DESCENTRALIZACIÓN, CONSTRUCCIÓN CIUDADANA Y CAPITAL SOCIAL: UN ANÁLISIS SOCIAL, POLÍTICO Y ECONÓMICO RUMBO AL PROCESO AUTONÓMICO (Documento Resumen Noviembre 2006) INVESTIGADORES: MARTÍN MENDOZA BOTELHO (COORD). ROXANA LIENDO CARLOS ROCABADO CAROLINA PERICÓN CON EL APOYO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOCIOECONÓMICAS DE LA UNIVERSIDAD CATÓLICA BOLIVIANA (IISEC/UCB) Y EL PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN ESTRATÉGICA EN BOLIVIA (PIEB) ** Documento Resumen del proyecto ganador de la 8va convocatoria nacional del Programa de Investigación Estratégica en Bolivia (PIEB) "Autonomías Departamentales y Fortalecimiento del Estado Nacional". Dado que es una investigación en progreso se solicita no citar o distribuir sin la autorización expresa de los autores. DESCENTRALIZACIÓN, CONSTRUCCIÓN CIUDADANA Y CAPITAL SOCIAL: UN ANÁLISIS SOCIAL, POLÍTICO Y ECONÓMICO RUMBO AL PROCESO AUTONÓMICO I. CAMBIO SOCIAL: EL TEJIDO SOCIAL QUE SUSTENTA EL CAMBIO INSTITUCIONAL Desde su implementación en 1994, el proceso de descentralización en Bolivia se ha convertido en uno de las exportaciones intelectuales más importantes del país. Sin embargo, en nuestro país el análisis se ha centrado en sus orígenes y en los impactos económicos y políticos iniciales, dejando de lado otras implicaciones teóricas, tales como la comprensión del cambio institucional generado y su efecto en las estructuras sociales locales, así como el efecto en la concepción de ciudadanía. Esbozo del cambio cambio institucional y algunas de las “nuevas reglas de juego” traídas por la LPP. Política Institucional - La Política es ahora jugada en todos los niveles. - Incorporación formal de un nuevo actor, la sociedad civil. - Tiempos diferentes para los procesos locales y nacionales - Grupos sociales tradicionalmente marginados o sub-representados en política nacional están presentes en igualdad de condiciones a nivel local. - Innovación política. - Creación de rutas alternativas a la dependencia sobre la senda centralista. - Alteración de reglas formales e informales. - Disminución en los costos de transacción. - Cambio en las preferencias de primer orden. - Aumento en la capacidad de implementar normas. Económica / Social - Nueva distribución de recursos económicos. - Asignación local de recursos de coparticipación. - Un Estado que responde mejor. - Incentivos positivos para acciones colectivas - Alteración de las estructuras de capital social. - Nueva concepción de ciudadanía. La LPP: promoviendo el cambio social Evidentemente la descentralización en Bolivia (como en otros países) fue una reforma promovida por el gobierno central y como tal sus efectos sobre individuos y/o comunidades en el ámbito local ha sido mayormente indirecto pero progresivo (un círculo virtuoso de mayor participación-apertura hacia el Estado). En cierta medida, la descentralización abrió una “ventana institucional” en el ámbito local donde los esfuerzos de individuos a través de acciones colectivas permitió alcanzar ese elusivo Estado, esta vez en la forma de gobiernos municipales. De alguna manera, la LPP logró promover el activismo local y la capacidad de organización, principalmente al reducir los costos de participación y al maximizar los beneficios de ser activo. En este sentido, la descentralización en Bolivia promovió un proceso de cambio de gran magnitud. Otro elemento interesante de este cambio fue la emergencia de nuevas formas de liderazgo, desde líderes indígenas y campesinos convirtiéndose en alcaldes a mujeres participando por medio de sus organizaciones comunales y el voto. Aunque la descentralización en Bolivia no creó capital social de la nada, al menos permitió liberar mucho de ese capital reprimido en el ámbito local. Descentralización y Capital Social “Capital social se refiere a aquellas características de organización social tales como confianza, normas y redes sociales, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad al facilitar acciones coordinadas” (Putnam et.al., 1993). Paradójicamente, la descentralización por lo general es una reforma guiada por el gobierno central, una reforma de estado, y como tal no afecta directamente a los individuos y/o las comunidades en las bases. Adicionalmente, las G ráfico 3.1 fuerzas sociales no tienen una influencia automática Indicadore s de C onfianz a M ue stra sobre el estado. En lugar de esto, la 100% descentralización del estado crea las condiciones 19 % 90% 26% adecuadas para movilizaciones colectivas y 80% 4 5% 4 7% 15 % 56 % organización, y abre una ventana institucional que 70% 14 % 60% permite que estos esfuerzos colectivos puedan 50% 96% alcanzar los espacios políticos de quienes toman las 23% 20% 40% decisiones. Por otro lado, el capital social facilita esa 66% 2 2 % 60% 30% cohesión social. La combinación de confianza y 20% 32% 32% 20% 10% acción colectiva contribuyen también a una efectiva 0% entrega de servicios públicos, otro cambio F am ilia A m igo s A m igo s en Gent e que Vec ino s En la m ayo ría importante traído por la descentralización. Sin c erc ano s / general parec e de la gente c o m padres ho nes t a confianza en el estado, la gente se rehusaría a pagar impuestos, reconocer autoridades públicas o S I A V ec es NO mantener una disciplina social (lo que Putnam describe como ‘civismo’). Esta “apropiación” crea nuevos lazos de confianza ciudadanos-gobierno local (vinculación) lo que puede permitir la movilización de recursos adicionales para suplementar los recursos financieros invertidos en estos proyectos (tales como capital humano). Esbozando capital social y confianza institucional Estudios de Caso: Ayo Ayo, Ravelo y Toro Toro. 93 líderes comunitarios locales entrevistados y la totalidad de concejales y alcaldes además de otras autoridades y funcionarios municipales. Grafico 3.2 ¿Diría que la gente del lugar es Confiable? (Distribución en % de la muestra) 100% 16.1 80% 15.7 16.9 14.1 Nada 37 38.4 41.7 41.4 Poco Desde una perspectiva sociológica (CF. Coleman, 60% 1990), los niveles de confianza varían de acuerdo al Algo 40% tipo de capital social. Resultados, alto capital social Mucho 33.9 37.9 32.4 30 en cuanto a ‘unión’, bajo en ‘enlace’ y 20% relativamente alto en ‘vinculación’. Clara relación de 12 11.6 11.8 9 grupos “cerrados” (concepto de cierre). 0% Implicaciones: bajos niveles de confianza dificultan 1998 2000 2002 2004 diversas actividades, tales como las actividades Fuente: Elaboración propia en base a dat os de Seligson (1999, 2001, 2003 y 2005). productivas. Interacción tanto entre grupos sociales como con otros grupos, tales como la interacción con personas que representan instituciones (y la noción de ‘vinculación’) es limitado, ya que a la larga la interacción entre líderes y autoridades es también una relación de confianza entre personas. Finalmente, este resultado es aún más significativo ya que se trata de las respuestas de una muestra de líderes locales, es decir aquellos que en teoría tienen mayor influencia en actitudes colectivas. El estudio de LAPOP (Seligson, et.al) valida estos resultados para Bolivia. Comparativamente, los niveles de confianza en Bolivia (47) son sustantivamente más bajos que otros países de la región. Asimismo, existe una limitada ‘oferta social y baja frecuencia de participación en actividades comunitarias (por lo general mensual), aunque existe una activa participación de los líderes en actividades locales. Llama la atención una elevada asistencia a reuniones de OTBs en los municipios Quechuas y a reuniones de Juntas de Vecinos en el caso de Grafico 3.4 Ayo Ayo, lo que señala una aceptación de esta figura organizativa impuesta por la LPP. La Asistencia por tipo de organización de la Muestra comparación de estos datos con los resultados de las encuestas de las Auditorias de la Democracia, 71.00% 23.70% Grupo Comunitario muestran que hay una notoria diferencia entre los niveles de participación registrados en la muestra 63.40% 25.80% 6.50% Asociación de Padres de líderes de los estudios de casos y los niveles 39.80% 23.70% Junta de Vecinos generales de participación de la población. 35.50% 16.10% 17.20% 23.70% OTB Comparando estos datos, la participación de los líderes es notablemente mucho más alta con 25.80% 49.50% 12.90% 7.50% Asociación Profesional respecto a la muestra, sobretodo en las 14.00% 52.70% 30.10% Iglesia organizaciones de tipo comunitario, resultado en parte explicado por la obligación de estas 15.10% 28.00% 21.50% 15.10% Club de madres personas de asistir a este tipo de reuniones. Por 64.50% Partido Político 8.60% 12.90% 8.60% ejemplo, mientras que en la muestra de líderes de los tres municipios seleccionados las respuestas en 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% cuanto a la asistencia a reuniones de grupos Seguido Ocasionalmente Casi Nunca Nunca NS/NR comunitarios es del 71%, en la muestra abierta de Seligson un 14% de los respondientes en el 2004 respondió que asiste frecuentemente a este tipo de reuniones, el cual es de todas maneras significativa si pensamos en que una de cada 7 personas asiste frecuentemente a este tipo de reuniones. Al igual que en la muestra municipal, llama la atención una importante participación de la muestra nacional en las OTBs, considerando que estas estructura es de reciente creación y en parte impuesta en el diseño de la LPP. Adicionalmente, la participación en organizaciones locales ha ido en aumento desde su primera medición en 1998, lo que podría indicar una consolidación del diseño institucional impuesto por la LPP y su apropiación en diversos ámbitos de la sociedad boliviana, así como una creciente credibilidad. En cuanto a confianza institucional, la tendencia es a confiar en las instituciones con presencia local. Interesantemente, la institución más confiada en la muestra es el municipio, resultado que muestra el impacto de la LPP. Luego le siguen los sindicatos locales, lo que no sorprende ya que la mayoría de los líderes locales están ligados a ellos. Es interesante observar que tanto el CV como las OTBs son vistas como instituciones confiables, lo que refuerza la penetración (o para algunos internalización) del diseño institucional impuesto por la LPP. También cuentan con niveles de confianza relativamente altos el gobierno central y la iglesia. Menores niveles de confianza se encuentran en las ONGs y la prensa. Comparando esta muestra con la amplia muestra nacional de las Auditorias de la democracia (Gráfico 3.9) si bien en términos absolutos hay una clara variación (debido a las 80 diferencias metodológicas), las tendencias de ambas 70 muestras son en cierto sentido similares. Por ejemplo, en 60 ambos casos el gobierno municipal es la institución del 50 71 64 Estado que aparentemente no solo es la que tiene una 63 63 40 58 57 57 56 53 47 ligera mayor aceptación sino que la misma ha ido en 30 aumento (ver gráfico 3.10). Otro resultado similar es la 20 10 relativa aceptación de instituciones locales, no solo 0 aquellas tradicionales como las autoridades originarias sino también aquellas sub-productos de la LPP, tales como el CV y las OTBs. El análisis de las tendencias en los niveles de confianza (Gráfico 3.10) muestra una clara Fuent e: Selig son, et .al, 2 0 0 6 p p . 6 6 . correlación en una evolución creciente de la confianza de todas las instituciones locales, lo que sugiere un alto nivel de correlación entre ellas; lo que sugiere que a los ojos del ciudadano, éstas tienden a representar lo mismo. Asimismo, esto podría estar indicando la presencia de un posible (y deseable) círculo virtuoso en el cual el buen desempeño de una de ellas aumenta la confianza en las demás, lo que es consecuente con la idea de que el cambio institucional resultado de la descentralización haya genera un cambio social expresado en mayores niveles de confianza hacia las instituciones locales y una apropiación del proceso. Grafico 3.3 Promedio de Confianza en la Comunidad (Paises Seleccionados de la Region, 2004) B ol iv ia a r al r a do a ua ag m ar na ic Pa N do em ua t ua o va ic al ex S Ec G M El a ic s ra R du on ta bi om os ol H C C Flujos de información y liderazgo Gráfico 3.9 Confianza en las Instituciones Politicas en Bolivia (2006) 100 90 80 70 60 50 40 30 67.3 56.4 53.9 53 51.5 51.3 51.2 50.2 48.1 46 20 45.4 42 35.6 31.1 10 0 m te a s do r ti Pa ia lic Po s Si s co iti ia ia nc i la ig l* ra ic st Ju l Po de os at ic s* TB O nd Si V as ad t en C rm de o rn A ra tu i te om C c fe al ip ic un M ie ob G e Pr ob a s za er Fu G s NG ia O ar in rig n io .O ac ut ic A un om C a ic ol at C e i es .d M l Ig En cuanto al flujo de información, éste se da principalmente por canales informales, en parte explicado por el limitado acceso a medios formales de prensa, el bajo nivel educativo y el elevado analfabetismo. Por ejemplo, el 91% de los líderes confía absoluta o relativamente en otros líderes comunitarios como fuente de información. Esto también explica el importante papel que juegan los líderes locales para movilizar los grupos sociales y en la cadena de información, además que denota un flujo de información horizontal antes que vertical. En lo social, posiblemente el cambio *Datos de la encuesta del 2002 más fuerte esté dado en el tipo de liderazgo. Ese liderazgo es el resultado de la apertura del poder local y se convierte en cierta medida en el motor del cambio social. Es decir permite la construcción de un puente entre estado y sociedad. Asimismo, en cierta medida el liderazgo local trata de armonizar intereses sociales diversos y la falta de confianza entre algunos grupos (sobretodo enlace), haciendo visibles los objetivos comunes de la demanda social frente al municipio (‘vinculación’). Es en este sentido, que en los estudios de caso observados, los líderes van construyendo su liderazgo y esa nueva ciudadanía en el ejercicio y aprendizaje adquiridos en su servicio a la comunidad (E.j. en el caso aymara el ‘thaki’). Por lo tanto, ese liderazgo se manifiesta en diversas formas y tiene algunas de las siguientes características: Fuente: Elaboracion propia en base a datos de la encuesta de Seligson, et.al. (2006) Es circunstancial activo, o el resultado de la responsabilidad asignada por las comunidades; Legitimizado, en el cual las comunidades reconocen a los líderes por sus diversas virtudes y compromiso social; Contra-hegemónico, el cual parte desde abajo y se contrapone a la hegemonía de los núcleos de poder local; Progresivo, el cual acumula experiencias y conocimientos que son usados como forma de empoderamiento de capacidades locales; Recurrente, que se nutre de gente que retorna a sus comunidades con distintas motivaciones; y Ascendente, que parte de la comunidad y va ganando espacios de poder aprovechando una estructura corporatista vertical de los sindicatos y organizaciones originarias. Grafico 3.10 Confianza en Instituciones Politicas Seleccionadas (1998-2006) 70 60 Iglesia Catolica Autoridad Originaria Gobierno Municipal 50 Comite de Vigilancia Sindicatos 40 Partidos Politicos 30 20 1998 2000 2002 2004 2006 Fuente: Elabo racio n pro pia en base a dato s de las encuestas de las A udito rias de la Demo cracia Seligso n, et.al. (1999, 2001, 2003, 2005, 2006) La muestra del congreso nacional revela que si bien la experiencia previa formal en municipios es limitad, la experiencia previa en organizaciones de base es sumamente alta, con un 84% de los entrevistados con experiencia en organizaciones rurales/campesinas, 44% con un pasado sindical y 18% con trayectoria en movimientos sociales. Paradójicamente, cuando se les preguntó cual era la máxima posición política a la que aspiran en su carrera, el 25% respondió que les gustaría ser alcaldes, seguido del 17% que le gustaría convertirse en Presidente de la República y un 12% que quisiera ser prefecto. Finalmente, otro dato que apunta a un liderazgo ascendente (y una todavía limitada movilidad geográfica del mismo) es el hecho de que el 76% nació en la circunscripción a la que representa. Esto valida parcialmente la hipótesis de un liderazgo ascendente, que en cierta medida es un sub-producto de la LPP (al haber promovido un liderazgo local más activo). “…nosotros estamos a manos de la sociedad civil, porque ellos nos han puesto como líderes para candidatos, y ellos nos han sacado como concejales”( Doña Honorata Flores, Concejala de Ravelo, 2006) II. EL EMPODERAMIENTO CHEQUERA COMO MANEJO DE Grafico 3.12 Experiencia Previa de los Congresistas/Senadores de Bolivia (muestra 2006) 110 90 LA 70 50 30 Un factor importante es establecer que lo que hace un 10 “ciudadano” es la cultura. En el caso de Bolivia, desde su -10 Téc Mov nacimiento en 1825, la Constitución reconoce como a ciudadanos Diputado Senador Prefecto Alcalde Concejal CV Sindicato Org rural Municipal social a los que saben leer, escribir, a los que cuentan con recursos 7 1 3 2 4 2 6 48 91 19 económicos y no tienen relaciones de servidumbre. De esta manera, el Estado se caracteriza desde el inicio por ser monoétnico o monocultural; con una visión homogeneizadora donde el castellano hablante urbano es dominante para el ejercicio de los derechos ciudadanos. Fuente: Elaboracion propia en base a una muestra de 108 congresistas (senadores y diputados) Esta situación de marginación, reforzada por el intento continuado de la elite que gobernó el país de apoderarse de la tierra, ha sido contestada por la población indígena con luchas violentas, la mayor parte de las veces, y de participación democrática cuando hubo oportunidades. Prácticamente todos los levantamientos campesinos desde mediados del siglo XVII hasta la Guerra del Chaco, (1933 a 1935), vienen marcados por la defensa desesperada que las comunidades hicieron de su tierra y sistemáticamente sus levantamientos acabaron en masacres por parte de los ejércitos al servicio de la oligarquía terrateniente. Otro objetivo implícito era el de obtener el reconocimiento de su ciudadanía por parte del Estado. Sus definiciones de ciudadanía y justicia divergían de aquellas de los políticos y gobernantes criollos, pero “ciudadanos” eran, y sus conceptos de bienestar provenían de una visión del Estado protector, recuerdos de los estados inca y preinca. Con el fin de recuperar sus derechos y ser reconocidos como ciudadanos participaron en la Guerra del Chaco los indios aymaras, quechuas, guaranís, chiriguanos y otros. Lo que acercó a soldados urbanos con influencia de izquierda a soldados indígenas y que hubiera un intercambio de visiones, opiniones y experiencias. De este encuentro surge el impulso que llevaría adelante la Revolución del 9 de abril de 1952. Éste es uno de los momentos de triunfo de la resistencia indígena, consagrando la reforma agraria y el voto universal como las medidas de ciudadanización efectiva, a lo cual añadía el denominativo social de “campesino”. Sin embargo, según Silvia Rivera, lo que el programa del MNR propugnaba, era que: “El país de indios gobernado por señores desaparecía con la revolución...”, lo que no se hizo efectivo. Esto implicó que las sublevaciones no acabaron con la Revolución Nacional, pero el acceso a la educación dio herramientas para la posibilidad de pensar desde sus propias raíces al sector campesino/indígena que en los años posteriores seguiría luchando por sus reivindicaciones. Este acceso a la educación ayudó al surgimiento del katarismo que es una corriente ideológica con raíces tanto en el sindicalismo tradicional que recuperará a sus figuras simbólicas, como en la nueva dirigencia, fruto de la reforma educativa, la reforma agraria y la apertura política de participación. En 1974 ocurre la masacre del Valle en Tolata, Cochabamba, mostrando que el “pacto” entre Estado militar y campesinos se quiebra unilateralmente. A partir de ese momento el movimiento campesino se independiza del poder gubernamental. Es así que el 26 de junio de 1979, se realizó un congreso de unidad campesina convocado por la COB, del que surgió la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos CSUTCB, aglutinando autónomamente a la mayor parte de indígenas y campesinos. A partir de 1985 ésta se vio fortalecida por el movimiento de los cocaleros del Chapare. Paralelamente, en el Oriente del país, los pueblos indígenas van organizándose y realizan en 1990 una marcha histórica denominada “Marcha por el Territorio y la Dignidad”. A ésta se incorporaron los pueblos andinos, sobre todos desde el momento en que la marcha llegó al territorio de La Paz. Entre los logros conseguidos, además del reconocimiento de los territorios indígenas, está la constitución de éstos como actores sociales reconocidos por el resto de la sociedad y el Estado y el haber puesto en la agenda pública la necesidad de una Asamblea Constituyente con la presencia de los pueblos indígenas. La organización La fuerza y la persistencia de las organizaciones campesinas, son derivadas de las estructuras tradicionales de la organización comunal, la que ha ido cambiando de nombre en diversos periodos aunque su núcleo sigue siendo la típica organización de la comunidad con algunos retoques. El número de autoridades sindicales o tradicionales, es variable, dependiendo del tamaño de la comunidad y del número de habitantes. Su duración es anual, todo adulto varón, casado, será eventualmente mallku una vez en su vida. Los cargos normalmente son nombrados siguiendo una lista, ya que el ejercicio de autoridad es parte de un camino de servicio a la comunidad, “thakhi”. Es un proceso de aprendizaje respecto a responsabilidades, pero también es un camino de reconocimiento y prestigio. Los cargos son asumidos de forma rotativa por las distintas comunidades que conforman el territorio, lo que tiene indudable paralelismo con la asignación rotativa de terrenos dentro de lo que se consideran tierras comunales. Las características descritas se han mantenido en la mayor parte de las organizaciones populares. Por lo que su importancia histórica radica en su capacidad para reconstruir el tejido social y su autonomía frente al Estado, además de redefinir radicalmente lo que va a entender por acción política y democracia. Consideramos que la Ley de Participación Popular ha sido el detonante para el proceso que se vive actualmente. De acuerdo a la percepción de instituciones que trabajan en los municipios rurales, se percibe primero, como cambio principal el fortalecimiento de las organizaciones campesinas/indígenas y la creciente presencia de mujeres en las organizaciones sociales, así como en otros espacios públicos. Segundo, una creciente capacidad propositiva de las organizaciones campesinas/indígenas hacia sus municipios. Tercero, la capacidad de negociación e interlocución de estas organizaciones con los gobiernos municipales y otros actores locales. Y cuarto, la fuerte presencia de representantes de pueblos originarios en el Poder Legislativo a partir de las últimas elecciones como indicador inequívoco que la construcción de una democracia más participativa no se termina en el nivel municipal. En el transcurso de estos diez años de Participación Popular, las organizaciones tradicionales no sólo aprendieron a hacerse escuchar por el gobierno municipal, también supieron aprovechar este proceso de cambios para fortalecer a las propias estructuras tradicionales con innovaciones importantes, como por ejemplo una mayor presencia de las mujeres, pero también con una proyección de líderes construidos como jaq’i. El proceso desencadenado por la Participación Popular ha servido para lograr fortalecer y empoderar a las organizaciones campesino/indígenas hasta proyectarlas como instancias R electura de cargos sindicales y adm inistrativos nacionales. Una primera constatación con la que están de en el T hakhi tradicional en los años 1980-1990 acuerdo todos los entrevistados, ya sean expertos, Subcentral, PA SÄ R U C entral... autoridades municipales o dirigentes de las organizaciones, R egistro C ivil, TH A KH I C orregidor JA CH ’A es que, los municipios que han logrado avanzar tienen M ayura A wki p’iqi Secretario awki TAYPI organizaciones campesinas que pueden concertar, negociar TH AKH I G eneral y controlar. Este empoderamiento que se da en el espacio Secretario R elaciones M allku local ha sido fortalecido por la apertura del sistema político Justicia JISK ’A TH A KH I Presid. M achaq a través de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Junta A . m allku Escolar A lkalti Indígenas, aprobada el 6 de julio de 2004 que reconoce en Strio. A ctas, otr su artículo 5 que los pueblos indígenas son organizaciones Secretario W ayna C argos sindicales A gricultura p’iqi C argos reconocidas por el Estado y cuya organización y Junta Escolar Yapu equivalentes en el funcionamiento obedece a los usos y costumbres alkalti thakhi ancestrales. Jaqichasiña/pareja V ocal D eportes Jisk’a p’iqi K ampu Q am ani yuqalla Fuente: TICO N A/A LBO, Jesús de M achaqa: La m arka rebelde, Vol. 3. La lucha por el poder com unal De esta forma es que se puede considerar como uno de los principales avances de la Participación Popular: la construcción de ciudadanía y participación. El crecimiento del poder indio y campesino en las estructuras de gobierno, y mucho más allá de sus instancias locales es indudable desde aquellos años en que se empezó a aplicar la LPP. Pero no es claro todavía hasta qué punto esta patente emergencia es fruto de la LPP. Después de la emisión de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, se tiene que el 23% de los y las concejalas electas representan a agrupaciones ciudadanas o pueblos indígenas. Los pueblos indígenas lograron la elección de 105 concejales en 60 municipios del país; alcanzando la elección directa de cinco alcaldes indígenas en el departamento de La Paz, tres en Oruro, dos en Potosí y uno en Santa Cruz, sin tomar en cuenta a los postulantes de pueblos indígenas que se hayan presentado por medio de agrupaciones ciudadanas o partidos. En este momento, tenemos un Presidente aymara, al que acompañan como ministros alrededor de 8 representantes de movimientos sociales con fuerte contenido identitario, y muchos otros en puestos subalternos. En las prefecturas en el momento no hay ninguno, pero sí a nivel municipal que se ha convertido en un espacio cada vez más inclusivo. Conclusiones La propuesta de descentralización y participación popular que se viene ejecutando desde hace doce años ha rescatado y visibilizado formas de ciudadanía que permanecían clandestinas. Los procesos deliberativos existentes, está construyendo ciudadanos dentro del concepto de ciudadanía, como concepto que engloba la libertad y la igualdad, occidentales, incluso se podría decir que dentro del concepto griego, en el que el ser hombre (persona) en plenitud exigía el participar activamente en los asuntos de la polis, cosa que sólo podían hacer los libres e iguales, pero dentro de una cultura específica como es la cultura andina. Se ha avanzado como país desde lo local a lo nacional, en la construcción de ciudadanía como concepto que sintetiza el conjunto de principios, valores, actitudes y modos de conducta a través de los cuales las personas se reconocen como pertenecientes a un grupo humano con derechos políticos y civiles. Y como son los principios de ciudadanía propugnados por Marshall, se ha crecido en ciudadanía social con un mejor acceso a los beneficios y en la redistribución de los recursos del Estado. III. ENTENDIENDO EL CONCEPTO DE CIUDADANÍA EN UN PROCESO DE MAYOR AUTONOMÍA Para los bolivianos, el concepto de ciudadanía parte de la pluralidad y diversidad de sujetos, así como del modo en que éstos establecen entre sí relaciones de asociación, inclusión y cooperación, así como el establecimiento de una división (o no) entre gobernantes y gobernados. Por lo tanto, la ciudadanía depende de la forma de pertenencia de una diversidad de individuos en una misma unidad política de asociación y de relaciones de poder y dominación. Es en este sentido que la ciudadanía es una síntesis de la historia de acción, de organización social y de luchas por el reconocimiento de esos derechos. El proceso autonómico que vive Bolivia tiene el desafío fundamental de articular las visiones regionales de una realidad diversa a una visión conjunta de país basada en la complementariedad, reciprocidad y unidad de la nación. En consecuencia el proceso autonómico boliviano tiene dos desafíos fundamentales, por una parte convencer sobre la necesidad política de contar con un modelo autonómico en función a las necesidades y demandas de los actores en conflicto y por otra convencer sobre las ventajas productivas, económicas y competitivas de un modelo autonómico. Es necesario en un país étnicamente diverso y heterogéneo como Bolivia, el imaginar nuevas formas de convivencia igualitaria y cogobierno democrático entre culturas, pueblos y sujetos colectivos e individuales. Esta búsqueda pasa por la construcción de nuevas instituciones y espacios políticos, sociales y económicos que permitan configurar estructuras de organización, formas y procesos de deliberación y dirección compuestos por la presencia igualitaria de todos los pueblos y sus formas sociales y políticas. La demanda de autonomía en Bolivia también es en parte el resultado de un proceso amplio de democratización de la ciudadanía, el cual trajo consigo la incorporación de regiones y grupos sociales históricamente excluidos en la agenda política y económica nacional. En este sentido, la descentralización, vía Gráfico 2.1. la Ley de Participación Popular, se ha convertido en una Resultados del Referéndum Autonómico por Departamento especie de semilla de inclusión y la reflexión sobre el futuro 100.0% de una nación que busca mayores espacios locales de poder, 90.0% armónicos con las demandas autonómicas. Se puede 80.0% 70.0% puntualizar que la democratización profunda de las 60.0% autonomías es la condición para que éstas no queden 50.0% capturadas por coaliciones o grupos de poder que sean 40.0% incapaces de generar desarrollo para las amplias mayorías. 30.0% La fórmula institucional que finalmente adopten las 20.0% 10.0% autonomías no necesariamente debería ser uniforme en un 0.0% país tan diverso como el nuestro, este proceso deberá favorecer el desarrollo de la diversidad dentro de la unidad nacional, es así que es importante que la estructura del SI NO Estado autonómico establezca un marco institucional que garantice la unidad y sea capaz de disminuir la carga burocrática, así como que permita que se ejerza una ciudadanía efectiva. 75.5% 73 .4 % 4 2 .3 % 2 8 .9 % Pa nd o 2 6 .2 % B en i Ta rij a 2 6 .9 % Po to si 2 4 .5% O ru ro Pa z C oc ha ba m ba La 57.7% 3 9 .2 % 3 7.0 % 2 6 .6 % 73 .8 % 71.1% 6 0 .8 % C ru z 3 7.8 % C hu qu is ac a 73 .1% 6 3 .0 % Sa nt a 6 2 .2 % Fuente: Elaboracion propia con datos de la CNE El escenario que se proyecta para dar solución a estas demandas en el caso boliviano es la Asamblea Constituyente, donde existe una representación de la población muy diversa y con fuerte presencia indígena/campesina, aunque con un fuerte sesgo político. Esta Asamblea tiene el mandato de diseñar un nuevo orden institucional más equitativo que el que está en vigencia, para esto se requiere de capacidad para llegar a acuerdos y consensos respetando las diferencias. Se busca articular múltiples visiones de mundo en una sola constitución que sea aceptada por la mayoría. Por un lado, las demandas de autonomía reflejan un cuestionamiento a las actuales unidades territoriales y a la actual estructura estatal y por tanto proponen nuevas configuraciones institucionales tanto en sus estructuras internas como en su relación con el gobierno central. Otras propuestas también proponen la configuración de unidades organizativas comunitarias basadas en usos y costumbres y formas tradicionales de administración política. Finalmente, otro tema común considerando las propuestas autonomistas es el referido a las atribuciones y competencias para las instancias descentralizadas y aquellas que se conservan como privativas del gobierno central, como ser la explotación de recursos naturales. Hay planteamientos que exigen procesos de consulta obligatoria a las organizaciones sociales del lugar, para participar efectivamente en la toma de decisiones sobre el destino de los beneficios. El lograr una visión autonómica pasa por reconocer el tema sobre la unidad del país, donde se debe partir del reconocimiento del carácter pluriétnico y multicultural, ya que es la diversidad del país la que da lugar al modelo autonómico departamental. Las autonomías de esta forma ideal, bien pudiesen ser la expresión comunal, indígena, local o provincial que potencien las autonomías municipales y que construyan hacia arriba una ciudadanía nacional con identidad regional, proponiendo también la necesidad de crear mecanismos de compensación inter e intraterritorial, lo que forzosamente implica la cesión de recursos a un gobierno central fortalecido, para que éstos sean redistribuídos entre las regiones o departamentos de menor ingreso. Gráfico 2.2. Resultados del Referéndum Autonómico 'Media Luna'y Resto del Pais Gráfico 2.3. Resultados Nacionales del Referéndum Autonómico 1,400,000 1,200,000 SI, 1,237,312, 42.4% 1,000,000 800,000 1,402,388 600,000 NO, 1,680,117, 57.6% 400,000 635,258 602,054 200,000 277,729 0 Resto del Pais Fuente: Elaboracion propia con datos de la CNE (2006) SI NO "Media Luna" Fuente: Elaboracion propia con datos de la CNE (2006) En conclusión, la fórmula institucional que finalmente adopten las autonomías no será necesariamente uniforme en un país heterogéneo como Bolivia. Para que sea exitoso este proceso, posiblemente deberá favorecer el desarrollo de la diversidad dentro de la unidad nacional, y de manera importante fortalecer la estructura de un Estado autonómico que establezca un marco institucional que garantice la unidad. Para hacer de las autonomías parte de un proceso descentralizador que coadyuve al desarrollo del país es necesario cambiar las condiciones legales e institucionales de poder existentes y en democracia lo pueden hacer los ciudadanos electos y representativos tanto parlamentarios como constituyentes. En ese sentido se lograrían nuevos liderazgos forjados en la gestión local con identidad. IV. CIUDADANÍA ECONÓMICA A TRAVÉS DE LA DESCENTRALIZACIÓN "una ciudadanía económica, una ciudadanía adulta donde cada individuo cumple sus deberes, a través de sus relaciones con el fisco, pero donde también posee plenamente el derecho a recibir estos recursos redistribuidos, siendo ambos, deberes y derechos, sometidos a criterios de justicia". Difícil es asumir una ciudadanía plena en un contexto con tantas desigualdades como lo es el boliviano. La pregunta que debe surgir entonces del proceso autonómico que podría estar iniciándose es: ¿Una mayor autonomía puede ayudar a luchar contra estas desigualdades, a generar una ciudadanía (económica) plena? ¿Más poder a las regiones implica una mejor ciudadanía? El bajo porcentaje de personas que creen que "los niveles de trabajo de la gente son causa de las desigualdades regionales" (Verdesoto y Suazo,2006), contrastado con el alto porcentaje de respuestas que envuelven al estado de una u otra manera nos hacen pensar en una posible cultura rentista, dependiente sobre todo de la extracción de recursos naturales. Para Laserna (2006), en nuestra sociedad existiría una "alta expectativa sobre lo que debe hacer el estado, y baja disposición a aportar". Una explicación complementaria propone que lo que existe en realidad es una resistencia al tributo, puesto que éste estaría asociado con la mita y el pongueaje coloniales. Además, la consolidación de la parcelización de la tierra en 1955 no ha logrado hasta ahora vencer la resistencia al tributo predial, ajeno a las costumbres locales rurales. Sin embargo, el mayor obstáculo para la recolección de impuestos, y para poder generar políticas públicas eficientes basadas en los ingresos derivados, es el problema de la desigualdad y la pobreza, tal vez el más trascendental para la realidad boliviana. La recaudación tributaria basada en la riqueza de las personas, puede ser nula debida a situaciones de gran desigualdad. En Bolivia, sólo un 31% de la PEA tributaría. En los datos estudiados, es el occidente del país donde hay más pobreza y más pobres. Y no es casualidad que sea también la región con mayor autopertenencia a un grupo étnico. La pobreza (incidencia) dentro del grupo étnico quechua alcanzaría al 58%; siendo de un 55% para los hogares que se autoidentificaron como aymaras. Estas cifras son bastante superiores a aquellas que muestra el grupo no identificado étnicamente, un 35%. Los otros grupos originarios, los del oriente boliviano, tendrían mejores indicadores que aquellos de occidente (41% de incidencia de pobreza). La pobreza del grupo aymara es en este sentido menos intensa y menos desigual que la pobreza del grupo quechua. El problema, visto desde el ángulo estatal y ya no individual, no es el que una región tenga más o menos recursos, sino el de saber como se han estado repartiendo los ingresos económicos, generados por estos recursos. El PIB per cápita de Tarija, el más alto del país, se sitúa para ese año en 1.684 $US, muy por encima de la media nacional que es de 949 $US. En cuatro años ha crecido en un 52%. En contraste, el PIB per cápita del departamento de Potosí para el año 2004 sólo alcanza los 546 $US y se sitúa muy por debajo de la media nacional. Agregando la inversión pública a la IED, Tarija recibe TRANSFERENCIAS PER CÁPITA. Bs. más de 470 $US por habitante mientras que Oruro 1462 1089 recibe alrededor de 69 $US per cápita. 500 400 300 200 100 0 CHU LPZ CBA ORU Copart. POT TAR Regalías SCZ BEN PAN FCD Los recursos HIPC-II y por coparticipación (nacidos con la Participación Popular) están repartidos bajo criterios coherentes y equitativos –población o población ponderada–, hecho que contrasta con el reparto de los ingresos percibidos por la explotación de los recursos naturales. Como ejemplo, el IDH. A la hora de su creación y de su estructuración, en 2005, existieron grandes presiones por parte de los gobiernos municipales y departamentales, pero también presiones corporativistas: universidades públicas, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, pueblos originarios... que ocasionaron un reparto basado en relaciones de fuerza y no en necesidades de la población. El reparto de los tres tipos de transferencias a nivel intermedio (regalías, FCD y coparticipación de tributos) es extremadamente desigual entre departamentos. Mientras que un habitante de Tarija percibe 1.385 Bs. por regalías, un habitante de La Paz percibe únicamente 3 Bs. El diseño defectuoso del FCD hace que los recursos que éste genera incidan de manera marginal en la distribución per cápita nacional. La coparticipación del IEHD, y desde 2005 también del IDH, da un saldo per cápita favorable sobre todo al departamento de Pando con 423 Bs. por habitante. En el otro lado de la balanza, cada habitante de La Paz recibiría sólo 31 Bs. por este concepto. Podríamos pensar en una perpetuación de las desigualdades debido a un mal reparto de los ingresos del estado. Hay diferencias, importantes, entre regiones, lo que en definitiva se traduce en ventajas para los ciudadanos que tienen la buena fortuna de haber nacido en una región y no en otra. Parecen ser éste un punto principal en el debate sobre las autonomías, donde el control de los recursos económicos derivados en gran parte de los recursos naturales son la base para financiar las distintas competencias que se descentralizarían dentro de una mayor autonomía. Lo que estamos viendo actualmente es que los departamentos con mayores riquezas naturales son los que están exigiendo mayor autonomía. En este sentido, la Participación Popular, descentralizando las responsabilidades y el gasto público, es un gran intento para acercar el Estado hacia la sociedad, cuya madurez pide resultados para poder contribuir por su lado mediante impuestos. En principio, el ciudadano valoraría esta política de descentralización, y ésta contribuiría a la creación de una verdadera ciudadanía económica. Pero, como hemos apreciado, el Estado puede también ayudar a perpetuar las desigualdades, mediante una mala redistribución, impidiendo el desarrollo de esta ciudadanía. El círculo virtuoso puede en realidad convertirse en un círculo vicioso. La Participación Popular en cierta medida ha reducido la sensación de que lo que se tributa no está siendo debidamente devuelto, acercando el gasto del Estado al ciudadano, especialmente en aquellas zonas rurales donde en el pasado el Estado “brillaba por su ausencia”. Esto también se nutre por una mayor confianza en las instituciones gubernamentales más cercanas, las locales, mientras que la confianza en el gobierno central es, por lo menos momentáneamente, inclusive menor a la dada a los gobiernos departamentales. Nuevamente, el cambio social y el lazo ciudadano-Estado está presente. Es por esto, que una mayor confianza en las instituciones y en el manejo del gasto público puede ayudar a reforzar esta nueva ciudadanía que incluya derechos (justa redistribución) y deberes (conciencia tributaria) y que además excluya malos hábitos generados por ambos lados (rentismo). Una mejor redistribución, más transparente –los mecanismos de participación popular apuntan hacia ambos sentidos con relativo éxito–, ayudará sin duda a la sensación de una verdadera ciudadanía económica. La autonomía no podría consolidarse mediante criterios de repartición injustos, que podrían perpetuar las grandes diferencias a nivel individual.