Normas sanitarias públicas y privadas y sus efectos sobre el comercio internacional de alimentos María de Lourdes Fonalleras Especialista SAIA para la Región Sur, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. IICA El cliente… ¿tiene siempre la razón? Algunas reflexiones sobre las normas sanitarias públicas y privadas y sus efectos sobre el comercio internacional de alimentos El contexto Es una realidad indiscutible que la región de América Latina y el Caribe se destaca como exportadora de alimentos. Para 2003 la Organización Mundial del Comercio – OMC - señala que el 17,5% de todas las exportaciones de la región correspondió a productos alimenticios con un valor de 66,2 miles de millones de dólares y equivalente al 12,2% del total mundial de exportaciones de productos alimenticios. Para todo el continente americano el comercio de alimentos se estima en $125 mil millones en exportaciones y 85 mil millones en importaciones. En este sentido cabe destacar la relevancia que la producción agropecuaria tiene en la República Oriental de Uruguay donde el 10% de los 23.000 millones de dólares de PBI nacional en el año 2007 correspondían al PBI Agropecuario. Siendo también significativo el comercio internacional de productos agropecuarios – alimentos – uruguayos que representa el 67% de la divisas que ingresaron al país en 2007 Ahora bien, es necesario llamar la atención sobre la situación en la cual factores como el incremento del comercio internacional, el crecimiento de la industria agroalimentaria, el aumento de los viajes y el turismo, los avances en ciencia y tecnología, los cambios en los patrones de consumo, o sea la globalización creciente de los mercados, han hecho y hacen necesario que los países incorporen en sus sistemas de producción prácticas que garantizan inocuidad y calidad en los alimentos de manera de encuadrarlos dentro de las normas y requisitos que surgen de las nuevas pautas de comercio. El problema Es necesario mencionar que las enfermedades transmitidas por los alimentos (ETAs) constituyen un problema expandido y creciente en el mundo. Los alimentos contaminados tienen gran impacto en la salud pública, la economía de los países y en su comercio. El efecto sobre el comercio internacional se origina en los rechazos de los países compradores, situación que genera repercusiones en las economías de los países productores. Una idea de la magnitud que esto tiene la dan los datos de la Administración de Alimentos y Drogas (FDA) de Estados Unidos, que indica 3645 rechazos de alimentos provenientes de la región en el período septiembre 2004 a septiembre 2005, siendo el 77% de los rechazos atribuibles a problemas de inocuidad. Las normas públicas son preparadas y adoptadas por organizaciones internacionales – multilaterales1 – conformadas por los países, lo cual le otorga a los estándares garantías de ecuanimidad – objetividad y transparencia. Estas normas se originan y sustentan fundamentalmente en la preocupación de los Estados por proteger la salud de los consumidores, asegurar prácticas equitativas en el comercio de los alimentos, mejorar la sanidad animal y vegetal. El Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias - AMSF, como marco multilateral de normas se propone reducir al mínimo los efectos negativos de éstas sobre el comercio. Desde el derecho y la Constitución las cuestiones de salud pública, sanidad animal y protección vegetal históricamente han sido, y son, competencia de los Estados, quienes a su vez son los Miembros de la OMC. Las instituciones del Estado pueden tener distintas articulaciones público privadas para la implementación de sus competencias en esta materia, pero la responsabilidad primaria es indudable. En este mismo sentido puede verse que quienes son parte de las organizaciones internacionales de referencia, son las instituciones del Estado que representan los intereses de sus ciudadanos y controlan, en estos ámbitos, el proceso de generación de normas. En este sentido es también necesario considerar el propósito primordial del Acuerdo MSF que reafirma la soberanía, y el derecho, de los países para garantizar el nivel de protección sanitaria que estime apropiado2 para lo cual define que las medidas sanitarias y fitosanitarias estarán basadas en principios científicos3. Esto otorga a las normas un carácter objetivo que contribuye a evitar que estas normas sean aplicadas con propósitos no legítimos, como pueden ser la restricción encubierta al comercio, como proteccionismo, o como discriminación4 en beneficio de un tercero. Históricamente han existido problemas de enfermedades transmitidas por alimentos, pero la crisis del mercado de los alimentos generada por la contaminación de alimentos con dioxina en Bélgica, el uso de hormonas, la aparición de la Encefalopatía Espongiforme Bovina (BSE), y el creciente reclamo por identificar los alimentos derivados de productos primarios de origen transgénico han tenido una incidencia directa en la evolución de los acuerdos y normas internacionales relativos a la salud humana, la protección de los vegetales y la sanidad animal. Estas crisis minaron la confianza del público en la capacidad de la industria alimentaria y de las autoridades públicas para garantizar la inocuidad de los alimentos, incrementando las demandas de los consumidores y de los organismos de control en distintos aspectos relacionados con la producción y elaboración de los alimentos. La desconfianza, el temor- bioterrorismo- o la falta de información de las nuevas técnicas en la producción agropecuaria, afectan decididamente a todos los actores del sistema, ya que la salud humana, la sanidad animal, la conservación del medio ambiente y la información han pasado a ser aspectos fundamentales en el mercado de los alimentos. Las regulaciones alimentarias evolucionan hacia la integración de los conceptos de calidad e inocuidad. Actualmente los hábitos de consumo están cambiando, los consumidores no sólo exigen mayores garantías de inocuidad y más calidad en los productos, sino que buscan cada vez mayor referencia sobre los productos que adquieren, y por consiguiente, cobran relevancia la naturaleza, origen, procesos de producción, tradiciones productivas y características específicas de cada producto que se coloca en el mercado. Casos como la actual influenza humana H1N1 que, sin sustento científico que lo justifique y por desinformación, está afectando el consumo de carne de cerdo. Los cambios en el contexto internacional afectan el comercio de productos agroalimentarios, entre otras cuestiones por el incremento en cantidad e intensificación de las normas tanto públicas como privadas que establecen condiciones y requisitos sanitarios para el comercio y el acceso a los mercados. El objetivo más comúnmente mencionado por las organizaciones privadas que generan éstas normas es el de reducir los riesgos para la salud humana asociados con enfermedades transmitidas por los alimentos y evitar que se induzca a error a los consumidores. La evolución de las normas sanitarias de origen privado muestra en los últimos años un incremento cuantitativo, y en el nivel de exigencia, particularmente en relación con la inocuidad de los alimentos y el bienestar animal, como así también sobre la protección del medio ambiente, las prácticas agrícolas, las condiciones laborales de los trabajadores y un amplio abanico de factores. Aplicadas por agentes comerciales, no siempre cuentan con la base científica y transparencia necesarias, lo cual podría dejar oportunidad para transacciones arbitrarias y discriminatorias. Es creciente la incidencia que las normas privadas tienen sobre la actividad productiva, económica y comercial de pequeños y medianos productores, principalmente en países en desarrollo agroexportadores como los que integran MERCOSUR. Las normas surgidas de entidades privadas responden a la lógica de los intereses privados, que se argumentan como legítimos pero no surgen de un sistema que garantice esta condición y tienen desde su origen el propósito de dar garantías a sus consumidores, no a la ciudadanía en general. Actores de la cadena de producción que fueron entrevistados por los consultores A. Perez Zuzich y P. Pacheco destacan elementos positivos asociados a la aplicación de BPA5, BPM6 y APPCC7; entre los que destacan la sistematización y ordenamiento de la información y los procesos, facilitan la creación y el mantenimiento de registros, impulsan la capacitación del personal, el cuidado del medio ambiente, la mejora continua, y existe la percepción de que incrementan los niveles de confianza en relación a la inocuidad de los alimentos. Muchas de estas prácticas están incorporadas en las normas públicas. Es posible que los intereses que impulsan las normas de organizaciones privadas, , mayormente de los compradores/importadores, la ausencia de equipos técnicos de las instituciones del Estado en el proceso de generación, y el hecho de que los principios científicos no sean una exigencia para su preparación, le otorguen en algunos casos un carácter diferente al de las normas originadas en el sistema público, pudiendo esto generar, en algunos casos, una incidencia no siempre legítima en el comercio. Es posible observar en algunas normas privadas una falta de proporcionalidad entre un problema y la medidas que se adopta para su control. La armonización8 de MSF es una estrategia que permite encontrar el equilibrio necesario entre los objetivos legítimos y la facilitación del comercio, y en este sentido las normas privadas, por su naturaleza, no consideran este principio. Otro aspecto a considerar es que las normas provenientes de sistemas públicos brindan la posibilidad de que quien produce y exporta proponga medidas equivalentes9 que, demostración objetiva mediante, les permiten sortear dificultades de cumplimiento de requisitos exigidos. Esta opción es de muy difícil aplicación en los sistemas de normas privadas debido a la falta de un principio para el reconocimiento de equivalencias en estos sistemas. En los pocos casos en los que el sistema privado avanzó en este sentido resultó en sistemas muy complejos que se asemejan más a una evaluación comparativa paso a paso que al concepto de equivalencia. Una preocupación surge del hecho que la equivalencia de medidas fue acordada en consideración a los países en desarrollo que, con posibilidades agroexportadoras, se les presentan dificultades técnicas, operativas, o económicas para aplicar las medidas exigidas por el importador, consagrando este principio la posibilidad de diseñar medidas que, mediante demostración objetiva como ya se mencionó, permita alcanzar el nivel adecuado de protección - NAP10- del país importador. El procedimiento de notificación previa e información que tiene previsto el sistema público brinda a los países, y dentro de estos a sector público y privado de acuerdo con los mecanismos internos; la oportunidad de conocer los proyectos de norma próximos a adoptarse en los países y de opinar sobre ellos. La ausencia de un mecanismo similar para los sistemas privados no solamente impide que sector privado y público de los países opine sobre ellos, sino que dificulta su conocimiento con la consecuente confusión en toda la cadena. Es así que resulta habitual encontrarse con productores y exportadores que confunden las normas impuestas por una asociación importadora con las normas que puede establecer un bloque de países. Otros aspectos a tener en cuenta son el incremento de los costos que implica la implementación así como su verificación, que suelen ser incrementales a las obligaciones de los sistemas públicos, la tecnología de alto nivel de la cual debe disponerse, la necesidad de manejar grandes volúmenes de información, y la exigencia de integrar los proveedores la cadena. Esto necesariamente implica también un incremento o profundización en el uso de dobles estándares: mercado interno y exportación, incrementando los riesgos en ambos. Resulta significativo destacar que si bien las normas que rigen en los esquemas privados no se plantean como obligatorias, sino como “facultativas”, sería ignorar la realidad no asumir que difícilmente se pueda acceder a muchos mercados, y especialmente a los más apetecibles, si el proveedor/exportador no han implementado y demostrado el uso de estas normas privadas. Algunas reflexiones Muchos países agroexportadores, y cantidad de productores e industrias alimentarias han tenido que modificar sus sistemas de producción sin razón técnica aparente ya que nunca fueron notificados de incumplimiento alguno, ni les rechazaron sus productos. Simplemente se cambio, o creó una norma, sin un proceso objetivo y transparente. No se puede desconocer el impacto positivo que la implementación de las BPA y las BPM tienen sobre la producción de alimentos, como dicen Perez Zuzich y P. Pacheco, tanto en aspectos sociales como económicos y los beneficios sobre el medioambiente y condiciones laborales de los trabajadores. Estas prácticas pueden generar mayor posibilidad de acceder a mercados, notables mejoras en su sistema de gestión y en la calidad de los alimentos. La mejora en las condiciones de vida de los trabajadores está relacionada con la capacitación que reciben los productores y sus empleados en relación al manejo de pesticidas y plagas, las prácticas de reducción de riesgos de intoxicaciones, higiene a lo largo de la cadena alimentaria y las condiciones de higiene personal que los empleadores deben garantizarle a sus empleados (disponibilidad de materiales de protección, baños y agua potable). Las exigencias de higiene personal también pueden generar un impacto favorable en el hábito higiénico de los trabajadores, mejorando su calidad de vida11. Los sistemas nacionales abocados a proteger la salud de los consumidores, asegurar prácticas equitativas en el comercio de los alimentos, mejorar la sanidad animal y vegetal, están regidos por las normas públicas. Aún así es indudable la incidencia directa y creciente que las normas privadas tienen en el comercio de alimentos, con los problemas que conllevan, y antes mencionados, en relación con la escasa fundamentación científica, insuficiente transparencia, ausencia de principios de armonización y equivalencia, carencia de proporcionalidad de la medida, falta de participación de quienes deben velan por los intereses públicos en la negociación de la MSF, y el incremento en costos, complejidad, confusión y doble estándar. No se puede desconocer la forma en que los esquemas privados inciden en la integración de los pequeños productores, y producciones familiares, dejándolos en posiciones desventajosas respecto de la cadena de producción y las posibilidades de acceder a mercados por si solos o integrando otras organizaciones. En su origen las normas privadas han tenido un propósito de aseguramiento positivo para un grupo de clientes, el problema es si con el paso del tiempo no podrían distorsionar el mercado por arbitrariedades o discriminación. A parir de la década de 1990 los productores de alimentos, principalmente en los países en desarrollo agroexportadores, han ido con el tiempo y en forma paulatina acostumbrándose a las exigencias de sus clientes, incrementándose e intensificándose en el tiempo. Esto hace ver con “naturalidad” cualquier exigencia establecida por el cliente para la aceptación de la producción – acceso a mercados – no realizándose un análisis razonado y científico de las normas solicitadas por las organizaciones privadas. Es así que llega a requerirse que se de testimonio de niveles de residuos de plaguicidas que se encuentran por debajo de lo detectable por métodos de análisis aceptados. ¿Puede un supermercado en Francia o Alemania, u otro país, decir o dictaminar que es lo que Uruguay, u otro país, puede exportar o las condiciones en las que debe hacerlo? ¿O no sería Francia o Alemania, como Estados, quienes deberían definirlo? 1 Organización Mundial de Comercio (OMC), Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE), Codex Alimentarius, Convención Internacional de Protección Fitosanitaria de FAO (CIPF). 2 Acuerdo MSF/OMC. Anexo A.5. 3 Acuerdo MSF/OMC. Artículo 2.2. 4 Acuerdo MSF/OMC. Artículos 2.3 y 5.5. 5 Buenas Prácticas Agrícolas 6 Buenas Prácticas de Manufactura 7 Análisis de Peligros y Puntos de Control Crítico 8 Acuerdo MSF. Artículo 3 y Anexo A.2. Armonización: Establecimiento, reconocimiento y aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias comunes por diferentes Miembros. 9 Acuerdo MSF. Artículo 4. 10 NAP: Nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria Nivel de protección que estime adecuado el Miembro que establezca la medida sanitaria o fitosanitaria para proteger la vida o la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales en su territorio. 11 Salles de Almeida; J. 2008. “Normas” privadas: el nuevo desafío para las exportaciones de los países en desarrollo. División de Comercio Internacional e Integración. Chile.