Reflexiones sobre el poder presidencial en Colombia
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Reflexiones sobre el poder presidencial en Colombia Hace veinte años, el mundo celebraba varios momentos democráticos que tomaron a todos por sorpresa: la caída del muro de Berlín, la revolución de terciopelo en Praga, el gran movimiento de Solidaridad en Polonia, el retorno triunfal de Mandela en Suráfrica o el redescubrimiento de la democracia en Chile. En América Latina se pensó que ésta era la época indicada para cerrar la transición y abrir las puertas a la consolidación democrática. especial C Javier Torres Velasco Docente e investigador Doctor en Ciencia Política Director del doctorado en Ciencia Política Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales javier.torres@uexternado.edu.co olombia, así como sus instituciones y la juventud de los años noventa, no permaneció indemne ante los vientos de renovación democrática e hizo el tránsito hacia un nuevo siglo con entusiasmo. Una nueva generación lideró la reforma constitucional de 1991 a través de la séptima papeleta y el país encontró los argumentos necesarios para alcanzar la democracia plena. El ideario que inspiró el cambio fue innovador, pues representó una sensibilidad renovada y el resurgimiento del pensamiento crítico frente a las ideas de razón, progreso, revolución y vanguardia, propias de la modernidad (Jaramillo Jiménez, 1995, p. 36). En este marco, el presidencialismo, característico de los regímenes políticos de las Américas, fue objeto de debate en cuanto éste no parecía consistente con la aspiración general a la democracia (Linz, 1994). En efecto, se consideró que los mandatarios del continente parecían respetar las formalidades electorales de la democracia, pero pretendían gobernar sin control alguno institucional o popular, fenómeno que Guillermo O’Donnell llamó «democracia delegativa» (O’Donnell, 2007, p. 15). Quizás por ello, aunque Latinoamérica mantiene firme su apoyo a la democracia desconfía de ésta, pues le resulta insatisfactoria (Rodríguez-Raga y Seligson, 2010, pp. 184-185). Tal como afirma Jesús Silva-Herzog, «las reglas han cambiado y se han expandido los territorios de la libertad. Y, sin embargo, la estructura de poder real de la sociedad apenas ha sido tocada» (Silva-Herzog, 2010, p. 11). Tensión dialéctica Carlos Restrepo Piedrahíta advirtió que el sistema presidencialista se constituye a partir de una tensión dialéctica: «(…) de un lado, la nostalgia de la revista de la universidad externado de colombia 78 facultad de finanzas, gobierno y relaciones internacionales contenido 1 editorial 4 correo de brujas 6 cuarto de huéspedes 10 dosier 18 actualidad 46 especial 66 especial economía y finanzas 98 monarquía, y [de] otro, la aversión hacia la monarquía. Sin duda que este fenómeno no es otra cosa que una particular forma de expresión del eterno problema del poder: su completa e impetuosa voluntad de dominación sobre hombres y cosas —es decir, hacia una cada vez mayor concentración de autoridad— que va indisolublemente apareada por la resistencia que esa voluntad genera en sus destinatarios» (Restrepo Piedrahíta, 1988, p. 564). La historia caudillista americana parece avalar la versión de la política centrada en la figura presidencial. Según Dardo Pérez Gilhou, miembro de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas de Argentina, «Entre las causas determinantes de la presencia del ejecutivo fuerte está la vinculada al predominio indiscutible del personalismo, encarnada en la mítica figura del caudillo» (Pérez Gilhou, 2005, p. 19). Surgido de la guerra popular de la independencia, el caudillo es un conductor social de personas que han encontrado la igualdad en la lucha revolucionaria; su papel original consiste en la representación directa del pueblo, la intermediación personal para la realización de sus aspiraciones. En su etapa moderna, el populismo parece ser la nueva encarnación de la insurgencia popular caudillista: «El populismo canalizado por grandes gru- imagomundi 120 ciudad - región 160 contraseña 184 cultura y sociedad 190 79 especial pos, ajenos generalmente al mundo de los dirigentes cultos, hace que cobren fuerza, disconformes y resentidos con las aristocracias gobernantes, a quienes endilgan todos los males de los imperialismos de turno. Su descontento se traduce inorgánicamente contra el “orden imperante”. Su energía apunta al “que se vayan todos”, pretendiendo monopolizar una actividad política que debería canalizarse legalmente por “sus representantes”, atentos al sistema constitucional. Se ponen en disponibilidad de quien aspire y logre, con vocación caudillesca, “interpretarlos”, e interesa poco si los caminos son los legales o los ilegales» (Pérez Gilhou, 2005, pp. 39-40). Roto el sistema constitucional de representación, surge un «liderazgo vacío» que apela publicitariamente a la participación masiva, lo cual abre el espacio para la aparición de nuevos caudillos. Según David Apter, en la actualidad «la mayoría de los gobiernos operan en un clima de populismo y participación de masas… el problema consiste en la cantidad de populismo que se controla y se plasma» (Apter, citado por Pérez Gilhou, 2005, pp.40). Dicho en otros términos, la política moderna no consistiría más que en una lucha plebiscitaria de outsiders, cuyo máximo trofeo es la conquista del poder ejecutivo. Tal es el sentido del debate en torno al neopopulismo —concepto que indaga por las condiciones de posibilidad del populismo en la era neoliberal (Galindo Hernández, 2007, pp. 148-151)—, la antipolítica —una herramienta espuria para relegitimar el régimen (Herrera Zgaib, 2005, pp. 54 y ss.)— y a la ingobernabilidad del presidencialismo (Medellín, 2006). Sin embargo, la idea de que la política colombiana haya sido dominada por caudillos, como lo fue en las naciones del sur del continente, o que el surgimiento del Estado pueda explicarse por la intensidad de la experiencia populista es objeto de debate. En su polémica con el historiador Jeremy Aldeman, Eduardo Posada Carbó asegura que esta tesis es «contrafáctica» y ligera en la medida en que abandona el estudio de las distintas trayectorias de la democracia y el Estado en Latinoamérica, en particular la experiencia civilista y liberal colombiana (Carbó, 2004; Deas, 2004). ¿Presidencialismo vs. parlamentarismo? La teoría política indica que las relaciones entre el presidente y el parlamento describen la manera como se organiza el poder en un sistema institucional. No obstante, para algunos es inútil plantear tal cuestión cuando se considera a las sociedades «cubiertas con un barniz occidental», Al hacer un como las latinoamericanas, ya que éstas practican una forma balance sobre el poder clientelista de «patrocinio microsocial» que les basta a las castas presidencial se debe reflexionar civiles para asegurar su dominio. Según Bertrand Badie y Guy acerca de la calidad y efectividad Hermet, «Este sistema de fachada por lo general parlamentaria, de su liderazgo, sobre lo cual inciden se preocupa, como los gobiernos liberales originales, de frenar la personalidad y el estilo del primer o controlar la intervención electoral de las masas, aunque su mandatario, así como los cambios característica específica consiste en establecer el subterfugio y que ocurren en la sociedad, en el la parodia como prácticas definitivas…» (Badie y Hermet, 1993, sistema político y en el ámbito pp. 200-201). internacional. Siguiendo esta línea de razonamiento, las naciones latinoamericanas tienen un modo clientelista de expresión política y nada de liberalismo; más bien, los sistemas políticos se rigen por burocracias prerevista de la universidad externado de colombia 80 facultad de finanzas, gobierno y relaciones internacionales contenido 1 carias y personalismos presidencialistas. Sin embargo, esta tesis explica poco sobre los cambios sociales o económicos profundos que ocurren en dichas sociedades, ni tampoco aclara las razones del cambio político constitucional que ha ocurrido en el continente, esto es la redistribución del poder en busca del reacomodo de las clases sociales en el orden político. En todo caso, es posible que la teoría de la separación de poderes no pueda trasladarse mecánicamente al espacio de relaciones sociales latinoamericanas. Por ejemplo, Luis Carlos Sáchica sugiere que «parlamentarismo y presidencialismo han sido temas secundarios en nuestra vida política… porque los dos partidos que dominan el proceso no son partidos radicales ni entre ellos existen diferencias ideológicas sustanciales, de manera que en la práctica tanto da que prevalezca el Congreso o el ejecutivo, puesto que se gobernará de todas maneras con el estilo y los programas del partido que fue mayoría en la última elección, al cual hará oposición el otro, en cuestión de matices, mas no de fondo» (Sáchica, p. 613). En tal sentido, ¿cómo romper el dominio bipartidista para darles cabida a nuevos actores políticos y sociales? ¿Cómo ensanchar el sistema político y compartir el poder? Para Colombia, el acceso popular al poder se planteó por fuera de los partidos tradicionales —liberal y conservador—, acompañado del rediseño de las instituciones políticas para asegurar el equilibrio y la estabilidad del sistema. Tal es el caso de la elección popular de alcaldes de 1986 y de las reformas que acometió la Carta de 1991 —elección popular de gobernadores y apertura política y electoral, entre otras—. Es en este marco en el que cabe interpretar y valorar las propuestas de gobierno-oposición impulsadas por el gobierno de Barco (1986-1990), o las iniciativas para la introducción de formas de semipresidencialismo —separación de las jefaturas de Estado y de Gobierno y el papel de la Vicepresidencia de la República— a la estructura del Estado (Restrepo Piedrahíta). Visión histórica editorial 4 correo de brujas 6 cuarto de huéspedes 10 dosier 18 actualidad 46 especial 66 especial economía y finanzas 98 imagomundi 120 El profesor Luis Carlos Sáchica afirma que la historia colombiana pasa por tres etapas bien marcadas: el predominio del Congreso a lo largo del siglo XIX y hasta la década de los cuarenta; el equilibrio entre el Congreso y el presidente, producto del acuerdo bipartidista, y el predomiciudad - región nio presidencialista, acompañado del desprestigio del parla160 mento y de los partidos políticos. ¿Cuál es el alcance Estados Unidos muestra una experiencia similar a de la actividad política del la descrita por Sáchica para Colombia, pues el poder presidente de la república? del gobierno ha gravitado en torno al Congreso y a Ningún funcionario del Estadocontraseña los partidos políticos. Sólo en el siglo XX fue fortalese halla en mejor posición que el 184 ciéndose gradualmente el poder ejecutivo, «a través primer mandatario de la nación del diseño de poderes explícitos, así como por la inpara formar la opinión pública, lo terpretación de sus poderes implícitos e inherentes» cual lo hace la voz dominante (Pika y Maltese, 2008, p. 3). del gobierno. cultura y sociedad 190 El régimen presidencial persistió en la Constitución de 1991. El artículo 189 de la Carta Magna establece que le corresponde al presidente actuar como jefe del Estado y 81 especial del Gobierno, y como suprema autoridad administrativa; además, el artículo 190 determina su elección directa, mediante un sistema mayoritario a dos vueltas, por un periodo de cuatro años. Por medio del artículo 202 se crea la figura del vicepresidente de la república, quien podrá remplazar al presidente cuando éste falte temporal o absolutamente, y ejercerá las misiones o encargos especiales que éste le confiera. Mediante el Acto Legislativo 2 de 2004 se reformó el artículo 197 de la Constitución para permitir la reelección del presidente y el vicepresidente por una sola vez. El presidente hace presencia en el Congreso por intermedio de sus ministros; presenta proyectos de ley y los promueve en las cámaras legislativas. Así mismo, ejerce control político en el proceso legislativo mediante la sanción de los proyectos de ley. Por lo demás, mediante de la figura del estado de excepción el primer mandatario asume directamente funciones legislativas, aunque se ha atentado la posibilidad de usurpar la función principal del legislador. Más allá de los poderes explícitamente definidos por la Constitución, cabe la pregunta por el alcance del poder presidencial. La «teoría de la gestión ejecutiva» (presidential stewardship) sostiene que el jefe de Estado posee la facultad llevar a cabo las acciones que no han sido prohibidas taxativamente por la Carta, en aras del bienestar público. Por su parte, «la teoría de la prerrogativa del ejecutivo» arguye que el presidente no sólo puede hacer todo lo que no esté explícitamente prohibido por la Constitución, sino que puede llevar a cabo acciones contrarias al ordenamiento jurídico en razón del más alto interés nacional (Pika y Maltese, 2008, pp. 14-15). A la luz de estas teorías podría armarse un debate sobre el reforzamiento del poder presidencial, a pesar de los esfuerzos que se han hecho para limitarlo. La Carta Magna colombiana quiso restringir el poder del presidente al darle vida a la Corte Constitucional y conferirle un papel autónomo al Banco de la República, por ejemplo. Pero la acción política de la presidencia trasciende estas barreras institucionales. En el acto de celebración de los veinte años de vida de la actual Constitución, el expresidente César Gaviria afirmó que «[Se] nos está creando un sistema absurdo [en el] que sólo el Presidente puede hacer política. El presidente hace política, pero al gobernador lo sancionan porque hizo una cosa que el presidente le pidió. Son cosas complejas. La reforma de 2003 empezó a trabajar sobre qué pueden hacer los funcionarios públicos y qué no pueden hacer. Ese tema hay que volverlo un asunto serio. El que los funcionarios públicos no puedan hacer política es una farsa, todos los funcionarios públicos hacen política. Digamos qué pueden hacer y qué no pueden hacer» (César Gaviria, 2011). ¿Cuál es el alcance de la actividad política del presidente? Ningún funcionario del Estado se halla en mejor posición que el primer mandatario de la nación para formar la opinión pública, lo cual lo hace la voz dominante del gobierno. Adicionalmente, el jefe del ejecutivo dispone de recursos administrativos mayores que cualquier otra rama del poder público, define el presupuesto nacional y lidera las acciones de guerra y paz. Por lo demás, tiene la capacidad para formar coaliciones partidistas amplias y foros de concertación po- revista de la universidad externado de colombia 82 facultad de finanzas, gobierno y relaciones internacionales contenido 1 lítica que le permiten ejercer dicho poder de manera decisiva. En todo caso, al hacer un balance sobre el poder presidencial se debe reflexionar acerca de la calidad y efectividad de su liderazgo, sobre lo cual inciden la personalidad y el estilo del primer mandatario, así como los cambios que ocurren en la sociedad, en el sistema político y en el ámbito internacional. 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