Hacia una declaración política de la CES y un plan de

Hacia una declaración política de la CES y un plan de acción en favor de servicios
públicos sostenibles
(Conclusiones de la Conferencia de la CES "Los Servicios de Interés General (SIG) y el
mercado interior - ¿Qué futuro tendrán?", Lisboa, 9 a 11 de abril de 2008)
1. Introducción
Los servicios públicos constituyen un pilar del modelo social europeo y son importantes
para la cohesión territorial, económica y social. Desde mediados de los años 90, la CES
está exigiendo un planteamiento horizontal que, originalmente, tenía que haber sido
integrado en un protocolo anexado al Tratado de Niza. Su objetivo principal consistía en
establecer reglas más equilibradas a fin de brindar a los Servicios de Interés General
(SIG) una base jurídica más sólida en el marco del desarrollo del mercado interior. En
noviembre de 2006, la CES lanzó una petición de recogida de firmas a favor de un marco
europeo de este tipo y, un año más tarde, se presentó con más de medio millón de firmas
ante el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Barroso. La CES pidió,
asimismo, una moratoria en la liberalización de los servicios públicos, así como una
evaluación de sus consecuencias. En noviembre de 2007, los alcaldes de algunas capitales
europeas (Bruselas, París, Londres, Viena, Luxemburgo, Lisboa, Sofía, Ámsterdam,
Tallinn, entre otras) firmaron una declaración en favor de “servicios públicos de alta
calidad y accesibles para todos”.
2. Desafíos europeos
2.1 Mayores preocupaciones ante las tendencias neoliberales
Son numerosos los ciudadanos y sindicatos europeos que expresan sus dudas con
respecto a la naturaleza y los objetivos del proyecto europeo. Éstos están cada vez más
preocupados por la transposición de la Directiva “Servicios”, las consecuencias de las
sentencias Laval, Viking, Rüffert y otras, los resultados mediocres de la Comisión actual
en el ámbito social, la tendencia hacia la desregulación cuando se revisan las Directivas
en vigor, como es el caso de la Directiva sobre la jornada laboral, así como por el
estancamiento de la Directiva sobre trabajo interino y la liberalización actual de los
servicios públicos, entre otros. Dentro del paradigma político dominante en la UE, la
liberalización, los servicios públicos han quedado rezagados. No resulta para nada obvio
que los usuarios perciban una parte equitativa de la liberalización de las industrias de red.
Además de ello, la disminución de la formación y de la calidad del trabajo debido a la
subcontratación genera preocupaciones. Hay que reconocer que el trabajo representa una
contribución fundamental para los SIC.
Los SIG y los Servicios de Interés Económico General (SIEG) no pueden ser
1
John Monks, General Secretary
Boulevard du Roi Albert II, 5 • B – 1210 Bruxelles • Tel: +32 2 224 04 11
Fax: +32 2 224 04 54 / 55 • e-mail: etuc@etuc.org • www.etuc.org
infravalorados – mientras que las economías europeas se enriquecen, estos últimos son
sometidos a una presión presupuestaria y financiera cada vez mayor. Los sindicatos
europeos organizan campañas con el fin de buscar soluciones alternativas a las
restricciones presupuestarias (como, por ejemplo, el criterio artificial del 3%). El reto
consiste en poder llevar el proceso de decisión política a los niveles local, regional y
nacional disminuyendo los obstáculos presupuestarios y burocráticos.
2.2 La solidaridad y los derechos fundamentales amenazados por las reglas del
mercado interior
Las reglas del mercado interior crean incertidumbre jurídica en lo que se refiere a los
SIG/SIEG, pero también con respecto a los derechos fundamentales. Se admiten
excepciones en lo que concierne a las misiones de interés general, pero, ante el vacío que
deja el legislador europeo, el Tribunal de Justicia establece las normas de funcionamiento
y de financiación por la vía de la jurisprudencia. Esta profusa jurisprudencia crea una
verdadera maraña jurídica que viene a añadirse a la ausencia de claridad jurídica que ya
existe y con la que se topan los actores a nivel local, regional y nacional (autobuses,
servicios de ambulancias, tratamiento de las aguas, cooperación pública entre los
municipios, etc.).
Cuando las libertades de mercado priman sobre los derechos fundamentales, se pone en
juego el principio de los servicios públicos y se asesta un duro golpe a la idea de la
Europa social. Esta tendencia adquiere mayor fuerza con los casos Laval y Viking, donde
se han involucrado los poderes públicos y se han cuestionado las reglas de la contratación
pública. Las autoridades locales o regionales han supeditado la aceptación de la oferta del
prestatario de servicios extranjero al respeto de los convenios colectivos. La obligación
de los poderes públicos de someter a licitación las obras y los servicios que les sean
suministrados coloca a éstos en el centro mismo del debate. Éstos pueden aplicar criterios
sociales, pero de manera restrictiva.
Los derechos fundamentales, así como la autonomía sindical, están actualmente en
peligro. Los sindicatos y los trabajadores de toda Europa están muy preocupados por la
defensa de sus sistemas nacionales y de sus servicios públicos, y corremos el peligro de
que se produzca una reacción proteccionista. El proyecto de la Directiva “Servicios”,
conocida como Directiva Bolkestein, provocó el descarrilamiento del Tratado
Constitucional de la UE. Las sentencias Laval y Rüffert, en particular, podrían perjudicar
la ratificación del Tratado de Lisboa si se tuviese conciencia de todas las implicaciones
que tienen dichas sentencias. Podría ocurrir que los sindicatos se vean en la obligación de
justificar, eventualmente ante los tribunales, la proporcionalidad de las medidas que éstos
toman para contrarrestar las maniobras de los empresarios que invocan la libre
circulación como pretexto para llevar a cabo operaciones de dumping social.
3. Tendencias actuales positivas en el contexto europeo
2
El Parlamento Europeo y el Consejo, conjuntamente con los sindicatos europeos,
lograron eliminar del proyecto Bolkestein inicial el principio del país de origen que
hubiera facilitado el dumping social en detrimento de la calidad y de la seguridad de los
servicios, así como la redefinición de la legislación sobre el desplazamiento de los
trabajadores, pasando de una directiva de mínimos (base de derechos) a una directiva de
máximos (tope de derechos). Por otra parte, el texto final de la directiva reconoce la
especificidad de los SIG a través de una derogación general aplicable a los servicios no
económicos de interés general y la exclusión de los servicios de salud y los servicios
sociales.
Ocho años después de la aprobación del Tratado de Niza, el Tratado de Lisboa responde
satisfactoriamente a algunas exigencias fundamentales de la CES: la Carta de los
Derechos Fundamentales se vuelve, en virtud del artículo 6(1), jurídicamente vinculante
– principal razón por la cual la CES apoya este tratado. La Carta establece en su artículo
36 el derecho de acceso a los SIEG “con el fin de promover la cohesión social y
territorial de la Unión”. Por otra parte, la Carta establece varias disposiciones que
requieren la existencia de una misión de interés general. Así, como ejemplo, el derecho a
la educación (Art. 14), el derecho de los menores a la protección y a los cuidados
necesarios (Art. 24.1), el derecho a una ayuda social y ayuda de vivienda (Art. 34.3) y el
derecho a la protección de la salud (Art. 35) constituyen derechos fundamentales
reconocidos y protegidos por la Unión.
Así mismo, el nuevo protocolo sobre los SIG establece las disposiciones de interpretación
relativas a los valores comunes de la UE en lo que respecta a los SIEG y confirma el
amplio margen de maniobra del que disponen los Estados miembros para proveer, hacer
ejecutar, financiar y organizar los SIEG. El Tratado de Lisboa modifica igualmente el
actual artículo 16 CE, que se convierte en el futuro artículo 14, añadiendo una base
jurídica. El artículo 14 no deja alternativa al legislador comunitario, ya que impone el
instrumento (reglamento) y el procedimiento para su adopción (el procedimiento
legislativo ordinario). Los reglamentos no dejan libertad de acción alguna a los Estados
miembros en lo que se refiera a su puesta en práctica y pueden, por consiguiente, plantear
dificultades a la hora de establecer un consenso sobre su aprobación, si bien esto no es
una tarea imposible, como lo ha demostrado el nuevo reglamento relativo al transporte de
viajeros por ferrocarril y carretera (1370/2007).
El Tratado de Lisboa constituye un hito importante en la construcción de la nueva
estructura de los SIG y un enfoque regulador transversal en lo que se refiere a los SIEG,
no sólo por el hecho de hacerla viable en el futuro desde el punto de vista legal, sino
también por hacerla necesaria a la luz de las directrices que ahora se encuentran
solidamente ancladas en el derecho primario (Protocolo). En lugar de un planteamiento
derogatorio, el artículo 14 aboga por un planteamiento positivo en lo que se refiere a las
reglas del mercado interior, teniendo en cuenta los valores compartidos que caracterizan
los servicios públicos en la UE. Estas disposiciones entrarán en vigor una vez que haya
terminado el proceso de ratificación del Tratado de Lisboa.
3
4. La nueva estrategia de la CES
El Tratado de Lisboa acarrea nuevos avances institucionales que exigen una actualización
de la estrategia de la CES. La lógica del Tratado de Lisboa implica una mayor apertura en
el debate en torno a los SIG, relacionada con la democratización del proceso de toma de
decisiones a nivel europeo: introducción de la codecisión conjuntamente con los poderes
discrecionales de la Comisión basados en el actual artículo 86 del Tratado de la CE. La
Comisión desea, si no ignorar, por lo menos atenuar la importancia de este nuevo
contexto político, jurídico e institucional.
La Carta de los Derechos Fundamentales, conjuntamente con el artículo 14 y el nuevo
protocolo, puede servir de instrumento para instaurar de manera real una noción que
asocie a los SIG con valores comunes de la UE. La UE está ahora en condiciones de
pasar de un planteamiento que actúa en función de derogaciones únicamente, como ha
sido el caso hasta ahora, a una noción de valores comunes, es decir, de solidaridad y
cohesión social y territorial. Cabe también señalar que el Tratado otorga a las autoridades
locales y regionales un poder original de autodeterminación y autonomía.
La CES mantiene su planteamiento horizontal de cara a las cuestiones específicas y a las
directivas sectoriales que deberán volver a ser examinadas a la luz de las disposiciones
del nuevo Tratado y completadas por la cláusula Monti y una cláusula social. Otra tarea
importante será encontrar soluciones específicas por medio de reglamentos para aquellos
puntos que han sido dejados en suspenso (tratados siguiendo el enfoque de la directiva
marco). Se deberá aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece el nuevo
protocolo.
Las reglas de la subsidiariedad son importantes para encontrar un equilibrio entre los
servicios públicos establecidos a nivel nacional y las normas europeas relativas a la
competencia y el mercado interior. Sin embargo, podría parecer imposible que se
encontrase un equilibrio a nivel europeo entre los servicios públicos y el mercado
interior, ya que la Comisión sigue considerando los servicios públicos como una simple
excepción a las normas generales. Poder exigir «requisitos mínimos» con el fin de
adoptar un planteamiento positivo con respeto a la subsidiariedad es importante. Hay que
recalcar la preeminencia de las misiones de interés general establecidas por los Estados
miembros en relación a la aplicación de las reglas del tratado. Los Estados miembros
disponen de un amplio poder, reforzado por el nuevo tratado, para definir las misiones y
las obligaciones de interés general, y la Comisión no puede poner en duda esta capacidad,
salvo en caso de error manifiesto.
Las acciones sectoriales y transversales deben combinarse, en lugar de oponerse.
Teniendo en cuenta el nuevo marco jurídico que ofrece el Tratado de Lisboa, la CES
propone la siguiente estrategia coherente:
4.1 Se deberá realizar evaluaciones pluralistas a todos los niveles, y los trabajadores y
sus representantes deberán participar en este proceso. Para cada propuesta legislativa
4
relativa a los servicios de interés general, la Comisión deberá hacer una evaluación de
las consecuencias sobre la calidad, la salud y la seguridad, la accesibilidad, la
igualdad de tratamiento, el acceso universal, los derechos del usuario, la situación del
empleo, las condiciones de trabajo y la diversidad de los servicios ofrecidos. Estas
evaluaciones deberían estar respaldadas por investigaciones científicas encomendadas
a aquellos institutos o consultores independientes que hayan resultado seleccionados
tras una consulta de los interlocutores sociales europeos, así como de las
organizaciones representativas de usuarios, consumidores y defensores del medio
ambiente.
4.2 Los Estados miembros están capacitados para suministrar, encargar o financiar los
SIEG. Debido a la gran incertidumbre e inseguridad que existe actualmente en el
plano jurídico, sería conveniente aclarar las condiciones de aplicación en los
reglamentos, es decir:
a) las condiciones de definición de los SIG, SIEG, SIG no económicos y SIG
sociales – con respecto a la competencia de los Estados miembros en materia de
definición. Se debería igualmente aclarar las condiciones de las “misiones
particulares”, sus métodos de puesta en práctica y los métodos de designación de los
operadores;
b) la definición de sus formas de organización – en qué condiciones se puede decidir
sobre derechos exclusivos o especiales y, de manera más general, qué tipo de
excepciones se podrán aplicar a las reglas de los tratados, cuáles serán las condiciones
aplicables a la elección de los métodos de gestión, particularmente para los
“domésticos” o las concesiones de servicio público, y las condiciones de cooperación
de las actividades y/o de los servicios entre poderes públicos locales;
c) la financiación de los SIEG – particularmente desde el punto de vista de la
aplicación de las normas de vigilancia de las ayudas estatales, dentro del contexto de
una revisión del paquete "Altmark" (de noviembre de 2005). Convendría establecer
claramente cuáles son las compensaciones que no entran en el marco de las
disposiciones del tratado relativas a las ayudas estatales.
4.3 La CES propone una cláusula social que tendría como objetivo aclarar la relación
entre el mercado interior y los derechos sociales fundamentales. Pedimos una acción
rápida a fin de que se garantice a los sindicatos que los derechos fundamentales no se
socavarán por causa de las reglas del mercado interior y/o de las disposiciones
europeas sobre la libre circulación en Europa. La CES insiste en la necesidad de
introducir una cláusula social en toda la legislación del mercado único donde se
especifique que la legislación no puede interferir en los derechos laborales y las
normas de la seguridad social.
4.4 La estrategia del mercado único debería fortalecer el bienestar social y los
derechos de los trabajadores y garantizar condiciones de trabajo equitativas para
todos los europeos. Es preciso examinar las directivas sectoriales en vigor a la luz de
5
la interpretación del protocolo del Tratado sobre los SIG y velar por que las nuevas
disposiciones de derecho primario sean tomadas en cuenta durante la revisión o la
actualización de las directivas sectoriales. Los servicios sociales forman parte de la
“zona gris”, lo que podría perjudicar el cumplimiento de las misiones que les son
encomendadas. Estos servicios se enfrentan a un grado de inseguridad jurídica, de
incertidumbres y de litigios cada vez mayor. Por tanto, los futuros reglamentos a
favor de los servicios sociales y de salud deberían tener plenamente en cuenta las
nuevas disposiciones del tratado. Cualquier excepción a las normas del mercado
interior debería ser aplicada con arreglo a las condiciones estipuladas en el artículo
86, apartado 2 CE, dado que el desarrollo del comercio no se ve realmente afectado
(en el caso de los servicios sociales: ausencia de ánimo de lucro, servicios locales,
funcionamiento en base al principio de solidaridad, etc.).
4.5 Cuando se somete un contrato a los procedimientos de licitación pública, los
afiliados deberían ser convocados para verificar si y en qué medida la legislación
nacional sobre contratos públicos ha contemplado la posibilidad de aplicar criterios
sociales, especialmente en lo que se refiere a los sueldos y las condiciones de trabajo.
4.6 Considerando la feroz controversia surgida en torno a la Directiva “Servicios”, la
CES pide con insistencia que se incluya la cláusula Monti (reglamento CE 2679/98).
El objetivo de esta cláusula es dejar anclados los derechos fundamentales en toda la
legislación relativa al mercado único. La cláusula garantizará que la puesta en
práctica de las libertades fundamentales económicas del mercado único no
comprometa los derechos a los convenios colectivos ni el derecho de huelga, tal y
como lo establece la legislación nacional. La cláusula Monti, que ya figura en algunos
textos legislativos sectoriales, es un instrumento eficaz para alcanzar el equilibrio
entre la consecución del mercado interior y el mantenimiento de un alto nivel de
bienestar social. La puesta en práctica de la Directiva “Servicios” en el derecho
nacional debería ser supervisada a fin de evitar efectos negativos.
4.7 La CES propone que los Estados miembros establezcan un registro de los
servicios de interés no económico general, excluidos de la aplicación de las reglas
comunitarias sobre la prestación de servicios, sobre la competencia y sobre las ayudas
estatales.
4.8 Por lo anteriormente expuesto, la CES pide:
• a la Comisión, que aplique desde ahora mismo las disposiciones del nuevo
tratado en todas las nuevas propuestas legislativas;
• al Consejo, que constituya un grupo de trabajo sobre los SIG/SIEG con miras
a la transposición de las disposiciones del nuevo tratado, y
• al Parlamento Europeo, que establezca un informe completo sobre las
consecuencias de las disposiciones del nuevo tratado.
6