúl Llanos, Niega directiva de la ALDF anomalías en la partida 4000, La Jornada, 7 de febrero de 2007,
disponible en línea:
http://www.jornada.unam.mx/2007/02/07/index.php?section=capital&article=043n3cap. Consultado el 15
de febrero de 2007.
Jorge Pérez, Dona ALDF 123 mdp... ¡a sus legisladores!, Reforma, 7 de febrero de 2007, disponible en
línea:
http://busquedas.gruporeforma.com/utilerias/imdservicios3W.DLL?JSearchformatS&file=MEX/REFORM0
1/00845/00845018.htm&palabra=ALDF&sitereforma. Consultado el 15 de febrero de 2007.
10
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
poco más de 421 millones de pesos, 47 por ciento del total del presupuesto asignado a la
ALDF. Ignoramos la forma en que se gastarán, al menos, 290 millones.
El fondo del asunto en el caso de la información periodística citada, revela un par de problemas.
En primer lugar, que no haya manera de verificar esta información en las fuentes oficiales de la
Asamblea, y en segundo, que la información se de a conocer sin un análisis que sustente el tipo
de gasto, ni proporcione justificación alguna.
Tabla 2
Percepciones mensuales para el desarrollo del trabajo parlamentario
Concepto
Ingreso neto Asambleísta
Dieta mensual
Seguro para el retiro de
los diputados
Monto
(pesos)
Asambleísta
Distribución
Asesores – equipo técnico
49,649
- Ingreso neto: 100%
6,000
- Fondo para el retiro: 100%
55,649
Comisiones - comités
Comisiones y comités
legislativos
75,000
Eventos institucionales
(cuota anual Æ 100,000)
8,333
Trabajo parlamentario
Asignación a grupo
parlamentarios
Asignación a grupo
parlamentarios
- Plantilla de asesores de
cada comisión y comité Æ
pago en Tesorería: 100%.
Dos eventos por ejercicio
fiscal para cada comisión y
comité.
83,333
56,861
- Apoyo de act. legislativas: 100%
125,762
- Gastos de operación: 38%
($47,790).
- Contratación de asesores
Æ pago en Tesorería: 62%
($77,972).
- Gastos de atención
ciudadana: 16% ($10,244),
- Contratación de personal
Módulos de atención,
- Gastos de operación: 11%
de los Módulos Æ pago en
orientación y quejas
$64,028
($7,043)
Tesorería: 50% ($32,014).
ciudadanas
- Arrendamiento inmueble, 23%
($14,727)
- Cumplimiento de los rubros
distintivos: 70% ($52,500) Æ
Convenios de colaboración, con
Programa Ciudad de
75,000
academia y OSC’s.
Leyes
- Como mínimo el 30% ($22,500)
Æ Asesores calificados para la
realización del Programa.
211,665
109,986
Fuente: ALDF, Cuadro que presenta los diversos conceptos de gasto para el desarrollo del trabajo
parlamentario, disponible en: www.asambleadf.gob.mx
Además, por si esto fuera poco, la información referente al 46 por ciento de los ingresos
restantes, 421 millones de pesos, tampoco se puede localizar en el sitio electrónico.
11
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
En este escenario saltan a la vista cuatro graves problemas en materia de transparencia
presupuestaria, ya que los ciudadanos ignoramos:
1. Las actividades y parámetros bajo los cuales ejercerán los 66 asambleístas los 290
millones de pesos que recibirán durante 2007.
2. El número de asesores de cada diputado y su currículum vitae, o por lo menos un perfil,
que permita conocer el trabajo previo y experiencia de los servidores públicos, para
evitar o minimizar la posibilidad de que existan “aviadores”.
3. El número y currículum vitae o perfil de cada una de las personas que ostentan un cargo
en las 36 comisiones ordinarias y los 7 comités, por ejemplo secretarios técnicos y
asesores.
4. El destino de los restantes 480 millones de pesos.
La IV Legislatura de la ALDF tiene un severo déficit de transparencia presupuestaria. Mientras
no exista publicada la información de quiénes, cómo y en función de qué parámetros se gastan
los 901 millones de pesos -en especial los 421 millones de pesos que reciben y de los cuales
disponen directamente los asambleístas- el órgano ciudadano más importante del Distrito
Federal seguirá siendo una caja negra y las condiciones de transparencia probadamente
insuficientes. Para suplir esta insuficiencia es necesario que se publique la información, que se
haga de manera oportuna, que la información sea exhaustiva e incorpore una justificación del
gasto y sus objetivos; y finalmente, que la información sea accesible para la ciudadanía en su
formato y contenido.
3.2. Transparencia y productividad legislativa: iniciativas y dictámenes
La fracción XIII del artículo 13 de la LTAIPDF establece que al inicio de cada año, los entes
obligados deberán publicar y mantener actualizada, de forma impresa o en los respectivos sitios
de Internet, de acuerdo con sus funciones, la información sobre las iniciativas y dictámenes de
ley que se presenten ante la ALDF. El procedimiento para presentar una iniciativa de ley en la
ALDF, a grandes rasgos, es como sigue:
-
Alguna diputada (o), diputadas (os), o grupo parlamentario, presenta una iniciativa de ley
o bien, de reforma, adición o modificación a leyes ya existentes ante el Pleno de la
Asamblea.
El Pleno decide si lo desecha o lo turna a alguna comisión ordinaria para su estudio y
dictamen.
Si se aprueba y turna, la comisión ordinaria designada estudia la iniciativa, realiza los
cambios pertinentes y una vez dictaminada la regresa al Pleno para su voto en contra o
a favor.
De ser positivo el voto y por tanto aprobado el dictamen, generalmente se turna al
Ejecutivo local para su publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
Un proceso similar se sigue con los puntos de acuerdo, exhortos y excitativas, que son
resoluciones del Pleno dirigidas al interior de la Asamblea o a órganos externos pero no
necesariamente implican proceso de dictamen, ni la creación o transformación de alguna ley o
reglamento. Estos instrumentos, si bien menos importantes que los dictámenes o iniciativas,
son fundamentales para entender y evaluar cómo opera el legislativo. Un alto número de
excitativas, por ejemplo, dirigidas al interior de la Cámara para impulsar un proceso estancado
de dictamen, sería indicativo de que hay problemas en la operación de alguna o múltiples
comisiones. El turno y los términos de resolución de los puntos de acuerdo nos indica cómo
12
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
trabajan entre sí las comisiones, mientras que los exhortos nos indican cuán al tanto e
involucrados están los legisladores con las dependencias del Ejecutivo -en este caso el
Gobierno del Distrito Federal- y otras dependencias.
Pero volvamos a las iniciativas y dictámenes, cuya publicación es fundamental para el proceso
legislativo. A pesar de que la ALDF presenta iniciativas de ley, las dictamina y aprueba leyes
que deberían responder a las necesidades de la población, desafortunadamente no cumple con
la disposición de publicar oportunamente lo referente a iniciativas y dictámenes de ley. Esto
hace prácticamente imposible saber que labores ocupan a los legisladores en la ALDF y
determinar si están desempeñando de manera adecuada su función.
La información de la imagen 2, que a principios de enero 2007 estaba publicada en la página
electrónica de la ALDF, desapareció y hasta el momento de cerrar este estudio, sigue sin estar
disponible. Como puede observarse en la imagen, únicamente aparecen los dictámenes
presentados ante el Pleno de la ALDF en la III Legislatura, concretamente en su primer año de
labores.
Esto significa que la información tiene un retraso de dos años y medio en su actualización y
arrastra rezagos desde la III Legislatura.
Imagen 2
Dictámenes de Ley de la IV Legislatura de la ALDF
Al complementar la información sobre el trabajo de la IV Legislatura con otras fuentes, no sólo
queda de manifiesto la falta de claridad con que se manejan los datos, sino incluso las
contradicciones que existen entre los distintos órganos encargados de difundir el trabajo
legislativo. Por ejemplo, en un desplegado publicado en el periódico La Jornada el 18 de enero
13
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
de 2007, la ALDF -a través de su Comisión de Gobierno- informa a los ciudadanos del Distrito
Federal que durante el primer período de sesiones se presentaron 82 iniciativas de ley y se
emitieron 53 dictámenes sobre las iniciativas y puntos de acuerdo que fueron presentados.
Por su parte, en enero de 2007, la ALDF comunicó que se presentaron 82 iniciativas de ley y
172 puntos de acuerdo, de los cuales 68 fueron aprobados como de urgente y obvia resolución,
102 fueron turnados a comisiones y sólo dos fueron rechazados.10
De nuevo, el fondo del asunto en este caso presenta una diversidad de problemas. El primero
es que la ALDF haga de los medios de comunicación su plataforma de acceso. Esto no sólo no
cumple con las condiciones mínimas de acceso a la información, genera una distorsión en la
relación que debe privilegiar directamente a los ciudadanos. Además, y éste es un problema
más grave, la información de las iniciativas de ley dictaminadas que estuvo disponible en la
página electrónica en enero de 2007 indica que se dictaminaron únicamente 28 de las 82
iniciativas de ley presentadas. De ahí se desprende que de los 53 dictámenes que se
mencionan en el desplegado de La Jornada, únicamente 28 son sobre iniciativas de ley; el resto
por tanto, se pueden interpretar como dictámenes sobre puntos de acuerdo turnados a
comisiones; 25 de 102.
Con estas cifras se puede calcular el índice de productividad legislativa, donde cero implica
productividad nula, y uno productividad absoluta.11 Con base en la información recopilada de
diversas fuentes podemos observar que el índice sobre dictámenes de ley fue de 0.34 en el
primer período de sesiones. Por su parte, el índice de productividad en lo referente a los puntos
de acuerdo fue de 0.24.12
Contextualizando estos datos a la luz de la información presentada en la sección anterior,
tenemos que los legisladores no sólo ejercen directa o indirectamente más de la mitad de los
recursos disponibles para la función legislativa sin explicaciones ni objetivos claros, sino que
además son poco productivos en las labores más importantes que les atañen.
Para ver cómo comienza esta IV legislatura es interesante hacer un comparativo con su
antecesora en el mismo período de tiempo; es decir, en su primer período ordinario de
sesiones, que va de septiembre a diciembre. La III Legislatura presentó en este lapso de tiempo
80 iniciativas de ley y 92 puntos de acuerdo. De las 80 iniciativas presentadas dictaminó 28, por
lo que su índice de productividad fue de 0.35, apenas un punto por encima de la IV Legislatura.
En lo que se refiere a los puntos de acuerdo dictaminados en comisiones la cifra es 19 de 92,
por lo que su índice de productividad fue de 0.21; tres puntos por debajo de la actual.
10
ALDF, A través del diálogo y consenso, ALDF duplicó dictámenes aprobados por diputados y
senadores, 17 de enero de 2007. Boletín de Prensa No. 015, disponible en:
http://www.asambleadf.gob.mx. Consultado el 15 de febrero de 2007
11
Que ha sido definida como el porcentaje de iniciativas dictaminadas (favorable y desfavorablemente)
en comisión, con respecto al cien por ciento de iniciativas presentadas. Ver: Juan Antonio Cepeda, La
LXVIII Legislatura de la Cámara de Diputados. Diagnóstico de un camino hacia la consolidación
democrática, Cuadernos del Seguimiento Ciudadano al Poder Legislativo en México, Fundar, México
2004, p. 8.
12
A pesar de que este indicador es estrictamente cuantitativo, y para hacer una evaluación completa es
necesario hacer un análisis cualitativo de las leyes, para efectos de este trabajo es útil porque sirve para
identificar cuántas de ellas se insertan en el marco de los derechos humanos de los capitalinos.
14
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Tabla 3
Iniciativas de ley y dictámenes presentados en la III y IV Legislatura
durante el primer período de sesiones
III
Legislatura
80/28
IV Legislatura
Iniciativas de ley
82/28
(presentadas / dictaminadas)
Índice de productividad
0.35
0.34
Puntos de acuerdo
92/19
102/25
(presentadas / dictaminadas)
Índice de productividad
0.21
0.24
Fuente: Elaboración propia con información obtenida del sitio electrónico de la ALDF,
y de la Oficina de Información Pública de la ALDF.
El indicador es imperfecto, pero sugestivo. Si bien no pondera la importancia de las iniciativas
nos da una perspectiva general del desempeño de los legisladores. La comparación sugiere
que no ha habido avances sustantivos en términos de productividad, lo cual es un problema. Es
necesario, por lo menos, que los legisladores dictaminen o resuelvan los asuntos que les son
turnados.
Por otra parte, es de destacar que en ambas legislaturas únicamente se presentó una iniciativa
de ley en materia de derechos humanos durante el primer periodo de sesiones. En la III
Legislatura se presentó y aprobó un dictamen con proyecto de reforma a la Ley de la CDHDF –
específicamente sobre el artículo 11, referente al proceso de selección y criterios de elegibilidad
para los consejeros ciudadanos– que presentó la Comisión de Derechos Humanos. En la IV
Legislatura –durante ese mismo periodo- se presentó y aprobó en el pleno de la ALDF una
Iniciativa de Ley de Sociedad de Convivencia para el Distrito Federal. Sin hacer una
comparación entre el contenido de uno y otro dictamen, es de destacar que la legislatura actual
aprobó una nueva ley fundamental que estuvo en proceso de dictamen y posterior receso,
desde la II Legislatura.
Si bien la Ley de Convivencia es importante, no deja de ser preocupante que en ambas
legislaturas únicamente una iniciativa de ley, de las 28 dictaminadas, se aboque a las
condiciones para garantizar los derechos ciudadanos. En prospectiva es necesario, y para ello
exhortamos a la IV Legislatura, que a partir de este momento se legisle de manera más
proactiva, con mayor celeridad y productividad, y que se legisle en función de las necesidades
de sus representados. Por ello es indispensable también que en cualquier caso se dé a conocer
con detalle la información relativa al proceso legislativo. Sólo en esa medida se puede promover
un trabajo conjunto y colaborativo entre la ciudadanía y la CDHDF. Sólo en esa medida se da
plena vigencia al principio de publicidad que debe regir las labores de nuestros representantes y
sólo en esa medida podemos evaluar si nuestros intereses se ven ahí representados.
15
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
4. La Comisión de Derechos Humanos de la IV Legislatura
En una ciudad como el Distrito Federal, donde convergen diferentes actores sociales y políticos,
los derechos humanos de los ciudadanos deben estar garantizados a través de un proceso de
cooperación conjunta entre dependencias y ciudadanía. Por una parte, el Gobierno del Distrito
Federal debe trabajar con la ALDF y con la CDHDF para establecer políticas públicas que
garanticen el pleno ejercicio de los derechos, respetando su integralidad e indivisibilidad. Por
otra, los tres organismos deben establecer mecanismos a través de los cuales la ciudadanía
pueda hacer escuchar su voz y hacer valer sus derechos. De tal forma que el trabajo entre
dependencias para lograr el objetivo último debe ser constante y permanente, aprovechando al
máximo los canales institucionales que ya se contemplan en el marco regulatorio y
ampliándolos donde sea necesario.
En este contexto, la Comisión de Derechos Humanos de la IV Legislatura es un pilar estructural
para garantizar nuestros derechos, por ser el órgano al interior de la Asamblea que estudia y
analiza la situación de los derechos humanos en el Distrito Federal, y por ser el mecanismo de
contrapeso que opera conforme al marco legal para evaluar las políticas públicas en la materia
y la vigencia de nuestros derechos. De ahí la importancia analizar en qué condiciones se ha
dado el trabajo legislativo. El siguiente apartado describe la composición de la Comisión y el
apartado 3.2 los términos y las condiciones de su operación en el primer periodo ordinario de
sesiones, en 2006.
4.1. Composición
La Comisión de Derechos Humanos (CDH), de acuerdo a la Ley Orgánica de la ALDF, es una
comisión ordinaria de carácter permanente.13 Durante la III Legislatura la CDH estuvo integrada
por 3 diputados y 1 diputada del PRD, 2 diputadas del PAN y 1 diputada del PRI.14 Actualmente
la CDH se integra de la siguiente manera, con 4 diputados del PRD, 2 del PAN, y uno de
Alternativa y Nueva alianza, respectivamente.
13
14
Loeza, op.cit., p. 8.
Loc. cit.
16
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Tabla 4
Composición de la Comisión de Derechos Humanos de la IV Legislatura
Cargo
Integrantes
Presidente
Juan Bustos Pascual
Vicepresidente
José Antonio Zepeda Segura
Secretario
Enrique Pérez Correa
Vocal
Rebeca Parada Ortega
Vocal
Samuel Hernández Abarca
Vocal
Sergio Miguel Cedillo Fernández.
Vocal
Jacobo Manfredo Bonilla
Vocal
Edgar Torres Baltazar
(a partir del 19/12/2006)
Grupo Parlamentario
A primera vista, es de destacar una mayor pluralidad partidista toda vez que el PRD es mayoría
relativa y ya no absoluta, como lo fue en la III Legislatura. Esto se da, sin embargo, con una
clara mayoría de hombres, disminuyendo la presencia femenina –1 entre 4 en la III Legislatura.
Es importante señalar que el 19 de diciembre de 2006, en sesión ordinaria de la ALDF, se
integró un nuevo miembro a esta Comisión: el Diputado Edgar Torres Baltazar, del PRD. No
obstante, la revisión de la página electrónica de la ALDF arroja que hasta mediados de febrero
el nuevo integrante no aparece en la lista. Esto confirma, una vez más, el rezago en materia de
actualización y la falta de coherencia en la información presentada en la página electrónica, que
la hace poco confiable y obliga a los ciudadanos a buscar mecanismos de información
adicional, incluso informales, para conocer cómo opera la ALDF.
4.2. Trabajo legislativo en materia de derechos humanos
El 26 de octubre de 2006 el Diputado Jorge Díaz Cuervo, de la Coalición Socialdemócrata
presentó al Pleno la Iniciativa de Ley de Sociedad de Convivencia para el Distrito Federal.
Misma que fue turnada para su estudio y dictamen a las Comisiones Unidas de Derechos
Humanos y de Equidad y Género de la ALDF. El 9 de noviembre ambas presentaron al Pleno el
Dictamen de Iniciativa de Ley de Sociedad de Convivencia para el Distrito Federal, que fue
aprobado por 45 votos a favor.
17
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Posteriormente, la Ley se remitió al Jefe de Gobierno para su promulgación y publicación en la
Gaceta Oficial del Distrito Federal y para su mayor difusión en el Diario Oficial de la Federación.
El 16 de noviembre se publicó en la Gaceta el Decreto de Ley de Sociedad de Convivencia para
el Distrito Federal. A partir de esa fecha, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y los Órganos
Político Administrativos deberán realizar las adecuaciones jurídico-administrativas
correspondientes, en un plazo no mayor a 120 días naturales, para que el decreto entre en vigor
a partir del día hábil siguiente; esto es, el lunes 19 de marzo de 2007. La ley representa sin
duda un avance, con algunas reservas que no son objeto de este estudio. Lo que sí es
importante para este diagnóstico, es enfatizar que la Comisión de Derechos Humanos de la
ALDF debe dar seguimiento a este proceso, vigilar y evaluar las adecuaciones administrativas a
las que se hace mención, para avanzar en la aplicación de la Ley. Dado que no ha establecido
mecanismos de información confiables para darle seguimiento a ninguno de los procesos que
lleva a cabo, exhortamos a la CDH a poner en marcha acciones de seguimiento y establecer los
mecanismos de información necesarios para mantener a la sociedad, y a las organizaciones de
la sociedad civil interesados en la materia, al tanto de las actividades que realice para garantizar
el cumplimiento y plena vigencia de la nueva Ley.
Adicionalmente, la CDH aprobó un dictamen de punto de acuerdo para ratificar a dos de los
consejeros ciudadanos de la CDHDF por un período de cinco años más –Santiago Corcuera
Cabezut y Carlos Ríos Espinosa. El 21 de diciembre, el dictamen pasó al pleno de la ALDF y
fue aprobado por unanimidad (40 votos a favor, 0 votos en contra, 0 abstenciones).
Este fue el trabajo que hizo la Comisión durante el primer período de sesiones. Una iniciativa de
ley que le fue turnada por el Pleno para su estudio y dictamen, y un punto de acuerdo que debe
hacer según la Ley de la CDHDF. Con esta información es posible intuir que la CDH carece de
una agenda de trabajo legislativo; lo cual abre un espacio de oportunidad para que la
ciudadanía participe en su creación.
Para construir leyes y, por ende, políticas públicas que respondan a las necesidades
ciudadanas en materia de derechos humanos es necesario utilizar los canales institucionales
formales. Un claro ejemplo de esto es lo referente a las Recomendaciones que dirige la CDHDF
a las autoridades locales. Las Recomendaciones son consideradas como el documento más
importante emitido por la CDHDF por lo que toca a la acreditación de violaciones a los derechos
elementales por parte de las autoridades locales. A través de ellas, se busca no sólo denunciar
un hecho aislado, sino incitar a la autoridad involucrada a transformar las condiciones y
mecanismos que permitieron que esa violación a los derechos humanos suceda, evitando de
esa forma futuras acciones similares.15
Una vez que la CDHDF emite la Recomendación, la autoridad involucrada tiene quince días
hábiles para responder si acepta o no lo recomendado, en caso de rechazarla debe justificar su
respuesta; y en caso de aceptarla, tiene diez días naturales para mostrar evidencias de su
cumplimiento. El artículo 65 – Bis de la Ley de la CDHDF establece que:
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal por medio de su Comisión de Derechos
Humanos, citará a comparecer a cualquier funcionario de la administración pública local
para que informe las razones de su actuación cuando:
15
Miguel Pulido, Carpeta para la defensa y protección de los derechos humanos, México, 2006, p. 139.
18
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
I.
II.
La autoridad responsable no acepte total o parcialmente una Recomendación
o si es omisa después de haber transcurrido el término que señala este
ordenamiento para informar si acepta o no esa Recomendación;
La autoridad responsable no cumpla total o parcialmente con la
recomendación previamente aceptada en el plazo que señala la presente
Ley.16
La facultad para citar a comparecer a funcionaros en la medida en que su función sea objeto de
escrutinio, por posibles o probadas violaciones a los derechos humanos, se inserta en el amplio
contexto de la relación entre poderes. Esta facultad es fundamental para que el Poder
Legislativo realice en los hechos sus funciones de control y evaluación del Ejecutivo y haga
realidad así el sistema de contrapesos establecido por el régimen constitucional de separación
de poderes. Renunciar a esta facultad es vulnerar el sistema de separación de poderes y la
capacidad de articulación del Legislativo para desempeñarse como representante efectivo de la
sociedad.
Adicionalmente, por lo que hace a la CDH específicamente, la facultad de citar a comparecer a
funcionarios es un canal institucional importante para promover la plena vigencia y ejecución de
los derechos humanos.
Desafortunadamente, sin embargo la CDH de la Asamblea en su primer período de sesiones
incumplió con su atribución de citar a las autoridades involucradas para que explicaran las
razones de su actuación, vulnerando así la labor de control y evaluación legislativa y
desaprovechando uno de los mecanismos más claros y de mayor impacto potencial en el
desarrollo de sus labores específicas.
Como puede observarse en el Anexo III, desde septiembre de 2006 la CDHDF emitió 9
recomendaciones a diversas autoridades, 2 de ellas en 2007 –la 1/2007, dirigida a la Dirección
General de Prevención y Readaptación Social, y la 2/2007, dirigida a la Secretaría de Gobierno
y a la Secretaría de Salud-.17 En el 2006, de las 7 Recomendaciones 4 fueron aceptadas, 1 de
manera parcial y 2 no lo fueron. Analizando la información presentada, es importante saber
cuales fueron las Recomendaciones rechazadas.
La primera, 16/2006, estuvo dirigida a la Secretaría de Gobierno por la obstaculización u
omisión de observar la Ley o Normatividad Aplicable y vulnerar el derecho a la seguridad
jurídica. Esta Recomendación surgió a raíz de la atención de más de 2 mil quejas presentadas
por las y los afectados por los campamentos que se instalaron en el corredor Paseo de la
Reforma-Centro Histórico, durante julio, agosto y septiembre de 2006, en el contexto del
conflicto postelectoral.
La segunda, la Recomendación 17/2006 se refiere al incumplimiento de laudos y resoluciones
firmes por vulnerar el derecho a una adecuada protección judicial y el derecho a la seguridad
jurídica. Esta Recomendación estuvo dirigida a 8 dependencias del gobierno local por incumplir
los laudos emitidos por las autoridades laborales del Distrito Federal, listadas a continuación.
Únicamente la Secretaría de Transportes y Vialidad del DF aceptó la Recomendación:
16
CDHDF, Ley y Reglamento Interno de la CDHDF, Serie de documentos oficiales 6, CDHDF, México,
2005, pp. 38-39.
17
Estas recomendaciones están en tiempo de ser aceptadas y las autoridades tienen como fecha límite el
2 de marzo para responder si aceptan o no aceptan lo recomendado por el organismo autónomo.
19
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
-
Secretaría de Gobierno
Procuraduría General de Justicia del DF
Secretaría de Seguridad Pública del DF
Procuraduría Social del DF
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del DF
Secretaría de Cultura del DF
Secretaría de Transportes y Vialidad del DF
Caja de Previsión de Trabajadores a Lista de Raya del DF
Es importante señalar que a diferencia de la Secretaría de Transportes y Vialidad, el resto de
las dependencias rechazaron la Recomendación, con el argumento de que por ley los
organismos públicos de derechos humanos no pueden conocer sobre laudos o resoluciones
judiciales. No obstante, la recomendación emitida por la CDHDF no versa en sí sobre el
contenido de los laudos, sino sobre el hecho de que las autoridades no han cumplido con lo
estipulado en ellos, lo cual vulnera el derecho a la seguridad jurídica de los ciudadanos
implicados en los asuntos.
El hecho de que 88 por ciento de las autoridades involucradas hayan rechazado esta
recomendación, es un indicio de que los derechos de los ciudadanos no son una prioridad en la
agenda de las autoridades locales. Por esto, la cooperación interinstitucional entre la CDHDF y
la ALDF, a través de su Comisión de Derechos Humanos, se convierte en un aspecto central.
Independientemente del fondo de la discusión, sería deseable que la ALDF se involucrara en la
materia, y pidiera a los funcionarios rendir cuentas y explicaciones sobre sus razones para el
rechazo. No lo hizo. No lo ha hecho. No podemos sino exhortar a los legisladores a hacerlo en
el futuro. La Comisión tiene entonces, una gran tarea por delante. Debe utilizar los mecanismos
formales a su disposición para hacer valer su peso en la división de poderes, y ejercer
efectivamente su papel de representación, específicamente en colaboración con la CDHDF,
para lograr la consecución de la plena garantía de los derechos ciudadanos en el Distrito
Federal.
20
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
5. Conclusiones y Recomendaciones
A lo largo del trabajo presentado queda en evidencia que la agenda de la IV Legislatura de la
ALDF, en su primer período de sesiones, no recogió las demandas ciudadanas en materia de
transparencia y rendición de cuentas ni de derechos humanos. El hecho de que la página
electrónica de la ALDF muestre sólo 8 de las 24 disposiciones a las que está obligada,
evidencia un déficit en materia de transparencia. Especial atención merece la opacidad
alrededor de la forma en la que está ejerciendo los más de 901 millones de pesos que tiene
autorizada para 2007; concretamente los 421 millones de pesos que sobre los que disponen
directa o indirectamente los 66 legisladores para desarrollar su trabajo.
Algo similar sucede con el quehacer legislativo. La ciudadanía debe conocer el trabajo que por
mandato deben realizar los asambleístas. Las iniciativas de ley que se presentan, las que se
dictaminan en comisiones y las aprobadas o rechazadas por el pleno deben ser de
conocimiento público. Su acceso debe ser fácil y su contenido comprensible.
Por su parte, la Comisión de Derechos Humanos de la ALDF, debe cumplir con su obligación de
citar a comparecer a cualquier funcionario de la administración pública local para que informe
las razones de su actuación cuando rechace parcial o totalmente una Recomendación emitida
por la CDHDF por violentar las garantías individuales.
El presente documento es una piedra de toque para el trabajo de evaluación de Fundar en el
futuro. Ojalá lo sea también para impulsar cambios en la manera de presentar la información y
motive a los legisladores a desempeñarse con mayor eficacia y de cara a la ciudadanía. A partir
de los problemas presentados en este diagnóstico, Fundar estudiará a fondo los mecanismos
de coordinación entre la CDH y CDHDF –especialmente el mecanismo de recomendaciones y
comparecencias— con el objetivo de avanzar hacía un marco normativo y de prácticas
institucionales que aseguren el pleno respeto a los derechos humanos. De igual forma daremos
seguimiento al contenido de la página electrónica para vigilar que se cumpla con las
disposiciones que establece la LTAIPDF; en especial por lo que hace al trabajo legislativo y la
transparencia presupuestaria.
Adicionalmente, a reserva del desarrollo de futuras investigaciones y con base en el análisis
exploratorio desarrollado hasta la fecha, exhortamos a la IV Legislatura de la ALDF a:
1. Cumplir con las disposiciones que le obliga la LTAIPDF, en especial la fracción IX y la XIII
que se refieren a transparencia presupuestaria y a su quehacer legislativo, respectivamente. La
información debe ser oportuna, exhaustiva, clara y presentada desde una óptica ciudadana,
para hacer posible que los ciudadanos conozcan cómo trabaja la ALDF. Se debe dar a conocer,
por lo menos, información relativa a 10 funciones que actualmente no se explican:
III. Las facultades de cada unidad administrativa y la normatividad que las rige, así como el
directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento y hasta el titular del Ente
Público, o sus equivalentes.
IV. Descripción de los cargos, emolumentos, remuneraciones, percepciones ordinarias y
extraordinarias o similares de los servidores públicos de estructura, mandos medios y superiores.
V. Una descripción analítica de sus programas y presupuestos, que comprenderá sus estados
financieros y erogaciones realizadas, en el ejercicio inmediato anterior, en materia de
adquisiciones, obras públicas y servicios, de acuerdo a lo establecido en los ordenamientos
aplicables.
21
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
VI. La relación de sus bienes y el monto a que ascienden los mismos, siempre que su valor sea
superior a trescientos cincuenta veces el salario mínimo vigente en el DF.
VII. Información relacionada con los trámites, servicios y programas de apoyo que ofrecen, así
como los requisitos, formatos y la forma de acceder a ellos.
IX. El presupuesto asignado y su distribución por programas.
XI. La información relacionada con los actos y contratos suscritos en materia de obras públicas,
adquisiciones o arrendamiento de bienes o servicios.
XIII. La información sobre las iniciativas y dictámenes de ley que se presenten ante la ALDF.
XVI. Los programas operativos anuales y/o de trabajo de cada uno de los entes públicos.
XVII. Informe de avances programáticos o presupuestales, balances generales y su estado
financiero.
Asimismo, donde aparece la leyenda “No Aplica”, debe incluirse una explicación de las razones
por las cuales se llega a esa conclusión. Estas son:
X. Las concesiones, permisos y autorizaciones que haya otorgado, especificando al beneficiario.
XII. La ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio.
XIV. Las resoluciones o sentencias definitivas que se dicten en procesos jurisdiccionales o
procedimientos seguidos en forma de juicio.
XIX. Estadísticas e índices delictivos generales.
XXI. Los informes presentados por los partidos políticos ante la autoridad estatal electoral, una vez
terminado el procedimiento de fiscalización respectivo.
XXII. Controversias entre poderes públicos u órganos de gobierno.
2. Es necesario que los legisladores de la CDH y la ALDF en general desarrollen una agenda
legislativa de derechos humanos que responda a las demandas ciudadanas en la materia. Para
ello, es necesario consolidar el trabajo conjunto entre la CDHDF, la Asamblea y la ciudadanía, a
través de la construcción de mecanismos claros que permitan identificar y dar seguimiento a las
autoridades locales más señaladas en las quejas ciudadanas y los derechos humanos más
vulnerados. Proponemos la creación de mesas interinstitucionales donde representantes de los
tres poderes locales, la CDHDF y la ciudadanía establezcan una agenda a seguir para avanzar
en esta materia.
3. Es necesario que la ALDF cumpla con sus funciones. Debe, por lo menos, citar a
comparecer, a través de su Comisión de Derechos Humanos, a las siguientes autoridades para
que expliquen los motivos de su no aceptación de las Recomendaciones emitidas por la
CDHDF a finales de 2006.
La tarea es ardua y estamos convencidos que la mejor forma de avanzar hacia un estado donde
se respeten plenamente las garantías individuales debe pasar por un espacio de creación
conjunta, donde participen autoridades y ciudadanía. Por ende, la cooperación toma vital
importancia en el quehacer cotidiano para construirlo en el Distrito Federal.
22
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Anexo I
Análisis comparativo sobre transparencia de la III y IV Legislaturas de la ALDF
Fracciones artículo 13
LTAIPDF
I
II
III
La Gaceta Oficial,
leyes, reglamentos,
acuerdos, circulares y
demás disposiciones
de observancia
general en el Distrito
Federal
La que se relacione
con sus actividades y
su estructura
orgánica
Las facultades de
cada unidad
administrativa y la
normatividad que las
rige, así como el
directorio de
servidores públicos,
desde el nivel de jefe
III Legislatura
(Hasta el 16/09/06)
IV Legislatura
Contenido (18/02/07)
Es posible acceder
Es posible acceder (consultar
(consultar y recuperar
y recuperar mediante
mediante descarga) entre
descarga) a:
otros ordenamientos
•
La Gaceta Oficial.
jurídicos, los siguientes:
•
Prontuario Normativo de la
• Constitución Política de los
Administración Pública del
Estados Unidos
DF con su respectivo
Mexicanos.
contenido (entre otros
• Estatuto de Gobierno del
ordenamientos jurídicos, la
DF.
Constitución Política de los
• Ley Orgánica de la ALDF.
Estados Unidos
• Reglamento para el
Mexicanos, el Estatuto de
Gobierno Interno de la
Gobierno del DF, la Ley
ALDF.
Orgánica de la Asamblea
Dado que la Asamblea es
Legislativa del DF, el
un órgano legislativo, resulta
Reglamento para el
imperativo contar con la
Gobierno Interno de la
información referente a las
Asamblea Legislativa del
leyes, códigos y decretos
DF).
que se han emitido desde la En total, es posible acceder a
I Legislatura. En total, es
73 leyes, 95, reglamentos y 6
posible acceder a 73 leyes,
códigos. A través del Marco
95 reglamentos, 6 códigos y legislativo para el DF es
3 decretos mediante la
posible acceder a 11 decretos
página de Internet.
y otros códigos.
En este vínculo es posible
Aparece lo mismo que en la
obtener un listado de los
III Legislatura más los links a
diputados que conforman la
los nuevos partidos políticos
III Legislatura por grupo
con representación: PANAL,
parlamentario. Las ligas
PASC, PT y Convergencia;
para acceder a los sitios de
adicionalmente se accede al
los partidos políticos del DF
organigrama de la ALDF con
funcionan en el caso del
sus distintos departamentos.
PAN, el PRI, el PVEM y el
caso de la diputada
independiente que cuenta
con una página propia. En el
caso del PRD no puede
accederse al sitio, por
errores en la página.
También contiene un listado
de los diputados que
conforman las Comisiones y
los cargos que ocupan en
las mismas. Esta
información está organizada
por grupo parlamentario.
Se incluye información de
Contiene información de
contacto con los titulares de
contacto con los titulares de
las distintas áreas a nivel de las distintas áreas a nivel de
Dirección General y un
Dirección General y un
resumen de sus actividades
resumen de las funciones que
principales de acuerdo al
corresponde a cada Unidad
Reglamento para el
Administrativa de acuerdo al
Gobierno Interior de la
Reglamento para el Gobierno
¿Cumple o
no con la
LTAIPDF?
Sí cumple
Sí cumple
No cumple
23
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
IV
V
VI
VII
de departamento y
hasta el titular del
Ente Público, o sus
equivalentes.
ALDF.
Sin embargo, la
información no incluye
correos electrónicos, ni
los nombres de quienes
ocupan los mandos
medios y superiores.
Descripción de los
cargos,
emolumentos,
remuneraciones,
percepciones
ordinarias y
extraordinarias o
similares de los
servidores públicos
de estructura,
mandos medios y
superiores.
La página tiene en el
apartado de información
financiera (actualizada hasta
febrero de 2006) un
subíndice relativo a la
plantilla de personal.
Únicamente contiene
información sobre el
personal administrativo y
está actualizada hasta
febrero del 2006
Una descripción
analítica de sus
programas y
presupuestos, que
comprenderá sus
estados financieros y
erogaciones
realizadas, en el
ejercicio inmediato
anterior, en materia
de adquisiciones,
obras públicas y
servicios, de acuerdo
a lo establecido en
los ordenamientos
aplicables.
La relación de sus
bienes y el monto a
que ascienden los
mismos, siempre que
su valor sea superior
a trescientos
cincuenta veces el
salario mínimo
vigente en el DF.
Información
relacionada con los
trámites, servicios y
programas de apoyo
que ofrecen, así
como los requisitos,
formatos y la forma
Esta información no está
actualizada en ninguno de
sus rubros.
Interior de la ALDF.
Asimismo, es posible acceder
a un directorio que contiene
los contactos (dirección y
teléfono) sobre las distintas
Unidades Administrativas.
Sin embargo, la información
no incluye correos
electrónicos, ni los nombres
de quienes ocupan los
mandos medios y superiores,
ni los nombres de las
personas que integran el
equipo técnico de las 35
comisiones de la ALDF y 8
comités.
La página contiene un
tabulador sobre los sueldos
brutos de la plantilla de
personal. También se puede
acceder a las dietas de los
diputados. No se especifica
las percepciones
extraordinarias o similares de
los servidores públicos de
estructura, mandos medios
y superiores; ni el número
de servidores públicos que
tienen acceso a estos
recursos.
Información disponible
excepto en el área de
presupuestos, donde falta
especificar los programas a
los que corresponde la
asignación del mismo.
No cumple
No cumple
Es posible encontrar el
activo fijo, actualizado al
2006.
Contiene únicamente
información de contacto:
infopublica@asambleadf.go
b.mx
Es posible encontrar el activo
fijo de la III Legislatura,
adicionalmente aparece una
leyenda que dice: “(valuación
en proceso, III Legislatura)”
Contiene únicamente
información de contacto de la
Oficina de Información
Pública.
infopublica@asambleadf.gob.
mx
(La información tarda 10 días
No cumple
No cumple
24
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
de acceder a ellos.
VIII
IX
Las reglas de
procedimiento,
manuales
administrativos y
políticas emitidas,
aplicables en el
ámbito de su
competencia.
El presupuesto
asignado y su
distribución por
programas.
X
Las concesiones,
permisos y
autorizaciones que
haya otorgado,
especificando al
beneficiario.
XI
La información
relacionada con los
actos y contratos
suscritos en materia
de obras públicas,
adquisiciones o
arrendamiento de
bienes o servicios.
La ejecución, montos
asignados y criterios
de acceso a los
programas de
subsidio.
XII
XIII
La información sobre
las iniciativas y
dictámenes de ley
que se presenten
ante la ALDF.
hábiles en ser entregada a la
persona una vez solicitada)
La información respecto a
los manuales de
procedimiento por Dirección
General se encuentra
desagregada en los
organigramas, y solamente
contempla el enunciado de
las funciones principales por
Dirección. Respecto al
apartado de Normatividad
únicamente se publica la
normatividad de la Dirección
de
Informática.
La página no incluye
información presupuestal
actualizada. El apartado de
Información Administrativa
contiene los estados
financieros del 2000 al 2006;
mas no incluyen una versión
desglosada del presupuesto
(sólo se incluye el decreto
del presupuesto aprobado
pero no su distribución por
programas.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Es posible acceder a la
información.
Hay información sobre
licitaciones y contratos
actualizada hasta el 2006.
Información actualizada a
diciembre del 2006
Sí cumple
Únicamente aparece un
documento denominado:
“Asignación del techo
presupuestal 2007”
No aparece su distribución
por programas.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
No cumple
No se sabe
si cumple o
no porque
no se
especifica la
razón por la
cual “No
aplica”
No cumple
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Hay un apartado de
Hay un apartado de
servicios parlamentarios.
información sobre servicios
parlamentarios que contiene:
• Versiones estenográficas:
actualizadas al 2006 hasta • Versiones estenográficas
el segundo Receso de la III • Diario de los Debates
Legislatura
Iniciativas: sólo hay
• Diario de los Debates:
información de la III
contiene información de la I Legislatura, hasta el
No se sabe
si cumple o
no porque
no se
especifica la
razón por la
cual “No
aplica”
No cumple
25
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
XIX
31/12/2004.
y II Legislatura. Sin
embargo, la información de • Dictámenes: sólo hay
la III, sólo está actualizada
información de la III
hasta el 31/12/04.
Legislatura, hasta el
31/12/2004.
• Iniciativas de Ley: Sólo
están las correspondientes • Comparecencias:
a la III Legis. Hasta el
únicamente hay información
30/12/04.
de la III Legislatura
publicadas hasta el
• Dictámenes: hasta el
20/04/2006.
30/04/04.
• Comparecencias: hasta el • Acuerdos y
30/04/04.
pronunciamientos: pueden
consultarse los emitidos
• Acuerdos y
hasta el 10/09/ 2004.
pronunciamientos: hasta el
30/04/04.
Aparece la leyenda
Aparece la leyenda
Las resoluciones o
“No Aplica”.
“No Aplica”.
sentencias definitivas
que se dicten en
procesos
jurisdiccionales o
procedimientos
seguidos en forma de
juicio.
Las condiciones
Aparecen las condiciones
Se encuentran las
generales de trabajo
generales de trabajo
condiciones generales de
que regulen las
(vigentes al 2006) y una
trabajo.
relaciones laborales
descripción de las
del personal
condiciones generales
sindicalizado y de
de trabajo del personal
confianza que se
administrativo de base
encuentre adscrito a
los entes públicos.
No se encuentran los planes
Los programas
Solamente se encuentran
operativos anuales
los Planes Anuales de
de trabajo para 2007, ni de
y/o de trabajo de
Trabajo de las siguientes
las Direcciones Generales y
cada uno de los entes unidades administrativas:
de las 35 Comisiones
públicos.
Dirección General de
Ordinarios ni de los 8
Administración, Dirección
Comités.
General de Asuntos
Jurídicos, Dirección General
de Servicios.
Actualizado al 2006.
Informe de avances
programáticos o
presupuestales,
balances generales y
su estado financiero.
Cuenta Pública.
Estadísticas e índices
delictivos generales.
Esta información está
actualizada a mayo 2006.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Información actualizada hasta
noviembre de 2006, con la
Asignación del Techo
Presupuestal del 2007.
Se puede consultar la
información actualizada al
2005 y se hace a través de
una liga de la Secretaria de
Finanzas del Gobierno del
Distrito Federal.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
No se sabe
si cumple o
no porque
no
especifica la
razón por la
cual “No
aplica”
Sí cumple
No cumple
No cumple
Sí cumple
No se sabe
si cumple o
no porque
no se
especifica la
razón por la
cual “No
26
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
aplica”
XX
XXI
XXII
XXIII
XXIV
Los resultados de
todo tipo de
auditorias concluidas,
hechas al ejercicio
presupuestal de cada
uno de los entes
públicos.
Los informes
presentados por los
partidos políticos ante
la autoridad estatal
electoral, una vez
terminado el
procedimiento de
fiscalización
respectivo.
Controversias entre
poderes públicos u
órganos de gobierno.
Aparece un listado de las
auditorías (actualizado hasta
el 2006)
El nombre, domicilio
oficial y en su caso
dirección electrónica,
de los servidores
públicos encargados
de la oficina de
información.
Los entes obligados
deberán hacer
pública toda aquella
información relativa a
los montos y las
personas a quienes
entreguen, por
cualquier motivo,
recursos públicos, así
como los informes
que dichas personas
les entreguen sobre
el uso y destino de
dichos recursos.
Aparece un listado de las
auditorías realizadas a la III
Legislatura
Sí cumple
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Aparece la leyenda
“No Aplica”.
Solamente están publicados
los datos del titular de la
oficina.
Solamente puede accederse
a los datos del titular de la
oficina.
No se sabe
si cumple o
no porque
no se
especifica la
razón por la
cual “No
aplica”
No se sabe
si cumple o
no porque
no se
especifica la
razón por la
cual “No
aplica”
Sí cumple
No hay información al
respecto.
Se explica que la ALDF no ha
proporcionado recursos
públicos a persona alguna en
este rubro, por lo que no hay
información al respecto.
Sí cumple
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la ALDF, disponibles en:
http://www.asambleadf.gob.mx/O_AccesoInf/OAI_Home.htm y Loeza, op. cit., pp. 19-21.
27
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Anexo II
Techo presupuestal y listado de percepciones para cada asambleísta para 2007
28
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
29
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
30
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Anexo III
Recomendaciones emitidas desde septiembre de 2006 por la CDHDF
Número
Recomendación
Violación a los derechos de los reclusos y al derecho a la
11/2006 intimidad
Secretaría de Gobierno
ACEPTADA
Violación de los derechos de los reclusos y prestación
12/2006 ineficiente del servicio público
Sujeta a Seguimiento
EN TIEMPO DE PRESENTAR
PRUEBAS
Sujeta a Seguimiento
Secretaría de Salud del DF
ACEPTADA
PARCIALMENTE CUMPLIDA
Dirección General de Prevención y
Readaptación Social (DGPRS)
ACEPTADA
PARCIALMENTE CUMPLIDA
13/2006 Obstaculización, restricción o negativa en el derecho a la salud
Secretaría de Salud del DF
ACEPTADA
14/2006 Violaciones a los derechos a la integridad personal
Secretaría de Seguridad Pública del
Distrito Federal (SSPDF)
ACEPTADA
15/2006 Prestación ineficiente del Servicio Público
Secretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda del DF
Sujeta a Seguimiento
PARCIALMENTE CUMPLIDA
Sujeta a Seguimiento
EN TIEMPO DE PRESENTAR
PRUEBAS
Sujeta a Seguimiento
ACEPTACIÓN
PARCIAL
PARCIALMENTE CUMPLIDA
Instituto de Vivienda del DF
ACEPTADA
PARCIALMENTE CUMPLIDA
Delegación Iztapalapa
ACEPTADA
PARCIALMENTE CUMPLIDA
Obstaculización u omisión de observar la Ley o Normatividad
16/2006 aplicable
Secretaría de Gobierno
NO ACEPTADA
17/2006 Incumplimiento de laudos y resoluciones firmes
Sujeta a Seguimiento
NO CUMPLIDA
Sujeta a Seguimiento
Secretaría de Gobierno
NO ACEPTADA
NO CUMPLIDA
Procuraduría General de Justicia del DF
(PGJDF)
NO ACEPTADA
NO CUMPLIDA
Secretaría de Seguridad Pública del DF
(SSPDF)
NO ACEPTADA
NO CUMPLIDA
Procuraduría Social del DF
NO ACEPTADA
NO CUMPLIDA
Sistema para el Desarrollo Integral de la
NO ACEPTADA
NO CUMPLIDA
31
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Familia del DF (DIFDF)
Secretaría de Cultura del DF
NO ACEPTADA
NO CUMPLIDA
Secretaría de Transporte y Vialidad del
DF (SETRAVI)
ACEPTACIÓN
EN TIEMPO DE PRESENTAR
PRUEBAS
Caja de Previsión de Trabajadores a
Lista de Raya del DF
NO ACEPTADA
NO CUMPLIDA
Fuente: CDHDF, Recomendaciones emitidas según situación actual, autoridad responsable, tipo de
aceptación y avance de cumplimiento, disponible en:
http://www.cdhdf.org.mx/index.php?id=seg_cuadro03
32
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Fuentes de información
Bibliográficas
Cepeda, Juan Antonio, La LXVIII Legislatura de la Cámara de Diputados. Diagnóstico de un
camino hacia la consolidación democrática, Cuadernos del Seguimiento Ciudadano al Poder
Legislativo en México, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, Mono Comunicación, SA de
CV, México, 2004.
Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Ley y Reglamento Interno de la CDHDF,
Serie de documentos oficiales 6, CDHDF, CDHDF, 2005.
Pulido Jiménez, Miguel Ángel, Carpeta para la defensa y protección de los derechos humanos,
Programa de Fortalecimiento Institucional de los Organismos Públicos de Derechos Humanos,
México, 2006.
Hemerográficas
ALDF, A los ciudadanos del Distrito Federal, Desplegado, La Jornada, 18 de enero de 2007.
Electrónicas
ALDF, Avanza ALDF en materia de transparencia y rendición de cuentas con publicación de
distribución de presupuesto, Boletín de Prensa No. 065, disponible en:
http://www.asambleadf.gob.mx. Consultado el 15 de febrero de 2007.
ALDF, A través del diálogo y consenso, ALDF duplicó dictámenes aprobados por diputados y
senadores, 17 de enero de 2007, Boletín de Prensa No. 015, disponible en:
http://www.asambleadf.gob.mx. Consultado el 15 de febrero de 2007.
Llanos, Raúl y Romero, Gabriela, Destinará ALDF $123.4 millones a instituciones no lucrativas
este año, La Jornada, 2 de febrero de 2007, disponible en:
http://www.jornada.unam.mx/2007/02/02/index.php?section=capital&article=044n2cap.
Consultado el 15 de febrero de 2007.
Llanos, Raúl, Niega directiva de la ALDF anomalías en la partida 4000, La Jornada, 7 de febrero
de 2007, disponible en:
http://www.jornada.unam.mx/2007/02/07/index.php?section=capital&article=043n3cap.
Consultado el 15 de febrero de 2007.
Loeza, Norma, El Trabajo de la III Legislatura de la Asamblea Legislativa: una evaluación de la
Comisión de Derechos Humanos, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, Documento de
Trabajo, enero 2007 disponible en:
http://www.fundar.org.mx/PDF/Diagnóstico%20ALDF%20version%20final%2018%2012%2006%
20AA.pdf. Consultado el 7 de febrero de 2007.
Pérez, Jorge, Dona ALDF 123 mdp... ¡a sus legisladores!, Reforma, 7 de febrero de 2007,
disponible en:
http://busquedas.gruporeforma.com/utilerias/imdservicios3W.DLL?JSearchformatS&file=MEX/R
EFORM01/00845/00845018.htm&palabra=ALDF&sitereforma. Consultado el 15 de febrero de
2007.
33
DOCUMENTO DE TRABAJO
Marzo de 2007
Jurídicas
Ley Orgánica de la Asamblea del Distrito Federal, disponible en línea en:
www.asambleadf.gob.mx/Marco_Leg/Leyes/L114/L114p.htm. Consultado en mayo 2006.
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal. Disponible en línea
en www.transparencia.df.gob.mx/legislacion/ley.html. Consultado en enero 2006.
34