la administracion publica y burocracia 1

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA
LA ADMINSTRACION PÚBLICA Y BUROCRACIA
1. La burocracia
Taylor
1[1]
revolucionó el sistema de fabricación con la introducción de elementos
racionales en el proceso productivo, que afectaban a la división del trabajo y a la
distribución de funciones, proponiendo una organización racional y científica del trabajo
en la que la iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema
organizativo dirigido y concretado en tareas, que le eran impuestas y estaban
señaladas en una normativa o reglamento. La incidencia que el taykorismo tuvo en
décadas posteriores repercutió también en la organización administrativa que copió el
modelo racional de diferenciación y distribución de tareas. H. Fayol
2[2]
trasladó el
esquema taylorista a la organización administrativa, para economizar 'tiempos
muertos' y conseguir una optimización de resultados. Su propuesta consistía en
determinar aquellas funciones que tienen un cierto carácter general, y que son
comunes a todo tipo de organizaciones: planeación y diseño de programas,
organización, dirección, coordinación del personal y control del cumplimento de los
objetivos propuestos. Y para desarrollarlas estableció unos principios que deben regir y
orientar
cualquier
acción
administrativa:
división
del
trabajo
en
niveles
de
especialización, equilibrio entre autoridad y responsabilidad compartida, jerarquía,
disciplina en el cumplimiento de la norma, unidad de mando o dirección y
centralización.
La burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidación del
sistema capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su carácter lógico, que se
manifiesta en la forma de resolver y administrar las cuestiones políticas, económicas y
sociales por medio de una división jerarquizada del trabajo, de una especialización
técnica de tareas y de un control y coordinación de unos grupos sobre otros. Esto
exige tiempo, eficiencia y concentración de poder. La lógica de la burocracia moderna
es una lógica de dominación legitimada por el cumplimiento de la ley y la norma. En
segundo lugar, por su carácter dinámico, dado que constituye una fuerza decisiva en la
sociedad postmoderna, que se ha extendido desde el poder ejecutivo y administrativo
al conjunto de la sociedad y a cualquier tipo de organización.
1[1]
2[2]
TAYLOR, F.W. (1970), Management científico, Barcelona, Oikos-Tau, pp. 46-55.
FAYOL,H. (1979), Administration industrielle et générale, Paris, Bordos, pp. 48 y ss.
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El término de burocracia utilizado por M.Weber, responde a un concepto de tipo
ideal que resume y sintetiza unas formas de acción social, específicas de las
sociedades modernas, y que se basan en los principios de igualdad ante la ley, en la
necesidad de una jerarquía normativa y en la relación con el mercado, como norma
fundamental de los procesos de interacción social.
Los elementos características de la burocracia
3[3]
como sistema organizativo los
sintetizamos en el siguiente cuadro:
Jerarquía y responsabilidad
Sistema organizado de mando y subordinación mutua
de las autoridades inferiores por las superiores.
Normativa escrita
Regula las relaciones entre los miembros de la
organización y las funciones de cada uno de éstos en
relación con su status y especialización.
Obediencia
Cumplimiento de la normativa general
instrucciones recibidas de la autoridad.
Selección de Personal
Profesión que exige una serie de conocimientos
específicos, que hay que demostrar a través de unas
pruebas determinadas.
Sistema
remuneraciones
Dedicación
completa
y
de
las
de
La retribución se produce más bien en relación con las
funciones desempeñadas y no de acuerdo al trabajo
realizado.
laboral
El ejercicio de la Administración Pública exige
exclusividad y no permite la participación en aquellas
cuestiones privadas cuyos intereses puedan entrar en
colisión con los públicos.
Pero la concepción weberiana
4[4]
resulta insuficiente para el funcionamiento de
las organizaciones públicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al
excesivo formalismo en el análisis y resolución de problemas, a las toma de decisiones
vinculadas excesivamente al reglamento...
Se trata de un sistema cerrado con
dificultad de innovación y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que
se producen en los sistemas políticos y económicos de las sociedades desarrolladas.
La organización burocrática responde a un sistema de producción en masa, con
un nivel tecnológico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios
3[3]
4[4]
WEBER, M. (1993), Economía y sociedad, Mexico, F.C.E. pp. 717-723.
WEBER, M. (1993), Economía y sociedad, Mexico, F.C.E. pp. 173 y ss.
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socioeconómicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de
eficiencia es reducido. El modelo burocrático, útil durante la fase de consolidación y
expansión del sistema capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto económico
y social.
La falta de eficacia, que con frecuencia encontramos en el procedimiento
administrativo, suele deberse a que las mismas técnicas y elementos utilizados
resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto contrario al previsto.
Bien debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad se
desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del
mismo. Se quiere asegurar una respuesta de carácter general, objetiva e igual para
todos, a través de un cumplimiento estricto del reglamento.
La rigidez en la aplicación de la norma produce dificultades tanto en la
organización como en las relaciones que ésta mantiene con sus administrados o
clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme,
evitando la intromisión de intereses y simpatías personales del funcionario, y pueden
contribuir a aumentar la rapidez en la resolución de los problemas y cuestiones
planteadas. Pero una exagerada e inadecuada imposición de las mismas conduce a la
inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contrario al deseado, especialmente en
aquellos casos en los que debido a su carácter insólito, no es posible la aplicación de la
norma establecida. Pero esta falta de eficiencia, está también condicionada por una
serie de factores estructurales
5[5]
:
- los objetivos de las administraciones, son de carácter político, y en múltiples
ocasiones no son de naturaleza económica, por lo que su prestación se hace a coste
cero o a precios muy inferiores a los del mercado, y siempre menor que su coste real.
Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad económica de los servicios públicos.
- el sistema presupuestario de la mayoría de los paises desarrollados tiene un
carácter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la utilización de los
recursos y en la distribución del gasto.
- el desarrollo de la política económica y social no depende, en muchas
ocasiones, de las necesidades de los ciudadanos sino de las disponibilidades
5[5]
MAYNTZ, R. (1994) - Sociología de la Administración Pública, Madrid, Alianza Universidad, pp. 139146.
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presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y su repercusión en las
economías nacionales.
Reich
weberiano,
propone
y
un
aplicable
nuevo
al
esquema
organigrama
organizativo,
público,
alternativo
diferenciando
especialistas a los que asigna unas funciones determinadas
tres
al
modelo
clases
de
6[6]
:
MODELOS BUROCRÁTICOS EN LAS SOCIEDADES DESARROLLADAS
Grupos de especialistas
Función que deben desarrollar
Los que resuelven los problemas
Conocer el medio y las circunstancias que
intervienen en los acontecimientos
Los que identifican los problemas
Habilidad para identificar
resolución de problemas
Los intermediarios estratégicos
Habilidad para dirigir y crear condiciones de
trabajo, proporcionando los recursos necesarios
y
capacidad
de
Este planteamiento supone la ruptura del esquema piramidal y jerárquico que
define a la administración pública tradicional, en favor de equipos de profesionales
especializados, entre los que predominan un sistema de comunicación más fluido. Los
equipos creativos identifican y resuelven los problemas a través de estrategias y
tácticas, lo que permite dar la solución más idónea a cada situación, en función de los
recursos disponibles.
2. Las administraciones públicas
al
conjunto de procedimientos, mecanismos y formas
sociales por medio de las cuales el Estado gestiona —
administra— tanto bienes como servicios públicos,
reglamenta la actividad económica privada y
contribuye, a través de la política económica, al
funcionamiento del mercado. La administración surge con el
El concepto moderno de Administración Pública sirve para designar
6[6]
GOMEZ BAHILLO, C. y MARCUELLO SERVOS, CH. (1997), Sociedad, individuo y organización. Un
ensayo para discutir, Zaragoza, Editorial Egido, p. 79.
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capitalismo, como un instrumento de dominación y control, que es ejercido por el
poder central y por el grupo social vinculado al mismo.
constituye un poder público. Su autoridad
distintas políticas públicas, de las normativas,
La Administración Pública
se manifiesta a través de las
de
las
regulaciones,
de
un
repertorio
de
disposiciones
y
actos
de
carácter
administrativo. Son tantas y tan pluriformes que están presentes en todos los asuntos
de la vida cotidiana. Algunas de estas manifestaciones son de obligado cumplimiento
para todos los ciudadanos y para el conjunto de las organizaciones sociales.
El paso de un sistema político centralizado y autoritario a
un modelo sociopolítico descentralizado y participativo ha
supuesto la transformación de las estructuras organizativas
del poder. La Administración Pública se ha tenido que ir adaptando al contexto y
exigencias de los estados democráticos y de las sociedades del bienestar. En los
primeros estadios del capitalismo, su estructura y funcionamiento respondía, —
salvando las
distancias—
cumplimiento
de
una
al
modelo
reglamentación
weberiano.
jurídica
Su
que
actividad
contemplaba
consistía
los
en
el
hechos
y
situaciones que habitualmente se producían en la sociedad, —las cuales afectaban a
las relaciones económicas y sociales de los ciudadanos—, y requerían la intervención
del estado. Este procedimiento, válido en un modelo productivo basada en una
producción en masa y con un bajo nivel de mecanización y tecnología, resulta
insuficiente hoy, ya que la intervención del estado en la sociedad civil afecta a
múltiples ámbitos de la vida de los ciudadanos y la complejidad de la vida moderna
exige respuestas eficaces y rápidas, por parte del poder, para la solución o prevención
de una diversidad de problemas políticos, económicos y sociales. El estado ha pasado
de garantizar y proteger unos derechos y exigir unas obligaciones individuales, a
gestionar unos servicios y bienes públicos, que requieren enormes previsiones
presupuestarias y grandes recursos humanos. La gestión exige necesariamente eficacia
y eficiencia tanto en el procedimiento como en las resoluciones.
2.1. Función de las administraciones públicas
Las administraciones públicas en las sociedades
capitalistas avanzadas desarrollan una doble función: de
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socialización, a través del establecimientos de unos
procedimientos democráticos que permiten el desarrollo y la
consolidación de unos órganos participativos en la toma y
ejecución de las decisiones que afectan a la ciudadanía; y, por
desprivatización del poder en la manera en que la autoridad
y el estado se ponen al servicio del ciudadano elector.
otra parte, de
Las funciones que la sociedad civil ha delegado en las administraciones públicas
son, principalmente:
Función
Política
Económica
Administrativa
Objetivo
Contribuir a la legitimación del poder
Posibilitar el desarrollo de derechos democráticos
Desarrollar políticas económicas
Contribuir al funcionamiento del mercado
Satisfacer las necesidades individuales
Política exterior: relación sociedad-entorno
Política interior: relación ciudadanos-grupos sociales
Política administrativa: garantizar prestaciones y recursos
Política social: integración e igualdad social, democratización de las
estructuras...
Las funciones del estado, a través de las administraciones públicas, son
resumidas por R. Mayntz, en las siguientes7[7]:
"1. Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello
significa como mínimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior
(seguridad exterior)... pertenece a este punto todo el extenso ámbito de las relaciones
internacionales.
2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello
tanto entre los individuos como entre los grupos (orden interno).
3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo,
sobre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios...
4. Prestaciones de abastecimiento y servicios...
7[7]
MAYNTZ, R. (1994) - Sociología de la Administración Pública, Madrid, Alianza Universidad, 55.
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5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos
pueden ser, entre otros: integración nacional, igualdad social, construcción del
socialismo, democratización, así como también crecimiento económico, mejora de la
salud pública o elevación del nivel educativo".
2.2. Estrategias de las administraciones públicas
2.2.1. Estrategia de flexibilidad
a) objetivo: lograr competitividad para responder y anticiparse a las nuevas
necesidades sociales y administrativas
b) actuaciones para lograr una estructura administrativa flexible
- Desarrollar estructuras reducidas, centradas en las prestaciones más que en
departamentos formales, y responsabilizadoras, con escaso nivel jerárquico, que
permita la rapidez en la toma de decisiones.
- Promover grupos de proyectos y actuaciones ante necesidades y prestaciones
sociales y administrativas concretas y localizadas.
- Potenciar burocracias profesionales.
- Promover diseños de organización por áreas estratégicas de actividad.
- Ampliar la autonomía y medios de las unidades estratégicas de gestión.
- Reducción de la complejidad y simplificación de los procesos administrativos.
- Diseñar la organización en base a la eficacia y atención al público y no al
control.
2.2.2. Estrategias de coherencia
a) Objetivo; coherencia con el entorno político, social y económico y con su propia
estructura interna, para poder lograr una mayor capacidad de respuesta y de servicio.
b) actuaciones para lograr una coherencia institucional con el entorno
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- Desarrollar la actividad de la organización orientándola a las necesidades de
los distintos sectores sociales, desde una doble perspectiva:
-
diseñando
estructuras
que
permitan
la
percepción
de
nuevas
necesidades sociales.
- desarrollando una cultura organizativa en la administración orientada a
la satisfacción de necesidades sociales, el cambio y a la innovación.
- Apertura al exterior y sensibilidad para percibir las necesidades sociales y
administrativas y la evolución de las tecnologías existentes.
-Diseñar estructuras y sistemas que permitan adecuar la tecnología de gestión a
las necesidades de la organización y a las demandas de los ciudadanos.
- Potenciar la calidad y eficacia en la prestación de servicios
- Aplicar unos procedimientos con la suficiente capacidad de adaptación a las
circunstancias.
-
Potenciar
canales
de
comunicación
entre
las
diferentes
unidades
administrativas.
- Diseñar sistemas directivos que permitan la flexibilidad de estructuras y
sistemas.
2.2.3. Actuaciones en Gestión Recursos Humanos
- Diseñar políticas directivas que primen la capacidad innovadora y de
compromiso.
- Promover estructuras y sistemas directivos basados en los recursos humanos
(motivación)
- Profesionalizar las administraciones públicas.
- Establecer estructuras que
permitan la movilidad sistemática de recursos
humanos.
- Fijar políticas de captación y formación de directivos con capacidad de gestión
y de liderazgo.
- Diseñar la actuación por objetivos compartidos.
- Potenciar estructuras que permitan las relaciones informales..
- Integrar a las personas en la gestión y en el proceso productivo.
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2.3. La planificación administrativa
¿Qué es?
- una toma de decisión en función de unos objetivos y de una
programación de medios,
- una respuesta ante una situación difícil y conflictiva entre diversos
programas.
- supone un intento de racionalización que permite organizar decisiones.
¿Qué implica?
- Globalizar los problemas en un contexto más amplio.
- Proyección hacia el futuro: "qué debemos hacer hoy para estar
preparados para el mañana".
- Intervención sobre el sistema económico y social.
- Delimitar un ámbito temporal de actuación.
¿Cuáles son sus objetivos?
8[8]
1. Garantizar la estabilidad y el crecimiento económico por medio de la política
monetaria, política de empleo, inversiones públicas...
2. Inverstir en áreas no especulativas para el capital privado: asistencia social,
transporte de masas...
3. Redistribuir la renta y riqueza, a través de la política fiscal y presupuestaria.
4. Paliar los efectos de los ciclos económicos regresivos.
5. Proveer servicios públicos y sociales de bienestar: educación, sanidad,
prestaciones sociales...
6. Planificar y coordinar el desarrollo integral de áreas deprimidas, por medio
de políticas de desarrollo rural...
8[8]
FRIEDMAN, J. (1991), Planificación en el ámbito de lo público, Madrid, MAP, p. 44-45
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¿Cuál es su contenido?
9[9]
* Planificación de la seguridad nacional
* Planificación Económica
- Política de Inversión para el crecimiento económico
- Política de Pleno empleo
- Política monetaria (antiinflación y procedimiento)
- Política mercantil
- Política de renta (distribución)
- Política de empleo (educación)
- Política energética (recursos estratégicos)
- Política científica (investigación y desarrollo)
- Política sectorial (agricultura,..)
* Planificación Social
- Política de seguridad sociolaboral
- Política de servicios de bienestar
- Política de servicios sociales individuales y colectivos: salud, educación,
vejez, vivienda,...
* Planificación medioambiental
- Tratamiento residuos y contaminación
- Gestión de terrenos públicos
- Recursos acuíferos
- Conservación de recursos
- Preservación de la naturaleza
- Protección de especies en vías de extinción
- Protección de espacios frágiles y únicos
- Energía alternativa
* Planificación urbana
- Utilización del suelo
- Transporte local
- Reurbanización
- Diseño urbano
- Conservación del entorno urbano
- Desarrollo comunitario
* Planificación del Desarrollo regional
- Desarrollo de recursos naturales
- Desarrollo económico regional
9[9]
FRIEDMAN, J. (1991), Planificación en el ámbito de lo público, Madrid, MAP, p. 42-43.
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-
Política migratorio y de población
Ubicación de la industria
Transporte regional
Desarrollo rural regional
3. Hacia un nuevo modelo de administración pública
Los cambios contextuales en el ciclo económico, también han contribuido a la
crisis del modelo burocrático, ya que éste había sido concebido para garantizar y
proteger unos derechos de una forma objetiva y plenamente regulada. En las
sociedades de bienestar, el estado, a través de sus administraciones, se ha convertido
en gestor de una variedad de servicios que requieren, en muchas ocasiones,
actuaciones e intervenciones muy complejas, las cuales se tienen que prestar tanto en
contextos expansivos del ciclo económico como en épocas de restricción, en las que las
demandas ciudadanas resultan mayores. La política de prioridad de gasto y de gestión
de
recursos
limitados
constituye
una
de
las
funciones
primordiales
de
las
administraciones públicas en el estado de bienestar.
En las sociedades desarrolladas, la administración pública está, “en primer
lugar, fuertemente cuestionada como centro de definición del interés general de la
sociedad, también está cuestionada como organización eficiente y como organización
eficaz en la prestación de servicios de calidad a sus clientes. En segundo lugar, ha
perdido sus límites tradicionales, siendo una organización difusa; así se han
desarrollado enormemente sus líneas de colaboración con las empresas públicas y
privadas y las organizaciones no gubernamentales -privatizaciones, 'contracting out',
desregulaciones, etc.- ...; al tiempo, continúa generando agencias autónomas o
semiautónomas para la solución de problemas novedosos,...; finalmente, se enfrenta a
procesos de descentralización territorial e internacionalización, con la consiguiente
creación de nuevos gobiernos intermedios hacia dentro, mientras, hacia fuera, pierde
capacidad de toma de decisiones autónomas con el desarrollo de diferentes órganos
internacionales o la revitalización de los anteriormente existentes. Tercero, se
encuentra sometida a diversos debates sin que sea sencillo hallar soluciones a los
mismos; así, no tiene claro si la gestión pública es un proceso técnico o político, si
basta con generar respuestas de gestión importadas del sector privado o si es
necesario reciclarlas con los valores propios de lo público, si es necesario desarrollar
habilidades gerenciales o mayor sensibilidad ética, si hay que dar 'empowerment' a los
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empleados públicos o hay que desarrollar políticas neotayloristas centradas en medir
rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer todo ello a la vez,
intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso"
10[10]
.
Este debate que desde hace más de dos décadas se está planteando en la
sociedad, está produciendo un cambio radical en la relación existente entre la
administración y los ciudadanos. El ciudadano ha pasado a ser un cliente de la
administración, como titular de unos derechos, que le son garantizados por el estado y
que están reconocidos en la Constitución, y como usuario habitual de unos servicios
públicos. Por ello, tiene unas expectativas sobre las respuestas que espera de los
organismos públicos para satisfacer sus demandas y necesidades. Por su parte, la
administración, para ser receptiva a las expectativas de los ciudadanos, ha tenido que
ir desarrollando una serie de reformas estructurales y de procedimiento, que
demandan un cambio en las organizaciones públicas y que han dado lugar a unos
procesos de reforma del sector en la mayor parte de los paises desarrollados.
Reformas que se concretan en las siguientes actuaciones:
- Profesionalización de los empleados públicos, lo que supone una formación
especifica a las funciones de administración y de gestión que van a tener que
desarrollar en la prestación del servicio y atención al público.
- Descentralización, con el establecimiento de unas unidades administrativas
que dispongan de un cierto nivel de autonomía para su funcionamiento y organización
interna, y que posteriormente son evaluadas en función de los resultados. La
descentralización ha producido unos nuevos centros de decisión política y la aparición
de niveles administrativos, con competencias específicas y capacidad de administrar y
de gestionar recursos.
- Disminución de reglamentaciones y normativas, dando una mayor capacidad
de decisión a cada unidad administrativa, en función de la problemática peculiar y
concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la eficacia y la capacidad de
resolución de problemas según las circunstancias en las que éstos se presentan.
- Implantación de un sistema de responsabilidad, compartida en la consecución
de los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de unas nuevas formas de
relación y de comunicación.
10[10]
VILLORIA, M., "Modernización administrativa y gobierno postburocrático" en BAÑON, R. y
CARRILLO, E. (comps.) (1997) - La nueva Administración Pública, Madrid, Alianza Universidad, p. 82.
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En la década de los años ochenta se han ido introduciendo una serie de medidas
y estrategias de modernización en las administraciones en la mayor parte de los paises
desarrollados, que está suponiendo, como señala Losada Marrodan el paso
11[11]
:
1º. De una administración expansiva, propia del estado de bienestar, a una
administración equilibrada. La administración se presenta como la salvaguarda del
interés colectivo y como defensora del interés particular de los ciudadanos, lo que está
conduciendo a un replanteamiento sobre la utilización de los recursos humanos y
económicos, que resultan limitados, ante una demanda de prestaciones cada vez
mayor y en proceso creciente. Ello obliga a un establecimiento de políticas racionales,
ante las peticiones ciudadanas, y de estructuras administrativas flexibles para
incrementar la capacidad de respuesta a las exigencias y demandas sociales.
2º. De una administración centralista a una administración relacional. Los
procesos de descentralización administrativa se han generalizado en muchos paises
europeos con la finalidad de conseguir unos mayores niveles de eficacia. La
administración relacional exige un acercamiento a la sociedad y a los agentes sociales,
lo que repercute positivamente en los niveles de competitividad de las organizaciones
públicas.
3º. De una administración neutral a una administración competitiva y
responsable. El objetivo de cualquier administración debe ser el responder, en el
momento adecuado, a las expectativas de los ciudadanos, lo que requiere la existencia
de unas estructuras y mecanismos de evaluación y control de la propia actividad y de
los resultados obtenidos.
Esta política de receptividad, que se ha introducido en las administraciones
públicas de los paises de la O.C.D.E., ha supuesto un cambio estructural en la propia
organización dando origen a unas unidades administrativas descentralizadas y
reducidas en tamaño y funciones, que permiten prestar un servicio más eficiente a los
ciudadanos. Para ello, "será cada vez más necesario que los organismos públicos,
gestores de los servicios públicos aprendan a aprender, a observar constantemente su
11[11]
LOSADA MARRODAN, C., "Procesos de modernización de las Administraciones Públicas. Contenidos
y estrategias de reforma" en Revista de Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 7-8, 67-72.
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entorno para adaptarse a él dentro de los límites establecidos por las normas de la
democracia, y con la preocupación fundamental de mejorar sus resultados sobre el
propio terreno"
12[12]
.
La administración receptiva es aquélla que: 1º) Hace comprensible la
organización administrativa al ciudadano, a través de unos adecuados canales de
información
y
de
una
simplificación
de
la
estructura
y
del
procedimiento
administrativo.; 2º) Responde a las necesidades, exigencias y expectativas de los
ciudadanos, considerados como clientes, respecto a la prestación de determinados
servicios; 3º) Es accesible, a través de su localización espacial, material (instalaciones)
y temporal, y por la comprensibilidad del propio procedimiento: claridad en los
formularios, instrucciones... 4º) Fomenta la participación activa del ciudadano como
persona individual y como miembro de asociaciones, grupos de intereses...
Pero la receptividad hay que considerarla también desde la perspectiva del
administrado y de su experiencia en la relación con la administración. El ciudadano se
encuentra con diferentes programas y proyectos administrativos que le afectan
directamente, y con una serie de servicios públicos con los que debe relacionarse con
cierta frecuencia para solicitar algún tipo de prestación o ayuda, o para dar a la
administración información sobre sus actividades y resultados. La administración, por
tanto, desarrolla un monopolio, en el momento en que presta unos determinados
servicios al usuario y, a su vez, es capaz de crear un conjunto de obligaciones respecto
a él: requerir datos (ejemplo, censo de población, censo de vivienda, censo
industrial,...), impuestos....
La receptividad se traduce en la orientación al cliente y en la búsqueda de una
gestión de calidad. Pero ambas respuestas, a pesar de que han mejorado las
actuaciones públicas respecto a las expectativas de los ciudadanos
13[13]
, no han
solucionado los problemas estructurales con los que se encuentra el sector público: la
adaptación al contexto de una sociedad global y el desarrollo de la participación
ciudadana en la gestión de la actividad pública. El debate sobre la administración
12[12]
OCDE (1989), La administración al servicio del público, Madrid, I.N.A.P., p. 229.
GOMEZ BAHILLO, C., "La receptividad en las administraciones públicas" en Revista de Gestión
Pública y Privada, 1, 77-88. Se estudia la opinión de los españoles en su contacto habitual con las distintas
administraciones y los niveles de satisfacción obtenidos en la resolución de sus demandas y problemas.
13[13]
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pública se debe centrar necesariamente en un contexto mucho más amplio que
considere el papel del estado en una sociedad globalizada.
4. La gestión pública en una sociedad globalizada
Conforme el contexto de actuación de las administraciones públicas se va
ampliando, como consecuencia de la aparición y consolidación de un mercado
globalizado, se ha ido produciendo un aumento de la rivalidad competitiva a nivel
empresarial y de las organizaciones públicas. La falta de adaptación y adecuación de
las administraciones al nuevo contexto afecta directamente a la competitividad de las
empresas privadas. Por ello, en los paises de la O.C.D.E. se están introduciendo
reformas estructurales en sus administraciones para mejorar la prestación de los
servicios públicos, así como para adaptarlos a los cambios y transformaciones que se
están produciendo en la sociedad, como consecuencia de
14[14]
:
1º. La internacionalización del mercado nacional y financiero, y los desajustes
que se han producido en sus estructuras, procedimientos y personal
al tener que
desarrollar una gestión en un espacio internacional, lo que ha producido una nueva
problemática que requiere una coordinación administrativa a nivel internacional y
transnacional.
2º. La repercusión de la Unión Europea en la administraciones públicas
nacionales como consecuencia de la nueva normativa comunitaria respecto a los
derechos ciudadanos, política medio ambiental, política de protección al consumidor,
política de cohesión social... Más directamente las directrices comunitarias están
afectando a la política presupuestaria, política de la competencia, política social y
política de personal. Por otra parte, las presiones económicas y financieras de la propia
Comunidad, ante los estados y administraciones nacionales para conseguir los
objetivos requeridos para la implantación del "euro", y que se han dirigido hacia los
niveles de endeudamiento, déficit público y control fiscal, han repercutido en la política
presupuestaria y de personal de cada estado miembro.
3º. A ello, hay que añadir las exigencias y presiones ciudadanas que han
supuesto, en estos últimos años, la expansión de unos servicios públicos con mayores
14[14]
WRIGHT, V., "Redefiniendo el Estado: las implicaciones para la Administración Pública" en Gestión y
análisis de políticas públicas, 7-8, 27-44.
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ámbitos de actuación y destinados a un mayor número de usuarios, y la exigencia, por
parte de éstos, de un mayor grado de eficacia en las prestaciones demandadas y
recibidas.
Ante
este
nuevo
contexto
mundial,
las
administraciones
públicas
han
establecido unas estrategias de cambio, dirigidas desde las instancias políticas del
estado, con el objetivo de transformar y adecuar el sector público, a las nuevas
situaciones y a su creciente internacionalización.
Como respuesta a las presiones políticas, y ante los profundos cambios
políticos, sociales y económicos que se han producido en esta última década en
Europa, en la mayor parte de los paises se ha creado un Organismo Administrativo
impulsor del cambio de los departamentos administrativos, que en Francia es la
Dirección General de Administración y Función Pública, en el Reino Unido la Unidad de
Eficiencia, en Suecia la Agencia para la Renovación Administrativa... Estos organismos,
dependientes del gobierno, tiene como función implicar a las diferentes unidades
administrativas, seleccionadas para el proceso de modernización, mediante el
establecimiento de unas estrategias de actuación que suponen:
1º) la concesión de una cierta autonomía en lo que se refiere a la gestión del
presupuesto, selección de personal, programación de objetivos...
2º) la flexibilidad en el desarrollo de las funciones encomendadas, a fin de
adecuar la actividad pública a las necesidades y problemas concretos del ciudadano.
3º)
proporcionar
una
formación
adecuada
a
los
gestores
públicos,
y
responsabilizarles de sus actuaciones.
4º) introducir incentivos mercantiles en la prestación de servicios, a través de:
- un sistema de financiación por bonos, o cobro total/parcial del coste del
servicio al usuario, lo que está contribuyendo a incrementar la competitividad del
servicio público frente a la competencia de la iniciativa privada
- el establecimiento de una nueva política centralizada de licitación de servicios,
a través de unas unidades de compra -Francia, Reino Unido,...-, que al gestionar las
necesidades
de
muchas
unidades
administrativas,
están
consiguiendo
mejores
condiciones en el mercado. El objetivo es la consecución de un mercado único para las
adquisiciones públicas.
- el aumento de las actividades públicas ofertadas por subcontratación ha
contribuido al desarrollo de un mercado privado de prestación de determinados
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servicios, lo que está permitiendo, al existir una mayor oferta, la reducción de costes.
Este procedimiento se está extendiendo por el Reino Unido, Francia, Paises Bajos,..
- el incremento de las concesiones administrativas y arrendamientos para la
explotación de infraestructuras públicas,... así como la implantación de franquicias
para la explotación de servicios menores.
Estas medidas concretas de actuación se han desarrollado por medio de unos
Programas de Reforma que tienen como objetivos prioritarios:
1º) La reducción del sector público, con la finalidad de disminuir los costes de
personal y contribuir con ello a la minoración del endeudamiento del estado. Esto
supone, en muchas ocasiones, el traspasar determinadas funciones a la iniciativa
privada, como por ejemplo ha sucedido en el Reino Unido durante la etapa de gobierno
conservador.
2º) Introducción de técnicas de gestión empresarial y de evaluación de
programas. La administración por objetivos constituye una técnica de gestión muy
extendida en las administraciones públicas de los paises desarrollados.
3º) Democratización de la administración pública, a través de la participación de
los principales agentes económicos y sociales en la elaboración de programas y
planificación de actividades y, posteriormente, en la evaluación de los resultados.
Asimismo se han establecido unos sistemas más objetivos y públicos que afectan a la
forma y a la igualdad de acceso de los ciudadanos a formar parte de la administración,
a las oportunidades de promoción de funcionarios...
4º) Reorganización del sector público que afecta a: a) los funcionarios:
permanencia, estabilidad, jornada y retribuciones, y, b) la estructura administrativa, a
fin de conseguir mayor flexibilidad y aumentar su capacidad de adaptación al contexto
social en el que se encuentra.
5º)
Establecimiento
de
una
nueva
cultura
administrativa:
la
actividad
administrativa como servicio público y de atención al usuario.
Estos Programas de Reforma, a pesar de tener elementos comunes, tienen sus
propias peculiaridades. Por ejemplo, Francia y el Reino Unido han tenido un objetivo
prioritario: la reducción del gasto, y para ello han tomado medidas de actuación
diferentes:
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País
Objetivo
Reducción gasto público
Reducción plantilla
Política de movilidad
Proyectos de servicios
Reducción gasto público
Reducción tamaño sector
Mejorar eficiencia servicios
Unidad de eficiencia
Unidad de dirección financiera
Cartas del ciudadano
Francia
Reino Unido
Medidas
En España, la Reforma de la administración pública ha tenido como objetivo
prioritario la racionalización, profesionalización y modernización del sector, superando
el desfase existente entre administración, mercado y sociedad. Este proceso afecta
15[15]
a la organización y gestión de los recursos humanos y económicos, y se desarrolla a
través del establecimiento de unos niveles mínimos de calidad, de unos sistemas de
evaluación de programas, actividades y rendimientos, y de una racionalización y
simplificación de procesos.
La globalización está afectando a la estructura y funcionamiento de las
administraciones públicas ya que "obliga a generar procesos de adaptación que le
sacan de sí misma como centro de referencia de las acciones que promueve y le
abocan a la dinámica de la competitividad por la captación de recursos... Para las
organizaciones modernas es necesario no sólo pensar de forma global en el ámbito
espacial o territorial, sino también en el ámbito temporal. En el primero porque los
múltiples acontecimientos que se producen en el mundo tienen impacto en las
organizaciones y les obliga a definir cuál es el papel que representan o quieren
representar en ese entorno, y a reflexionar sobre cómo les afecta la actuación que
otros representan o quieren representar. En el segundo, porque implica la necesidad
de definir horizontes a largo plazo que aminoren el peligro de inmersión en lo
cotidiano... El descubrimiento del entorno se produce cuando las organizaciones toman
conciencia de que su éxito no depende únicamente de la gestión interna de sus
recursos. Las organizaciones no son un sistema cerrado que se alimenta a sí mismo y
que no necesita del contacto con otros entes sociales para desarrollar su actividad,
para seguir viviendo... En un contexto de globalización, interconexión y complejidad, la
forma más adecuada de gestionar lo público es mirando hacia el exterior aunque
poniéndolo en relación con lo interno"
16[16]
15[15]
VILLAR GARCIA-MORENO, F., "Las Administraciones Públicas españolas: presente y futuro" en
Gestión y Análisis de las Políticas Públicas, 7-8, 61-66.
16[16]
BAZAGA FERNANDEZ, I., "El planteamiento estratégico en el ámbito de lo público" en BAÑON, R. y
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