RESUMEN LA INTERCONEXION COMO UNA HERRAMIENTA DE APERTURA A LA COMPETENCIA. El objetivo del trabajo de grado es demostrar que hoy las telecomunicaciones al jugar un papel preponderante dentro de las sociedades, son un vehículo necesario para el desarrollo social y económico de éstas; por tal razón para garantizar una libre y leal competencia en el mercado que pueda cumplir el fin enunciado anteriormente, se tiene a la interconexión como un requisito previo e indispensable para lograr una sana y leal competencia, ya que al momento de entrar un nuevo competidor al mercado se debe tener una regulación clara y eficaz para que la entrada del nuevo competidor no se vaya a retrasar en razón de la red a construir. En el trabajo de grado se hace una referencia a la normatividad de la Unión Europea sobre la materia ya que al ser una zona donde se presentan características de desarrollo económico de diversa índole en razón de los países que la componen y al ser donde mayor desarrollo económico y regulatorio se ha dado por la aplicación de la normatividad es un buen punto de partida para saber en que estado de desarrollo tecnológico y normativo nos encontramos como país, frente a los países de la Comunidad Andina. La conclusión del trabajo es que al haber acogido la normatividad colombiana muchos de los puntos de la normatividad europea en interconexión de seguro se aumentará la densidad telefónica fruto de la entrada de nuevos competidores al mercado. 1 LA INTERCONEXIÓN COMO UNA HERRAMIENTA DE APERTURA DE LA COMPETENCIA SERGIO OCTAVIO VALDES BELTRAN PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS BOGOTÁ 2003 2 LA INTERCONEXIÓN COMO UNA HERRAMIENTA DE APERTURA DE LA COMPETENCIA SERGIO OCTAVIO VALDES BELTRAN Trabajo de Grado para optar por el titulo de Abogado Directora de Tesis, DIANA MARIA GOMEZ MEJIA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS BOGOTÁ 2003 3 TABLA DE CONTENIDO. Pág. INTRODUCCIÓN 1. 8 LA INTERCONEXIÓN 1.1 CONCEPTO 11 1.1.1 Funciones que debe cumplir el concepto 11 1.1.1.1Función Económica 11 1.1.1.2 Función Jurídica 12 1.1.1.3 Función Técnica 12 1.1.1.4 Ultimo Fin: Servicio Universal 12 1.1.2 Nuestro Concepto 13 1.1.3 Características de nuestro concepto 13 1.1.3.1 Obligación Legal 13 1.1.3.2 Dos (2) operadores de redes o servicios habilitados legalmente para la prestación de servicios de telecomunicaciones y en general haciendo uso de la red pública del Estado 14 1.1.3.3 Puntos técnica y económicamente viables 15 1.1.3.4 Instalaciones esenciales 16 1.1.3.5 Interoperabilidad e interfuncionamiento 17 1.2 17 TIPOS O CLASES DE INTERCONEXIÓN 1.2.1 Según la clase de redes que se interconectan a la RTPC 18 1.2.1.1 Fijas 18 1.2.1.1.1 Redes Privadas 18 1.2.1.1.2 Red de Valor Agregado 18 1.2.1.1.3 RTPC nuevas 19 1.2.1.2 Móviles 19 4 1.2.1.2.1 Redes de telefonía móvil celular (TMC) y redes de servicios de comunicación personal (PCS) 19 1.2.1.3 Satélitales 20 1.2.2 Según el cubrimiento de la RTPC 21 1.2.2.1 Redes de TPBC con redes de TPBCL 21 1.2.2.2 Redes de TPBCL y TPBCLE con redes de TPBCLE 22 1.2.2.3 Redes de TPBCLD con redes de TPBCLE 22 1.2.2.4 Redes de TMR con redes de TPBC 22 1..2.3 Según el punto de vista técnico 22 1..23.1 Directa 23 1.2.3.2 Indirecta 23 1.3 FORMAS DE INTERCONEXIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA LEGAL 24 1.3.1 Por negociación directa del acuerdo o convenio 24 1.3.2 Oferta Básica de Interconexión –OBI- 24 1.4 ASPECTO TÉCNICO 25 1.5 PRINCIPIOS DE LA INTERCONEXIÓN 26 1.5.1 Obligatoriedad y Derecho a la interconexión 27 1.5.2 No Discriminación 27 1.5.3 Buena Fe 28 1.5.4 Igualdad 28 1.5.5 Desagregación de Redes y Acceso a Instalaciones Esenciales 28 1.5.6 Cargo Igual 29 1.5.7 Cumplimiento de Planes Técnicos Básicos 29 1.5.8 Negociación Directa 29 1.5.9 Costos 30 1.5.10 Acceso al Mercado 30 1.5.11 Trato de nación más favorecida y trato nacional 30 5 1.5.12 Statu Quo 30 1.5.13 Usuario Final 30 1.6 CARACTERÍSTICAS DE LA INTERCONEXIÓN 31 1.6.1 Obligatoriedad 31 1.6.2 Relevancia más allá de lo técnico 31 1.6.3 Mínimos 32 1.6.4 Eficiencia 32 1.6.5 Cubrimiento 33 1.6.6 Selección 33 1.7 33 LA EXPERIENCIA DE LA UNION EUROPEA 1.7.1 Antecedentes 34 1.7.2 Legislación Vigente: Directiva del Consejo y Parlamento 97/33/EC 36 1.7.3 Los resultados del proceso europeo 2. 39 INTERCONEXION EN COLOMBIA 2.1 ANALISIS ANTERIOR A LA CONSTITUCION DE 1991, RESPECTO AL SERVICIO DE TPBC 40 2.1.1 Modelo Económico: Proteccionismo y la prestación de servicios públicos por el Estado 40 2.1.2 El servicio de TPBC 2.2 42 ANALISIS POSTERIOR A LA CONSTITUCION DE 1991, RESPECTO AL SERVICIO DE TPBC 48 2.2.1 Modelo Económico: Globalización y apertura 48 2.2.2 La Constitución Política y principal normatividad sobre la materia 52 2.2.2.1 La Constitución de 1991 52 2.2.2.2 Ley 142 de 1994 59 2.2.2.3 Resolución 087 de 1997 64 2.2.2.3.1 Título III Régimen de competencia 65 2.2.2.3.2 Título IV Régimen general de interconexión. 67 6 2.2.2.3.3 Título V Tarifas (capitulo IV y V) 2.2.2.3.4 Resolución 463 de 2001 y Resolución 469 de 2002 2.2.3 Los resultados de la apertura 2.3 72 74 74 NORMATIVIDAD VIGENTE PARA LA INTERCONEXION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE TPBC 78 2.3.1 Legislación Andina 78 2.3.1.1 Decisión 439 Comisión de la Comunidad Andina 1998 78 2.3.1.2 Decisión 462 Comisión de la Comunidad Andina 1999 80 2.3.1.3 Resolución 432, Secretaría de la Comunidad Andina 2000 82 2.3.1.4 Obligatoriedad de las normas comunitarias y su importancia 86 2.3.2 Resolución 463 de 2001 y 469 de 2002, CRT 90 2.4 102 ANALISIS ECONOMICO DE LA INTERCONEXIÓN 2.4.1 Análisis Macro 102 2.4.2 Análisis Micro 105 2.5 107 ANALISIS DEL PAPEL REGULADOR 2.5.1 Necesidad de la regulación por parte de un ente independiente 107 2.5.2 Fundamentos para la regulación en interconexión 109 2.5.3 De la Resolución 087 (Título IV y V) de 1997 a la Resolución 463 de 2001 y 469 de 2002 3. 111 INTERCONEXION EN LA COMUNIDAD ANDINA 3.1 NORMATIVIDAD VIGENTE 119 3.1.1 Legislación Andina 119 3.1.2 Bolivia Decreto Supremo N° 26011 de 2000 119 3.1.3 Ecuador Resolución 470-19 de 2001 CONATEL 124 3.1.4 Perú 126 3.1.5 Venezuela Decreto N° 1.093 de 2000 130 3.2 131 ANALISIS ECONOMICO 3.2.1 Bolivia 131 3.2.2 Ecuador 133 7 4. 3.2.3 Perú 135 3.2.4 Venezuela 136 EVALUACION Y VALORACION DE LA SITUACION COLOMBIANA CON RESPECTO A LA COMUNIDAD ANDINA Y UNION EUROPEA EN EL TEMA DE INTERCONEXION 4.1 EL ASPECTO TÉCNICO 138 4.2 CON RESPECTO A LA COMUNIDAD ANDINA 139 4.3 CON RESPECTO A LA UNION EUROPEA 140 5. CONCLUSIONES 145 6. BIBLIOGRAFÍA 153 INTRODUCCION. 8 Hasta hace poco tiempo, el servicio de TPBC y en general las telecomunicaciones fueron consideradas como una actividad que debía ser prestada única y exclusivamente por el Estado, quién por medio de los operadores de naturaleza eminentemente pública construyó una red para la prestación de los respectivos servicios; este modelo hizo crisis, ya que el Estado no estaba logrando la finalidad de cobertura y donde lo hacía, el servicio no era prestado con la calidad debida; adicionalmente ante la escasez de recursos que se requerían para mejorar los problemas mencionados, hizo que se redefinieran los fines del Estado; ya que de un papel de prestador del servicio, se pasó a uno de guardián y promotor de la competencia, donde los actores del mismo serían principalmente los particulares que reemplazarían al Estado en la prestación de servicios de telecomunicaciones y que además competirían con los operadores estatales en aquellos mercados donde éstos permanecieran. Las redes de telecomunicaciones constituyen el principal elemento para prestar los servicios, la instalación de las mismas requieren de una elevada inversión de capital, constituyendo lo anterior barrera de entrada al mercado para los nuevos operadores en razón de la red a construir. Por eso para lograr una sana y leal competencia en el mercado de telecomunicaciones se tiene a la interconexión como un “requisito previo e indispensable para lograr la 9 apertura de los servicios de telecomunicaciones a la competencia”1, ya que con esta obligación legal2 se permite la comunicación entre usuarios de las diferentes redes; así mismo se logra una maximización de los rendimientos en la red del operador establecido, porque de lo contrario el operador entrante no tendría la posibilidad que sus usuarios se comunicaran con los usuarios de su competencia, haciendo poco atractiva la entrada de éstos nuevos operadores al mercado. Como las reglas jurídicas vigentes al momento de la apertura de los mercados estaban diseñadas para proteger el monopolio, se requerían cambios en la normatividad, en Colombia esos cambios se dan con: La Constitución Política, la Ley 142 de 1994 y la Resolución 087 de 1997 de la CRT ; los resultados no se hicieron esperar, los indicadores en telecomunicaciones aumentaron ostensiblemente, acercándose a las metas propuestas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU) para países como el nuestro. Por ser el sector de las telecomunicaciones, aquel en el cual se dan los mayores cambios y evolución tecnológicos, ante la rapidez de los mismos y ante las tendencias que envuelven al sector, como la convergencia; se hizo necesario modificar las 1 Proyecto CRT, Régimen Unificado de Interconexión (R.U.D.I) Julio de 2000, CRT, Colombia. Pág. 5 2 En Colombia la Resolución 469 de 2002 de la CRT, en su artículo 4.2.1.2 establece esta obligación legal para todos los operadores de telecomunicaciones. A nivel comunitario la Resolución 432 de 2000 Secretaría de la Comunidad Andina, en su artículo 7° dispone: “Los operadores de redes públicas de telecomunicaciones están obligados a interconectar sus redes o servicios y permitir el acceso a dichas redes, en condiciones equivalentes para todos los operadores que lo soliciten.” 10 normas que regulaban la interconexión (Resolución 087); por eso se expiden las Resoluciones 463 de 2001 y 469 de 2002 de la CRT, en las cuales se quiere estar acorde a las tendencias internacionales en el tema; además por los procesos de integración comunitarios en los cuales se encuentra involucrado nuestro país, se hace necesario que las normas sobre interconexión sigan dichos lineamientos. El presente trabajo aborda la interconexión para las redes de TPBC, él está dividido en cinco (5) capítulos, en el primero se desarrollan los conceptos fundamentales de la interconexión y la experiencia de la UE en ésta, en el segundo se aborda el caso colombiano, en el tercero se desarrolla la interconexión en la Comunidad Andina y de los países que la componen, en el cuarto se valora y analiza nuestra situación con respecto a la Comunidad Andina y la Unión Europea, finalmente en el quinto se dan nuestras conclusiones al tema del trabajo. 11 1. LA INTERCONEXION 1.1 CONCEPTO. 1.1.1 Funciones que debe cumplir un concepto de interconexión. Para un concepto adecuado de la interconexión, se debe tener en claro las funciones que debe cumplir el mismo: 1.1.1.1 Función Económica. Ya que con la interconexión se debe promover la libre competencia en el sector de las telecomunicaciones, es decir que en éste mercado haya una pluralidad de oferentes, con la consecuente posibilidad para los consumidores de escoger según las distintas determinantes que pueda tener la oferta y la demanda en un momento dado, al operador de su preferencia. Además también porque al compartir el (los) operador(es) establecido(s) su infraestructura (bien escaso) se disminuyen las barreras de entrada que puedan tener en un futuro el competidor o prestador de servicios para ingresar al mercado, reduciendo de manera significativa los costos de transacción. Teniendo un mercado en competencia, el principal beneficiado será el usuario, ya que tanto operador establecido como entrante, ofrecerán la mejor calidad en el servicio, así como tarifas atractivas; ya que el operador entrante para atraer 12 usuarios tendrá que cobrar tarifas más bajas a las del operador establecido, y éste por virtud de la competencia no podrá seguir cobrando sus tarifas monopólicas, porque de lo contrario no incrementará ni mantendrá su mercado de usuarios, por lo tanto indefectiblemente disminuirán las tarifas que venía cobrando antes de la apertura. En éstos casos de las tarifas, se necesita de una regulación clara, precisa y eficaz para evitar en el caso del operador establecido abuso de su posición dominante por medio de tarifas predatorias y en caso del operador entrante que sus tarifas estén fijadas por debajo de costos de tal manera que vaya atentar contra su viabilidad económica. 1.1.1.2 Función Jurídica. Como obligación legal que es, la interconexión está tutelada por el derecho, generando derechos y obligaciones para quienes participan en la misma. 1.1.1.3 Función Técnica. Con la interconexión se debe asegurar la interoperabilidad e interfuncionamiento de los servicios y de las redes, es decir las redes y servicios de los diferentes operadores participantes en la interconexión deben funcionar como una sola en tiempo entre sus usuarios. 1.1.1.4 Último Fin; servicio universal. Consideramos que el fin de la interconexión es lograr la comunicación de usuarios pertenecientes a diferentes operadores de redes y servicios, 13 adicionalmente ante la falta de recursos por parte de los Estados para invertir en la infraestructura necesaria para llevar el servicio universal a los usuarios de las diferentes regiones rurales y urbanas; se hace necesario incentivar inversiones por parte del sector privado para lograr una cobertura a toda la población de dicho servicio; la interconexión se presenta como un elemento dentro de una política general, en una relación medio a fin para lograr dicha finalidad. 1.1.2 Nuestro Concepto. Partiendo de los anteriores supuestos estimamos que la interconexión es una obligación legal en virtud de la cual dos (2) operadores de redes y servicios, estando habilitados por la ley para ello y en general haciendo uso de la red pública del Estado; conectan sus redes entre sí en unos puntos definidos como técnica y económicamente viables, estando en la obligación el operador establecido -interconectante- de compartir las instalaciones esenciales con el operador solicitante -interconectadopara que así se logre una interoperabilidad e interfuncionamiento de los servicios y redes; para permitir la comunicación de usuarios pertenecientes a los diferentes operadores participantes en ella. 1.1.3 Características de nuestro Concepto: 1.1.3.1 Obligación Legal. Como se mencionó en otro apartado, es de estricto cumplimiento para los operadores de telecomunicaciones; se pasa de un simple derecho a la 14 interconexión en la cual se ofrecían unos pocos servicios, a un deber de carácter general impuesto para lograr la eficiencia en el uso de las redes e infraestructuras, para agilizar y facilitar el tráfico jurídico en las relaciones de intercambio, logrando la entrada de nuevos operadores al mercado; y así en últimas se asegure el objeto de la interconexión, la cual es permitir la comunicación de usuarios de servicios públicos de telecomunicaciones con otros usuarios de dichos servicios sin importar el operador al cual pertenecen3. 1.1.3.2 Dos (2) operadores de redes o servicios habilitados legalmente para la prestación de servicios de telecomunicaciones y en general haciendo uso de la red pública del Estado. Con esto sólo se reafirma la soberanía que tiene el Estado sobre el bien espectro electromagnético en cuanto a su gestión, administración y control; y que es él – Estado-, el único que puede autorizar a personas públicas o privadas para que lo exploten, siguiendo unos requisitos y unos fines que tienen consagración legal y en algunos casos constitucional. Los servicios de telecomunicaciones, entendiendo a éstos como los que se prestan por un operador al público en general4 se deben realizar sobre un conjunto de elementos considerados por la ley, como de naturaleza pública que permiten la comunicación entre dos o más puntos –red pública de 3 4 Artículo 4.1.2 Resolución 469/02 CRT-Colombia. A contrario sensu, actividad de telecomunicaciones es la que no posee esta característica. 15 telecomunicaciones-; pero también como se verá cuando analicemos las clases de interconexión existe la posibilidad de interconectar redes privadas con la red pública del Estado; de allí el término “en general” que utilizamos. 1.1.3.3 Puntos técnica y económicamente viables. Son puntos en los cuales se conectan las redes de los operadores, es decir el lugar “físico o virtual”5 por donde entra y sale la información que se cursa entre los operadores interconectados; éstos puntos se pueden acordar libremente por los operadores o a falta de éste, por una imposición previa, por parte del organismo regulador. Cuando se habla de punto de interconexión, necesariamente se debe hablar de nodo de interconexión, el cual es “el nodo vinculado directamente con el punto de interconexión”(artículo 11,Resolución 469 de 2002); así mismo el operador interconectante debe ofrecer nodos de conmutación digital, con las siguientes características: ser flexibles para crecer en capacidad de interconexión, que puedan medir el tráfico entrante y saliente; también la calidad y gestión de servicio al nivel de rutas de interconexión; deben ofrecer protocolos de comunicación abiertos, siguiendo las recomendaciones internacionales. (artículo 4.2.2.4 Resolución 469) 5 Se dice que es ubicación física cuando el operador interconectado tiene bajo su responsabilidad y cuidado sus equipos que permiten la interconexión; y es virtual cuando esta responsabilidad y cuidado está a cargo del operador interconectante. Para mayor información ver: Proyecto, Régimen Unificado de Interconexión (R.U.D.I) Julio de 2000; Comisión de Regulación de Telecomunicaciones Colombia- (CRT) página 19 16 La determinación del punto de interconexión debe ser en un “sitio” en que las condiciones técnicas lo permitan, así como donde los costos económicos lo hayan aconsejado; en caso de que el operador solicitante quiera otro punto de interconexión que no este previsto por el operador interconectante y dado el caso que sea técnicamente viable ubicarlo en el lugar querido por el operador interconectado, los costos de ello correrán por su cuenta6. 1.1.3.4 Instalaciones esenciales. Teniendo en cuenta el acuerdo que ha suscrito Colombia con la OMC (Acuerdo General de Telecomunicaciones y Servicios Básicos de la OMC de 1997, incorporado en su cuarto protocolo anexo con los compromisos específicos de Colombia, mediante Ley 671 de 2001) se entiende por él, todo (los) elemento(s) de una red que sea(n) suministrado(s) exclusivamente o predominantemente por un (1) operador o un número reducido de los mismos y cuya sustitución con miras al suministro no sea factible ni en lo económico ni en lo técnico7. Entre otras y como las más importantes se tienen8: • Terminación de llamada: Es la llegada a buen término de una comunicación conmutada hacia o desde el usuario de un operador, incluyendo el transporte de la misma hacia el usuario receptor – esto último se conoce como señalización -. 6 Ibídem, Resolución 469/02 CRT. Artículo 4.2.1.9 Decisión 462 de 1999, Comisión de la Comunidad Andina, artículo 2° 8 Resolución 432 de 2000, Secretaría de la Comunidad Andina. Artículo 21. 7 17 • Conmutación: “Es el establecimiento de una trayectoria de transmisión temporal dentro de una red local o central tándem, entre una red local y otra central de conmutación, a la cual está conectada la red local de otro abonado.” • Transporte: Es el enlace de transmisión entre centrales conmutadas o tándem. • Infraestructura física: Tanto obras civiles como espacio físico en determinados lugares.(vgr. Postes, ductos, torres, etc...) • Servicio de asistencia de abonados (servicio de operadora, emergencia, etc...) • Todas las facilidades necesarias para poder llevar a cabo el proceso de facturación a los usuarios. 1.1.3.5 Interoperabilidad e interfuncionamiento. La interoperabilidad “es el correcto funcionamiento de los servicios que se prestan sobre dos (2) redes interconectadas”9; a su vez interfuncionamiento, “es el correcto funcionamiento de dos (2) redes interconectadas”10. 1.2 TIPOS O CLASES DE INTERCONEXIÓN. Se clasifican en tres (3) clases, a saber: 9 Resolución 087 de 1997, CRT; artículo 1.3.32 18 1.2.1 Según la clase de redes que se interconectan a la RTPC11. 1.2.1.1Fijas: 1.2.1.1.1Redes privadas: Con el Decreto 930 de 1992 “por el cual se reglamenta el establecimiento de redes privadas de telecomunicaciones y utilización del espectro radioeléctrico destinado a esos efectos”, se define en su artículo 1° a la red privada como “el conjunto de elementos de red que establezcan personas naturales o jurídicas para su uso particular y exclusivo, sin prestación de servicios a terceras personas y sin conexión a la red de telecomunicaciones del Estado”, a su vez dispone la misma normatividad, que cuando se quiera establecer una comunicación con un usuario fuera de la red privada, se deberá establecer una interconexión a la red de telefonía pública conmutada (RTPC) para tal fin (artículo 3°). 1.2.1.1.2Red de valor agregado: El Decreto 1794 de 1991 establece en su artículo 5° que la red de valor agregado es una red especializada “de telecomunicaciones a través de la cual se prestan servicios al público, principalmente servicios telemáticos y de valor agregado.”, teniendo la red de valor agregado que ofrecer características técnicas diferenciables para la transmisión de la información en cuanto al tratamiento12 y transmisión13 de la misma (artículo 4°) que la diferencie de la RTPC; ya que para la prestación de 10 Ibídem, artículo 1.3.31 “Es el conjunto de elementos que hacen posible la transmisión conmutada de voz, con acceso generalizado al público tanto en Colombia como en el exterior. Incluye las redes de los operadores de TPBCL, TPBCLE, TMR y TPBCLD:” (artículo 1.3.55 Resolución 087 de 1997 CRT.) 12 Como el acceso, almacenamiento, envío, tratamiento, depósito y recuperación a distancia de información. 13 Como la conversión de protocolos, de códigos, de formatos, de velocidades, protección de errores. 11 19 los servicios de valor agregado se necesita de un servicio soporte de los mismos, algunas veces se utilizan como soporte, servicios básicos como la telefonía (artículo 3°), y dado el caso que el operador del servicio de valor agregado no posea una red propia del servicio soporte, existe la obligación de permitir la interconexión por parte de los operadores de servicios básicos a su red (artículo 28). 1.2.1.1.3 RTPC nuevas: Para la Ley 142 de 1994, la prestación de servicios públicos domiciliarios, da derecho a los prestadores de los mismos “a construir, operar y modificar sus redes e instalaciones”(artículo 28); entonces cuando hay un nuevo prestador de servicios14, se establece la obligación de interconexión de esta red y las existentes de conformidad con lo establecido por la Resolución 469 de 2002, artículo 4.2.2.2. 1.2.1.2 Móviles 1.2.1.2.1Redes de telefonía móvil celular (TMC) y redes de servicios de comunicación personal (PCS): Dichas redes se interconectan a la RTPC para permitir el cubrimiento nacional de dichos servicios cuando fuere el caso (artículo 2° Ley 37 de 1993 y artículo 3° Ley 555 de 2000), existiendo una obligación de permitir la interconexión a los operadores de la RTPC (artículo 7° Ley 37 de 1993; artículo 14 Ley 555 de 2000; artículo 4.2.2.2 Resolución 469 de 2002 CRT); para el caso específico de la TMC se obliga a los operadores de ésta a cursar las comunicaciones de larga distancia recibidas o realizadas por 20 sus usuarios a través de la RTPC (artículo 60, Decreto 741 de 1993) y también se obliga a las dos (2) redes en las cuales se dividió la prestación de este servicio (A y B), que las comunicaciones entre ellas se hagan a través de la RTPC; en uno y otro caso, se tienen que interconectar a esta última. Los nodos de interconexión que ofrezca un operador de la RTPC, deben ser los mismos tanto para el operador de TMC, como para el de PCS, si no es así la alternativa ofrecida debe guardar similitud técnica y económica con los inicialmente ofrecidos (artículo 4.2.2.3, Resolución 469 de 2002). 1.2.1.3 Satélitales. Para el caso del servicio de telefonía móvil rural (TMR), existe norma especial en la cual, se dispone que los servicios de esta clase que utilicen esta clase de soluciones (satélitales), podrán realizar la interconexión fuera del departamento en el cual originen o terminan las comunicaciones, caso en el cual sólo se podrá realizar con las redes de TPBCLD (numeral 6, artículo 4.2.2.3. Resolución 469). 14 Para nuestro caso de TPBC. 21 1.2.2 Según el cubrimiento de la RTPC. Como se mencionó anteriormente (artículo 1.3.55, Resolución 087 de 1997), la RTPC incluye a las redes de telefonía pública básica conmutada local (TPBCL)15, local extendida (TPBCLE)16, telefonía móvil rural (TMR)17 y telefonía pública básica conmutada de larga distancia (TPBCLD)18, las cuales se pueden agrupar bajo el género de redes de TPBC; en éste apartado se explicarán las interconexiones entre estas diferentes clases de redes, las cuales se encuentran reguladas en el artículo 4.2.2.3 de la Resolución 469 de 2002. 1.2.2.1Redes de TPBC con redes de TPBCL. En éste caso, los puntos de interconexión corresponderán a los nodos de conmutación de la parte superior de la organización jerárquica de la red de TPBCL, que se hallen registrados ante el organismo regulador. 15 Es aquella, cuyo objeto es la transmisión conmutada de voz, con acceso generalizado al público, en un mismo municipio (artículo 1.3.61, Resolución 087 de 1997. CRT) 16 Tiene el mismo objeto de la red de TPBCL, con la diferencia de que los usuarios de la red se encuentran en un área geográfica continua conformada por municipios adyacentes, siempre y cuando ésta no supere el ámbito de un mismo departamento (artículo 1.3.62, Resolución 087). 17 Es un servicio de TPBCL, en el cual los usuarios de la red se encuentran ubicados fuera del perímetro urbano y que por su distancia a la central de conmutación más cercana requiere de una infraestructura adicional con medios alámbricos o inalámbricos para su interconexión a la red de conmutación existente (artículo 1.3.63, Ibídem). 18 Es la red que permite la comunicación entre usuarios de distintas redes de TPBCL y/o TPBCLE en el país o de usuarios de la RTPC en Colombia con un corresponsal en el exterior; incluye los servicios de TPBCLDN y TPBCLDI (artículos 1.3.58, 1.3.59 y 1.3.60, Ibídem). 22 1.2.2.2 Redes de TPBCL y TPBCLE con redes de TPBCLE. Se realizará en la red de TPBCLE, en cualquier nodo de interconexión informado al regulador –CRT-. 1.2.2.3 Redes de TPBCLD con redes de TPBCLE. Se podrá realizar en cualquier nodo de interconexión informado a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones-CRT-, y en caso de que el operador de la red de TPBCLE este integrado verticalmente y preste servicios de TPBCLD, tendrá que otorgar los mismos nodos de interconexión que se otorga a sí mismo. 1.2.2.4 Redes de TMR con redes de TPBC. Las redes de TMR se deben interconectar en forma directa o indirecta a las redes de TPBCL, TPBCLE, TMR o TPBCLD, en cualquier nodo de interconexión registrado ante la CRT. Se establece que cuando un mismo operador preste los servicios de TPBCL y TMR en un mismo municipio, la red de éste se considerará de TPBCL para efectos de la interconexión. 1.2.3 Según el punto de vista técnico. Técnicamente, la interconexión puede comportar dos (2) clases según los operadores conecten directamente sus redes o lo hagan a través de un tercer operador -de tránsito-, siendo a saber: 23 1.2.3.1 Directa “Es el enlace físico realizado mediante la instalación, utilización, aprovechamiento o uso de equipos, sistemas y medios físicos, ópticos, eléctricos o inalámbricos que permiten la telecomunicación de dos (2) o más redes de telecomunicaciones destinadas a la prestación de servicios al público con el objeto de lograr el interfuncionamiento de los servicios y la comunicación de todos los usuarios entre sí”19. 1.2.3.2 Indirecta. Es la interconexión a la cual acceden los operadores que ya se encontraban interconectados ya sea al operador interconectado ó interconectante para cursar tráfico a uno u otro, ó a otros operadores interconectados con éstos; según la situación en la que se encuentren, y según el caso el operador interconectante ó interconectado pasaría a ser operador de tránsito según interconecte a través de su propia red, dos o más redes de operadores distintos; para que se lleve a cabo esta clase de interconexión los operadores que se interconecten indirectamente deben cumplir los reglamentos propios de cada servicio, deben garantizar la calidad de los servicios prestados en su red, se debe informar previamente por el operador de tránsito al operador de destino los requerimientos y condiciones mínimos de orden técnico para poder llevar a cabo ésta clase de interconexión; 19 GUZMAN Felipe. COMPETENCIA E INTERCONEXIÓN; UN BUEN NEGOCIO !!!. Presentación de la CRT para la empresa de Telecomunicaciones de Girardot. 1998. (En acetatos) 24 de tal forma que no se vayan a causar perjuicios ni en la red, ni en los servicios, ni a los operarios del operador de destino; en tal caso, éste podrá exigir modificaciones en la interconexión con el operador de tránsito para precaver dichas contingencias20. 1.3 FORMAS DE INTERCONEXIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA LEGAL. La obligación legal impuesta por la regulación, se materializa: En un acuerdo o negocio jurídico o por adhesión a una Oferta Básica de Interconexión –OBI-. 1.3.1 Por negociación directa del acuerdo o convenio. El operador interconectante e interconectado celebran el negocio jurídico directamente, estipulando el conjunto de derechos y obligaciones correlativos, existiendo un plazo prudencial fijado por la ley para que se llegue a dicho acuerdo directo, en caso contrario el organismo regulador impondrá la interconexión y fijará las condiciones de la misma. 1.3.2 Oferta Básica de Interconexión –OBI-. Es un documento en la cual el operador interconectante, establece previamente los elementos mínimos de orden técnico, económico, comercial y jurídico, para llevar a 20 La Resolución 469 de la CRT, trata al detalle ésta clase de interconexión en los artículos 4.2.1.4 y ss. Para Junio de 2002 según información suministrada por el Departamento de Mercadeo de la CRT no existe ningún acuerdo de interconexión indirecta. 25 cabo la interconexión; depositándola ante el organismo regulador respectivo y teniendo la obligación de renovarla dentro de un cierto periodo de tiempo21. 1.4 ASPECTO TECNICO. Con él se busca que los usuarios de los operadores de las redes participantes en la interconexión tengan un nivel óptimo del servicio de telecomunicaciones; dicho nivel óptimo en el cual se consigue una interoperabilidad e interfuncionamiento de redes y servicios, se logra entre otras cumpliendo parámetros como: Los referidos a la funcionalidad, dimensionamiento y grado de servicio del sistema involucrado, los procedimientos operacionales para su administración, control y supervisión realizados sobre los equipos y demás elementos necesarios para satisfacer las exigencias técnicas actuales y futuras, la determinación de los puntos de medida, procedimientos y medidas de contabilidad del tráfico de acceso entre las redes participantes. La regulación contempla los siguientes lineamientos generales mínimos, a saber22: • Las características técnicas y ubicación geográfica de los puntos de interconexión • Los diagramas de interconexión de los sistemas • Los requisitos de capacidad de los sistemas involucrados • Los índices apropiados de calidad de servicio, tanto internos como internacionales 21 Así tenemos: Resolución 469, artículos 4.2.2.7 y 4.4.11; Resolución 432 de 2000, de la Secretaría de la Comisión de la Comunidad Andina, artículos 13 y ss. 22 Resolución 432 de 2000 de la Secretaría de la Comunidad Andina, artículo 28; Resolución 469 de 2002, artículo 4.2.1.11 26 • La responsabilidad de cada operador de redes públicas de telecomunicaciones con respecto a la instalación, prueba, operación y mantenimiento de equipos y enlaces • Los procedimientos para detectar y reparar averías, así como la estimación de índices promedio para los tiempos de detección y reparación • Establecimiento de rutas alternativas cuando la calidad del servicio así lo requiera • Tiempos breves de establecimiento de las conexiones • Cuando se requieran unidades de interfuncionamiento entre diferentes tipos de redes o servicios, se deben considerar cuidadosamente los requisitos sobre la calidad, capacidad, características y ubicación de las interfaces o de las unidades de interfuncionamiento (UIF) • Las interfaces o las UIF se podrán ubicar en cualquier nivel jerárquico de la red • Indices de comunicaciones completadas • Indices de disponibilidad de los enlaces de interconexión • Indices de causas de fracaso de las comunicaciones 1.5 PRINCIPIOS DE LA INTERCONEXIÓN. Las regulaciones de los distintos países a nivel subregional siguen los mismos principios, entre otros; los establecidos por el Acuerdo General de Telecomunicaciones y Servicios Básicos de la OMC de 1997 y recomendaciones de la ITU (Unión Internacional de Telecomunicaciones); además consideramos que a 27 éstos debemos tenerles en cuenta los consagrados por el derecho supranacional (Decisión 462 de 1999 de la Comisión y Resolución 432 de 2000 de la Secretaría de la Comunidad Andina) porque son los que le pueden dar las pautas de comportamiento a las autoridades y operadores nacionales para lograr un verdadero mercado común de telecomunicaciones a nivel andino tal como lo propugna la Decisión 439 de 1998 de la Comisión de la Comunidad Andina de Naciones y además para el caso colombiano en particular, debemos tener en cuenta los que consagra el Régimen Unificado De Interconexión23, y son a saber: 1.5.1 Obligatoriedad y Derecho a la Interconexión. Constituye una condición necesaria para los operadores establecidos de otorgarla a los nuevos operadores, que para la prestación de su servicio necesiten conectarse a la red pública de telecomunicaciones, para cursar tráfico entre éstos y el incumbente, existiendo el correlativo derecho del nuevo operador para solicitarla. Siempre y cuando quiénes la solicitan cumplan las condiciones necesarias para poder llevarla a cabo. 1.5.2 No Discriminación. El operador a quién se le solicita la interconexión no debe incurrir en prácticas diferenciadas frente a quién se la pide, con respecto a otros operadores vinculados directa o indirectamente a él, que pretendan o sean competidores para el operador que solicita la interconexión. 28 1.5.3 Buena Fe. La rectitud en conciencia de quiénes son participes en el negocio para que los acuerdos a que se lleguen sean cumplidos tal y como fueron pactados y también se cumpla todo lo que indirectamente se desprenda de ellos. 1.5.4 Igualdad. A todos los operadores de la misma naturaleza que soliciten la interconexión se les debe tratar de forma semejante en la negociación y ejecución del negocio. 1.5.5 Desagregación de Redes y Acceso a Instalaciones Esenciales. Con la desagregación de redes, se logra que el operador solicitante sólo utilice el segmento de red que realmente necesita, evitándole costos innecesarios, que de lo contrario le serían trasladados al usuario vía tarifas comportando así, una tarifa que no reflejaría costos eficientes. Pero no sólo el tema de la desagregación implica el establecimiento de costos eficientes; también es un aspecto que permite maximizar el uso eficiente de una red y “ahorra recursos y tiempo en la introducción de nuevos servicios, ya que evita la duplicación de elementos que pueden ser compartidos.,”24 Respecto a instalaciones esenciales, nos remitimos a lo ya explicado al tratar este tema en las características de nuestro concepto. 23 Resoluciones CRT 463 de 2001 y 469 de 2002. 29 1.5.6 Cargo Igual. La remuneración por el acceso y uso por concepto de la interconexión, debe ser la misma en condiciones equivalentes para operadores de la misma naturaleza. 1.5.7 Cumplimiento de Planes Técnicos Básicos. Los Planes Técnicos Básicos –PTB- son dictados por la respectiva autoridad nacional, en Colombia Ministerio de Comunicaciones, siguiendo los parámetros de las autoridades internacionales en la materia; éstos son: Señalización, enrutamiento, sincronización, numeración y tarificación. El objetivo de ellos “es mostrar la estructura técnica fundamental para el desarrollo de las telecomunicaciones a nivel de redes que se interconectan, para lograr el interfuncionamiento y la interoperabilidad.”25 1.5.8 Negociación Directa. Hasta donde sea posible, los acuerdos de interconexión deben ser fruto de la manifestación de voluntad de los intervinientes en el negocio, como fruto de tratos directos entre ellos; la intervención del regulador debe constituir una última ratio para asegurar la interconexión, si a ésta no puede llegarse por un acuerdo directo entre los interesados. 24 Ibídem.,R.U.D.I. página 55. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. SUPERCIFRAS EN IMPULSOS. Revista N° 5, año 5. Publicación de la Superservicios. Ediciones Imprenta Nacional. Bogotá 2001. Pág. 23 25 30 1.5.9 Costos. Los costos los fijarán libremente las partes, pero siempre deben estar dirigidos a costos reales más una utilidad razonable, permitiéndose descuentos por volumen o por tráfico en horas de baja demanda en la red. 1.5.10 Acceso al mercado. Los países miembros de la Comunidad Andina deben permitir la participación en el mercado de telecomunicaciones de los operadores pertenecientes a los diferentes Estados miembros de la Comunidad, cumpliendo los requisitos establecidos para la prestación del respectivo servicio, tal como lo hacen sus operadores nacionales. 1.5.11 Trato de nación más favorecida y trato nacional. Los países de la Comunidad otorgarán a los operadores de los diferentes países miembros un trato no menos favorable que el concedido a operadores de servicios de cualquier otro país miembro o no, que presten servicios de la misma naturaleza; así mismo otorgarán un trato no menos favorable a los operadores de los demás países miembros de servicios de la misma naturaleza que el otorgado a sus operadores nacionales. 1.5.12 Statu Quo. Los países miembros se comprometen a no dictar medidas que aumenten la disconformidad o diferencia entre sus operadores nacionales y los operadores de otros países miembros de la Comunidad. 31 1.5.13 Usuario Final. Los usuarios o consumidores de los países de la Comunidad tendrán un trato igual y podrán elegir libremente al operador de su preferencia y se tendrán actualizadas las tarifas de cada operador prestador del servicio. 1.6 CARACTERISTICAS DE LA INTERCONEXIÓN. Son a saber: 1.6.1 Obligatoriedad. Nos remitimos a lo ya mencionado en otro apartado sobre este punto. 1.6.2 Relevancia más allá de lo técnico. La interconexión no sólo es una operación técnica que permite la conexión de dos o más redes y servicios para un correcto interfuncionamiento e interoperabilidad de los mismos; sino que es una obligación legal que permite y estimula la entrada de nuevos competidores al mercado de telecomunicaciones - en nuestro caso TPBC-; ya que los operadores establecidos son dueños de la infraestructura a través de la cual se prestan los servicios y con ella –la interconexión- se obliga a que éstos compartan dicha infraestructura. Para que ella no se vuelva una barrera de entrada para los nuevos competidores, en tanto que al entrar al mercado sus usuarios pueden comunicarse con 32 los usuarios de la competencia; es decir pueden entrar a competir en condiciones de igualdad con el operador establecido. 1.6.3 Mínimos. La interconexión debe ser oportuna, es decir coetánea al momento en que es solicitada por el operador interconectante; en puntos donde sea técnica y económicamente factible; con desagregación de redes y acceso a instalaciones esenciales del operador interconectante. 1.6.4 Eficiencia. Por parte del operador, ya que permite una mejor asignación de recursos donde el mercado le exige, evitando duplicación de elementos que pueden ser utilizados de manera conjunta por los competidores y además le permite al operador interconectante hacer uso de la capacidad ociosa de su red, generándole ingresos adicionales por éste concepto que a la larga le permitirá tener una infraestructura moderna que beneficiará a los usuarios de ambos operadores; ya que para los usuarios, si su operador es eficiente en términos económicos respecto al uso de infraestructura ineludiblemente esos costos de eficiencia se deberán trasladar al usuario vía tarifas y por lo tanto éste pagará en términos “normales”26 de un mercado competitivo una tarifa que refleje costos más una utilidad razonable. 26 Decimos normales, porque pueden existir empresas que son ineficientes en cuanto su administración, que en caso de que no haya un control efectivo por parte del regulador dichas 33 1.6.5 Cubrimiento. La interconexión en últimas viene a ser una obligación que permite el cubrimiento de las redes y servicios en diferentes zonas, integrando las regiones y mejorando la calidad y clases de servicios y redes; porque al haber un mercado en competencia cada operador intentará demostrar a sus usuarios que tienen el mejor servicio, intentando llegar a donde antes el operador incumbente no estaba por falta de interés en ese nicho de mercado y obtener o aumentar su facturación. 1.6.6 Selección. Como consecuencia real y lógica de las anteriores características mencionadas al existir distintos operadores en el mercado de telecomunicaciones, el usuario escogerá en últimas al operador que más le convenga haciendo un análisis de utilidad según sus gustos y preferencias en un momento determinado. 1.7 LA EXPERIENCIA DE LA UNION EUROPEA. Es importante incluir en nuestro trabajo un análisis referencial de la Unión Europea – UE- ya que para nosotros la Unión ha marcado una pauta en el desarrollo tecnológico ineficiencias le serán trasladados al usuario vía tarifas. Algunos autores mencionan que esto sólo es posible sino existe una captura del regulador por parte del regulado, es decir si el regulador no esta influenciado en cuanto a la conformación de sus miembros por los directivos de los operadores o inclusive por parte de los trabajadores organizados de las mismas. (se puede ver por ejemplo en éste tema a SOLANES, Miguel. SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN.CEPAL. Chile 1999. Documento disponible en internet: www.cepal.org, hasta Julio del año 2002 en su texto completo; se puede ver la reseña del mismo en: www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/4464/P4464.xmlexsl=/drni/tpl/p9F.xsl.) 34 y legislativo dentro del sector de las telecomunicaciones en el mundo entero. Así las cosas, las directivas de UE han buscado que las diferentes redes nacionales funcionen como una macrored, ya que la UE considera que las telecomunicaciones juegan un papel preponderante en los tres (3) objetivos principales de ella, a saber: Integración nacional, competitividad, y cohesión europea27. Además, si se observan los diferentes sistemas normativos y características económicas de cada país de la Unión se ve la importancia de conocer la evolución normativa y el trabajo en la materia. 1.7.1 Antecedentes. Desde su creación ha sido un pilar fundamental de la Unión Europea, la creación de un mercado común con libre competencia; siendo las telecomunicaciones una herramienta que juega un papel fundamental en el desarrollo de ella, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, establece como una obligación la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales para lograr la comunicación entre todas las regiones que conforman la Unión (artículo 154.1 y 154.2). Con los Libros (Verde, Blanco y Verde de las infraestructuras de telecomunicaciones)28 se establecen borradores de políticas al interior de cada país 27 MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS, TRANSPORTE Y MEDIO AMBIENTE. TELECOMUNICACIONES 1991-1995. Editorial Instituto de Estudios del Transporte y las Comunicaciones. Primera edición. España 1996. Pág. 11 28 Los Libros no tienen fuerza vinculante; pero denotan cuáles son las acciones a emprender por la autoridades comunitarias y nacionales. 35 miembro y en general para la comunidad en materia de telecomunicaciones; entre las principales orientaciones están: • La regulación debe acabar el dirigismo de los operadores estatales en el mercado de telecomunicaciones, para lo anterior se deben separar las actividades de reglamentación de las de operación del servicio. • La liberalización en el sector, logrará impulsar el desarrollo de nuevas redes y servicios, para ello el marco regulatorio deberá propiciar las inversiones y desarrollar los sistemas de financiación necesarios para garantizar el acceso universal y la posibilidad de acceder a servicios básicos de telecomunicaciones. • El éxito económico sólo será alcanzado por aquellas economías competitivas e integradas que hagan uso de las nuevas tecnologías y de los modernos métodos de producción y de organización del trabajo; para ello se deben conseguir elevados niveles de inversión en infraestructura, para el caso de las telecomunicaciones se necesita un gran proceso de investigación para alcanzar ese éxito económico, siendo la única forma de llevar a cabo esos procesos investigativos, con un mercado abierto que pueda absorber dichos costos de investigación. • La homologación de equipos terminales, así como el desarrollo de normas y especificaciones comunes para todos los países miembros, asegurarán la convergencia en telecomunicaciones; así como la integridad en la red. • Se deben establecer condiciones comunes para una oferta de red abierta (Open Network Provision –ONP-) para operadores y usuarios. 36 Mediante Directivas se materializan en normas jurídicas la mayoría de políticas que se establecen en la Unión a través de Libros, para el caso comentado ellas son: • Directiva de la Comisión 86/361/CEE: Por la cual se homologan los equipos terminales de telecomunicaciones que se conecten a la red de telecomunicaciones. • Directiva de la Comisión 90/388/CEE: En la que se establece la abolición de derechos exclusivos para los operadores estatales, de un lado permitiendo la entrada de nuevos operadores al mercado, y del otro suprime los derechos exclusivos de los operadores frente a los usuarios, siendo el plazo máximo de duración de los contratos entre éstos de dos (2) años. • Directiva de la Comisión 92/44/CEE: Armoniza las condiciones para la utilización de las redes de telecomunicaciones para permitir que cualquier persona natural o jurídica de cualquier país miembro de la Unión, pueda utilizar las redes, sin importar el destinatario del servicio. 1.7.2 Legislación vigente: Directiva del Consejo y Parlamento 97/33/EC. Por la cual se busca “ asegurar a la Comunidad la interconexión de redes de telecomunicaciones y en particular, la interoperabilidad de los servicios, con el fin de garantizar el servicio universal en un ambiente de mercado competitivo y abierto”29 constituyendo hoy la normatividad vigente y general sobre la interconexión, entre sus principales puntos dispone: 37 • Asegurar unas condiciones de interconexión e interoperabilidad equitativas y no discriminatorias; ya que dichas condiciones constituyen un factor clave para facilitar el desarrollo de unos mercados abiertos y competitivos. • Como principios de la interconexión se establecen: Transparencia, no discriminación y proporcionalidad; ya que así se garantiza la interoperabilidad de los servicios para los usuarios; ésta –la interconexión- sólo debe ser negada cuando se afecte la red del operador interconectante. • Operadores con peso significativo en el mercado (PSM)30, tienen obligaciones especiales, entre otras: Establecer la interconexión a su red incluso en puntos distintos de los puntos de terminación de la red ofrecidos a la mayoría de los usuarios finales; publicación de listas de cargos de interconexión, dichos cargos 29 R.U.D.I., pág. 12. Es aquel que posea una cuota superior al 25% de un determinado mercado en la zona geográfica de un Estado miembro, no obstante las autoridades reguladoras podrán decidir que un operador con una cuota inferior de participación en el mercado, tiene un peso significativo en el mercado o cuando teniendo una participación superior no la tiene. Cuando el regulador tome una decisión de esta clase deberá tener en cuenta la capacidad del operador para influir las condiciones del mercado, su volumen de negocios con relación al tamaño del mercado, su control sobre los medios de acceso a los usuarios finales, su acceso a los recursos financieros y su experiencia en suministrar productos y servicios en el mercado. En comunicación de la Comisión al Parlamento y el Consejo del 12 de Julio de 2000 “Una estructura regulatoria común para las redes y servicios de comunicaciones eléctronicas”, se busca adoptar unos conceptos más flexibles y armonizados sobre operadores con PSM, definiendo a estos como: “aquél operador, que ya sea individual o conjuntamente con otros, disfrute de una situación de fortaleza económica tal, que le permita el poder para comportarse en gran medida, con independencia de sus competidores, clientes y en últimas de los usuarios finales”; además se considera que un operador con PSM en un mercado específico, tiene también PSM en otro(s) mercado(s) relacionado(s) estrechamente con el primero, cuando las relaciones entre los dos son de tal magnitud que le permiten al operador con PSM, mantenerse o crear poder en el segundo mercado; “apalancándose en el mercado en el cual tiene PSM, lo cual le permite con esto su dominio”. (R.U.D..I. pág. 16) Para determinar cuando un operador tiene PSM, la Comisión publicara una notificación sobre productos y servicios relevantes en el mercado de telecomunicaciones, que justifican la imposición de obligaciones especiales; a su vez los reguladores nacionales tendrán un plazo para establecer los productos y servicios determinados en la notificación de la Comisión, cuando las autoridades reguladoras nacionales determinen que para algunos de tales mercados y dentro de una zona específica existe verdadera y real competencia no se impondrán obligaciones especiales. 30 38 se orientan a costos, siguiendo el modelo de costos incrementales a largo plazo31. • Desagregación de redes32. • Establecimiento de una Oferta Básica de Interconexión –OBI-. • Al regulador se le imponen entre otras las siguientes funciones: Garantizar que las comunicaciones se lleven a buen fin; fomentar la competencia; asegurar el desarrollo justo y adecuado del mercado europeo; promover el desarrollo de las redes y servicios transeuropeos; velar por que se realice la interconexión de redes nacionales e interoperabilidad de los servicios, así como el acceso a dichas redes y servicios; asegurar la igualdad en el acceso y proporcionalidad; mantenimiento y desarrollo del servicio universal; control sobre acuerdos de interconexión; protección del usuario, ya que es un interés público fundamental 31 Para el R.U.D.I, esta forma de calcular los costos en las tarifas son los de más aceptación por las siguientes razones: “Reproducen los costos que generaría una red eficiente, dada la arquitectura actual de la red de un operador. En este sentido, las ineficiencias históricas de los operadores no se reflejan en los precios al usuario. Los costos eficientes de interconexión calculados de esta manera, obligan a los operadores a optimizar sus procesos productivos, centrándose en las variables claves para los usuarios., (...), reflejan la estructura decreciente de costos de mediano largo plazo que se observa en la industria.” (Ibídem, página 78) 32 Una de las estrategias de la Unión Europea para promover la competencia, ha sido la desagregación de redes, la cual se consiste en “que el operador interconectante debe hacer disponible alguna o algunas partes de su red de telecomunicaciones a los competidores, sin que esto cambie de ninguna manera la propiedad sobre dichos elementos de red”. De vital importancia resulta la desagregación del bucle del abonado, siendo este (el bucle) el que permite el acceso físico a cada abonado, la Unión ha propuesto tres (3) tipos de desagregación de bucle de abonado, siendo: Desagregación total: En este caso el bucle completo es desagregado para el uso exclusivo de un operador entrante, siendo en calidad de arrendamiento que se otorga el uso del bucle. - Uso compartido de la línea de cobre: En este caso el operador establecido, continua con el uso de la línea que llega al abonado, y con alguna solución tecnológica el operador entrante, puede prestar servicios de telecomunicaciones. - Acceso de canales de datos de alta velocidad :Cuando el operador establecido instala un enlace de alta velocidad, no necesariamente sobre los pares de cobre, en los predios del abonado y pone a disposición de un operador de servicios de alta velocidad entrante, el acceso de alta velocidad a su abonado. (R.U.D.I. págs: 65-67) 39 que se realice la interconexión para garantizar la comunicación de extremo a extremo. 1.7.3 Los resultados del proceso europeo. Los resultados de éste proceso no se han hecho esperar, las líneas instaladas de telefonía local han pasado de 159,497.99 millones en 1990 a 210,354.19 en 1999; la densidad telefónica para el año 2001 alcanzó las 40,62 líneas telefónicas por cada 100 habitantes, con una población 325,102.8 millones de personas en la Eurozona; entre 1995 y el 2001 la densidad telefónica ha tenido un crecimiento promedio del 3,4%; así mismo la competencia ha dinamizado el sector de las telecomunicaciones, teniendo para 1999 un crecimiento del 10,3%, equivaliendo al cuadruple del crecimiento del PIB de la Unión; el crecimiento anual promedio del sector desde 1990 ha sido del 8,2%; la inversión en el sector ha pasado de 19.952,10 miles de millones de dólares en 1985 a 48.386,59 en 1999.33 Así mismo se ha presentado una disminución tarifaria en los servicios de telecomunicaciones cercana al 40% desde 199034. 33 Fuentes: www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/at_glance/Eurostat_2001.pdf , www.itu.int/ITUD/ict/statistics/at_glance/main01.pdf , www.europa.eu.int/comm/competition/anual reports/1999/competition policy/es.pdf . 34 Fuente: www.cft.gob.mx/frame_inf_telecom_apuntes.html 40 2. 2.1 INTERCONEXION EN COLOMBIA ANALISIS ANTERIOR A LA CONSTITUCION DE 1991 RESPECTO AL SERVICIO DE TPBC. 2.1.1 Modelo Económico: Proteccionismo y la prestación de servicios públicos por el Estado. Por un largo tiempo se consideró que el papel exclusivo del Estado debía consistir en asegurar una prestación por sí mismo de los servicios públicos que constitucionalmente le estaban a su cargo, ya que con ello se garantizaba el disfrute de los derechos colectivos por parte de la comunidad; llegando por lo anterior a una rígida ecuación de servicio público igual a derecho administrativo. La decisión de catalogar un servicio como público era una decisión discrecional del Estado y el único criterio para ello era que con estos se “satisficieran necesidades de interés general”. Así para esta época la participación privada en la gestación y prestación de alguna clase de servicios públicos era prácticamente nula35. Al anterior panorama hay que añadirle que a mediados del siglo pasado la mayoría de países Latinoamericanos incluyendo Colombia, desarrollaron lo que se conoció como 35 La única excepción en que se daba una prestación por parte de los particulares era en el contrato administrativo de concesión, pero en este tipo de acuerdos contractuales el particular prestaba el servicio a nombre del Estado con todas las consecuencias que ello conlleva. 41 la tesis Prebisch (centro-periferia) o comúnmente conocida como modelo cepalino36, del cual sus principales desarrollos fueron: “Centros son aquellas economías desarrolladas en las cuales la acumulación de capital se da por el desarrollo armónico de todo el aparato productivo, esto gracias a que el desarrollo y penetración tecnológica se expande a una gran velocidad; la periferia son aquellas economías en las que ese desarrollo y penetración se da tardíamente y cuando llega, es en sectores de producción de bienes primarios destinados a la exportación para los centros económicos”, por éste desarrollo desigual que se da en la periferia, se tienen dos (2) características fundamentales de la misma, a saber: 1. Especialización, ya que gran parte de los recursos productivos se destinan a la ampliación del sector exportador de bienes primarios y mediante importaciones se suplen aquellas demandas de bienes y servicios que la periferia no produce o que haciéndolo son a un costo comparativamente mayor por su estructura productiva. 2. Heterogénea, porque la expansión del desarrollo tecnológico se da en determinados sectores, y no en todos como si sucede en los centros. 36 Para una mayor información sobre éste tema y las principales criticas al mismo se puede consultar a: RODRIGUEZ Octavio. LA TEORÍA DEL SUBDESARROLLO DE LA CEPAL. Editorial Siglo Veintiuno Editores, 1° Edición. México 1980. 42 Por lo anterior la CEPAL recomendó que para contrarrestar ese desarrollo hacia afuera, basado en las exportaciones y para lograr un desarrollo armónico de todo el aparato productivo, se iniciara un desarrollo hacia adentro que tuviera como eje fundamental la ampliación de la producción industrial, mediante la industrialización. Los abanderados de este proyecto fueron los Estados mediante la planificación, porque se concluyó en ese entonces que las fuerzas del mercado conducían a la repartición “pertinaz de problemas de balanza de pagos, de acumulación y de subutilización de capital y de fuerza de trabajo”.37 Para los servicios públicos, el Estado fue su gestor y prestador exclusivo; no sólo por la filosofía de satisfacer necesidades de interés general, que únicamente se podía alcanzar mediante la prestación de dichos servicios por sí mismo; sino por las recomendaciones de la CEPAL en la cual los Estados debían ejercer un control total sobre la actividad económica mediante la planificación 2.1.2 El servicio de TPBC. Teniendo en cuenta lo anterior, la regla general durante este periodo fue la prestación del servicio de telefonía pública básica conmutada (TPBC) por parte del Estado, ya que aunque en un principio existieron operadores privados (con anterioridad a 1936) con la Ley 198 de 1936, que se expidió con base en el artículo 32 de la derogada 37 Ibídem, pág. 39 43 Constitución de 1886; la prestación de servicios de telecomunicaciones lo hicieron exclusivamente entidades de naturaleza estatal. Artículo 32 Constitución de 1886-“Se garantizan la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral. (...)” Artículo 1 Ley 198 de 1936-“Los servicios de telecomunicaciones sólo pueden prestarse por el Estado o por las personas naturales o jurídicas con las cuales se haya contratado o se contrate su establecimiento en nombre de aquel,(...)” Por las precisiones antes hechas, la competencia que se podría haber presentado durante éste periodo, era entre operadores estatales; pero con la expedición de la Ley 155 de 1959 que en su parágrafo del artículo primero (hoy derogado), reglamentado con el Decreto 1302 de 1964 artículo primero; se excluyó de la competencia a la mayoría de sectores productivos, entre ellos a las telecomunicaciones. Parágrafo artículo 1 Ley 155 de 1959- “ El gobierno, sin embargo podrá autorizar la celebración de acuerdos o convenios que no obstante limitar la libre competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un sector básico de la producción de bienes o servicios de interés general.” Artículo 1 Decreto 1302 de 1964-“Para los efectos del parágrafo del artículo 1 de la Ley 155 de 1959, considéranse sectores básicos de la producción de bienes o servicio de interés para la economía general y el bienestar social, todas aquellas actividades económicas que tengan o llegaren a tener en el futuro importancia fundamental para estructurar racionalmente la economía del país y abastecerlo de bienes o servicios indispensables al bienestar general, tales como: (...) 44 b. La producción y distribución de combustibles y la prestación de servicios (...) telecomunicaciones y seguros.” Teniendo un mercado con operadores estatales que funcionaban como monopolio en su respectiva sección territorial de cubrimiento del servicio, el principal problema que se presentó fue el de la distorsión tarifaria38, ya que los usuarios en general no pagaban ni siquiera los costos de producción del servicio y esa diferencia por la prestación del servicio la asumían las empresas vía subsidios cruzados con otros servicios o la asumían las empresas contra utilidades; esto en aquellas que tenían un portafolio de servicios, pero piénsese en las prestadoras de municipios pequeños, en las cuáles esa diferencia la asumía la administración municipal contra presupuesto; adicionalmente las empresas prestadoras se convirtieron en fortines burocráticos en las cuales no primaba una cultura empresarial sino política, conllevando a una pérdida del poder de los gobiernos y de las directivas sobre el operador del servicio. Lo anteriormente descrito, nos muestra la gran diferencia que se presentó entre los monopolios naturales prestadores de servicios públicos de que trata la literatura económica39, con los monopolios estatales que prestaron servicios públicos en nuestro país; ya que en el caso de los primeros, se sometían a una especial regulación por parte del Estado, de tal manera que para evitar que se cobraran al usuario tarifas 38 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN –COLOMBIA-. Unidad de Infraestructura y Energía. “LA TELEFONÍA LOCAL EN COLOMBIA 1998.” Documento Sectorial, Santafé de Bogotá, Septiembre de 1999. Pág.3 (Documento disponible en internet: www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Dirección_Infraestructura_Energía/Telecomunicaciones/Documentos/ Documento_Telefonía_Local.pdf) 45 exageradas se fijaba un tope máximo, pero siempre que dieran a la prestadora un “beneficio remunerador de su capital”, es decir que aunque un productor monopolista tiende a tener un precio muy alto (beneficio extraordinario), cuando su precio es regulado, aunque está por encima del punto de equilibrio, se le despoja de ese beneficio extraordinario acercando la tarifa al punto de equilibrio; en el caso colombiano como se mencionó anteriormente el precio en la mayoría de los casos estuvo por debajo de ese punto de equilibrio. Como consecuencia lógica de lo anterior se explica la pobre densidad telefónica, la baja calidad del servicio y la concentración del mismo en zonas urbanas durante este periodo; y no podría ser de otra manera ya que ante el déficit acumulado con el que cargaban las empresas prestadoras del servicio, no tenían los recursos necesarios para mejorar las falencias antes mencionadas. En promedio la densidad telefónica entre 1980 y 1991 fue de 5.8940 líneas de abonado por cada 100 habitantes, en la tabla 1 se puede observar el incremento de la densidad telefónica durante el periodo 1980-1991. 39 Véase: SAMUELSON, Paul A. CURSO DE ECONOMÍA MODERNA. Editorial Aguilar. 16 Edición. Madrid 1968. Págs 547-589. 46 TABLA 1 LINEAS DE DENSIDAD AÑO ABONADO POBLACION TELEFÓNICA 1980 1.047,367 27.817,970 3.77 1981 1.134,457 28.646,865 3.96 1982 1.308,348 29.500,459 4.44 1983 1.384,223 30.379,485 4.56 1984 1.530,316 31.284,703 4.89 1985 1.675,856 32.216,902 5.20 1986 1.805,399 32.920,712 5.48 1987 1.890,668 33.531,945 5.64 1988 2.059,524 34.145,517 6.03 1989 2.268,376 34.788,655 6.52 1990 2.407,789 35.434,566 6.80 1991 2.663,418 36.092,470 7.30 En la tabla 241, se puede apreciar la concentración de líneas instaladas de telefonía local en grandes zonas de la población (Antioquia, Atlántico, Bogotá y Valle del Cauca), durante el mismo periodo comprendido en la tabla 1; y se puede concluir que 40 Fuente DNP, ibídem pág.11 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION –COLOMBIA-. Unidad de Infraestructura y Energía. “SERIES DE INFRAESTRUCTURA: COMPENDIO DE CIFRAS”. Impreso por Panamericana S.A. Primera edición. Santafé de Bogotá, Julio de 1998. Págs. 68-69 41 47 en dichas zonas, se concentraban la mayor cantidad de líneas instaladas y, en el resto de país el aporte de líneas instaladas al total nacional era marginal. TABLA 2 AÑO GRANDES RESTO PAIS TOTAL PAIS ZONAS 1980 851,599 194,409 1.046,008 1981 908,136 226,321 1.134,457 1982 1.049,801 243,211 1.293,012 1983 1.079,928 282,358 1.362,286 1984 1.184,675 239,992 1.424,667 1985 1.293,269 324,598 1.617,867 1986 1.402,995 373,277 1.776,272 1987 1.466,137 414,889 1.881,026 1988 1.603,041 462,315 2.065,356 1989 1.775,170 493,206 2.268,376 1990 N.D N.D N.D 1991 2.033,614 599,996 2.633,610 N.D (No Disponible) 48 La regulación en materia de interconexión fue inexistente42, debido a la situación monopólica de las empresas prestadoras del servicio; la interconexión que se presentó entre los operadores obedeció a un concepto eminentemente técnico de unión de redes entre prestadores del servicio en zonas exclusivas, con el operador habilitado para la prestación del servicio de TPBCLD (TELECOM), y fue fruto del acuerdo entre los prestadores del servicio, es decir fueron ellos quienes cumplieron funciones regulatorias para establecer los términos de la interconexión. 2.2 ANALISIS POSTERIOR A LA CONSTITUCIÓN DE 1991 RESPECTO AL SERVICIO DE TPBC. 2.2.1 Modelo Económico: Globalización y apertura. “El sistema capitalista siempre ha tenido la intención de funcionar como un mercado mundial único, la globalización conlleva a la expansión cualitativa y cuantitativa del capital como fuerza económica dominante y al imperio de la competencia como la regla general”43. Teniendo en cuenta lo anterior, las cifras demuestran que los grandes exportadores de capital son las economías desarrolladas, es así que para 1980 el 97% de la exportación del capital procedía de las economías desarrolladas y para 1998 era del 90%44; así la globalización ha tenido como protagonistas a las grandes empresas 42 CRT-COLOMBIA, respuesta a derecho de petición N°301281 de fecha 02 Mayo de 2002; radicación N° 400927, página 2. 43 FLOREZ OLEA Victor. CRITICA DE LA GLOBALIDAD. Editorial Fondo de Cultura Económica. Primera edición. México. 1999. Pág. 77 44 VELAZQUEZ Francisco. INVERSION EXTRANJERA DIRECTA Y EMPRESAS MULTINACIONALES EN LA ECONOMIA GLOBAL. En CLAVES DE LA ECONOMIA 49 multinacionales45 que han invertido su capital en diferentes partes del mundo, debido a la perdida de peso relativo de sus mercados de origen46, lo anterior ha llevado al aumento del total del capital extranjero en el mundo, calculado como la acumulación de los flujos de inversión directa internacional; estando esta variable muy por encima de otras como el PIB o los flujos comerciales, mientras el primero se ha multiplicado por cuatro (4) de 1980-1998, el volumen del comercio internacional apenas se ha triplicado y el PIB se ha aumentado tan sólo un 75%, conllevando a que el stock de capital extranjero suponga para 1998 el 12% del PIB mundial cuando en 1980 era del 5%47. Lo anterior, lleva a que las empresas nacionales redefinan conceptos hacia la internacionalización, y que los países resalten sus ventajas para atraer multinacionales que inviertan en él. El papel de los Estados, de las instituciones y acuerdos internacionales es de gran importancia para resolver los retos que trae la globalización; ya que el primero debe redefinir su papel de agente planificador de la actividad económica y de guardián del bienestar social, para ser agente subsidiario de la actividad privada, legitimando a las MUNDIAL. Editorial Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). Primera edición. Madrid, Noviembre de 2000. Pág.57 45 Hoy en día se estima que existen unas 35000 empresas multinacionales que producen fuera de sus territorios de origen, más de 4,5 billones de dólares en sus 147,000 filiales regadas por todo el orbe. (Fuente Instituto Español de Comercio Exterior –ICEX-; www.icex.es) 46 Empresas como: Nortel, Nokia , Ericsson, entre otras exportan del 70%-90% de su producción. Fuente: FERNANDEZ RIVA Javier y NIETO POTES Mauricio. EL FUTURO DEL NEGOCIO DE LAS TELECOMUNICACIONES. Documento de Javier Fenández Riva Asociados, Bogotá. Marzo de 2001. Pág. 37 50 instituciones y acuerdos internacionales; ya que estos buscan en un mundo interdependiente reforzar la gestión económica y social, mediante la promoción de la competencia y la cooperación. Por eso se puede afirmar sin lugar a dudas que el mayor logro de la globalización, es la tendencia a la uniformidad de regulaciones. Ahora bien, el mayor porcentaje de inversión por parte de las multinacionales se da en el sector de los servicios, dentro del cual se encuentran las telecomunicaciones; siendo para 1988 del 46.1% y para 1998 del 48.2% del total de la inversión a nivel global, esto se da entre otras, por el porcentaje que representa el sector servicios dentro del PIB mundial, ya que para 1990 era del 56% para servicios, 37% para industria y el 7% para agricultura48; siendo los ingresos a nivel mundial de los servicios de telecomunicaciones para 1995 de 601,9 miles de millones de dólares (dentro de esta suma el 86% lo representaba la telefonía básica)49. El progreso tecnológico, ha marcado el desarrollo de las telecomunicaciones durante éste periodo, permitiendo aumentar la capacidad de transmisión y reduciendo los costos de inversión de los nuevos operadores; entre otras, con el cambio a redes de fibra óptica con mayor capacidad; el cambio de centrales analógicas a digitales, conllevando a la reducción de los costos de transporte tanto a nivel nacional como internacional; así en 1960 una llamada de tres (3) minutos de larga distancia entre 47 Ibídem, pág.56 Fuente: ITU. 1990, yearbook statistics. 49 SARMIENTO PALACIO Eduardo. APERTURA Y PRIVATIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. Ediciones CEDETRABAJO. Primera edición. Santafé de Bogotá. Septiembre de 1997. Pág. 90 48 51 Londres y Nueva York costaba alrededor de cincuenta (50) dólares, actualmente la misma llamada no supera un (1) dólar50; además con el incremento del tráfico internacional de telecomunicaciones, donde en 1986 un canal telefónico transpacífico tenía capacidad para efectuar 41,000 comunicaciones, en el año 2000 esa capacidad aumentó a casi 1,9 millones y en la misma época los enlaces de internet han pasado de 5100 a 29,6 millones en Estados Unidos de Norteamérica51. Teniendo el anterior marco conceptual, este periodo ha traído para el sector tres (3) tendencias bien diferenciadas, a saber: Desregulación, privatización y liberalización52. La primera de ellas consiste en la modificación de la legislación, para permitir, que áreas de telecomunicaciones que tradicionalmente estuvieron restringidas para el sector privado, se abran a la participación de estos últimos. Con la privatización se busca una separación de las funciones de regulación con la prestación del servicio, llevando a una participación completa del capital privado en el operador público prestador del servicio. Y por último la liberalización que busca la participación de capitales y empresas extranjeras, ya sea en la provisión de equipo terminal, prestación de servicios de valor agregado, operación de redes y prestación de servicios básicos53. 50 DONOSO Vicente. ANALIZANDO LA GLOBALIZACION. En CLAVES DE LA ECONOMIA MUNDIAL. Editorial Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). Primera edición. Madrid, Noviembre de 2000. Pág 44 51 Ibídem, pág.44 52 SERRANO SANTOYO Arturo. LAS TELECOMUNICACIONES EN LATINOAMÉRICA. Editorial Pearson Educación, Primera edición. México 2000. Pág. 21 53 Ibídem. 52 La apertura para el caso Latinoamericano ha sido disímil a la presentada por la Unión Europea en general, para el sector de las telecomunicaciones; ya que en el primero este proceso se da en parte por los apremios fiscales de los Estados, y en parte por la falta de infraestructura para la expansión del servicio de telecomunicaciones; teniendo lo anterior como consecuencia: bajos niveles de penetración, baja calidad del servicio, concentración del mismo en zonas urbanas y largas listas de espera de los usuarios. A contrario de lo ocurrido en general por los europeos donde el proceso se dio por un principio de política económica, como una forma de disminuir el papel del Estado en la economía; donde para las telecomunicaciones se necesitaban de grandes sumas de capital para que el desarrollo tecnológico no se detuviera; por lo tanto se necesitaba de un mercado abierto donde las fuerzas del mercado absorbieran dichos costos por concepto de investigación, para que el Estado dirigiera recursos hacia otros sectores que más lo necesitaban. 2.2.2 La Constitución Política y principal normatividad sobre la materia. 2.2.2.1 La Constitución de 1991. Con la expedición de la Constitución de 1991 se introducen cambios en materia de intervención del Estado en la economía, siguiendo los lineamientos de la globalización, en el cual el Estado viene de ejercer un papel planificador de la actividad económica y pasa a uno de promoción de la productividad, la competencia y actúa como agente subsidiario de la iniciativa privada. 53 Por lo anterior la constitución de monopolios hoy es excepcional, y para hacerlo se deben cumplir unos requisitos especiales; ya que con la redefinición de papeles del Estado la libre competencia es la regla. Al respecto nuestra Constitución desarrolla la materia: Artículo 336 inciso 1-“Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.” Artículo 365 inciso 2-“(...) Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, por iniciativa del gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.” Al respecto nuestra Corte Constitucional se ha pronunciado: “(...) el Constituyente de 1991, haya proscrito los monopolios, pues, ciertamente, la concentración riñe con los mercados libres y con la libre competencia económica (...)”54 Para permitir la entrada del sector privado al mercado, la Carta establece lo que en economía se denomina “libertad de entrada”, es decir la posibilidad que tienen las personas de ingresar al mercado para realizar una actividad económica libre, cumpliendo según sea el caso requisitos de orden objetivo establecidos en la Ley. 54 Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz. 54 Artículo 333, inciso 1 Constitución Política 1991-“ La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la Ley.” Esta libertad de entrada se manifiesta entre otras, en las telecomunicaciones y en la prestación de servicios públicos domiciliarios; en la primera, el artículo 75 de la Constitución garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso y uso del espectro electromagnético, ya que por éste “se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales”55 de telecomunicaciones; es decir el espectro es un elemento necesario para la prestación de servicios de telecomunicaciones; si el Estado no garantiza la igualdad de oportunidades en el uso y acceso al mismo, se convierte en una barrera de entrada para los nuevos operadores al mercado beneficiando a los operadores estatales que venían prestando dichos servicios. Artículo 75, Constitución Política 1991-“El espectro electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. Se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso y uso en los términos que fije la Ley.” Al respecto nuestra Corte Constitucional se ha referido: “ En razón de este mandato, cuando la ley contemple que para la prestación de un servicio público de telecomunicaciones concurran particulares, debe el Estado permitir el acceso a todos los posibles interesados que reúnan las condiciones de idoneidad (...)”56 55 Corte Constitucional. Sentencia T-081 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 55 Respecto a la libertad de entrada para los servicios públicos domiciliarios el artículo 365 de la Carta establece: Artículo 365-“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (...), podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, control y la vigilancia de dichos servicios (...)” Cualquier persona puede prestar los servicios públicos domiciliarios, se cambia así la noción tradicional del siglo pasado en la que el fin del Estado era prestar servicios públicos por sí mismo a la población; la razón principal de ello fue el fracaso que tuvo el Estado en la prestación de dichos servicios, con una baja cobertura, baja calidad y concentración del servicio en zonas urbanas; y ante la falta de recursos por el Estado, se hacía necesario incentivar inversiones por parte de distintas personas diferentes a él para resolver los problemas antes mencionados, con “libertad de entrada” para cualquier persona interesada, la libertad de competencia que plantea nuestra Constitución se refiere a la posibilidad de que exista una pluralidad de oferentes en el mercado; así se beneficia al usuario con bienes y servicios más baratos, llega el servicio en aquellas zonas donde antes no llegaban por falta de recursos del Estado y mejora la calidad del mismo; porque en un mercado en competencia el 56 Corte Constitucional. Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 56 mantenimiento y captación de la clientela se convierte en el fin último de cada empresario. El Estado sigue reconociendo la importancia que tienen los servicios públicos para la población, por lo anterior el artículo 365 en su inciso primero, establece que son inherentes a la finalidad social del Estado, por ello el Estado deberá promover su prestación eficiente a toda la población; y para conseguirlo el Estado cuenta con un mandato de intervención en la economía, que para el caso de los servicio públicos se da con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Artículo 334, Constitución Política 1991-“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, (...), y en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (...)” Al respecto nuestra Corte Constitucional ha tocado el punto: “Adicionalmente la libertad económica permite también canalizar recursos privados por vía del incentivo económico, hacia la promoción de concretos intereses colectivos y la prestación de servicios públicos. En esa posibilidad se aprecia una opción, acogida por el constituyente, para hacer compatibles los intereses privados, que actúan como motor de la actividad económica, con la satisfacción de las necesidades colectivas. Por ello el constituyente expresamente dispuso la posibilidad de la libre concurrencia en los servicios públicos los cuáles pueden prestarse por el Estado o por los particulares, cada uno en el 57 ámbito que le es propio, tratándose de estos últimos, no es otro que el de la libertad de empresa y libre competencia. Sin embargo la Constitución ha previsto para la preservación de valores superiores, la posibilidad y la necesidad de que el Estado ejerza labores de regulación, vigilancia y control, a través de una serie de instrumentos de intervención con los cuáles se controlan y limitan abusos y deficiencias del mercado. Dicha intervención es mucho más intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de que a la prestación de los servicios públicos concurran particulares.”57 Ahora bien, como la competencia perfecta es una utopía en la realidad, existen “fallas” en el mercado razón por la cual se necesita de un Estado que promueva y defienda la competencia para que así no se vaya a coartar esa “libertad de entrada” y se garantice la igualdad de oportunidades en el mercado para los competidores, la Constitución establece herramientas para lograr ese objetivo: Artículo 333 inciso 4-“El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso de personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.” Artículo 75 inciso 2-“Para garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético.” Sobre el punto la Corte Constitucional se ha pronunciado: “Por ello, la protección a la libre competencia económica tiene también como objeto, la competencia en sí misma considerada, es decir, (...), debe impulsar o promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformación de monopolios, las prácticas restrictivas de la 57 Corte Constitucional. Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 58 competencia o eventuales abusos de posición dominante que produzcan distorsiones al sistema económico competitivo. Así se garantiza tanto el interés de los competidores, el colectivo de los consumidores y el público del Estado.” 58 “(...) En ese contexto y supuesto el espacio de concurrencia económica en una determinada actividad el Estado debe evitar y controlar todo aquello que se oponga a la libertad económica, dentro de lo cual está aquello que pueda constituir una restricción a la competencia (...)”59 De lo contrario se afectaría la libertad de elección del usuario, reduciendo sus posibilidades de elegir entre varios productores de un lado y del otro se distorsionaría la información sobre el bien o servicio que se adquiere. En lo que respecta a los servicios públicos domiciliarios la Constitución traslada a la Ley el desarrollo de su régimen jurídico; las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de dichos servicios; su cobertura; calidad y financiación; el régimen tarifario que tendrá como componentes a los costos, la solidaridad y la redistribución de ingresos; los derechos y deberes de los usuarios, el régimen de su protección, fiscalización y gestión en empresas estatales que presten servicios públicos domiciliarios (artículos 365 a 370). 58 59 Ibídem. Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 59 También se faculta al presidente de la república para que señale el control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios de conformidad con lo que establece el artículo 370 de la Carta: Artículo 370-“Corresponde al presidente de la república señalar, (...) y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios (...)” 2.2.2.2 La Ley 142 de 1994. Según lo ordena la Constitución (artículos 365 a 370), se traslada a la Ley el desarrollo de algunas materias específicas sobre servicios públicos domiciliarios; dicha orden se materializa en la Ley 142 de 1994 (en adelante LSPD) “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios”; el ámbito de aplicación de ésta Ley es: Artículo 1- “Esta ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de (...), telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; (...)” Así mismo la ley establece que ella se aplica al servicio de larga distancia nacional e internacional (artículo 14.26 LSPD). Siguiendo lo que establece la Constitución, de libertad de entrada al mercado y libre competencia, ésta Ley tiene como principios fundamentales dichos postulados para la prestación de servicios públicos domiciliarios, así se establece en el artículo 10: 60 Artículo 10- “Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, (...)” Si bien se permite la entrada a cualquier persona para prestar servicios públicos domiciliarios, existen algunos bienes necesarios para la prestación de dichos servicios, que se encuentran bajo la titularidad, control y administración del Estado; por ello quién preste servicios públicos domiciliarios debe obtener una habilitación o permiso previo para utilizar esos bienes; para el caso de telecomunicaciones, en especial es el espectro electromagnético cuya utilización es indispensable para la prestación de servicios de telecomunicaciones; no obstante como se mencionó en otro apartado, el Estado debe garantizar la igualdad de oportunidades en el uso y acceso al espectro para que así no se vayan a crear barreras de entrada al mercado. Artículo 25 LSPD-“Quienes presten servicios públicos requieren contratos de concesión, con las autoridades competentes según la ley, para usar las aguas; para usar el espectro electromagnético en la prestación de servicios públicos requerirán licencia o contrato de concesión.” La LSPD promueve y protege la competencia; pero la misma Ley reconoce que pueden existir casos en que la competencia no sea de hecho posible; en uno y otro caso (con competencia o sin ella) el servicio público domiciliario se tiene que prestar con calidad; continua e inenterrumpidamente; eficientemente y aumentar la cobertura del mismo permanentemente (artículos 2.1,2.2, 2.4 y 2.5 LSPD). 61 Artículo 2-“El Estado intervendrá en los servicios públicos conforme a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines: 2.1.-Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público (...) 2.2.-Ampliación permanente de la cobertura (...) (...) 2.4.- Prestación continua e inenterrumpida, sin excepción alguna, (...) 2.5.-Prestación eficiente.” Cuando ella es posible (la competencia) los prestadores de servicios públicos para cumplir con la función social de la propiedad deben entre otras (artículos 11.2 y 11.6 LSPD) Artículo 11.2-“Abstenerse de prácticas restrictivas de la competencia, (...)” monopolísticas o Artículo 11.6-“Facilitar el acceso e interconexión de otras empresas o entidades que prestan servicios públicos, (...), a los bienes empleados para la organización y prestación de los servicios.” La LSPD crea las Comisiones de Regulación (Agua y Saneamiento Básico; Energía y Gas; y Telecomunicaciones) , las cuales tienen como función general: Artículo 73- “(...) regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho posible; y en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.” Para garantizar la calidad del servicio y para promover la competencia las Comisiones de Regulación pueden: 62 Artículo 28, inciso 3 LSPD- “(...)exigir que haya la posibilidad de interconexión y de homologación técnica de redes, cuando sea indispensable para proteger a los usuarios, para garantizar la calidad del servicio o para promover la competencia.” Así mismo como funciones particulares de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) la LSPD establece, entre otras: Artículo 74.3-“ a.- Proponer la competencia en el sector de telecomunicaciones, y proponer o adoptar las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante; pudiendo proponer reglas de comportamiento diferenciales según la posición de las empresas en el mercado. b.- Resolver los conflictos que se presenten entre operadores en aquellos casos en los que se requiera la intervención de las autoridades para garantizar los principios de libre y leal competencia en el sector y eficiencia en el servicio. c.- Establecer los requisitos generales a que deben someterse los operadores de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional para ejercer el derecho a utilizar redes de telecomunicaciones del Estado; así mismo, fijar los cargos de acceso y de interconexión a estas redes, de acuerdo con las reglas sobre tarifas previstas en esta ley.” De vital importancia dentro de la LSPD es el punto atinente a las tarifas; ya que como se mencionó en otro apartado, el principal problema que llevó al fracaso de la prestación de servicios públicos por parte del Estado fue la distorsión tarifaria; por ello hoy las tarifas que se cobran a los usuarios por parte de un prestador de servicios públicos, debe cumplir con los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia (artículo 87 LSPD). 63 La eficiencia económica apunta a que la tarifa a cobrar se orienta a los costos de producción del respectivo servicio en un mercado competitivo, no pudiendo trasladar el prestador que las cobra ineficiencias de su gestión (artículo 87.1). Por el criterio de neutralidad, la tarifa es la misma para cada usuario, si las condiciones técnicas, comerciales y económicas de costos son equivalentes (artículo 87.2). Por el criterio de solidaridad y redistribución, los usuarios de mayor capacidad económica ayudan a los usuarios de menor capacidad económica a sufragar el consumo básico del servicio público (artículo 87.3). La suficiencia financiera permite la recuperación de costos y gastos propios de la operación; permite remunerar el patrimonio de los accionistas y utilizar tecnologías y sistemas administrativos que garantizan la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios (artículo 87.4). El criterio de simplicidad, facilita la compresión, aplicación y control de la tarifa (artículo 87.5). Finalmente el criterio de transparencia, hace que la tarifa sea explícita, pública y clara para quién la paga (artículo 87.6). Las tarifas que cobran las empresas prestadoras de servicios públicos se someten al régimen de regulación que le imponga la respectiva Comisión de Regulación, y son: • Régimen de libertad, en éste el prestador fija libremente las tarifas a cobrar a los usuarios; la aplican los prestadores que no tienen posición 64 de dominio en el mercado o cuando existe competencia entre prestadores (artículos 88.2 y 88.3 LSPD). • Régimen de libertad vigilada, el prestador del servicio público fija la tarifa libremente a los pequeños y medianos consumidores, con la obligación de informar por escrito a la Comisión de Regulación (artículos 14.11 y 88.1 LSPD). • Régimen de libertad regulada, el prestador se somete a las fórmulas tarifarias que establece la Comisión de Regulación, donde señala topes mínimos y máximos de la tarifa a cobrar (artículos 14.10 y 88.1 LSPD) 2.2.2.3 Resolución 087 de 1997. Sea lo primero precisar que hoy esta normatividad se encuentra modificada por las Resoluciones 463 de 2001 y 469 de 2002, en lo que respecta para los cargos de acceso y el régimen de la interconexión respectivamente. Ahora bien, según lo ordena la LSPD en lo referente a las funciones generales atribuidas a las Comisiones de Regulación y las específicas que se atribuyen a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT); se expide esta normatividad que “regula en forma integral los servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) en Colombia”, cuyo objetivo es: “(...) promover la competencia entre quienes presten servicios públicos para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso 65 de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.” (Considerando de la Resolución) De especial importancia son los Títulos III, IV y V (dentro de este último los capítulos IV y V); porque son los pilares fundamentales para lograr el objetivo general de la Resolución; desarrollan respectivamente el régimen de competencia, el régimen general de interconexión y los cargos de acceso de la misma, que a continuación se explican: 2.2.2.3.1Título III Régimen de Competencia: El objetivo de la normatividad de este título es: Artículo 3.1- “(...) garantizar, promover y regular la libre competencia, el acceso y la prestación de los servicios de TPBC, de evitar el abuso de la posición dominante por parte de los operadores de TPBC y proteger los derechos de los usuarios.” Para lograr lo anterior el régimen de competencia se aplica a: Artículo 3.2- “(...) los operadores y servicios de TPBC; a las redes y a la infraestructura indispensables para la prestación de estos servicios; a los usuarios de los mismos; a las actuaciones de autoridades públicas con jurisdicción sobre estos servicios, y en general a las demás personas que presten los servicios de TPBC” Se establecen como conductas desleales, abusivas y restrictivas de la libre competencia, las señaladas en la Ley 142, la Ley 256 de 1996 y la regulación. Artículo 34 LSPD- “Se consideran restricciones indebidas a la competencia, (...), las siguientes: 34.1 El cobro de tarifas que no cubran los gastos de operación de un servicio 66 34.2 La prestación gratuita o a precios o tarifas inferiores al costo, de servicios adicionales a los que contempla la tarifa. 34.3 Los acuerdos con otras empresas para repartirse cuotas o clases de servicios, o para establecer tarifas, creando restricciones de oferta o elevando las tarifas, creando restricciones de oferta o elevando las tarifas por encima de lo que ocurriría en condiciones de competencia. 34.4 Cualquier clase de acuerdo con eventuales opositores o competidores durante el trámite de cualquier acto o contrato en el que debe haber citaciones al público o a eventuales competidores, y que tenga como propósito o como efecto modificar el resultado que se habría obtenido en plena competencia. 34.5 Las que describe el Título V del libro I del Decreto 410 de 1971 (Código de Comercio) sobre competencia desleal. 34.6 El abuso de la posición dominante al que se refiere el artículo 133 de esta Ley, cualquiera que sea la otra parte contratante y en cualquier clase de contratos.” El inciso 34.5 debe entenderse tácitamente derogado por la Ley 256 de 1996, sobre competencia desleal. Artículo 7, Ley 256 de 1996-“Quedan prohibidos los actos de competencia desleal. Los participantes en el mercado deben respetar en todas sus actuaciones el principio de la buena fe comercial. (...), se considera que constituye competencia desleal, todo acto o hecho que se realice en el mercado con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a las sanas costumbres mercantiles, al principio de la buena fe comercial, a los usos honestos en materia industrial o comercial, o bien cuando esté encaminado a afectar o afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o el funcionamiento concurrencial del mercado.” Las normas de este título se refieren a: • Tarifas(artículos 3.5 y ss), prohibición de prácticas tarifarias contrarias a la libre competencia tales como: Tarifas predatorias, por las cuales se cobran por los servicios tarifas que no cubren como mínimo costos medios 67 variables a corto plazo, si el objetivo de esta práctica tarifaria tiene como objeto o como efecto limitar la competencia; tarifas superiores a una prueba de imputación por el uso de instalaciones esenciales, en éstas un operador cobra a otro una tarifa superior a la que se cobraría así mismo por el uso de sus instalaciones esenciales. • Operadores y proveedores(artículos 3.6 y ss), acuerdos y convenios entre éstos que tengan por objeto o como efecto, restringir la libertad de competencia; acordar la fijación de tarifas o establecerlas por fuera del rango que resultaría en un mercado competitivo. • Usuarios (artículos 3.16 y ss), el empaquetamiento de servicios por parte de los operadores es posible, siempre y cuando haya competidores que ofrezcan un servicio similar; se establece la obligación para los operadores de discriminar los servicios prestados en la factura de servicios públicos; libertad de escogencia de equipos terminales por los usuarios, con el único condicionante de su homologación. 2.2.2.3.2 Título IV Régimen General de Interconexión: El objetivo de esta normatividad, es que los usuarios de TPBC en Colombia se puedan comunicar entre sí en el territorio, sin importar el operador con el cual estén vinculados, edificándose la interconexión como una obligación legal de estricto cumplimiento (artículo 4.2). 68 La interconexión se edifica como una obligación de permitirla, facilitarla y solicitarla en la forma prevista en la Ley; para todos los operadores que presten servicios de TPBC (artículo 4.3). Como principios rectores de la interconexión se establecen (artículo 4.4): • Se debe efectuar en cualquier punto de la red, técnicamente viable. • Acceso igual-cargo igual y no discriminación. • La interconexión se debe realizar en condiciones no menos favorables que aquellas que el operador interconectante se facilita para sí, o sus empresas dependientes. • Desagregación de redes, para que el operador interconectado no tenga que pagar por elementos de red que no utiliza para la prestación del servicio. El mantenimiento de la interconexión es la regla general, sólo en casos excepcionales se puede suspender con autorización previa de la CRT, salvo eventos de caso fortuito o fuerza mayor, donde dicha autorización previa no se requiere; los casos donde se requiere la autorización previa de la CRT son (artículo 4.8): • Cuando se este ocasionando grave daño a la red de cualquiera de los operadores. 69 • Cuando se realice mantenimiento, pruebas u otras circunstancias afines que tengan como objetivo el mejoramiento de la calidad de la red. Los nodos de interconexión60, deben ser centrales telefónicas digitales con las siguientes características (artículo 4.10): Localizarse en la parte superior de la organización jerárquica de la red; cumplir con los planes técnicos básicos; ser flexibles para crecer en la cantidad de circuitos troncales; poder medir el tráfico entrante y saliente a nivel de rutas de interconexión, si existen operadores que no poseen las características antes mencionadas se les otorga un plazo para que se acomoden a ellas, de acuerdo a lo que establezca el Comité de Expertos Comisionados de la CRT. La interconexión, se logra de una de dos (2) formas, a saber: • Mediante un proceso de negociación directa(artículos 4.12 y ss), en el cual el operador interconectado debe manifestar por escrito al interconectante su solicitud; dicha solicitud debe contener los siguientes aspectos generales en cumplimiento de la Ley: Capacidad y tecnología deseada; punto o puntos de acceso e interconexión deseados; especificaciones técnicas de interfaces; cronograma de la interconexión; necesidad de otros servicios; cronograma de aumentos de capacidad, como aumentos de tráfico esperado en un periodo de dos (2) años; características técnicas de los equipos de 60 Es la central matriz de conmutación vinculada directamente con el punto de interconexión. (Artículo 1.3.35) 70 conmutación y transmisión asociados al nodo de interconexión; duración de la interconexión. La negociación directa, tiene un plazo de un (1) mes para que se llegue a un acuerdo de interconexión, si se cumplen los requisitos exigidos por Ley; durante este periodo se puede solicitar asesoría a la CRT para lograr la interconexión. • Por imposición de una servidumbre de acceso, uso e interconexión por parte del regulador (artículos 4.20 y ss); si vencido el término de negociación directa entre los interesados sin que se llegue a un acuerdo de interconexión, a solicitud de cualquiera de ellos la CRT impone la interconexión; siendo las condiciones técnicas, económicas, operativas y comerciales de la misma las que se hubieran logrado fruto del acuerdo directo por las partes durante el proceso de negociación directa si las hubo; en caso contrario, dichas condiciones serán establecidas por las pruebas que practique la CRT. El término de la servidumbre es de diez (10) años, prorrogables por términos iguales, salvo acuerdo entre operadores; para el caso de los operadores licenciatarios de TPBCLD, el término de la servidumbre no podrá superar el de la licencia. 71 Los costos de la interconexión corren por cuenta del operador interconectado hasta el lado calle del punto de interconexión; mientras que los costos para proveer el acceso y uso a la red del operador interconectante, son a cargo de éste (artículo 4.34). Se establecen unas condiciones para la interconexión entre los diferentes operadores de TPBC, según el cubrimiento de su red así (artículos 4.5 y ss): • La interconexión entre redes de TPBC y redes de TPBCL, se hace en las centrales de la parte superior de la organización jerárquica de la red de TPBCL; en caso de no realizarse en todas estas centrales, el operador interconectante tiene derecho a recibir el pago por la distribución del tráfico a las demás centrales del mismo nivel, en donde no haya interconexión directa . • Entre redes de TPBCL y TPBCLE, se hace en cualquier nodo de interconexión que haya sido informado al regulador. • Entre redes de TPBCLD y redes de TPBCLE, los nodos de interconexión se negociarán directamente, de los que se les haya informado a la CRT. 72 2.2.2.3.3 Título V Tarifas(capítulos IV y V): Este título contiene los cargos de acceso61de la interconexión, que deben pagar los operadores intervinientes en la interconexión por el tráfico que se cursan entre ellos, y establece que en su cálculo los operadores deben orientarlos a costos más una utilidad razonable (artículo 5.23). Se establece que el valor que deben cancelar los operadores de TPBCL a los operadores de TPBCLD y TPBCLE se fija en $30 a partir del 1° de Marzo de 1997, reajustándose por el índice de actualización tarifaria –IAT-, cuyos componentes son: Indices de precios al productor, medido entre la fecha de fijación de la tarifa de acceso y la fecha de reajuste; índice del salario mínimo legal vigente y la tasa de cambio (artículo 5.25). Los cargos de acceso para llamadas realizadas desde teléfonos públicos será de libre negociación entre operadores, bajo el principio de acceso igual cargo igual (artículo 5.25B). Los cargos a favor de redes de TPBCL en sentido entrante, por parte de operadores de TPBCL y TPBCLE que operen en un mismo municipio será de $10 a primero de Septiembre de 1996, actualizándose según el IAT. Se establece que por mutuo acuerdo no haya lugar al pago de este valor entre 73 operadores de TPBCL, si a bien tienen; es decir cada operador conservará la totalidad del valor recaudado de sus usuarios (artículo 5.26). Los cargos que cobren los operadores de TPBCLD, a los operadores de TPBCLE, tienen dos (2) componentes (artículo 5.27): • La tarifa mencionada anteriormente por tarifa local. • Un cargo por transporte, calculado con base en una prueba de imputación; se exceptúa del cobro de éste cargo a las comunicaciones que se cursen entre usuarios en un mismo municipio y a las llamadas de TPBCLD originadas y terminadas en los usuarios del mismo municipio donde se encuentra ubicado el nodo de interconexión. Los cargo de acceso, entre el terminal del abonado de la RTPC y la red de TMC fijada en $24 para el primero de Octubre de 1993, también se reajustará según el IAT; así mismo cuando se vayan a efectuar comunicaciones entre las redes A y B de TMC, se pagará un cargo por el uso de la RTPC fijada por el regulador (artículo 5.29). 61 Es “el peaje pagado a los operadores de TPBCL, TPBCLE y TMR por parte de otros operadores de los servicios de TPBC y TMC por concepto de la utilización de sus redes, en sentido entrante o 74 2.2.2.4 Resolución 463 de 2001 y Resolución 469 de 2002. Esta normatividad se desarrollará en detalle en un acápite más adelante; basta por ahora decir que constituye un régimen unificado de interconexión vigente a la fecha, que se aplica a todos los operadores de redes y servicios de telecomunicaciones, a los bienes e infraestructura necesarios para la prestación de servicios de los operadores, a las actuaciones de operadores que deban cumplir funciones en relación con los servicios de telecomunicaciones a los cuales se les aplica éste régimen; se exceptúa de esta normatividad a los operadores de radiodifusión sonora y televisión (artículo 4.1.1, Resolución 469 de 2002). 2.2.3 Los resultados de la apertura. Como consecuencia de la apertura y sin poder medir aún los resultados de la normatividad vigente en interconexión y cargos de acceso por su corto tiempo de maduración; los indicadores en el servicio de TPBC han mejorado sustancialmente, así el promedio de crecimiento de la densidad telefónica nacional ha sido del 11% anual, siendo para el año 2000 de 16,93 líneas abonado por cada 100 habitantes, ubicándose cerca a la meta impuesta por la ITU62 de 20 líneas abonado por cada 100 saliente, por minuto o proporcionalmente por fracción de cada llamada completada” (artículo 1.3.5) ITU, Informe Anual de Telecomunicaciones, 1998. En el cual se recogen las previsiones para el año 2000, en cuanto a países subdesarrollados. 62 75 habitantes, en la tabla 463 se puede observar el incremento de la densidad de 1992 a 2000. Lo anterior ha contribuido ha mejorar sustancialmente las necesidades insatisfechas de un gran grupo de la población colombiana, con respecto al servicio universal. TABLA 4 LINEAS DE DENSIDAD AÑO ABONADO POBLACION TELEFÓNICA 1992 2.881,764 36.762,588 7,84 1993 3.139,468 37.664,711 8,34 1994 3.515,711 38.132,974 9,22 1995 3.972,845 38.558,195 10,30 1996 4.645,653 39.281,340 11,83 1997 5.433,565 40.018,837 13,58 1998 6.465,140 40.842,349 15,83 1999 6.821,522 41.539,011 16,24 2000 7.170,777 42.344,753 16,93 Así mismo la competencia ha conllevado a la aparición de nuevos operadores de telefonía local, que para 2001 ya sumaban treinta y nueve (39)64; también para 1998 63 Fuente DNP y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios(SSPD). 76 en los municipios donde existe competencia la densidad promedio es de 26,3 líneas abonado, frente a los municipios en que no la hay, en los cuales ésta alcanza 10,3 líneas abonado65. En materia de ingresos, el servicio de TPBC ha tenido una tendencia al aumento, siendo para 1996 de 2.137,912 miles de millones de pesos de un total de 2.859,749 miles de millones de pesos del total del sector de telecomunicaciones; para 1997 hubo un incremento promedio de 23% en este ítem, en 1998 fue de 12.5% y en 1999 esa cifra aumento un 9.73%66. Los tiempos de atención para la instalación de nuevas líneas, también se han reducido drásticamente; el ejemplo de una ciudad como Bogotá da fe de ello, ya que para 1998 el tiempo de espera para la atención de usuarios en promedio de los tres (3) operadores prestadores del servicio era de 34.6 días, en 1999 disminuyó a 26 días y para el 2000 fue de 17 días.67 Pero el problema de concentración de líneas abonados locales sigue latente, ya que las grandes zonas siguen teniendo un porcentaje muy representativo dentro del total nacional, siendo para el año 2000 del 90% aproximadamente68. 64 SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. SUPERCIFRAS EN IMPULSOS. Revista N° 5, año 5. Publicación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Ediciones Imprenta Nacional. Bogotá 2001. Pág. 37 65 DNP. “LA TELEFONÍA LOCAL EN COLOMBIA 1998.” Op. cit.. Pág.18 66 FERNANDEZ RIVA Javier y NIETO POTES Mauricio. Op. cit., Pág. 9 67 SSPD. Op. cit. Pág. 23 68 SSPD. SUPERCIFRAS EN IMPULSOS. Pág.23 77 Finalmente, la apertura contribuyó al crecimiento real del sector de telecomunicaciones en el PIB, siendo en promedio de 3,05% anual durante el periodo 1998-2000; alcanzando los 6,063,443 miles de millones de pesos para el 2000 (valor nominal)69, se espera que esta cifra alcance los 6,388,566 para el año 200270, lo anterior beneficiando en general al desarrollo económico del país no sólo por la inversión que se realiza en telecomunicaciones, sino por los ingresos provenientes del sector. 69 70 Fuente: DNP Fuente: www.agrocadenas.gov.co/indicadores/ind_ macro_colombia. htm 78 2.3 NORMATIVIDAD VIGENTE PARA LA INTERCONEXION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE TPBC. 2.3.1 Legislación Andina. 2.3.1.1 Decisión 439 Comisión de la Comunidad Andina 1998. La Comunidad Andina tiene como objetivo fundamental, lograr la integración intrasubregional con la creación de un mercado común, es así que en busca de este objetivo se expidió esta normatividad, en la que se adopta un marco general de principios y normas para la liberalización del comercio de servicios; esta norma tiene como objetivo el de propender por la eliminación de las medidas restrictivas al interior de la Comunidad para el comercio de servicios; ya que éstos constituyen un componente esencial del intercambio de bienes, transferencia de tecnologías, así como de la circulación de capitales y personas al interior de la subregión. El ámbito de aplicación, son todas las medidas adoptadas por los países miembros que afecten el comercio de servicios, en todos sus sectores y los diferentes modos de suministro, independientemente del origen de la persona prestadora de los mismos (sector público, central, regional o local, como las provenientes de aquellas entidades delegadas para ello) (artículo 3). La legislación andina establece los siguientes principios en materia de comercio de servicios , de conformidad con su artículo 6 y subsiguientes: 79 • Transparencia y Statu Quo. Los países miembros se comprometen a no dictar medidas que aumenten la disconformidad o diferencia entre sus operadores nacionales y los operadores de otros países miembros de la Comunidad. • Usuario Final. Los usuarios o consumidores de los países de la Comunidad tendrán un trato igual y podrán elegir libremente al operador de su preferencia y se tendrán actualizadas las tarifas de cada operador prestador del servicio. • Acceso al mercado. Los países miembros de la Comunidad Andina deben permitir la participación en el mercado de telecomunicaciones de los operadores pertenecientes a los diferentes Estados miembros de la Comunidad, cumpliendo los requisitos establecidos para la prestación del respectivo servicio, tal como lo hacen sus operadores nacionales • Trato nacional y Trato de nación más favorecida, los países de la Comunidad otorgarán a los operadores de los diferentes países miembros un trato no menos favorable que el concedido a operadores de servicios de cualquier otro país miembro o no, que presten servicios de la misma naturaleza; así mismo otorgarán un trato no menos favorable a los operadores de los demás países miembros de servicios de la misma naturaleza que el otorgado a sus operadores nacionales. • Libre tránsito y presencia temporal de personas naturales y jurídicas de los países miembros. 80 • Homologación de licencias, certificaciones, títulos profesionales y acreditaciones otorgadas por cualquier país miembro de la Comunidad Se establece como límite para el proceso de liberalización del comercio de servicios en la subregión el año 2005. Es decir, que para esa época la región deberá tener un marco de comercio de servicios en igualdad de oportunidades para los países miembros, como para los países no miembros. 2.3.1.2 Decisión 462 Comisión de la Comunidad Andina 1999. Aprobado por la Decisión 439 el marco general de principios y normas para la liberalización del comercio de servicios, esta Decisión (la 462) tiene como objetivo eliminar las restricciones y obstáculos al libre comercio de servicios públicos de telecomunicaciones; propiciar la armonización de normas para la creación de un mercado común y propiciar la inversión en los servicios de telecomunicaciones al interior de la Comunidad. El alcance de esta normatividad, son todos los servicios de telecomunicaciones y todos sus modos de prestación, exceptuándose a la televisión y radiodifusión sonora (artículo 3). El ámbito de aplicación, de la citada norma es de conformidad con su artículo cuarto: Todas las medidas de los países miembros que afecten las redes y servicios públicos de telecomunicaciones, y a la utilización de los mismos por cualquier persona que se encuentre en la subregión; todas las medidas 81 adoptadas o mantenidas por un país miembro que afecte la prestación y el comercio de los servicios de telecomunicaciones; las medidas de homologación de equipos que se conecten a la red pública de telecomunicaciones . Se disponen como principios de los servicios de telecomunicaciones, los establecidos por la Decisión 439 (transparencia y Statu Quo; usuario final; acceso al mercado; trato nacional y trato de nación más favorecida; libre tránsito y presencia temporal de personas naturales y jurídicas de los países miembros; homologación de licencias, certificaciones, títulos profesionales y acreditaciones otorgadas por cualquier país miembro de la Comunidad); y para la interconexión el artículo 30 consagra los siguientes : • No Discriminación. Es decir debe existir una equivalencia en la negociación y ejecución del acuerdo de interconexión, entre los operadores. • Los cargos de interconexión deben ser objetivos y basarse en costos más una utilidad razonable, para garantizar la viabilidad económica de los operadores involucrados en el acuerdo. • La interconexión debe suministrarse en forma oportuna. • A solicitud del operador interconectado, éste puede solicitar la interconexión en puntos adicionales a los puntos de terminación de la red, ofrecidos a la mayoría de los usuarios, implique. 82 sujeto a los costos que esto El artículo 5 establece que los países miembros adoptarán o mantendrán medidas aptas para impedir prácticas contrarias a la libre competencia por parte de operadores de servicios de telecomunicaciones . De conformidad con el artículo 7, para el primero de Enero del año 2002 quedarán eliminadas las medidas restrictivas de todos los servicios de telecomunicaciones, al interior de la subregión . Finalmente, el artículo 33 establece que los países miembros adoptarán medidas que propendan por la armonización de los requisitos, procedimientos y normas relativos a la interconexión. 2.3.1.3 Resolución 432 Secretaría de la Comunidad Andina 2000. Como desarrollo del mandato impuesto por la Decisión 462 (artículo 33), se expide esta Resolución que busca la expedición de unas normas comunes para que existan unos conceptos básicos y obligaciones sobre los cuales se deben desarrollar los acuerdos de interconexión que se celebren entre los operadores de los países de la subregión (artículo 1). Facilitar la interconexión es una obligación, que debe ser observada por los operadores de los los países miembros (artículo 7). 83 Dispone el articulo 8 que el ámbito de aplicación de la norma comprende a todos los operadores de redes públicas de telecomunicaciones debidamente habilitados para prestar estos servicios en cada país. Los operadores que quieran negociar un acuerdo de interconexión, lo pueden hacer a través de cualquiera de estas dos (2) vías: • Acuerdo negociado, con un plazo máximo de sesenta (60) días prorrogables de común acuerdo por las partes hasta por otro tanto, de conformidad con la legislación interna de cada país. • Oferta Básica de Interconexión, la cual es presentada por un operador de redes públicas de telecomunicaciones a consideración de la autoridad regulatoria competente y aprobada por ésta; pudiendo las partes establecer mejores condiciones por negociación directa. Una vez celebrado el acuerdo de interconexión, se tendrán en cuenta las siguientes condiciones generales (artículo 14 y ss): • Los cargos de interconexión, se orientarán a costos más una utilidad razonable, con desagregación de los mismos, para que el operador interconectado no tenga que pagar por componentes e instalaciones que no requiera para el suministro del servicio 84 • La interconexión se desarrollara bajo el concepto de la desagregación de redes y acceso a las instalaciones esenciales. Con la desagregación de redes, se logra que el operador solicitante sólo utilice el segmento de red que realmente necesita, evitándole costos innecesarios, que de lo contrario le serían trasladados al usuario vía tarifas comportando así, una tarifa que no reflejaría costos eficientes. Pero no sólo el tema de la desagregación implica el establecimiento de costos eficientes; también es un aspecto que permite maximizar el uso eficiente de una red y “ahorra recursos y tiempo en la introducción de nuevos servicios, ya que evita la duplicación de elementos que pueden ser compartidos.,”71 Respecto a instalaciones esenciales, nos remitimos a lo ya explicado al tratar este tema en las características de nuestro concepto • Como aspectos técnicos mínimos establecidos por la Resolución, el artículo 28 establece los siguientes: - Coubicaciones acordadas y sus términos - Características técnicas y ubicación geográfica de los puntos de interconexión - Diagramas de interconexión de los sistemas involucrados - Características técnicas de todas las señales a transmitir por el sistema - Requerimientos de capacidad de los sistemas involucrados 85 - Indices mínimos de calidad del servicio La responsabilidad de cada operador de redes públicas con respecto a la instalación, prueba, operación y mantenimientos de equipos y enlaces - La provisión de servicios adicionales entre las partes, si existe disponibilidad y acuerdo de ello - Procedimiento para detectar y reparar averías, así como los índices promedio aceptables para su detección y reparación • Si surgen controversias, se propenderá por la solución mediante acuerdo directo entre las partes; si ello no es posible, se someterá la controversia al regulador del respectivo país, teniendo un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días para resolverlo; no procediendo en ningún caso la desconexión, salvo autorización del regulador. • Para los operadores de redes públicas que intervengan, se establece como obligación la de realizar modificaciones y las ampliaciones que sean necesarias en sus instalaciones para que no se afecte la calidad del servicio, ante los aumentos de tráfico que puedan producirse durante la interconexión. • Las partes se regirán por las normas comunitarias andinas y en lo no previsto por las normas nacionales donde se lleve a cabo la interconexión. 71 Ibídem.,R.U.D.I. página 55. 86 2.3.1.4 Obligatoriedad de las normas comunitarias y su importancia. Cuando los países de la Comunidad Andina deciden conformarla, tenían entre sus objetivos “fortalecer la unión de los pueblos y llevar a la formación de un mercado subregional andino que propendiera por el desarrollo económico, equilibrado, armónico y compartido”72, para lograr los anteriores objetivos, se estableció un ordenamiento jurídico aplicable a todos los países miembros, el cual según lo dispuesto por el Tratado de creación del Tribunal de Justicia, en su versión modificada por el protocolo de Cochabamba, esta conformado por: • “El Acuerdo de Cartagena, sus protocolos e instrumentos adicionales; • El Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y sus protocolos modificatorios; • Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión de la Comunidad Andina, • Las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina y, • Los Convenios de complementación industrial y otros que adopten los países miembros entre sí y en el marco del proceso de integración subregional Andino.” El mismo Tratado con su modificación, dispone en su artículo 2° que las Decisiones obligan a los países miembros desde la fecha en que sean aprobadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión 87 de la Comunidad Andina, y según el artículo 3 del mismo instrumento, las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión, y las Resoluciones de la Secretaría General serán directamente aplicables en los países miembros a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que se señale una fecha posterior en las mismas; es decir que no necesitan de ningún acto jurídico interno del país miembro para su aplicación. Ahora bien, teniendo en cuenta el concepto de supranacionalidad, éste tipo de ordenamientos se aplican preferentemente sobre la normatividad nacional que regule la misma materia, salvo disposición en contrario de las normas supranacionales. La importancia del cumplimiento de este tipo de normatividad por parte de nuestro país, se desprende de su calidad de sujeto de Derecho Internacional, ya que al suscribir un tratado nuestro país “ve la necesidad de contar con mecanismos que permitan dinamizar y fortalecer sus relaciones con los demás sujetos, en especial para lograr una efectiva cooperación tendiente a la satisfacción de necesidades comunes frente a temas de carácter general y 72 Decisión 406 de la Junta del Acuerdo de Cartagena. 88 específico”73; además la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1962, incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por Ley 32 de 1985, dispone en su artículo 26 el Pacta Sunt Servanda, es decir que todo tratado obliga a las partes y debe cumplirse de buena fe, en caso contrario se genera una responsabilidad internacional por parte de nuestro Estado, que conlleva a sanciones y a que los otros sujetos de derecho internacional nos miren con precaución a la hora de celebrar algún acuerdo o convenio. Al respecto nuestra Corte Constitucional se ha pronunciado: “En el mundo moderno contemporáneo, el equilibrio jurídico internacional parte del supuesto de que los órdenes internos de los Estados no son absolutos, ya que así como existe un interés general en el seno de cada uno de ellos igualmente hay un interés general internacional, fundado en el bien común universal. Es este interés el que busca realizarse mediante los pactos o tratados que se celebran en virtud del ejercicio de la soberanía, como atributo propio de cada uno de los Estados; el compromiso internacional es, así, un acto de soberanía del Estado que se vincula, es decir, se trata de la expresión de la voluntad independiente de cada Estado que pretende comprometerse como ente jurídico en el plano internacional. (...) La capacidad de ejercer soberanía se manifiesta precisamente en la aptitud de comprometerse, y, como es obvio, de responder por ello. En otras palabras, el pacto internacional, como se ha dicho, una manifestación de la soberanía del Estado, un ejercicio de soberanía que trae como consecuencia la responsabilidad internacional. Si en el plano del hombre hay responsabilidad con fundamento en la libertad, en el plano internacional hay responsabilidad con fundamento en el ejercicio de la soberanía, pues el Estado que se compromete ha ejercido para ello su autodeterminación (...). 73 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-COLOMBIA, respuesta a derecho de petición N° 26883 OAJ.CAT. de fecha 19 de Julio de 2002. Oficina Jurídica. Pág.2 89 El poder del Estado no es, pues, en el ámbito de la comunidad internacional, ilimitado, sino que está sometido a los compromisos contraídos a la luz de las normas del derecho internacional, (...).”74 Aunque hoy existe una normatividad andina aplicable a un mercado regional comunitario, por la incipiente formación del mismo, hoy las normas internas de los países miembros de la Comunidad son las que regulan el tema de apertura e interconexión en telecomunicaciones; la gran ventaja es que por los recientes cambios en la legislación de los países miembros, éstos han incorporado en su nueva normatividad los parámetros y orientaciones establecidos por las normas andinas, al respecto se ha pronunciado el Tribunal Andino de Justicia: “(...) puede concluirse que su objetivo es la creación de un mercado común andino de servicios con sustento en el comercio intrasubregional, y que, en principio y de manera general, carece de incidencia en el mercado interno de servicios. Resulta de claridad meridiana que en el estado actual de la legislación comunitaria, cuando el mercado común andino de servicios se encuentra todavía en proceso de construcción, coexisten situaciones reguladas por la ley comunitaria con las que se regulan por la ley interna de cada País Miembro, en otras palabras, el comercio de servicios que tenga incidencia subregional, este es el que se realiza entre Países Miembros, se rige por la norma comunitaria, al paso que el comercio de servicios de carácter interno deberá ser considerado por la ley nacional correspondiente (...).”75 74 Corte Constitucional, Sentencia C-276 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 90 2.3.2 Resoluciones 463 de 2001 y 469 de 2002, CRT. Estas normas modifican los Títulos IV y V de la Resolución 087 de 1997, constituyendo el régimen unificado de interconexión (R.U.D.I.) que se aplica a todos los operadores de redes y servicios de telecomunicaciones, a los bienes e infraestructura necesarios para la prestación de servicios de los operadores; a las actuaciones de operadores que deban cumplir funciones en relación con los servicios de telecomunicaciones a los cuales se les aplica éste régimen y se exceptúan los operadores de radiodifusión sonora y televisión (artículo 4.1.1) El RUDI establece una serie de principios y obligaciones76, , dividiéndolas en cuatro (4) tipos (A, B, C y D) según las características que posea el operador. Las de tipo A (artículo 4.2.1.1 y ss), aplicable a todos los operadores son: • Derecho a la interconexión • Deber de permitir la interconexión • Buena Fe • Interconexión indirecta • No discriminación y neutralidad • Remuneración • Costos de acceso, uso e interconexión 75 Tribunal Andino de Justicia. Sentencia en Proceso 87-IP-2002, publicado en Gaceta Oficial número 868 del 2 de Diciembre de 2002. 76 Se profundizará en aquellas que no se hayan tocado en algún punto de este trabajo y se mencionarán las que a nuestro juicio constituyen las más importantes. 91 • Separación de costos por elementos de red • Puntos de interconexión • Servicios adicionales77 y provisión de instalaciones no esenciales • Aspectos técnicos generales • Señalización, estando en libertad las partes que celebren un acuerdo de interconexión para la adopción de la norma de señalización que resulte más apropiada para efecto de la interconexión de redes; el operador solicitante puede solicitar al interconectante cualquier sistema de señalización, siempre y cuando este último pueda ofrecerlo. • Señalización para interconexiones internacionales, se permite el acuerdo de las partes, en caso de no lograr acuerdo se deben acoger las recomendaciones de la ITU. • Condiciones mínimas de la señalización, independientemente del sistema de señalización adoptado; el operador deberá garantizar los estándares mínimos de calidad del servicio, teniendo en cuenta la normatividad nacional y las recomendaciones de la ITU. • Cumplimiento de compromisos y Tratados internacionales adoptados por Colombia • Información sobre tráfico para la planeación y mantenimiento de la interconexión, haciendo un estimativo del tráfico esperado por parte del operador interconectado, revisable cada seis (6) meses. 77 Son todos aquellos que atienden necesidades específicas relacionadas con la actividad de la interconexión, los cuales se pueden contratar por separado (artículo 1.1) 92 • Provisión de la información necesaria, de carácter técnico y comercial que resulte indispensable para facilitar o permitir la interconexión; así mismo toda la información que se necesite para el mantenimiento eficiente de los servicios • Utilización de la información, esta será utilizada por los demás operadores para efectos de la interconexión exclusivamente, salvo la que sea de carácter público. • Información a la CRT por parte de los operadores, de carácter técnico, operativa y económica relacionada con sus redes, cuando dicho ente la solicite. • Publicidad de los acuerdos de interconexión, incluyendo en estos los anexos y demás documentos donde se definan condiciones legales, técnicas, comerciales o financieras relacionadas con la interconexión; si existe algún tipo de información que la Ley le haya dado el carácter de reservado se remitirá a la CRT de manera separada. El plazo para remitir esta información es hasta de diez (10) días, desde la celebración del acuerdo. • Restricciones al enrutamiento de tráfico, sólo procederá por autorización de la CRT. Las obligaciones tipo B (artículo 4.2.2.1 y ss, anexo 008 Resolución 463 de 2001), se aplican a los operadores de TPBC, TMC y PCS cuando se interconecten entre sí, y son: • Obligación absoluta de interconexión • Reglas para cada clase de interconexión, según el cubrimiento de la RTPC • Características de los nodos de interconexión 93 • Disponibilidad de capacidad para proveer la interconexión, estando en obligación todos los operadores de mantener una capacidad suficiente para cumplir con sus obligaciones de interconexión; considerándose como suficiente, por lo menos un puerto E1 o su equivalente en cada nodo de interconexión • Oferta Básica de Interconexión –OBI- • Disponibilidad de instalaciones esenciales, estando en obligación de ponerlas a disposición para quién las solicite • Señalización para redes de TPBC, TMC y PCS, estando para ello al acuerdo de las partes, en caso contrario se utilizará la norma de señalización por canal común número 7-SSC7. • Enrutamiento; para la interconexión directa, el operador de origen debe enviar toda la numeración marcada desde la central de interconexión más cercana al operador de destino; para las interconexiones indirectas este proceso debe hacerse a través del operador de tránsito seleccionado por el operador de destino. • Disponibilidad de desborde para la red, es decir cuando un nodo de interconexión no encuentra un circuito libre para encaminar una comunicación por una ruta directa, debe dirigir automáticamente esta llamada por una ruta alterna y así sucesivamente. • Se establecen cargos de acceso a las redes de telefonía, teniendo como obligación los operadores interconectantes de ofrecer como mínimo las opciones de cargo de acceso en minutos o en capacidad; sin perjuicio que las partes de común acuerdo 94 estipulen otro tipo de cargos de acceso, en todo caso las partes tendrán que acogerse íntegramente a la opción escogida salvo pacto en contrario. Si el cargo de acceso es en minutos, esta tarifa será diferencial según la empresa, ya que se clasificó a las empresas de TPBCL en tres (3) grupos, según el número de centros de alambre; el número de líneas; la dependencia de los cargos de acceso y los costos brutos resultantes de la aplicación del modelo US-West LECG; siendo la clase uno, las de empresas más grandes con base en los criterios anteriormente enunciados. Las tarifas que se estipulan para estas tres (3) clases de empresas se establecen en pesos costantes a Junio 30 de 2001, y se proyectan hasta el año 2005; siendo para el 2001 de $49.35 (grupo uno), $50.98 (dos), $53.59 (tres); para el 2002, $43.26, $46.50 y $51.73 respectivamente. Como la liquidación de cuentas entre operadores se realizan en pesos corrientes, para realizar la conversión (pesos costantes-pesos corrientes), se hace por el índice de actualización tarifaria –IAT-, cuyos componentes son: La tasa de cambio, el arancel nominal promedio, el índice de precios al productor, el salario mínimo legal y un índice de productividad del 2% del sector. 95 Las tarifas para los operadores de redes de TMC y PCS serán para el 2001 de $66.92 y para el 2002 de $97.49; también se establecen las proyecciones hasta el 2005, y también se actualizan con el IAT al momento de liquidación de cuentas. Esta opción de cargos de acceso por minutos, la cobrarán los operadores de TPBCL a los operadores de otros servicios, cuando éstos hagan uso de las redes de aquellos; tanto para tráfico entrante como saliente. Para las redes de TMC y PCS, se establece la prohibición de cobrar cargos de acceso a las redes y al mismo tiempo tarifa por tiempo al aire. Si la opción de cargos de acceso se calcula por la capacidad, para los operadores de TPBCL se hace la misma división en tres (3) clases siguiendo los mismos parámetros de conversión y las mismas proyecciones que para la opción de cargos de acceso por minutos; siendo para el 2001 de $11,230.000 (grupo uno), $11,540.000 (dos) y $11,960.000 (tres); para el 2002, $9,920.000, $10,760.000 y 11,960.000 respectivamente. Estos valores y las demás proyecciones, contemplan el arrendamiento mensual de enlaces E1 de 2.048 Kpbs/mes, o su equivalente, pudiendo los operadores de mutuo acuerdo pactar valores diferentes dependiendo del ancho de banda requerido; para este tipo de opción se tendrá en cuenta el nivel de calidad exigido, que es del 1% para el bloqueo medio en los puntos de interconexión, el cual debe llevarse a cabo en horas pico; los operadores interconectados tienen que hacer previsiones de dimensionamiento de enlaces adicionales para que se cumplan los objetivos de calidad. 96 Para las redes de TMC y PCS, en el 2001 será de $14,700.000 y $22,180.000 para el 2002; también se aplican los mismos parámetros de conversión y de bloqueo medio que para las redes de TPBCL, y se establece la misma prohibición mencionada para cuando la opción escogida es de cargos de acceso basada en minutos. Cuando se efectué una interconexión entre redes de TPBCL, no habrá lugar al pago de cargos de acceso por el tráfico local cursado entre las redes de este tipo, es decir cada operador conservará la totalidad del valor recaudado a sus usuarios (“Sender Keeps All”), el operador que conserva el valor recaudado se responsabilizará de todo lo concerniente a facturación y recaudo; salvo algún tipo de esquema alternativo por parte de los operadores. Para el caso de redes de TPBCLE, los cargos de acceso basado en minutos que cobren a los operadores de TPBCLD, TMC y PCS tendrá dos (2) componentes: - El cargo de acceso local, basado en minutos explicado en otro apartado. - Un cargo de transporte, sometido a una prueba de imputación; la excepción para el cobro de este componente se da cuando la comunicación se realice entre usuarios pertenecientes a un mismo municipio para las comunicaciones de TPBCLD, TMC y PCS, originadas y terminadas en los usuarios del municipio donde se encuentra ubicado el nodo de interconexión. 97 Cuando los operadores de TMR vayan a cobrar cargos de acceso por minuto a los operadores de TPBC, TMC y PCS, también se tendrán en cuenta dos (2) componentes: - El explicado para acceso local - Uno de transporte rural, sometido a una prueba de imputación. El cargo de acceso para teléfonos públicos, será de libre negociación, bajo los conceptos de acceso igual- cargo igual y prueba de imputación. El cargo que fijen los operadores de redes de TMC y PCS entre sí, será de libre negociación, bajo los mismos principios aplicables para teléfonos públicos, adicionando el principio de trato no discriminatorio. Las obligaciones tipo C (articulo 4.2.3.1 y ss), son aplicables a los operadores con posición dominante en la interconexión. Para determinar si un operador tiene posición dominante se hará un análisis del mercado (s) relevantes (s) que resultan o podrían resultar afectados por la interconexión, teniendo en cuenta factores como: Estructura del mercado, los servicios, área geográfica afectada, las características técnicas y económicas de la interconexión, la existencia de competencia en el mercado. 98 Una vez establecido el mercado relevante, la CRT realizará un análisis de competencia enfocada a la interconexión bajo estudio y sus efectos en el (los) mercado(s) relevante(s), teniendo en cuenta para lo anterior elementos cuantitativos y cualitativos como: El porcentaje de participación en el mercado, concentración y volatilidad del mercado relevante del respectivo operador; pudiendo utilizar criterios como número de suscriptores, cantidad de circuitos de tránsito, la capacidad de los enlaces o la facturación para determinado servicio; si el operador por su condición en el mercado, le permite imponer condiciones para la interconexión independientemente de su competencia, de sus clientes y de los usuarios finales; si existen barreras técnicas y/o económicas para el ingreso al mercado por otros operadores; si el operador esta integrado vertical u horizontalmente y es propietario u opera una red y sus competidores necesitan tener acceso a algunas de sus facilidades para la competencia con éste; cuando se considere que el operador ostenta posición dominante, se podrá considerar que ostenta la misma calidad en mercados relacionados estrechamente con el primero. Las obligaciones de este tipo son: • Desagregación de elementos de red o servicio que determine el regulador • Exclusión de ciertas obligaciones de tipo A y C a un operador con posición dominante, cuando a juicio de la CRT el operador demuestre que 99 la obligación que pretende que no se le aplique, no es proporcional o relevante para efectos de la competencia en el respectivo mercado; así mismo la CRT podrá imponer otro tipo de obligaciones a operadores con posición dominante, siempre y cuando haya proporcionalidad y sea relevante para efectos de la competencia en el respectivo mercado. Los cargos de acceso para las redes de operadores con posición dominante deberán registrarse ante el regulador. La obligación tipo D (artículo 4.2.4.1 y ss), aplicable a los operadores dueños de la infraestructura, o aquellos que sin serlo tengan la posesión, la tenencia o que a cualquier título tengan un derecho sobre la infraestructura, y son: • Acceso y uso a instalaciones esenciales para los operadores que lo soliciten • Los cargos por concepto del acceso a los bienes e instalaciones esenciales, serán fijados libremente, conforme a los principios de la Resolución. La aplicación de las obligaciones de interconexión, anteriormente reseñadas se someten a una serie de parámetros (artículo 4.3.1): • Prohibición de desconexión de las redes participantes, salvo autorización del regulador, o en casos de caso fortuito o fuerza mayor • La oposición a la interconexión se fundamentará ante la CRT por: Posibles daños a la red o perjuicios a los servicios prestados sobre la misma 100 • La CRT, puede limitar la obligación de interconexión, en casos específicos y en forma temporal cuando existan alternativas técnicas y comerciales viables a la interconexión solicitada, o cuando la interconexión solicitada pueda causar perjuicios a la red o el servicio prestado • La interrupción de la interconexión, se autorizará por el regulador para casos de mantenimiento, pruebas y otras circunstancias tendientes al mejoramiento de la calidad del servicio prestado. • La terminación de la interconexión, se puede dar por mutuo acuerdo; siempre y cuando no se afecten los derechos de los usuarios y haya un aviso previo al regulador. • Par actualizar los cargos de acceso se hará por el IAT. • Para los operadores de TMC y TPBCLD, se establece la posibilidad de escoger la legislación a la cual se sometan para calcular cargos de acceso; si al régimen anterior (Resolución 087) o al régimen de la Resolución 463; en uno u otro caso se debe acoger íntegramente la opción de cargos de acceso escogida. La materialización de los acuerdos de interconexión se logra por una de dos (2) vías (artículo 4.4.1 y ss): • Negociación directa, con un plazo de treinta (30) días para lograr un acuerdo, cumpliendo los requisitos exigidos en la normatividad. 101 Durante esta etapa se puede solicitar mediación al regulador para llegar a un acuerdo, y se podrá solicitar ante éste la interconexión provisional mientras se adelante la negociación directa; en caso de no llegar a un acuerdo por negociación directa, se puede solicitar a la CRT imponer una servidumbre de acceso, uso e interconexión, en dicha solicitud se le informará al regulador los puntos de acuerdo y divergencia, y se presentará una oferta final por cada uno de los operadores interesados trasladándosela a la contraparte; si alguna no presenta una oferta final, se estará a la de quién la presentó; no obstante la CRT puede practicar pruebas de oficio o a petición de parte, las cuales serán sufragadas por los interesados. • Oferta Básica de interconexión –OBI- El regulador puede en cualquier momento obligar a las partes vinculadas por un acuerdo de interconexión, a la modificación del mismo, cuando contenga acuerdos o prácticas contrarios a la libre competencia, impliquen discriminación, o cuando sea necesario para garantizar el interfuncionamiento e interoperabilidad de redes o servicios; también conservará la posibilidad durante la vigencia del acuerdo, de revisar o modificar las condiciones existentes e imponer nuevas, previo cumplimiento al trámite para la negociación directa (artículo 4.4.12 y ss). Se establece el término de la interconexión de diez (10) años, prorrogables por términos sucesivos; salvo acuerdo en contrario y/o que el título habilitante de 102 alguno de los operadores sea inferior a dicho término, en cuyo caso no podrá superar a éste (articulo 4.4.14). 2.4 ANALISIS ECONOMICO DE LA INTERCONEXION 2.4.1 Análisis Macro. La obligación legal impuesta por la regulación, tiene su fundamento en circunstancias de orden económico, que consideramos se pueden dividir en dos (2) puntos a saber: • La red se constituye en el elemento esencial para la prestación del servicio de TPBC, en pasados recientes ésta era de propiedad de los operadores estatales de carácter monopolista de dichos servicios, lo cual los llevaba a funcionar con economías de escala y de alcance o aglomeración; constituyéndolos en monopolios naturales por su operación exclusiva sobre dicho elemento. Esa circunstancia constituía barrera de entrada para los nuevos operadores en razón de la red a construir, ya que se requería hacer uso intensivo de capital para su consecución. Teniendo en cuenta lo anterior, para garantizar el acceso a la red, los Estados la consideraron de naturaleza pública, garantizando el acceso y uso a cualquier operador que cumpliera con una serie de condicionamientos generales y equivalentes, independientemente de su cobertura y tamaño en el mercado. 103 Con la liberalización de los mercados, y con la consecuente competencia en los mismos, la interconexión garantiza que la entrada de un nuevo operador – competidor- de TPBC, no se vaya a retrasar en razón de la red a construir, permitiendo la maximización en los rendimientos de la red establecida78; ya que permite utilizar la capacidad ociosa en la red del operador interconectante; además de permitir una planeación financiera en la red del operador interconectado, facilitando y estimulando la entrada de competidores al mercado. • Las redes de dos (2) o más operadores necesitan complementarse, ya que siempre existirá un insumo que necesariamente posee la red del “rival”; el usuario. El hecho de existir la obligación a la interconexión garantiza la comunicación entre usuarios pertenecientes a diferentes redes, porque de lo contrario el operador establecido y dueño de la red, discriminaría o marginaría a su eventual competidor por lo que éste representa para sus ingresos, y por la poca, por no decir nula capacidad de respuesta del operador entrante, ya que siempre serán superiores los incentivos a la discriminación o marginación por el operador establecido que las ganancias por concepto de la interconexión79. Ahora bien, dentro de una política de competencia es de vital importancia la normatividad sobre interconexión, y específicamente una regulación asimétrica de la 78 ITU, informe anual de Telecomunicaciones 1998; considera éste organismo que los grandes operadores de telefonía local reciben en promedio por concepto de interconexión el 35% del total de sus ingresos. 79 TOVAR LANDA Ramiro. COMPETENCIA, INTERCONEXIÓN Y REDES DOMINANTES. En Revista Economía Mexicana. Volumen V, número 2, México, segundo semestre de 1996. Pág. 255 104 misma; ya que al abrirse el mercado a la competencia las reglas de juego estaban diseñadas para proteger el monopolio, quienes eran dueños de la infraestructura necesaria para la prestación del servicio de telecomunicaciones; para fomentar la entrada de nuevos operadores se necesita “igualdad” en las oportunidades para los participantes en el mercado; por lo anterior al existir operadores con posición dominante se necesita que la regulación le imponga una serie de obligaciones especiales en materia de interconexión a quienes ostenten dicha calidad, porque de lo contrario los operadores con posición dominante al tener el control sobre la infraestructura crearían barreras de entrada para los nuevos competidores por lo que éstos representan para su renta porque siempre será superior la ventaja a la discriminación que las ganancias por concepto de interconexión. En nuestro ordenamiento positivo se encuentra fundamento para una regulación asimétrica a operadores con posición dominante, así el artículo 333 de la carta fundamental en su inciso cuarto establece: “(...) El Estado por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. (...)” Siguiendo el anterior mandato la Ley 142 en su artículo 74.3 literal a, sobre las funciones de la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones establece: “Promover la competencia en el sector de las telecomunicaciones, y proponer o adoptar las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante, pudiendo proponer reglas de comportamiento diferenciales según la posición de las empresas en el mercado.” 105 La legislación vigente sobre interconexión (Resoluciones 463 y 469) define a la posición dominante en su artículo 1.2 como: “Posición Dominante: Es la posibilidad de determinar, directa o indirectamente las condiciones de un mercado.” Este concepto adopta una tendencia moderna sobre la materia porque “se aplica en relación con mercados de bienes y servicios cuya provisión resulta importante para la utilización eficiente de las redes (la oferta y demanda de elementos de red, facilidades, productos o servicios, etc.), dentro de una determinada zona geográfica (municipal, regional, nacional, etc.) y en un periodo de tiempo determinado.”80 2.4.2 Análisis Micro. Dentro de la interconexión de vital importancia son los cargos de acceso81, por lo que ellos representan financieramente para los operadores; ya que con ellos se asegura que las inversiones existentes en infraestructura se utilicen de manera intensiva y extensa, propiciando ingresos adicionales para los operadores dueños de la misma. Si los cargos de acceso son muy altos, se afectará al usuario ya que el operador tendrá que trasladar esos costos al usuario cobrando tarifas más altas, conllevando lo anterior a una baja utilización del servicio prestado y a un menor desarrollo del mismo; por el contrario si los cargos de acceso son muy bajos, se afectará la viabilidad económica 80 Ibídem, R.U.D.I, pág. 31 Definidos en la Resolución 469 como: “El peaje pagado a los operadores por parte de otros operadores por concepto de la utilización de sus redes, medido en términos de unidades de tiempo o cualquier otro concepto que resulte apropiado para tal efecto.” (artículo 1.1) 81 106 del operador, porque no se cubriría el costo de inversión en la red, con la consecuente baja penetración del servicio; porque el dueño de la red no tendría incentivos para la ampliación de la misma. Por tanto, los cargos de acceso se deben orientar a costos, para que así se remunere el capital invertido en la infraestructura, incentivando el desarrollo de la red y la optimización de la misma, con el consecuente pago de tarifas “eficientes” por parte del usuario. Lo anterior tiene fundamento en el ordenamiento jurídico colombiano, así la Constitución Política determina que las tarifas de los servicios públicos domiciliarios se determinen con base en costos, siguiendo los lineamientos constitucionales la Ley 142 determina que las Comisiones de Regulación determinarán las fórmulas tarifarias para cobrar por concepto de interconexión a las redes. “Artículo 367 Constitución Política.-La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, (...), y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.” “Artículo 73.22 Ley 142 de 1994.-Establecer los requisitos generales a los que deben someterse las Empresas de Servicios Públicos para utilizar las redes existentes y acceder a las redes públicas de interconexión; así mismo, establecer las fórmulas tarifarias para cobrar por el transporte e interconexión a las redes, (...).” Hoy en día la teoría económica demuestra que la mejor forma de calcular los cargos de acceso en la interconexión de manera eficiente82 es mediante los denominados 82 Ibídem, R.U.D.I página 78 107 costos incrementales a largo plazo, éstos muestran el cambio en el costo que se ocasiona por un cambio en el nivel de un producto o servicio dado, manteniéndose constantes los restantes productos o servicios ofrecidos por el operador. Se incluyen tanto costos directos como indirectos atribuidos a tal incremento; para los costos incrementales no se tienen en cuenta los costos comunes; es decir aquellos que no tienen una relación causal con el producto o servicio. En un mercado competitivo esta forma de calcular los costos de los cargos de acceso, establece una tarifa mínima para cubrir los costos de operación de la red del operador dueño de la misma.83 2.5 2.5.1 ANALISIS DEL PAPEL REGULADOR Necesidad de la regulación por parte de un ente independiente. Como se mencionó al desarrollar el acápite referente al servicio de TPBC con anterioridad a la Constitución de 1991, la interconexión que se realizó durante ese periodo obedeció a un concepto eminentemente técnico de conexión de redes entre operadores monopólicos; no existían normas generales para la interconexión, y los términos de la misma, eran fruto del acuerdo entre operadores. Aunque el Ministerio de Comunicaciones obraba como ente de regulación, control y vigilancia del sector de telecomunicaciones, con la entrada de nuevos actores, se 83 COMISION DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES, respuesta a derecho de petición N° 2346 de fecha 26 Mayo de 2003. Oficina de atención al Cliente. Pág. 12 108 requería de un ente independiente de éstos, que expidieran normas sobre la interconexión; también se hacía necesario garantizar la separación de las funciones de regulación, control y vigilancia de la operación de los servicios de telecomunicaciones, ya que las diferencias entre la red establecida (cobertura, tecnología, etc...) y las redes entrantes lo ameritaban; porque de lo contrario ante estas diferencias, el operador establecido podría estar beneficiado por políticas proteccionistas de los intereses del Estado-Operador . Se hacía entonces necesaria una regulación clara, y que propendiera por una verdadera apertura de la competencia , que garantizara la igualdad de condiciones entre los competidores entrantes al mercado y los operadores establecidos o incumbentes para que así se impidiera la propensión a discriminar o crear barreras de entrada por parte del operador establecido, mediante la imposición de condiciones desfavorables en los contratos de interconexión. Con una regulación con las características arriba mencionadas se contribuye a incentivar y atraer la inversión en el sector de las telecomunicaciones y además se garantiza la prestación de los dichos servicios a la población, contribuyendo al desarrollo del país y la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas a la población. Dentro de los aspectos de importancia a ser regulalados en la interconexión, se encuentra el relativo a los cargos de acceso toda vez que es una de las variables más 109 neurálgicas, no sólo en los aspectos económicos-financieros de los operadores participantes en la interconexión, sino en la calidad y desarrollo de la competencia, ya que en un mercado competido la formación de los precios tiene lugar por el libre juego de las fuerzas del mercado, allí la intervención del regulador no tiene lugar, ya que es el mercado quién fija sus propias reglas; pero en mercados donde la competencia no es real y efectiva, se justifica la intervención del regulador, para evitar que se afecte a los competidores y consumidores. A los primeros, ya que el operador establecido discriminaría a su competencia cobrando tarifas muy altas por la terminación de tráfico en su red y exigiendo tarifas muy bajas por la terminación de tráfico en la red competidora; respecto a los segundos ya que un cargo de acceso muy alto cobrado al operador con quién se encuentra vinculado se reflejaría en la tarifa que se cobre por el servicio final. Hoy por hoy, este aspecto es el más importante dentro de una política de competencia en redes de telecomunicaciones, no sólo por lo que representa para los operadores establecidos, sino porque puede significar una barrera de entrada artificial para el competidor entrante84. 2.5.2 Fundamento para la regulación en interconexión. Con la entrada en vigor de la Constitución del 91, y la consolidación del derecho de la competencia en la prestación de servicios públicos domiciliarios, se expide la Ley 84 CRT-Colombia. COMENTARIOS OPERADORES PARA CARGOS DE ACCESO. Regulación y asesoría, expedientes 2000-8-1-5, 2000-8-1-7 y 2000-8-1-9. 110 142 que cambia la legislación que hasta ese entonces estaba diseñada para proteger los monopolios estatales, a una donde habiendo pluralidad de oferentes se estimula y protege el derecho a competir libre y lealmente en el mercado. Los artículos 73.22 y 74.3 literales a, b y c de dicha Ley, otorgan a la CRT la facultad de establecer los requisitos generales a los cuales deben someterse los prestadores de servicios públicos domiciliarios para utilizar las redes existentes y acceder a las redes públicas de telecomunicaciones; así como la de promover la competencia en el sector para evitar el abuso de la posición dominante, resolver los conflictos que se presenten entre operadores para garantizar la libre y leal competencia en el mercado y la eficiencia en la prestación del servicio. Con la expedición de la Ley 489 de 1998 “sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional”, en su artículo 54 se establecen los principios y reglas generales para garantizar la eficiencia y racionalidad de la gestión pública, para evitar la duplicidad de funciones entre diferentes organismos de la administración nacional; para ese entonces el Ministerio de Comunicaciones tenía la facultad de establecer las políticas para garantizar la interconexión de las redes y el interfuncionamiento de los servicios no domiciliarios de telecomunicaciones (Ley 72 de 1989, artículo 5 y artículo 24, Decreto 1900 de 1990; armonizadas estas dos (2) normas con la Ley 142 de 1994), con excepción de los servicios de radiodifusión sonora y televisión. 111 Con base en la Ley 489 se expidió el Decreto 1130 de 1999, que otorga facultades a la CRT para expedir toda la regulación en materia de interconexión; regular los aspectos técnicos y económicos relacionados con la obligación de interconexión de redes; y el acceso y uso de instalaciones esenciales, recursos físicos y soportes lógicos necesarios para la efectividad de interconexiones y conexiones; así como la imposición de servidumbres de interconexión, acceso y uso de tales bienes (artículo 37 numerales 3, 7 y 29). En el año 2000 se expide la Ley 555 sobre PCS, la cual en su artículo 14 reitera la obligación de interconexión entre operadores de telecomunicaciones, y el acceso a instalaciones esenciales, de acuerdo a los términos y condiciones establecidos por la CRT. Hoy, el ente encargado de definir los términos y condiciones en materia de interconexión es la CRT, no sólo de los servicios de TPBC, sino todos los demás servicios de telecomunicaciones, es decir, domiciliarios y no domiciliarios; exceptuándose los de televisión, radiodifusión sonora y auxiliares de ayuda85. 85 Ibídem, R.U.D.I. Pág. 28 112 2.5.3 De la Resolución 087 (Título IV y V) de 1997 a la Resolución 463 de 2001 y 469 de 2002. La Resolución 087 desarrollaba los preceptos de la Ley 142, la misma buscaba propiciar la entrada de nuevos competidores al mercado, que era dominado por los operadores incumbentes; ese objetivo se logró, hoy las empresas prestadoras del servicio de TPBC han aumentado y la competencia entre estas se ha acentuado. En los anales de la CRT consta que con esta legislación se lograron cerca de trescientos (300) acuerdos de interconexión fruto en su mayoría de la negociación directa86; la imposición de servidumbres de acceso, uso e interconexión fue la excepción. Además consideramos que esta legislación, fue un régimen eficaz, estable y competitivo que sirvió como vehículo para el desarrollo económico del país, especialmente del sector de las telecomunicaciones y un medio para un buen comienzo de la satisfacción de necesidades de la población. Aunque esta normatividad era un régimen completo y estructurado sobre el tema, por su estrecho ámbito de aplicación (servicios públicos domiciliarios de telecomunicaciones que trata la Ley 142 o de otra clase de servicios que se interconecten a la RTPC); por el avance tecnológico y la convergencia de servicios87; se demostró que se debía adaptar la legislación a esas nuevas necesidades de interconexión, ya que al haberse permitido la entrada de nuevos competidores, estos construyeron su infraestructura; por eso se hace necesario llevar la competencia a un 86 Ibídem, Pág. 27 113 estadio ulterior donde la infraestructura existente sea utilizada y compartida de manera eficiente por los dueños u operadores de la misma, y no sea una barrera de entrada para quienes quieran entrar a participar en el mercado. Las Resoluciones 463 y 469, buscan materializar los anteriores supuestos; estableciendo un régimen de interconexión aplicable a todos los operadores de redes y servicios de telecomunicaciones88, a la infraestructura y bienes indispensables para la prestación de dichos servicios, a las actuaciones de autoridades públicas que deban cumplir funciones en relación con ellos. Esta normatividad mantiene la mínima intervención del regulador, en la consecución de la interconexión, éste se limita a establecer unas reglas básicas y generales sobre la materia Se establecen una serie de obligaciones para los operadores con posición dominante en el mercado (obligaciones tipo C –artículo 4.2.3.1 y ss-), para que así no se vaya a restringir la competencia por el uso de la infraestructura; además se dispone que ciertos bienes importantes, considerados como instalaciones esenciales, sean compartidos por parte de los dueños, tenedores o poseedores de los mismos (artículo 4.2.2.8, obligaciones tipo D –artículo 4.2.4.1 y ss-). 87 MINISTERIO DE COMUNICACIONES-COLOMBIA. EXPOSICION DE MOTIVOS, PROYECTO LEY DE TELECOMUNICACIONES. Bogotá. Marzo de 2002. Págs. 9-13 114 También se introduce la figura de la interconexión provisional, para que mientras se desarrolla la negociación directa y las formalidades correspondientes de la misma, se proteja a la competencia y los derechos de los usuarios89 (artículo 4.4.4). Esta figura consiste en la posibilidad que tienen los operadores que negocian un acuerdo de interconexión, de conectar sus redes mientras se adelantan las formalidades del proceso de acuerdo. En caso que no se pueda lograr por la voluntad de los operadores, la CRT la podrá imponer en forma inmediata de oficio o a solicitud de parte. Para los cargos de acceso, lo que se busca es bajar de manera eficiente el valor que se paga por ellos, para que así se vea beneficiado el usuario final del servicio, con tarifas más bajas; ya que según estudios hechos por la CRT utilizando el modelo US-West LECG de general aceptación por el sector, los cargos de acceso se encontraban entre USD $0.01 y $0.015 por encima de los costos eficientes de prestación del servicio, estando cerca USD $1.7 centavos por encima de las mejores prácticas europeas90. Además ante la convergencia y las nuevas tecnologías en telecomunicaciones, la estructura de cargos de acceso que tiene la Resolución 087, basada en unidades de tiempo en minutos, tiende a quedar rezagada; ya que hoy se tiende a eliminar la conmutación tradicional de voz por circuitos, y por consiguiente el tráfico en 88 La única excepción, son los servicios de televisión y radiodifusión sonora. R.U.D.I, Pág. 52 90 CRT-Colombia. PROYECTO CARGOS DE ACCESO. Julio de 2000. Pág. 48-62 89 115 minutos, a favor de la conmutación por paquetes, llevando a esquemas de tarifas en función del ancho de banda utilizado91. Se establece para los cargos de acceso la opción de capacidad siguiendo las tendencias internacionales, donde se paga un arriendo mensual (“tarifa plana”) por cada uno de los enlaces de interconexión, pudiendo sin costo adicional cursar la totalidad del tráfico que se pueda llegar a capturar, se mantiene la opción de cargos de acceso por minutos y se establece la obligación a los operadores, que al momento de celebrar un acuerdo de interconexión se ofrezca como mínimo las dos (2) formas antes mencionadas (por capacidad y minutos) (Obligaciones tipo B, artículo 4.2.2.19) Se pasa de unos cargos de acceso unificados nacionales, a unos unificados por grupo de operadores, donde el valor de éstos reflejan los costos reales eficientes de cada operador, siguiendo los resultados arrojados por el modelo US-West LECG. Se mantiene el IAT, pero el ajuste en los componentes de la fórmula se debe hacer con fluctuaciones de doce (12) meses, además se introduce a esta un factor de productividad de la industria igual al 2% (aplicación obligaciones de interconexión, artículo 4.3.8) Se introduce el principio de “Sender Keeps All”, el cual consiste en que los operadores de TPBCL, que cursen tráfico local entre ellos no pagaran cargos de 116 acceso entre sí. Conservando cada operador el valor de la tarifa cobrada al usuario, lo anterior por los elevados costos de transacción que generaría el cobro del mismo (facturación, cobro, conciliación de cuentas, etc,...) (obligaciones Tipo B, artículo 4.2.2.20) En general el espíritu de esta legislación, es seguir las tendencias mundiales de pasar de una regulación por servicios a una regulación por redes, regulando dos (2) de los tres (3) aspectos sobre la operación de éstas: Acceso y transporte, el tercer aspecto, contenido no es desarrollado por la legislación comentada sino que es parte de otros escenarios como la Agenda de conectividad. En síntesis, como se mencionó en otro apartado para que el regulador pueda cumplir a cabalidad con las funciones encomendadas, se necesita que no este “capturado” por ninguno de los agentes a los cuales se les aplican sus disposiciones, es decir, necesita absoluta independencia para la toma de sus decisiones políticas, regulatorias y administrativas; ahora bien, vista la regulación expedida por la CRT y la necesidad de la misma, consideramos que el regulador ha cumplido con los fines para los cuales fue creado, porque aunque los “grandes” operadores establecidos no estuvieron de acuerdo con los aspectos medulares de estas dos (2) Resoluciones92, la CRT basada 91 Ibídem. Entre los principales argumentos presentados por los operadores durante la discusión del proyecto de esta normatividad se tiene: - La Resolución 087, no ha surtido el proceso de maduración necesario para saber si el régimen contenido allí es bueno o malo; además en un mercado globalizado lo más importante para un inversionista es la seguridad jurídica en la normatividad; ya que ante las altas inversiones en 92 117 en los principios de libre y leal competencia, eficiencia y siguiendo las tendencias de construir un sociedad de la información ha expedido la regulación conforme a las corrientes imperantes en Europa y Estados Unidos, que son quienes llevan la batuta en el desarrollo de las telecomunicaciones a nivel mundial. Por eso, y sustentado en los indicadores en telecomunicaciones, consideramos que no hay falencias regulatorias en la interconexión; porque si bien fueron los grandes operadores establecidos los “enemigos” de su implementación, la práctica ha demostrado que ellos han descubierto las bondades de la misma, a cita de ejemplo y - - infraestructura, se necesita una garantía de estabilidad en la regulación a largo plazo (opinión de ETB de Septiembre 21 de 2000, y EE.PP.M de Septiembre 15 de 2001) La segunda fase de la competencia, donde se llega a una suficiencia en el desarrollo de redes, es una afirmación cierta en algunos servicios en otros no, por ejemplo en el servicio de TPBCLE; además con la obligación de desagregación de redes, los competidores sólo utilizarían el segmento de red en los nichos donde existe competencia, en el resto (donde hay baja penetración telefónica) el operador establecido seguiría con las cargas de alto costo y baja rentabilidad (opinión Telecom de 26 de Abril de 2001) Al disminuir los cargos de acceso del nivel en que se encuentran con la Resolución 087, se erosionaría la viabilidad económica de los operadores, poniendo en riesgo la recuperación en inversiones, ya que una disminución por éste concepto no se subsanaría con el incremento de tarifas al usuario, por no permitirlo la regulación (opinión EE.PP.M. de Agosto 14 de 2001, TeleBucaramanga de Agosto 10 de2001 y Transtel de Agosto 10 de 2001). Ahora bien, esos argumentos los podemos refutar por las siguientes razones: - El mercado de las Telecomunicaciones tiene cambios vertiginosos, la virtud del regulador es adaptar la regulación a esos cambios que traen las nuevas tecnologías y las tendencias internacionales; como se vio al desarrollar lo atinente a la globalización, la principal consecuencia de esta, es la tendencia a unificar regulaciones; Colombia ha seguido ese camino no para “ahuyentar” a los inversionistas, sino para mostrarles que existe un ordenamiento competitivo y transparente, siguiendo las prácticas internacionales. - La utilización de la red, genera para quién lo hace la obligación de pagar una tarifa, que según el modelo adoptado por el regulador cubre costos más una utilidad razonable, necesarios para mantenerla y ampliarla; respecto a los otros segmentos del mercado donde no existe interés en competir, la normatividad dispone el cumplimiento de la obligación de servicio universal; es decir que los operadores deben proveer el servicio en aquellas partes donde éste no existe. - La disminución de los cargos de acceso, obedece al mismo espíritu de las normas sobre la materia, que busca orientar el funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones al principio de eficiencia, donde las tarifas cobradas cubran costos eficientes; para ello se clasifican los operadores, y se estructuran los valores según costos reales de cada grupo de operadores (Las opiniones recogidas de los operadores se pueden apreciar en detalle en: CRT-Colombia. COMENTARIOS OPERADORES R.U.D.I. Serie de proyectos, expedientes 118 como se puede consultar en el expediente 2000-8-1-9 sobre comentarios de los operadores a los cargos de acceso, operadores como ETB y EE.PP.M., han optado en sus acuerdos de interconexión, por los cargos de acceso basados en capacidad. Así mismo el proceso llevado a cabo por la CRT, de permitir comentarios y observaciones de las personas interesadas, anteriores a la implementación de la normatividad que actualmente nos rige; permite tener una información veraz y libre de errores, reduciendo los costos de acceso a la información por parte del regulador, ya que en un mundo interdependiente esta modalidad permite a los interesados expresar sus opiniones, otorgándole la posibilidad de intercambiar información a bajo costo; así como información relevante para corregir errores de interpretación con respecto a supuestos con los que ya se contaba, por parte del organismo regulador93. 5000-4-6-2 y 5000-4-6-3 y CRT-Colombia. COMENTARIOS OPERADORES PARA CARGOS DE ACCESO. Regulación y asesoría, expedientes 2000-8-1-5, 2000-8-1-7 y 2000-8-1-9. 119 3. 3.1 INTERCONEXION EN LA COMUNIDAD ANDINA. NORMATIVIDAD VIGENTE 3.1.1 Legislación Andina. El mismo análisis hecho para el caso colombiano es aplicable para el resto de la Comunidad, también rigen las Decisiones 439, 462, así como la Resolución 432; la única claridad que valdría hacer es que por el régimen de exclusividad otorgado por ley y por contratos de concesión en Bolivia y Ecuador, se les otorga un trato preferencial en la liberalización del comercio de servicios (artículo 22, Decisión 439), de tal modo que en Bolivia se aplicará en su integridad toda la normatividad andina a partir del 27 de Noviembre de 2001, para el caso ecuatoriano y en lo que respecta para los servicios de Telefonía local, nacional e internacional, servicios portadores, incluyendo el alquiler de líneas y circuitos alámbricos e inalámbricos, telegrafía y télex, se esperara la notificación de este país para la aplicación de este conjunto normativo (capitulo XIII, disposiciones transitorias- cuarta, Decisión 462). 3.1.2 Bolivia Decreto Supremo N° 26011 de 2000. Su ámbito de aplicación son todas las redes públicas de telecomunicaciones, estableciéndose una obligación legal de la misma, la limitación a la obligación de interconexión sólo se dará previo concepto del regulador, cuando las redes no sean compatibles, se vaya afectar la integridad de la red y en general vaya en contra del orden público. (artículos 2, 5 y 6). 93 Ibídem 120 Los principios de la interconexión son (artículo 4 y ss): • Obligatoriedad • Proporcionalidad • Eficiencia • No discriminación • Transparencia • Buena Fe Para llevar a cabo la interconexión, se puede realizar por adhesión a una OBI, por una negociación directa entre los interesados, o por una interconexión indirecta (artículo 3). La oferta básica de interconexión (OBI) será actualizada cada año y en dicha actualización, no podrán consignarse condiciones menos favorables a las existentes (artículo 13); el regulador (Superintendencia de Telecomunicaciones) podrá modificar la OBI cuando existan prácticas contrarias a la libre competencia o cuando sea necesario para garantizar el interfuncionamiento y la interoperabilidad de redes y servicios; además si el operador no presenta la respectiva OBI, se faculta al regulador a establecer una oferta de obligatorio cumplimiento (artículos 15 y 16). 121 Todo acuerdo de interconexión, fruto de la negociación directa, será sometido a una aprobación previa por parte de la Superintendencia para su entrada en vigor (artículo 26). Desde el punto de vista técnico, se establecen unas condiciones mínimas tanto para la OBI, como para los acuerdos de interconexión para lograr el interfuncionamiento y la interoperabilidad (artículos 11 y 24). Los cargos de interconexión se clasifican en recurrentes y no recurrentes, éstos se refieren a los costos de los elementos que amplían o mejoran la red del operador interconectante para llevar la interconexión y soportar los servicios y el tráfico previsto en el acuerdo de interconexión; aquellos se refieren al costo de uso de la parte de red necesaria para realizar la interconexión y serán cobrados en función del uso del servicio por tiempo efectivo o por volumen de información (artículo 33). Para la determinación de cargos no recurrentes, no se tendrán en cuenta: Las ampliaciones de red del operador interconectante requeridas para llevar a cabo la interconexión, o las ampliaciones para mantener o mejorar la calidad del servicio, tampoco harán parte de los cargos no recurrentes, las ampliaciones en la red para atender los aumentos de tráfico generados por la interconexión; siempre y cuando los anteriores supuestos sean para cubrir la Oferta Básica de Interconexión (OBI). Si el operador interconectado necesita elementos adicionales para llevar a cabo la interconexión, que no incluya la OBI, éste negociará con el operador interconectante 122 el costo no recurrente y lo pagará para cubrir los costos adicionales en los que incurra el operador interconectado al extender o mejorar la red para operar la cantidad y los tipos de tráfico requeridos por el operador solicitante (artículo 35). En la determinación de cargos recurrentes distintos al de tiempo al aire o volumen de información, se necesitará la autorización previa de la Superintendencia, en cualquier caso se calcularán sobre la base de costos increméntales a largo plazo94, considerando aspectos tales como: Costos de operación y mantenimiento emergentes de la provisión de interconexión, una tasa de oportunidad del capital necesario para la provisión de la interconexión, depreciación de activos fijos utilizados para la interconexión, gastos generales de administración y de otros costos comunes que sean resultado o estén estrechamente ligados con la interconexión. Los cargos recurrentes no incluirán costos adicionales por déficit de acceso y obligaciones de cumplimiento de servicio universal (artículo 36). Se determinarán como criterios de pago de cargos de acceso recurrentes, los siguientes: • El operador que otorgue acceso directo a los abonados, recibirá el pago de los cargos recurrentes por parte del operador que no tiene conexión directa a los abonados. 94 Este modelo utiliza proyecciones hacia el futuro de los operadores eficientes 123 • Cuando se establezca una interconexión entre un operador local con uno móvil, será el operador móvil quién fije y perciba la tarifa y pague el cargo recurrente al operador local por el tráfico en ambos sentidos. • Si son dos operadores móviles, será el operador que origine la comunicación quién pague el cargo recurrente. • Si es un operador de larga distancia y un operador de telefonía pública, será el operador que origine la comunicación quién fije y perciba la tarifa, y pague el cargo recurrente al operador de destino. • En el supuesto de un operador de telefonía móvil con uno de telefonía pública, será el operador de origen de la comunicación quién fije y perciba la tarifa y pague el cargo al operador de destino. • Operador de telefonía pública y operador local, el operador de origen fija y percibe la tarifa y paga el cargo al operador de destino. • Los cargos recurrentes estarán en función de la tecnología de sus centrales de interconexión (digitales y análogicas) (artículo 37). En caso de rescisión, resolución y fenecimiento del acuerdo de interconexión, se establece la obligación de mantenimiento de ésta (artículo 31). 124 3.1.3 Ecuador Resolución 470-19 de 2001 CONATEL. El ámbito de aplicación, es a todos los prestadores de servicios de telecomunicaciones que utilicen las redes públicas, siendo la interconexión una obligación de tracto legal (artículo 4). Como principios de la interconexión se establecen los siguientes: (artículos 6 y 7): • No discriminación e igualdad. • Neutralidad • Registro y publicidad del acuerdo de interconexión • Los Cargos de la interconexión, se basan en costos más una utilidad razonable • La utilización de información necesaria para la interconexión es reservada, salvo la de carácter público. • Desagregación en instalaciones esenciales. Existe libertad de negociación entre las partes para la consecución del acuerdo de interconexión, siempre y cuando esa libertad negocial no se vaya a utilizar para torpedear el acuerdo de interconexión (artículo 5), todo acuerdo de interconexión necesitará el visto bueno del regulador para su entrada en vigencia, pudiéndose modificar por éste cuando no cumpla los principios ni obligaciones contenidos en la ley (artículo 27). Aparte del acuerdo directo, para llegar a la interconexión, también ésta se puede conseguir por imposición de la Secretaría Nacional de 125 Telecomunicaciones95 cuando no haya acuerdo entre las partes; caso en el cual la Secretaría establecerá las condiciones técnicas, económicas y generales de la interconexión; siempre acogiendo los puntos en donde los interesados hayan logrado acuerdo, si lo hubo (artículos 8, 23 y 25). Se establecen unos requisitos mínimos técnicos que se tendrán en cuenta en los acuerdos de interconexión (artículo 14); así mismo se establecen unos elementos técnicos de la interconexión, que son (capítulo VII): • Se establece el concepto de red abierta, por virtud del cual existe la obligación para el operador interconectante de permitir el uso eficiente de su red para con el (los) operador (es) interconectado (s), para lograr el interfuncionamiento y la interoperabilidad. • El operador interconectado podrá solicitar la interconexión en cualquier punto y jerarquía de la red, siempre que sea técnica y económicamente viable. • Tanto los equipos como las interfaces necesarios para la interconexión podrán ser suministrados por cualquiera de las partes. • Existe la posibilidad de coubicación física o virtual de los equipos para la interconexión. • Las condiciones de la interconexión provista por el operador interconectante deben ser por lo menos de igual calidad que las que se provée a sí mismo, o a sus subsidiarias o controladas. 95 En Ecuador el regulador es Conatel, y la entidad encargada de vigilancia y control es la Secretaría de Telecomunicaciones. 126 Los cargos de interconexión y la metodología se fijarán libremente por las partes, sin desconocer el principio de costo más una utilidad razonable; la base para su determinación serán los requerimientos técnicos de los enlaces de interconexión que se establezcan entre las redes a interconectar; cuando sea la Secretaría quién fije los cargos de interconexión tendrá en cuenta los siguientes criterios (artículos 9, 26 y 27): • En función de los gastos por establecimiento, operación y mantenimiento de las instalaciones que permitan la interconexión física y lógica de redes públicas. • En función de los cargos de uso que se determinarán sobre la base de costos incrementales a largo plazo. En caso de controversias, cuando se vaya a desconectar por interrupción o terminación de los acuerdos, el mantenimiento de la interconexión es la regla general; por lo tanto se necesitará autorización previa de la Superintendencia de Telecomunicaciones y Secretaría Nacional de Telecomunicaciones para ello (artículos 34 y 36). 3.1.4 Perú. En el Perú existen diferentes normas que en su conjunto regulan la interconexión, y son a saber: • Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones (D.S. 06-94-TCC). • Decreto Supremo 020 de 1998 Ministerio de Telecomunicaciones. 127 • Decreto Supremo 02 de 1999 Ministerio de Telecomunicaciones. • Resolución N° 001-95-CD/OSIPTEL. • Resolución N° 001-98-CD/OSIPTEL. • Resolución N° 014-99-CD/OSIPTEL. • Resolución N° 038-99-PD/OSIPTEL. • Resolución N° 070-2000-CD/OSIPTEL. • Resolución N° 003-2001-CD/OSIPTEL. • Resolución N° 047-2001-CD/OSIPTEL. El ámbito de aplicación es a todos los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones, siendo una obligación la de permitir la interconexión (artículo 106, D.S. 06-94-TCC y artículo 5 Resolución 001-98 CD/OSIPTEL). Como principios de la interconexión, se establecen (artículos 6 y 7, Resolución 00198): • Desagregación de redes en instalaciones esenciales. • Neutralidad. • No discriminación. • Igualdad de acceso. • Libre y leal competencia. • Buena Fe. 128 Existe libertad de negociación para llegar al acuerdo de interconexión, pudiéndose este conseguir por acuerdo directo entre las partes involucradas o por imposición del regulador (OSIPTEL) en caso de no lograr un acuerdo directo en cuyo caso, éste expedirá las condiciones técnicas, económicas y generales de la interconexión; para los acuerdos fruto de la negociación directa, se necesitará la aprobación previa de la OSIPTEL para la entrada en vigencia del acuerdo (artículo 36, Resolución 047-2001, artículo 111, Decreto Supremo 02 de 1999 Ministerio de Telecomunicaciones). Como aspectos técnicos generales se establecen (artículo 26, Resolución 001-98): • Las facilidades de atención al público que cada operador brindará a sus usuarios, tales como: Información, emergencias, larga distancia internacional, etc... • Intercambio de información entre los operadores sobre consultas, reclamos, cuando tengan relación con las redes que los operadores manejan. • Coordinación entre operadores para reparación de averías en las redes o servicios interconectadas. • Intercambio de información sobre modificaciones técnicas u operativas. • Informar a la contraparte cuando se adopten medidas que vayan afectar la red o instalaciones esenciales de esta. • El intercambio de planes o programas de variaciones futuras relacionadas con la interconexión, para que se puedan planificar dichas variaciones. 129 • Intercambio de información sobre la intensidad de tráfico de interconexión a la hora cargada, incluyendo la periodicidad en que dicho intercambio se llevará a cabo. Los cargos de interconexión deberán ser aprobados por el regulador, y sus componentes son (artículo 13 y ss, Resolución 001-98): • Los costos de interconexión, es decir aquellos en que se incurre para lograr la instalación de la interconexión, y que son directamente atribuibles a la misma, y se definen como la diferencia en los costos totales que incluyen determinada instalación y los costos totales que excluyen dicha instalación, dividida por la capacidad de la instalación. • Contribuciones a los costos totales del prestador del servicio local, los cuales se fijarán de manera que permita cubrir una porción de los costos comunes no directamente atribuibles a los servicios de interconexión. • Utilidad razonable, basado en el costo promedio ponderado del capital del operador que provee el servicio. Existe libertad para fijar las modalidades de los cargos de interconexión, siempre y cuando se demuestre su eficiencia ante OSIPTEL, como modalidades mínimas se deberán ofrecer (artículo 21, Resolución 001-98): • Por tiempo de ocupación de las comunicaciones debidamente completadas y/o volumen de información. 130 • Cargos fijos periódicos. Por considerarse la interconexión de redes de interés público y social, el mantenimiento de la misma es la regla general, cualquier cambio o modificación deberá ser informado ante el regulador previamente a dicha circunstancia (artículo 106, D.S. 06-94-TCC, artículo 27, Resolución 001-98). 3.1.5 Venezuela Decreto 1.093 de 2000. El ámbito de aplicación es a todos los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones, considerándose a la interconexión como una obligación legal (artículo 6). Se establecen como principios (artículo 4): • Neutralidad. • Buena Fe. • Transparencia. • No discriminación. • Igualdad de Acceso. Existe libertad de negociación entre las partes para la consecución del acuerdo de interconexión; cuando no se pueda llegar a un acuerdo directo entre las partes, el regulador (CONATEL) impondrá la interconexión con las condiciones técnicas, 131 económicas y generales, acogiendo los puntos en que haya habido acuerdo entre las partes, si lo hubo (artículos 3, 43 y 52). Se establecen unas condiciones mínimas técnicas que se deberán tener en cuenta en todo acuerdo de interconexión (artículo 31). Los cargos de interconexión serán acordados por las partes involucradas (éstos incluyen cargos de acceso y cargos de uso), sino existe acuerdo sobre los mismos, CONATEL96 los establecerá con los siguientes criterios (artículos 23 y 44): • Los cargos de acceso se determinarán en función de los gastos por el establecimiento, operación y mantenimiento de las instalaciones que permitan la interconexión física y lógica de las redes. • Los cargos de uso se determinarán con base en costos incrementales a largo plazo. El mantenimiento de la interconexión es la regla general, y la desconexión sólo se podrá autorizar previamente por el regulador (artículo 61). 3.2 ANALISIS ECONOMICO. 3.2.1 Bolivia. Con la Ley de telecomunicaciones (N° 1632 de 1995) se posibilita la prestación de servicios de Telecomunicaciones en competencia; pero dicho instrumento limitaba la misma, estableciendo un periodo de seis (6) años con derechos exclusivos temporales 132 para las diez y siete (17) cooperativas prestadoras de TPBCL y para ENTEL (operador de TPBCLDN y TPBCLDI), para las primeras esos derechos exclusivos se condicionaban al cumplimiento de metas de cobertura y calidad en su respectiva zona; en caso de no cumplir con dichas metas y de acuerdo con unos parámetros de líneas instaladas, perderían su privilegio de exclusividad en un porcentaje equivalente al 20% por cada año de incumplimiento, si llegaba el momento en que se perdía el porcentaje total de exclusividad, cualquier interesado podría entrar a competir con dicha cooperativa; para el caso de ENTEL el periodo de exclusividad no se condicionaba a ninguna obligación de cobertura y calidad. Durante este periodo la densidad telefónica aumentó fruto del cumplimiento de las metas impuestas a las cooperativas, de 3.3 líneas telefónicas por cada 100 habitantes registradas para 1995, se pasó a 6.3 líneas para el año 2001; en materia de tarifas, la local en el año 2001 fue de USD$ 0.049 y la internacional para el mismo periodo fue de USD$ 0.12397. Pero el problema de concentración de líneas telefónicas es latente ya que según estimaciones de la ITU, ésta en zonas urbanas alcanza el 80%. Con los compromisos adquiridos por Bolivia ante la OMC en 1997, se establece a Noviembre de 2001 como inicio de la apertura total en telecomunicaciones, 96 97 Es el ente regulador en dicho país. Fuente: SITTEL 133 armonizado lo anterior con la legislación supranacional en la que se establecen obligaciones en este mismo sentido; fruto de lo anterior se expide el Decreto Supremo N° 26011 sobre interconexión, acogiendo tanto los compromisos adquiridos ante la OMC, como la legislación andina; aunque todavía esta regulación no ha cumplido su tiempo de maduración para conocer sus resultados, escenarios optimistas esperan que por efecto de la competencia haya un aumento tanto de la inversión en telecomunicaciones como de ingresos en la misma, mejorando la participación del sector en el PIB que para el año 2000 representaba 2.7 miles de bolivianos98, de un PIB total de 13.600 miles de bolivianos99. En un escenario de competencia indudablemente habrá un aumento de los indicadores en telecomunicaciones (densidad, calidad del servicio y disminución en tarifas). 3.2.2 Ecuador. Con la Ley Especial de Telecomunicaciones de Febrero 29 de 2000, se posibilita la prestación de servicios de Telecomunicaciones en competencia, ya que hasta ese entonces existía EMETEL que prestaba todos los servicios de TPBC y un operador que prestaba el servicio de TPBCL (ETAPA); con dicho instrumento se facultó al ejecutivo para que escindiera a EMETEL, conllevando al surgimiento de ANDINATEL y PACIFICTEL que prestan todos los servicios de TPBC; a estos operadores y ETAPA se les otorgan derechos exclusivos temporales por un periodo 98 99 Donde USD$ 1 = 6.1 bolivianos. www.cibertele.com/nuevo/regulacion/Fichas/Bolivia%20final.pdf 134 de cinco (5) años para la prestación del respectivo servicio, estableciéndoles unas metas de cobertura y calidad del servicio. Al igual que el caso boliviano la densidad ha aumentado fruto del cumplimiento de las obligaciones por la exclusividad; así de 6.53 líneas en 1995, para el año 2002 se han alcanzado las 11.10 líneas telefónicas por cada 100 habitantes100, en materia tarifaria para el año 2001, la local fue de USD$ 0.52, la regional de USD$ 0.117, la nacional USD$ 0.20 y la internacional USD$ 0.60101; también como en Bolivia se presenta una concentración de la densidad en grandes poblados llegando aproximadamente al 75%102. La normatividad sobre interconexión se expide con base en la legislación supranacional ya que Ecuador según los acuerdos alcanzados con la OMC, sólo se comprometió a la liberalización de los servicios móviles, al igual que Bolivia se esperan escenarios optimistas por la llegada de la competencia, para que así mejoren indicadores como el de inversión e ingresos en telecomunicaciones, que para el año 2001 representaron USD$ 100.9 y 422.7 millones respectivamente.103 100 Fuente: CONATEL Fuente: CONATEL y SUPERTEL 102 Fuente: ITU 103 Fuente: www.cibertele.com/nuevo/regulacion/Fichas/Fichaecuador.pdf 101 135 3.2.3 Perú. Con la expedición de la Ley de Telecomunicaciones en 1991 (Decreto N° 26096, modificado y recogido en el texto único ordenado del D.S. 13-93-TCC del 6 de Mayo de 1993), se garantiza y permite la competencia e inversión privada en telecomunicaciones; así mismo se privatizan las empresas prestadoras del servicio de TPBC (CPT y ENTEL), conllevando después de su privatización a una fusión de las mismas, dando origen a TELEFONICA S.A., a dicha empresa se le otorgan derechos exclusivos temporales por un periodo de cinco (5) años, imponiéndole obligaciones de cobertura y calidad del servicio como contraprestación a la exclusividad otorgada. Como en los dos (2) casos anteriormente mencionados (Bolivia y Ecuador), la densidad ha aumentado situándose para el año 2002 en 5.98 líneas telefónicas por cada 100 habitantes104; pero se presenta un caso particular, ya que si bien este indicador aumentó en comparación al año de 1995 (4.7 líneas); se ha presentado un decrecimiento en el mismo, ya que en el año 98 fue de 6.18, en el 99 de 6.26, en el 2000 de 6.19 y en el 2001 de 5.92105; lo anterior se debió a los problemas políticos y económicos que afectaron al país durante este periodo, lo que llevó a que la población que tenía el servicio de telefonía lo cancelará y por ende que las metas de expansión del servicio impuestas a TELEFONICA S.A. fueran reducidas. 104 105 Fuente: OSIPTEL. Fuente: Ahciet 136 Con los compromisos adquiridos por el país ante la OMC, se coloca al año de 1999 para la liberalización de los servicios de TPBC, año en el cual termina la exclusividad; desde entonces han ingresado nuevos operadores de TPBCL y TPBCLD (cuatro nuevos), fruto de la normatividad general en telecomunicaciones, y en particular con las normas sobre interconexión, esta última se ha adecuado a los compromisos adquiridos y a las normas andinas sobre la materia, teniendo como fruto no sólo la entrada de nuevos actores al mercado, que para el año 2000 contribuyeron con la inversión en telecomunicaciones que ascendió a los 738.9 millones de dólares106; sino que se tengan proyecciones de inversión en el sector por 2.500 millones de dólares para el periodo 2000-2005.107 3.2.4 Venezuela. Con la privatización de la CANTV (operadora de los servicios de TPBC) en el año de 1990, se le otorgó a esta un periodo de exclusividad de diez (10) años, imponiéndole como contraprestación metas de cobertura y calidad en el servicio; durante este periodo, la densidad telefónica alcanzó las 10.94 líneas por cada 100 habitantes para el año 2000. Con la expedición de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (N° 36970 del 2000) se garantiza y protege la competencia en el sector; la normatividad expedida desarrollando dicha ley (Decreto N° 1,093 de 2000 sobre interconexión) acoge los 106 Fuente: www.cibertele.com/nuevo/regulacion/Fichas/per%20final.pdf 137 compromisos adquiridos ante la OMC de liberalización del servicio de TPBC para el año 2000 y las normas andinas vigentes; lo anterior ha permitido la entrada de nuevos operadores de TPBC, alcanzando un total de veinte (20) nuevos (incluyendo TPBCL, TPBCLDN y TPBCLDI), que han contribuido a la inversión en telecomunicaciones, que para el año 2001 fue de 745.6 millones de dólares; así mismo se esperan inversiones entre 5000-10,000 millones de dólares, fruto de la liberalización en telecomunicaciones durante el periodo 2000-2007, también se espera que la densidad telefónica alcance las 20.3 líneas para el año 2004108. 107 Fuente: www.innovarium.com/Telecomit/Venezuela/telecomunicaciones%20en%20Venezuela%202000.htm 108 Fuente: CONATEL 138 4. EVALUACION Y VALORACION DE LA SITUACION COLOMBIANA CON RESPECTO A LA COMUNIDAD ANDINA Y UNION EUROPEA EN EL TEMA DE INTERCONEXION. 4.1 EL ASPECTO TECNICO. Para lograr un concepto de redes abiertas, los países tanto en la Comunidad Andina como en la Unión Europea, han establecido parámetros tecnológicos que posibilitan el acceso y la interoperabilidad de las redes; lo anterior para conseguir que la red del operador interconectante se utilice eficientemente por parte del (los) operador(es) interconectado(s); y así lograr el objeto de la interconexión la cual es la de permitir la comunicación entre usuarios pertenecientes a diferentes redes de telecomunicaciones. Por ello, las distintas regulaciones han acogido las recomendaciones del organismo normalizador a nivel mundial (ITU), para que los operadores intervinientes en la interconexión utilicen las normas técnicas acorde a los Planes Técnicos Básicos, que son expedidos por el respectivo regulador, siguiendo los lineamientos de la ITU; y no podría ser de otra manera, ya que en un mundo globalizado donde el capital se mueve con tanta facilidad de un lugar a otro, se necesitan parámetros uniformes, para evitar entre otras variables, costos de transacción elevados que de lo contrario afectarían el desarrollo de las telecomunicaciones. 139 4.2 CON RESPECTO A LA COMUNIDAD ANDINA. La legislación comunitaria andina sobre la materia, ha sentado unas bases sobre las cuales los países miembros han expedido su legislación interna, pudiendo esta última extenderse a puntos no tratados en la legislación andina, pero no contrariarla; siendo hoy la normatividad interna de cada país miembro aplicable para la interconexión que se realice dentro de éstos; lo anterior por el incipiente desarrollo que hoy muestra el mercado común andino. Es así que los países miembros han expedido su legislación atendiendo a lo dispuesto por la normatividad andina, el mayor o menor resultado en el desarrollo de las telecomunicaciones por la aplicabilidad de la normatividad, se ha dado entre otras por las restricciones –derechos temporarios- que se han otorgado a los operadores establecidos en los diferentes países, siendo la única excepción a estas restricciones temporarias Colombia, que desde la apertura a la competencia la ha promovido y defendido sin ningún tipo de protección exclusiva a los operadores establecidos de servicios de telecomunicaciones; a contrario de lo ocurrido con el resto de países andinos donde la legislación sobre interconexión es relativamente reciente por la finalización de derechos exclusivos otorgados a los operadores establecidos. Analizando las diferentes legislaciones y observando su estructura, reiteramos nuestra afirmación de la tendencia a la uniformidad de regulaciones que trae la globalización consigo; pero consideramos que desde el punto de vista comunitario, Colombia tiene 140 algunos aspectos a resaltar que no tienen sus hermanos andinos y que valorados en conjunto puede afirmarse han contribuido al desarrollo actual del sector en el país. Aspectos como; las obligaciones impuestas por la legislación a los operadores con posición dominante, donde se permite corregir aquellas fallas que se presentan en el mercado, por el poder que un momento dado pueda tener un operador en el mismo, y en caso que las fuerzas del mercado no sean capaces de corregir. Nuestra legislación es asimétrica en éste sentido ya que impone una serie de obligaciones “especiales” a los operadores con posición dominante, con el fin de equilibrar la competencia con los operadores que no tienen tal calidad en el mercado. 4.3 CON RESPECTO A LA UNION EUROPEA. La regulación expedida por la Unión Europea en la materia, ha fomentado la inversión y el crecimiento del sector, tal como lo demuestran los indicadores en telecomunicaciones; se considera que esta regulación tiene condiciones y precios de interconexión adecuados, promoviendo y profundizando la competencia en el respectivo mercado. Nosotros consideramos que son tres (3) los ejes fundamentales sobre los cuales se edifica la legislación sobre interconexión vigente en la Eurozona, siendo a saber: • Operadores con PSM: Tal como se mencionó en otro apartado el concepto de operador con PSM, que quiere armonizar la Comisión con el concepto cuantitativo del 25%, consiste en que un operador disfruta de una condición 141 económica tal, que le permite actuar en gran medida con independencia frente a los competidores y usuarios de su servicio; a la vez se considera que un agente con PSM puede tener esta calidad en otro mercado estrechamente ligado con el primero por los vínculos que existen entre esos dos (2) mercados (vgr. Servicio de TPBC e Internet). Para que la competencia sea real y efectiva el regulador supranacional, le ha impuesto una serie de obligaciones especiales a operadores que ostenten dicha calidad, siendo las más importantes: Ofrecer la interconexión en puntos diferentes a los ofrecidos a la mayoría de usuarios; la desagregación de redes hace parte de este tipo de aspectos especiales; así mismo cuando el regulador lo considere conveniente puede excluir de ciertas obligaciones a los operadores con esta calidad (PSM) cuando dicha obligación no es proporcional o relevante para efectos de la competencia en el mercado. • Desagregación de redes: Para la Unión, la desagregación de redes junto con la reventa de servicios, constituyen factores claves para promover la competencia; dentro del primero (desagregación) es de vital importancia la del bucle del abonado, ya que este permite el acceso físico al usuario, y estando el mercado orientado hacia la convergencia de servicios y con la escasez de espacio físico en las ciudades para que cada operador tienda redes primarias, secundarias y acometidas al usuario, reviste gran importancia este tema; la Unión ha desarrollado tres (3) tipos de desagregación del bucle del abonado, siendo a 142 saber: Desagregación total, uso compartido de la línea de cobre y acceso a canales de datos de alta velocidad. • Precios de interconexión: La Eurozona ha considerado que los cargos de acceso deben estar orientados a los principios de costos y transparencia, la forma como se han calculado estos costos, ha sido con proyecciones económicas de las respectivas empresas a largo plazo, generando las llamadas TELRIC (costos totales medios incrementales de largo plazo). Siguiendo los anteriores lineamientos, Colombia en la expedición de su legislación ha tenido en cuenta los ejes fundamentales que consideramos tiene la normatividad comunitaria europea, ya que en lo que respecta a operadores con PSM dentro de la Resolución 469/02 de la CRT, en las obligaciones tipo C (artículos 4.2.3.1 y ss) se adoptan unos criterios similares para determinar si un operador tiene posición dominante en el mercado; así mismo como las obligaciones especiales impuestas a éste tipo de operadores; para que así se equilibren las relaciones de los operadores que no tienen dicha calidad (PSM) con la que si la tienen. En lo atinente a la desagregación de redes, al igual que en el viejo continente para nosotros es una obligación para operadores con PSM, la CRT puede obligar al operador con dicha calidad para que ofrezca el o los elementos de red o servicios que determine dicha situación (artículo 4.2.3.3, Resolución 469); la razón para ello se da por la situación que tuvieron los operadores monopólicos en nuestro mercado, lo que 143 les permitió la construcción de infraestructura de gran cobertura; en lo atinente al bucle del abonado el artículo 4.2.3.3 de la norma mencionada, establece en su parágrafo que para la desagregación de éste elemento, el regulador a solicitud de parte realizará un estudio para proceder a dicho fin, para así determinar si existe un mercado potencial que justifique la desagregación de éste elemento, y también si el operador dueño del bucle no esta en capacidad de prestar el servicio propuesto a precios razonables, con estándares mínimos de calidad y en la cantidad necesaria. Cuando se estaba debatiendo el proyecto de cargos de acceso (hoy Resolución 463/01), una de las razones fundamentales para el cambio en sus formas de tasarlos fue, que según los resultados arrojados por el modelo US-WEST-LECG (que utiliza el TELRIC) de general aceptación del sector; dio como resultado que las tarifas cobradas en Colombia estaban por encima de las mejores prácticas europeas (que utilizan el modelo TELRIC para determinar los cargos de acceso) en USD $1.7 centavos; con la Resolución 463 en la que se adoptan como modalidades mínimas de los cargos de acceso, los de uso y capacidad; se disminuye el valor de los cargos de acceso de manera eficiente para equipararlos con las mejores prácticas europeas, en caso que los operadores decidan adoptar una modalidad diferente de cargos de acceso a los de uso y capacidad, tendrán en cuenta que su valor se determinará con base en los principios de costos más una utilidad razonable; y como se vio en otro apartado, 144 para la CRT el modelo TELRIC es con el que se obtiene el mejor resultado en su calculo.109 Por el corto tiempo de vigencia de esta normatividad (Resolución 463 y 469), no podemos valorar los resultados de esta legislación; pero consideramos que por los lineamientos que ha adoptado, contribuirá a propiciar las inversiones y desarrollar los sistemas de financiación necesarios para garantizar el acceso universal y la provisión de servicios de telecomunicaciones para la población colombiana. 145 5. CONCLUSIONES. • Hoy en día el concepto de interconexión no se circunscribe al aspecto técnico, hoy es un concepto más funcional, en el que espera que cumpla varias funciones, principalmente ser un vehículo que disminuya las barreras de entrada para los nuevos competidores en razón de la red a construir, por esto se le considera una obligación legal de estricto cumplimiento; adicionalmente ante la entrada de nuevos actores al mercado de TPBC, se quiere que los nuevos participantes cumplan con una finalidad con la cual el Estado no pudo cumplir, el servicio universal. • Dentro de una política de liberalización en telecomunicaciones, la interconexión por ser un requisito “previo e indispensable” de la misma, participa de los principios de aquella, además tiene unos principios propios como: Desagregación de redes y acceso a instalaciones esenciales; cargo igual; cumplimiento de Planes Técnicos Básicos; costos; etc... • Existen dos (2) clases de interconexión para las redes de TPBC, según la clase de redes que se interconecten a la RTPC y según el cubrimiento de ésta última. De aquella se tiene: RTPC con fijas, móviles y satélitales. Según el cubrimiento se tiene: Redes de TPBC con TPBCL, TPBCL y TPBCLE con TPBCLE, TPBCLD con TPBCLE y TMR con TPBC. 109 Ver pie de página número 31. 146 • Es importante conocer el desarrollo de la Unión Europea (UE) en la interconexión, ya que hoy en día es una de las zonas donde mayores progresos tecnológicos y regulatorios se han dado en telecomunicaciones; así desde la liberalización del mercado, se ha procurado mediante las Directivas y otro tipo de documentos (vgr. Libros), que todas las redes de la Unión funcionen como una macrored de alcance comunitario. Para lograr lo anterior se considera que los esfuerzos se deben centrar en lograr la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a las mismas (ONP). • Dentro de los aspectos centrales de la interconexión en la Eurozona, estos quedan establecidos principalmente en la Directiva 97/33/EC, en donde se establecen una serie de condiciones armonizadas, equitativas y no discriminatorias para los diferentes operadores en la interconexión. En lo que respecta a los operadores con PSM, se establecen una serie de obligaciones especiales, entre las que se encuentran la de satisfacer la interconexión en puntos de terminación diferentes a los ofrecidos a la mayoría de usuarios finales, para las tarifas de interconexión estas se deben orientar con base en los principios de transparencia y costos incrementales a largo plazo, ya que así se puede determinar la estructura e intensidad de la competencia en el mercado. • Los resultados del proceso europeo no se han hecho esperar, la densidad telefónica ha alcanzado las 40.62 líneas por cada 100 habitantes para el año 2001, teniendo un crecimiento promedio de 3.4% entre el periodo 1995-2001; así mismo se ha presentado una disminución 147 tarifaria en servicios de telecomunicaciones cercana al 40% desde 1990 y la inversión privada en el sector alcanzó los $USD 48.386,59 miles de millones para 1999. • Con anterioridad a la Constitución de 1991, nuestro país tenía un modelo proteccionista en la economía, donde el Estado era quién prestaba el servicio de TPBC por sí mismo, mediante monopolios en zonas exclusivas (TPBCL) y un operador que prestaba el servicio de TPBCLDN y TPBCLDI; la normatividad sobre interconexión era inexistente y obedecía a un concepto técnico de unión de redes entre operadores monopólicos con el operador de larga distancia; el principal problema durante este periodo fue la distorsión tarifaria que trajo como consecuencia la pobre densidad telefónica, la baja calidad del servicio y la concentración del mismo en zonas urbanas. • Con posterioridad a la Constitución de 1991, y siguiendo las tendencias de la globalización, la norma de normas garantizó la libertad de competencia, la igualdad de oportunidades en el uso del espectro electromagnético y dedicó unos artículos a los servicios públicos. Ante la entrada de nuevos competidores y desarrollando los preceptos constitucionales, se expide la Ley 142 de 1994 para modificar la legislación existente del monopolio, a una donde con nuevos actores en el mercado se debía proteger a todos los participantes por igual. Dicha Ley en sus artículos 73.22 y 74.3 literales a, b y c, otorgan a la CRT la facultad de establecer los requisitos generales a los cuales deben someterse los prestadores de servicios públicos domiciliarios para utilizar las redes existentes y acceder a las redes públicas de telecomunicaciones; así como la de promover la 148 competencia en el sector para evitar el abuso de la posición dominante, resolver los conflictos que se presenten entre operadores para garantizar la libre y leal competencia en el mercado y la eficiencia en la prestación del servicio. Fruto de lo anterior se expide la Resolución 087 de 1997 de la CRT, en la que se desarrollan entre otros, el régimen de competencia, interconexión y tarifas para los servicios de TPBC. • Los resultados del proceso liberalizador colombiano no se hicieron esperar, fruto de ello se ha presentado un crecimiento promedio del 11% anual en la densidad telefónica desde la apertura, alcanzando las 16.93 líneas por cada 100 habitantes para el año 2000, siendo de 26.3 líneas en los municipios donde existe competencia; el crecimiento real del sector en el PIB ha sido en promedio del 3.05% anual entre 1998 y 2000, alcanzando los $6.063,443 miles de millones en valor nominal para este último año. Pero el problema de concentración de líneas abonado sigue latente, ya que esta representa cerca del 90% en las grandes zonas para el 2000. • Consideramos que la regulación del año 97 fue un instrumento efectivo para promover el desarrollo económico del país, tal como lo demuestra el crecimiento del sector de telecomunicaciones en el PIB, lo anterior por la entrada de nuevos competidores al mercado; además contribuyó a la satisfacción de necesidades insatisfechas de la población colombiana, tal como lo demuestra el crecimiento de la densidad telefónica durante este periodo. 149 • La obligación legal impuesta en la interconexión, tiene su fundamento en circunstancias de orden económico, ya que por ser la red existente propiedad de los operadores monopolistas, los llevaba a funcionar con economías de escala y alcance o aglomeración, constituyendo barreras de entrada para los nuevos operadores en razón de la red a construir; para contrarrestar lo anterior los Estados parten del supuesto que la red es pública y que todos pueden acceder a ella cumpliendo una serie de requisitos generales, logrando que la entrada de nuevos operadores no se retrase por la construcción de la red. Desde el punto de vista de los cargos de acceso, estos constituyen un factor esencial dentro de la interconexión, ya que si son bajos desestímulan la expansión de la red y si son muy altos afectan la entrada de nuevos competidores porque esos costos le tendría que ser trasladados al usuario vía tarifas. Así mismo, dentro de una política de competencia es de vital importancia la normatividad sobre interconexión, y específicamente una regulación asimétrica de la misma; ya que al abrirse el mercado a la competencia las reglas de juego estaban diseñadas para proteger el monopolio, quienes eran dueños de la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios de telecomunicaciones; para fomentar la entrada de nuevos operadores se necesita “igualdad” en las oportunidades para los participantes en el mercado; por lo anterior al existir operadores con posición dominante se necesita que la regulación imponga una serie de obligaciones especiales en materia de interconexión a quienes ostenten dicha calidad, porque de lo contrario los operadores con posición dominante al tener el control sobre la infraestructura crearían barreras de entrada para los nuevos competidores por lo que éstos 150 representan para su renta porque siempre será superior la ventaja por la discriminación que las ganancias por concepto de interconexión. • Con la expedición de la Ley 489 de 1998 “sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional”, en su artículo 54 se establecen los principios y reglas generales para garantizar la eficiencia y racionalidad de la gestión pública, para evitar la duplicidad de funciones entre diferentes organismos de la administración nacional; para ese entonces el Ministerio de Comunicaciones tenía la facultad de establecer las políticas para garantizar la interconexión de las redes y el interfuncionamiento de los servicios no domiciliarios de telecomunicaciones, con excepción de los servicios de radiodifusión sonora y televisión. Con base en la Ley 489 se expidió el Decreto 1130 de 1999, que otorga facultades a la CRT para expedir toda la regulación en materia de interconexión; regular los aspectos técnicos y económicos relacionados con la obligación de interconexión de redes; y el acceso y uso de instalaciones esenciales, recursos físicos y soportes lógicos necesarios para la efectividad de interconexiones y conexiones; así como la imposición de servidumbres de interconexión, acceso y uso de tales bienes (artículo 37 numerales 3, 7 y 29). Hoy nuestra regulación vigente se encuentra en las Resoluciones 463 de 2001 y 469 de 2002 de la CRT, constituyendo un régimen unificado de interconexión; aunque la normatividad del año 1997 resultó ser eficiente en la apertura a la competencia, por su reducido ámbito de aplicación; por los progresos tecnológicos en las telecomunicaciones; por la convergencia; por la necesidad de 151 disminuir los cargos de acceso de manera eficiente a las mejores prácticas europeas; así como por la vigencia de las normas comunitarias sobre la materia; volvían imperiosa la tarea de adecuación de la regulación a esas nuevas necesidades; la CRT lo logró y por eso hoy consideramos que no existen falencias regulatorias en el tema de interconexión, porque aunque en un principio los “grandes” operadores de telecomunicaciones colombianos fueron los enemigos de estas Resoluciones, hoy son los primeros que han visto sus ventajas y quienes las han aplicado. • Los países miembros de la Comunidad Andina, siguen en general los mismos principios y estructura en su normatividad sobre interconexión, el mayor o menor grado en el desarrollo del sector se debe a los derechos temporarios concedidos a los operadores establecidos, siendo la única excepción Colombia que desde la liberalización ha promovido y protegido la competencia sin ningún tipo de gabelas; por esto nuestra normatividad tiene algunos aspectos a resaltar que no tienen sus hermanos andinos como las obligaciones para operadores con PSM. • Colombia en la expedición de su legislación no sólo ha tenido en cuenta las normas comunitarias, sino que ha seguido a la normatividad de la Unión Europea en la materia, así nuestra legislación actual, aunque tiene un corto tiempo de vigencia, razón por la cual no se ha podido valorar sus resultados; consideramos que fomentará las inversiones y desarrollará los sistemas de financiación 152 necesarios para garantizar el acceso universal y la prestación de servicios de telecomunicaciones a la población colombiana. • Desde el punto de vista técnico, los diferentes países alrededor del orbe, siguen las recomendaciones del organismo normalizador mundial (ITU), lo anterior para lograr el acceso y la interoperabilidad de las redes; y no podría ser de otra manera ya que en un mundo globalizado el capital necesita uniformidad en las normas para evitar elevados costos de transacción. 153 6. 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Portal de la Unión Europea. • www.icex.es Instituto Español de Comercio Exterior. • www.ine.gov.bo Instituto Nacional de Estadística, Bolivia. • www.itu.int Unión Internacional de Telecomunicaciones. • www.mincomunicaciones.gov.co Ministerio de Comunicaciones, Colombia • www.oecd.orgOrganización de Cooperación y Desarrollo Económico. • www.osiptel.gob.pe Organismo regulador de Perú. • www.platino.gov.ve Buscador de organismos venezolanos estatales. • www.regulatel.org Asociación de reguladores Latinoaméricanos. • www.sct.gob.mx Secretaría de Telecomunicaciones de México. 160 • www.sct.gob.pe • www.sittel.gov.bo Secretaría de Telecomunicaciones del Perú. Organismo regulador de Bolivia. • www.supertel.gov.ec Superintendencia de Telecomunicaciones de Ecuador. • www.un.org Naciones Unidas. 161