S€rvicios financieros

S€rvicios financieros
Establecimiento de un marco de actuación
comunicación de la comisión
Documento de síntesis
los requisitos administrativos y cierta falta de
transparencia constituyen barreras importantes
a la realización del mercado único y explican la
desconfianza de los consumidores hacia las
transacciones transfronterizas.
Los servicios fi n a n c i e ro s 1 re p re s e n ta n
aproximadamente el 6 % del PIB y el 2,45 % del
empleo de la UE. Según el Informe de la
Comisión sobre la tasa de empleo (COM (98)
572), los servicios financieros son uno de los
sectores de mayor potencial de creación de
e mpleo de Europa. La inte gración de los
m e rcados
f i n a n c i e ros
dará
nueva s
oportunidades a las empresas en el sector de
los servicios financieros, al tiempo que permitirá
a los consumidores obtener unos servicios de
mejor relación calidad/precio. Los consumidores
podrán elegir entre una gama más amplia de
p ro d u c tos y servicios fi n a n c i e ros, como
préstamos hipotecarios, pensiones y seguros, a
unos precios más económicos.
Por lo tanto, es preciso encontrar soluciones
p ragmáticas para conjugar el objet i vo de
promover la plena integración del mercado
financiero con el de garantizar altos niveles de
protección del consumidor.
La presente Comunicación gira en torno a dos
aspectos fundamentales de la realización del
mercado único de los servicios financieros cuyo
potencial amplifica el euro:
•
Unos mercados efi c i e n tes y tra n s p a re n te s
también contribuyen a una mejor asignación de
capitales. Al facilitar el acceso a la financiación
mediante la emisión de acciones así como al
capital riesgo, ofrecen a las PYME y a las
empresas en vías de creación la posibilidad de
a p rove char al máximo su potencial de
crecimiento y creación de empleo.
•
Sin embargo, en comparación con otros países
i n d u st rializados, el sector de los serv i c i o s
fi n a n c i e ros de la UE no es de los más
avanzados.
Unos mercados europeos de capita l e s
profundos y líquidos que sean de mayor
utilidad tanto para los emisores como para
los inversores.
La supresión de los obstáculos que aún
subsisten a la prestación transfronteriza de
servicios financieros al por menor, a fin de
dar más opciones al consumidor
manteniendo al mismo tiempo su confianza
y un elevado nivel de protección.
Las turbulencias financieras internacionales no
son motivo para abandonar estos objetivos. Con
las mejoras estructurales que introducirá en la
economía europea un verdadero mercado
financiero único será posible aprovechar al
máximo su contribución, tanto directa como
indirecta, al desarrollo a largo plazo, a la
competitividad y al empleo. Pero, en un mercado
de capitales mundial cada vez más integrado,
un mercado fi n a n c i e ro europeo debe ir
acompañado de unas normas y una supervisión
cautelares más eficaces, tanto a nivel europeo
como mundial. Para ello es precisa una mayor
coordinación entre reguladores y supervisores,
a s p e c to en el que la Comisión puede
desempeñar un papel importante.
Aunque se han hecho progresos sustanciales,
Europa dista mucho de haber explotado al
máximo todas las posibilidades que ofrece el
mercado único de los servicios financieros. La
introducción del euro, que pone fin a uno de los
p rincipales fa c to res causantes de la
segmentación de los mercados (la existencia de
d i ve rsas monedas), multiplica las ve n taj a s
potenciales de un mercado único de los servicios
financieros. Asimismo, constituye un poderoso
catalizador del cambio.
Por lo que se refiere a los mercados de servicios
financieros al por menor, pese a los progresos
realizados en la consecución de un mercado
financiero único, la venta transfronteriza de
p ro d u c tos f i n a n c i e ros tradicionales a
consumidores individuales sigue siendo una
excepción. La insuficiente armonización fiscal,
La Comisión se felicita de la oportuna invitación
que le dirigió el Consejo Europeo de Cardiff
para que preparase un "marco de actuación"
para los servicios financieros. La presente
Comunicación destaca unas serie de cuestiones
1
1
Sectores bancario y de seguros.
que se han de abordar para dotar a la UE de
unos mercados fi n a n c i e r os capaces de
preservar su competitividad y hacer frente a la
i n e stabilidad fi n a n c i e ra re i n a n te. Las
conclusiones a que ha llegado la Comisión se
basan en una amplia consulta con expertos de
los Estados miembros, usuarios de servicios
financieros y operadores del mercado.
financieros al por mayor.
En cuanto a los mercados de servicios
financieros al por menor, pese a los grandes
progresos realizados en la consecución de un
m e rcado f i n a n c i e ro único, la ve n ta
t ra n s f ro n te riza de pro d u c tos fi n a n c i e ro s
tradicionales a consumidores individuales sigue
siendo una excepción. La Comisión redoblará
esfuerzos para completar de manera gradual el
mercado único de los productos financieros al
por menor. En primer lugar, promoverá una
comprensión clara y común de la distinción
entre usuarios profesionales y no profesionales
de servicios financieros. Sin perjuicio de las
disposiciones per t i n e n tes del dere ch o
internacional privado y del derecho comunitario,
se procurará limitar los requisitos adicionales
impuestos por el país de recepción a los
consumidores que actúen a título no profesional.
En segundo lugar, la Comisión examinará y
c a ta l o ga rá las diferencias norm a t i va s
sustantivas que se invocan para aplicar las
normas nacionales. De este modo habrá más
transparencia y será más fácil velar por el
carácter proporcionado de dichas normas. En
te rcer luga r, la Comisión continuará
promoviendo la convergencia de las prácticas
nacionales en un alto nivel de protección del
consumidor, cuando ello sea un medio necesario
y pro p o rcionado para ga rantizar dich a
protección. Se invita al Consejo y al Parlamento
E u ropeo a cooperar en lo posible con la
Comisión para poner en práctica este
planteamiento evolutivo.
La Comisión no considera necesario remodelar
radicalmente el marco legislativo cautelar de la
UE. Ne c e s i tamos unos i n st ru m e n to s
reguladores más ágiles y modernos para
adaptarnos a la rápida evolución del sector de
los servicios financieros. De ahí que la Comisión
invite al Consejo y al Parlamento a explorar el
modo de definir un enfo que legislativo
s i mp l i ficado, f l exible y más rápido. Las
autoridades supervisoras pueden contribuir a
ello estrechando su cooperación para llegar a
una comp rensión unifo rme de las norm a s
c a u te l a res. También son necesarios unos
mecanismos que refuercen la disciplina colectiva
a la hora de aplicar y cumplir la legislación de la
UE en materia de servicios financieros.
La pers p e c t i va de la moneda única está
s i rviendo de acicate para un proceso de
modernización de los mercados al por mayor
de la UE impulsado por los propios mercados.
No obstante, no basta con la moneda única
para lograr un mercado único al por mayor que
funcione a la perfección. Un programa de
actuación coherente orientado a allanar los
o b stáculos legislativos, administ ra t i vos y
fiscales que todavía dificultan las emisiones
transfronterizas de acciones y las actividades
transfronterizas relacionadas con la inversión
puede dar imp o r ta n tes dividendos. Esto s
dividendos pueden conseguirse sin introducir
cambios r evolucionarios, ajus tando los actuales
acuerdos en materia de prospectos, ofertas
públicas e información financiera y las normas
aplicables a los prestadores de servicios de
inversión. Pero si no se sigue este camino, se
desaprovechará el potencial de reducción del
coste del capital en la UE que encierra la
moneda única. La Comisión insta a los Estados
m i e m b ros a que definan y apliqu e n
u rge n te m e n te un conjunto de medidas
p ri o ri ta rias para pro m over la inte gra c i ó n
e fi c i e n te de los mercados de ser v i c i o s
Cooperación en materia de supervisión y
de regulación dentro de la UE y a nivel
internacional. A medida que cristaliza el
marco normativo para un mercado financiero
único, cada vez son más noto r ias las
deficiencias existentes en el ámbito de la
supervisión. La Comisión considera que no son
necesarios nuevos acuerdos a nivel comunitario,
sino que una cooperación estructurada entre los
organismos nacionales de supervisión bastará
para asegurar la estabilidad financiera. En la
actualidad, esta cooperación no es sistemática y
debe mejorar. Concretamente, los acuerdos de
supervisión de los mercados de valores han
quedado desfasados ante la súbita aceleración
del proceso de integración del mercado. A juicio
2
de la Comisión, sería muy conveniente definir
con claridad las responsabilidades y los
mecanismos de coordinación entre todos los
o rganismos nacionales y comunita ri o s
i mplicados en las ta reas de super v i s i ó n
financiera.
paneuropeas, las disparidades en los regímenes
fiscales se están erigiendo en un importante
fa c tor disto rsionador de la asignación de
recursos. Se ha llegado a un consenso político
para poner fin a las distorsiones fiscales al
mercado único más apremiantes, esto es, las
distorsiones fiscales a la asignación del ahorro y
la competencia fiscal perniciosa entre centros
financieros. También hay que trabajar para
mejorar la situación de determinados productos
financieros esenciales, como los seguros de vida
y los fondos de pensiones, cuyo tratamiento
fiscal
impide
su
comerc i a l i z a c i ó n
transfronteriza.
Las oportunidades y desafíos que representa el
mantenimiento de la estabilidad financiera no
se circunscriben a las fronteras de la Unión. La
UE no está a salvo de las turbulencias que es tán
asolando los
mercados
fi n a n c i e ro s
internacionales. La Comisión y los Estados
miembros deben contribuir activamente a la
aprobación de un conjunto internacional de
requisitos cautelares fundamentales y deben
promover una difusión lo más amplia posible de
las mejores prácticas de supervisión. Parece
natural que la UE lleve a la práctica estos
objetivos muy especialmente con respecto a los
países candidatos a la adhesión de Europa
Central y del Este.
Construcción de un consenso:
Se invita al Consejo y al Parlamento a impulsar
el debate junto con la Comisión. Para mantener
el impulso político ge n e rado, la Comisión
propone que representantes personales de los
M i n i st ros de Finanzas designados por los
Estados miembros se reúnan en un Grupo de
política de servicios financieros presidido por la
Comisión.
La creación de las condiciones generales
indispensables para la consecución de un
mercado financiero plenamente integrado
en la UE exige la adopción de medidas en los
siguientes ámbitos:
Los dos objetivos inmediatos de este Grupo
serían: primero, definir en orden prioritario, a
más tardar en junio de 1999, un conjunto de
medidas que se presentaría al Consejo.
Creación de una infraestructura integrada:
La interacción entre los sistemas nacionales de
liquidación de pagos y de transacciones con
valores tiene que mejorar, igual que se han de
desarrollar mecanismos adecuados para luchar
contra el fraude y el blanqueo de capitales.
La segunda misión del grupo, durante el período
p revio a junio de 1999, sería definir las
p ri o ridades inmediatas para mantener el
impulso del proceso.
Uno de los elementos clave para un mercado
único integrado de los servicios financieros
radica en garantizar la igualdad de condiciones
de comp etencia entre los opera d o re s
financieros. De ahí que la integración del
mercado financiero exija una aplicación estricta
de las normas del Tratado sobre competencia y
ayudas estatales. En este ámbito será necesario
redoblar esfuerzos, toda vez que con la
i n t r oducción del euro segur a m e n te se
intensificará aún más la competencia en el
sector de los servicios financieros.
El Grupo también asistirá a la Comisión en la
vigilancia colectiva de la aplicación y el
cumplimiento de la legislación sobre servicios
financieros.
La Comisión tiene prev i sto info rm a r
periódicamente al ECOFIN de los progresos
realizados.
La Comisión establecerá un mecanismo de
consulta de alto nivel para asegurarse de que
los operadores del mercado y los usuarios de
servicios financieros tengan la posibilidad de
contribuir plenamente a la definición de la
política de la UE en este ámbito.
Fiscalidad: Con la desaparición del riesgo
cambiario como elemento disuasorio de unas
ve r d a d e ras es t ra tegias de inve rs i ó n
3
4
Introducción
4. El Consejo Europeo de Cardiff dejó
constancia de la necesidad de introducir
mejoras al encomendar a la Comisión la
tarea de presentar un "marco de actuación"
orientado a mejorar el mercado único de los
servicios financieros y, en particular, a
examinar la eficacia en la aplicación de la
actual legislación y a poner de relieve las
d e ficiencias que ex i gen modifi c a c i o n e s
legislativas. En respuesta a esta demanda,
la Comisión pre s e n ta este marco de
actuación, que tiene por objeto:
1. Un mercado financiero único profundo y
l í quido que sirva de motor para el
crecimiento y la creación de empleo y dote a
la economía europea de un mayor grado de
competitividad está a nuestro alcance2. La
introducción del euro es la conclusión lógica
del mercado único y cons t i t u ye una
o p o rtunidad histó rica de benefi c i a rs e
plenamente de unos mercados abiertos e
i n te grados. La desaparición del ri e s g o
cambiario y la política monetaria única de
la zona del euro darán un gran impulso a la
integración de los mercados monetarios,
bursátiles y de deuda.
•
•
2. Los usuarios de servicios financieros se
beneficiarán de unos servicios al por menor
más competitivos e innovadores, al tiempo
que seguirán disfrutando de altos niveles de
protección del consumidor. A su vez, el
s e c tor de los servicios fi n a n c i e ros se
b e n e fi c i a rá de nuevas posibilidades
comerciales en unos mercados de capitales
más amplios y profundos. La integración de
los mercados de capitales también se
traducirá en una disminución del coste del
capital para la industria, ya que hará
posible una reducción de los tipos de interés
y facilitará la financiación mediante la
emisión de acciones y el acceso al capital
riesgo.
Esta
circ u n stancia
es
particularmente importante para las PYME
y las empresas en vías de creación, que
podrán recurrir a fuentes de financiación
menos onerosas e infl exibles que el
e n d e u d a m i e n to, del que actualmente
dependen3.
•
•
•
•
d otar a la UE de ins t ru m e n to s
legislativos que resuelvan los retos
presentes y futuros;
poner fin a la fra g m e n tación del
mercado de capitales todavía existente
al objeto de minimizar el coste del
capital obtenido en los mercados de la
UE;
poner al alcance de los usuarios y
prestadores de servicios financieros las
ve n tajas que se deri van de unos
mercados abiertos;
fo m e n t ar una cooperación más
e st re cha entre las auto ri d a d e s
supervisoras;
fo m e n tar la aparición de una
infraestructura integrada a nivel de la
UE;
reducir las barreras al mercado único
derivadas de las divergencias existentes
entre los distintos regímenes fiscales.
El análisis que se expone en este texto está
basado en una amplia consulta con
organismos europeos que representan a los
usuarios de servicios financieros y al sector,
con los operadores del mercado y con las
administraciones nacionales.
3. La introducción del euro y la legislación del
mercado único son condiciones necesarias,
pero no suficientes, para la aparición de un
mercado único de servicios financieros
eficaz en la UE. Es necesario revisar la
normativa actual para asegurarse de que el
sector financiero de la UE pueda hacer
frente a la creciente competencia reinante
en los mercados f i n a n c i e ros como
consecuencia
del
fenómeno
de
globalización.
5
2
Según el Informe de la Comisión sobre la tasa de empleo
(COM (98) 572), los servicios financieros son uno de los
sectores de mayor potencial de creación de empleo de
Europa.
3
La dependencia de la deuda como fuente de financiación
empresarial fluctúa desde un 50% en los Países Bajos a
más del 70% en Francia, Alemania e Italia, y un 80% en
España (frente al 20% en los EE.UU.).
5. Para superar estos desafíos no es necesario
remodelar completamente la legislación
vigente. Basta con una iniciativa pragmática
pero decidida que saque provecho de las
nuevas oportunidades en beneficio nuestro.
El hecho de que
internacional se
ret raso de los
contrario, aboga
efectiva.
la perspectiva económica
deteriore no justifica un
aj u stes necesarios. Al
aún más por una acción
Unos Instrumentos reguladores más sencillos y efectivos
I. Mantenerse al día
de las normas de la UE con objeto de
ajustarse a la mejor práctica aceptada
internacionalmente dificultan la tarea de los
reguladores y supervisores de mantener la
estabilidad del sistema financiero. Ella ya ha
re s u l tado costoso en té rminos de
competitividad al privar a los operadores
financieros del beneficio de una normativa
actualizada y de una supervisión más
rápida (Cuadro 1). La tarea de revisar los
elementos fundamentales de las normas en
materia de capital que impone la UE a los
bancos se desarrolla paralelamente a los
t ra b ajos del Comité de Basilea sobre
Regulación Bancaria y Prácticas de
Supervisión. Es esencial asegurarse de que
los resultados alcanzados en Bruselas y en
Basilea no sólo sean coherentes, sino que
entren en vigor al mismo tiempo (véase el
punto 39 a propósito de la necesidad de
que la UE desempeñe el papel que le
corresponde en el proceso de Basilea).
6. Es preciso adaptar permanentemente la
legislación cautelar imprescindible para un
mercado financiero único, al objeto de
contar con unas buenas defensas contra la
i n e stabilidad f i n a n c i e ra. Las sólidas
salvaguardias cautelares de la Unión, su
rigurosa supervisión y su transparencia
eficaz han ayudado a Europa a librarse de
las peores consecuencias de las
turbulencias que han asolado los mercados
financieros internacionales. No obstante, es
preciso adaptar constantemente nuestra
legislación a la evolución de los mercados,
instrumentos y productos financieros, así
como a los riesgos sistémicos derivados de
la cre c i e n te interdependencia de los
mercados financieros. También hay que
mantener al día nuestas normas cautelares,
a fin de que contribuyan a crear empleo y
mejorar la competitividad con la mayor
eficacia posible. Para ello, es necesario
tomar medidas en dos frentes:
• la agilización del proceso de adaptación
de la legislación y
• la aplicación de un enfoque simplificado
en la elaboración de legislación
cautelar.
7.
➤ Cuadro 1: En 1996 se permitió a los bancos
de EE.UU. que utilizaran ava n z a d o s
modelos informáticos para calcular sus
'riesgos de mercado' y se les impusieron
unos requisitos de capital más precisos (y
más bajos). En la UE se necesitaron cerca
de dos años y medio para introducir en
n u e st ras dire c t i vas las modifi c a c i o n e s
n e c e s a rias para que nuest ros bancos
p u d i e ran operar en condiciones
competitivas equivalentes.
Es imp rescindible responder con
mayor prontitud. No todo consiste en
legislar menos y mejor. Debemos legislar
más rá p i d a m e n te. Nu e st ro pr o c e s o
legislativo suele ir a la zaga de los cambios
del mercado derivados de los avances
tecnológicos y de la creciente integración
del mercado. En muchas ocasiones, para
cuando se han pro p u e sto, discutido y
a d o ptado dire c t i vas, ya no son sino
soluciones detalladas para pro b l e m a s
pasados. Las demoras en la modernización
8. Resulta, pues, vital agilizar nuestro proceso
l e g i s l a t i vo, pero teniendo pre s e n te el
d e b a te, más amplio, sobre el uso de
procedimientos de comitología en la toma
de decisiones de la UE. La Comisión
explorará, junto con las demás instituciones,
la posibilidad de aplicar procedimientos de
6
urgencia en ámbitos como éste, respetando
estrictamente las disposiciones del Tratado
CE asi como la propuesta de la Comisión
para la revisión de los procedimientos de
"comitología".
Comisión (que estarían sujetas a los
pertinentes acuerdos de comitología). En
cada caso se decidiría en función del grado
de seguridad jurídica y/o de la
disponibilidad de soluciones técnicas de
fácil aplicación. La Comisión examinará este
p l a n te a m i e n to con mayor dete n i m i e n to
para permitir que se abra un debate con los
Estados miembros y con el Parlamento
Europeo en los próximos meses.
9. Simplificar la técnica legislativa. La
Comisión explorará el modo de conseguir
que en nuestra legislación se definan los
objetivos sin entrar en excesivo detalle. La
legislación actual es demasiado detallada.
Con frecuencia, ello se debe a las
pormenorizadas enmiendas con que se
modifican las propuestas de la Comisión
(Cuadro 2). Para evitar la promulgación de
una legislación excesivamente compleja,
será preciso que todas las instituciones,
incluida la Comisión, hagan gala de
moderación.
II. Sacar el máximo partido de las
normas existentes
11. También es posible utilizar mejor las
posibilidades que ofrecen a las empresas
las normas existentes. Los defectos de
n u e st ra legislación pueden corre g i rs e
mediante una mejor aplicación de la misma
por parte de los Estados miembros, una
vigilancia más estricta de la Comisión del
c u mp l i m i e n to de la legislación y una
interpretación más clara y más uniforme de
la legislación de la UE.
➤ C u a d ro 2: Cómo NO regular para un
mercado financiero único:
Mientras que la propuesta original de la
Comisión de directiva sobre adecuación del
capital constaba de 26 páginas, al término
del proceso legislativo la versión adoptada
por el Consejo tenía 79. Se incluían 42
páginas de anexos de porm e n o re s
numéricos minuciosos que resumían, entre
ot ras cosas, complejos modelos
matemáticos para calcular los requisitos de
capital. A los cuatro años se aprobó una
directiva de modificación de 28 páginas
12. Una aplicación rápida y eficaz de la
legislación vigente. A pesar de las
demoras prolongadas, la aplicación por los
Estados miembros de las Directivas sobre
servicios financieros es ya casi total. La
aplicación tardía (o a menudo incompleta o
incorrecta) de la legislación ha ocasionado
costes considerables a los operadores del
mercado y ha provocado distorsiones y
deficiencias en el mercado único que han
p e r turbado su buen funcionamiento4 .
Después de casi cinco años desde la
entrada en vigor del grueso de la legislación
sobre servicios financieros, el estado de
incorporación de las directivas de servicios
financieros es, en general, satisfactorio. 12
Estados miembros han tomado las medidas
necesarias para aplicar todo el corpus de
legislación sobre los sectores bancario, de
10. Habría que buscar un planteamiento más
pragmático para regular el sector de los
s e rvicios fi n a n c i e ros, basta n te más
cualitativo y menos cuantitativo. La nueva
legislación relativa a los proveedores de
servicios o productos podría limitarse a
definir los objetivos fundamentales y los
requisitos básicos. No es necesario recoger
detalladamente en esta legislación-marco
una especificación porm e n o rizada y/o
c u a n t i ta t i va de los mejores medios de
cumplir con estos objetivos. En caso de ser
necesaria una orientación más extensa,
podría facilitarse con otro inst ru m e n to
s u p l e m e n ta rio más fl exible, como las
comunicaciones de la Comisión, las
recomendaciones o las decisiones de la
4
7
La aplicación con retraso de la Directiva sobre servicios
de inve rsión ha causado rigideces de mercado a
consecuencia de la falta de competencia y de la dificultad
de acceder al mercado. Se ha frenado la innovación,
mientras que las empresas de inversión distan de estar
óptimamente preparadas para el reajuste y la mayor
competencia que llevará aparejados el euro.
seguros y de valores, y el porcentaje medio
de incorporación de la UE-15 es del 98,94%.
Sin embargo, se han acumulado
importantes retrasos en la aplicación de
algunas normas aprobadas ulteriormente.
De ahí que sea esencial limitar al máximo
los retrasos. También hay que velar por que
en todas las medidas nacionales de
d e s a rrollo se prevean los opor t u n o s
mecanismos de vigilancia del cumplimiento
de la legislación que se incorpora. Para ello
es necesario un compromiso total de los
Estados miembros, acaso reforzado por
algún tipo de autocontrol que garantice la
disciplina colectiva. La Comisión explorará,
junto con los Estados miembros, el camino
que se ha de seguir.
c o mp rensión ge n e ral de los concepto s
operativos necesarios para garantizar un
ve r d a d e ro mercado único. Habrá qu e
analizar los diferentes enfoques seguidos a
la hora de aplicar normas comunes, tomar
plena conciencia del coste de las
d i ve rgencias y tomar como punto de
re f e rencia las mejores prácticas de
s u p e r visión para acabar con esas
d i ve rgencias. No hay duda de que la
cooperación entre supervisores cobrará una
creciente importancia a medida que el
c o m e rcio tra n s f ro n te rizo de va l o res y
servicios de inversión se vaya haciendo
habitual: será imprescindible mejorar la
comprensión y la transparencia mutuas,
especialmente por lo que se refiere a la
e l a b o ración de normas de conducta
comercial. Hay que profundizar y reforzar
e ste proceso: el re c i e n te m e n te cre a d o
FESCO5 puede contribuir a ello. La Comisión
prestará todo su apoyo a estas iniciativas.
13. Interpretación clara y común de las
normas: Las normas aplicadas por los
Estados miembros deben ser claras y deben
interpretarse de manera uniforme en toda
la Unión. Las discrepancias pueden
s o lve n ta rse mediante comunicaciones
interpretativas publicadas por la Comisión
basadas en la jurisprudencia del TJCE. Las
soluciones
ex t ra l e g i s l a t i vas
y
a u to r r e g u l a d o ras
entre
órga n o s
supervisores pueden también fomentar la
5
8
Foro Europeo de Comisiones Nacionales del Mercado de
Valores (Forum of European Securities Committees)
PUNTOS QUE REQUIEREN MEDIDAS
La Comisión
✔ continuará velando por la aplicación rápida y efectiva de las directivas y explorará los medios
para conseguirlo
✔ presentará comunicaciones interpretativas para orientar a los Estados miembros y los
operadores del mercado
✔ someterá a discusión propuestas detalladas sobre un enfoque más apropiado para la futura
legislación cautelar en el sector de los servicios financieros
El Consejo y el Parlamento Europeo
✔ son invitados a colaborar con la Comisión para estudiar un posible acuerdo interinstitucional que
establezca mecanismos para adoptar una legislación simplificada, flexible y más rápida para el
mercado único de los servicios financieros
✔ deberán comprometerse a dar muestras de moderación en el proceso legislativo para evitar la
elaboración de una legislación excesivamente compleja
los Estados miembros
✔ deberán instar a sus autoridades supervisoras a recurrir más a la autorregulación profundizando
y reforzando procesos encaminados a fortalecer las normas reguladoras y las prácticas
operativas necesarias para un mercado único eficaz
✔ deberán comprometerse a aplicar las directivas con eficacia y prontitud
9
La integración de los mercados al por mayor está
a nuestro alcance
14.
I. Desde el punto de vista de la
demanda, los emisores deberían
disfrutar de fácil acceso a los
mercados paneuropeos de
capitales en condiciones
competitivas.
La introducción del euro estimulará el
desarrollo de un mercado paneuropeo de
c a p i tales amplio y líquido, pero no
integrará, por sí misma, los mercados de
capitales. Éstos seguirán fragmentados a
causa de las barre ras r e g u l a d o ra s ,
administrativas y fiscales residuales. Esta
fragmentación, junto con otras distorsiones
del sistema de gobernación financiera y
empresarial, da lugar a que los mercados
de capitales de varios Estados miembros
estén considerablemente infradesarrollados
. El precio que hay que pagar por ello es
elevado. Algunos mecanismos financieros,
tales como las emisiones de acciones y
obligaciones, están infrautilizados por la
empresas de la UE. También la financiación
de capital riesgo para la creación de
e mp resas innova d o ras se encuentra
francamente retrasada con respecto a la
práctica de EE.UU .
17. La existencia de unos mercados al por
mayor eficientes e integrados ofrece a las
e mp resas la posibilidad de obte n e r
financiación externa mediante la emisión de
acciones. Actualmente, muchas empresas
no tienen la posibilidad de acceder a la
cotización en bolsa, particularmente las
pequeñas empresas innovadoras de reciente
creación que desean colocar acciones en
bolsa pero no tienen acceso a los mercados
bursátiles. Si se quiere que el proyecto de un
mercado único de capitales profundo y
líquido se convierta en realidad es necesario
tomar la iniciativa en los siguientes ámbitos.
15. Los propios mercados ya se están iniciando
en la vía de la negociación paneuropea de
valores. Las primeras alianzas estratégicas
entre bolsas abordan cuestiones cruciales
p a ra hacer posible la negociación
paneuropea de valores. La compatibilidad
técnica de los sistemas de negociación de
valores y la coordinación de los usos de los
mercados están en vías de solución.
•
16. Las consultas realizadas por la Comisión
han puesto de manifiesto la existencia de
una serie de problemas relacionados con el
acceso al mercado de capitales, las
restricciones a la inversión en activos y las
actividades de los prestadores de servicios
de inversión. Estos problemas se analizan a
continuación desde las perspectivas de la
demanda y la oferta de capital (aunque en
algunos casos abarcan ambos extremos del
espectro).
10
Re c o n o c i m i e n t o
mutuo
de
p ro s p e c to s:
Las
auto ri d a d e s
nacionales imponen re qu i s i tos de
información exigentes y frecuentemente
diferentes. Esto disuade a los emisores y
a los intermediarios de colocar títulos
tales como acciones y bonos más allá
de sus fro n te ras e impide que los
inversores se beneficien de una oferta
de productos más amplia. La Directiva
sobre prospectos no ha logrado resolver
6
La capitalización bursátil en la UE (a excepción del RU y
NL) es insignificante en comparación con la de EE.UU. (el
32% del PIB de la UE y más del 100% en EE.UU.)
7
El 70% de los títulos emitidos en la UE corresponde a los
activos más seguros (calificados por lo menos Aa2) en
comparación con los EE.UU., donde la cifra equivalente es
del 30%. La creación de un mercado de obligaciones de
empresas profundo y líquido en la UE propiciará el
desarrollo de un segmento de mayor rendimiento.
e stos problemas. La Comisión
p ro p o n d rá las opor tunas mejora s
mediante modificaciones legislativas y
una mayor cooperación entre
supervisores.
•
•
destaca la relativa al traslado de sede
social
de
las
sociedades.
(Décimocuarta Directiva de derecho de
sociedades) y, en el Consejo, los
procedimientos de las ofertas públicas
de adquisición y el esta t u to de la
sociedad europea (ESE). La consecución
de un ESE, que es una de las
prioridades del Plan de Acción para el
m e rcado único, podría contri b u i r
s o b re m a n e ra a la realización del
mercado único. No obstante, es muy
importante que el modelo de ESE no sea
innecesariamente rígido e inflexible.
Financiación de nuevas empresas
que no cotizan en bolsa: Deberían
ex i stir mercados de acciones
especializados y eficaces orientados a
las nuevas empresas innovadoras de
rápido crecimiento que no cotizan en
bolsa. Recientemente, la Comisión creó,
en cooperación con el Fondo Europeo
de Inversiones, un inst ru m e n to que
ayudará a los fondos especializados en
capital riesgo a captar capitales8. La
Comisión también está analizando si la
adopción de nuevas iniciativas jurídicas
podría ayudar a los fondos de capital
riesgo a movilizar capitales a escala
p a n e u ropea para financiar nueva s
empresas9.
II. Desde el punto de vista de la
oferta, los inversores deberían
poder invertir libremente sus
activos sin barreras legales,
administrativas o informativas.
18. A continuación se abordan tres temas
concretos: las divergencias en los sistemas
contables y en las normas de publicidad, las
restricciones a la inversión a través de
requisitos de congruencia de divisa y la
igualdad de condiciones para los gestores
de fondos.
Gobernación de las empresas: No
ex i ste un modelo único de buena
gobernación de las empresas que
pueda facilitar una integración cada vez
mayor de los mercados al por mayor.
Sin embargo, se está llegando a un
consenso en torno a varios principios
comunes que pueden contribuir a ello.
É stos consisten en el tra ta m i e n to
e qu i ta t i vo de los accionistas y la
transparencia y la responsabilidad del
p roceso emp re s a rial. La Comisión
seguirá apoyando a los organismos del
s e c tor público y pri vado en sus
e s f u e rzos por mejorar el marc o
regulador de la gobernación de las
empresas. Sin embargo, los diferentes
estilos y formas de gobernación de las
empresas pueden limitar las inversiones
t ra n s f ro n te rizas y obstaculizar la
creación de sociedades supraeuropeas.
Entre las propuestas de armonización
c l ave que han de pro gresar cahe
•
11
Publicidad: A partir de 1999, muchas
e mp resas publicarán sus esta d o s
financieros en euros, pese a no estar
elaborados con arreglo a las mismas
n o rmas contables (Cuadro 3). La
introducción del euro plantea, pues, la
cuestión de si es necesaria una mayor
armonización contable en la UE.
8
Comunicación sobre la aplicación del Plan de ayuda
inicial del MET y el Mecanismo de garantía PYME en
virtud de la Iniciativa sobre crecimiento y empleo; DO C
302 de 1.10.98, p. 8.
9
SEC 98 (552) final de 31.3.98: "El capital riesgo: clave de
la creación de empleo en la Unión Europea".
➤ Cuadro 3: El número de empresas europeas
cotizadas en la NYSE y en la NASDAQ en los
EE.UU. casi se ha quintuplicado desde 1990
hasta llegar a casi 250 en 1998, con una
c a p i talización
bursátil
total
de
aproximadamente 300 000 millones de
USD. Existe, pues, una presión cada vez
mayor para que nuestras directivas se
c o n f o rmen a las normas conta b l e s
i n te rnacionales, al objeto de ev i tar la
aplicación de normas dive rsas para
presentar estados financieros diversos.
sociedad. Conviene, pues, elabora r
n o rmas caute l a res razonables qu e
permitirán a los fondos de pensión
optimizar la estructura de sus carteras
p rocediendo a una dist ri b u c i ó n
e qu i l i b rada
entre
acciones
paneuropeas, acciones internacionales,
bienes inmuebles y activos de renta fija.
A raíz de su Libro verde sobre los
sistemas complementarios de pensiones
en el mercado único, la Comisión está
explorando posibles modos de aligerar
la carga que representan las actuales
restricciones sin poner en peligro la
solidez cautelar de los fondos. Ello es
posible, por ejemplo, asegurando una
diversificación adecuada de los activos
en cartera, ofreciendo un alto grado de
transparencia a los titulares de planes
de jubilación y haciendo hincapié en
una supervisión rigurosa12. Al final, ello
contribuiría a crear empleo y a una
m ayor seguridad de los ahorro s
destinados a la jubilación.
Se tra ta de fo m e n tar las inve rs i o n e s
transfronterizas por medio de un mayor
grado de tra n s p a rencia y una mayo r
comparabilidad de las cuentas. La Comisión
examinará si alguna de las posibilidades
previstas en nuestras directivas contables ya
no es necesaria o apropiada. Asimismo,
considerará la conveniencia de exigir a las
empresas que cotizan en bolsa que elaboren
sus estados financieros de conformidad con
un marco más armonizado, como las NIC.
También se pre sta r á atención a la
comprensión común del papel del auditor
legal en la información de los inversores y
los mercados de capitales dentro de la UE.
•
•
Supresión de las restricciones a la
inversión: Los gestores de fondos de
pensiones y de seguros de vida
gestionan una proporción cada vez
m ayor de las grandes re s e rvas de
ahorro de la UE10. La mayoría están
o b l i gados, mediante re qu i s i tos de
c o n gruencia de divisa, a inve rt i r
p re d o m i n a n te m e n te en activo s
denominados en la moneda local.
También hay restricciones cuantitativas
que establecen el tipo de activo en el
que se puede invertir. Tales restricciones
d i s to rsionan en gran medida la
e st ru c t u ra de las carte ras de los
inversores institucionales 11. Bastaría con
una mejora marginal de la relación
r i e s g o - re n d i m i e n to para ge n e ra r
b e n e ficios sustanciales para los
titulares de planes de jubilación y para
aliviar par te de la carga que supone la
financiación de las pensiones dada la
evolución demográ fica de nuest ra
12
Igualdad de condiciones para
p ro d u c tos fi n a n c i e ros similare s:
Productos que presentan un alto grado
de substituibilidad como fondos de
pensiones, seguros de vida y OICVM
e stán sujetos a dive rsos tipos de
requisitos reglamentarios y a distintos
regímenes fiscales en cada Esta d o
m i e m b ro. Esto puede or i g i n a r
d i f e rencias arbitra r ias entre los
productos y romper injustamente el
equilibrio a favor de algunos gestores
10
Se prevé que los activos de fondos de pensiones crecerán
de 630.000 millones de USD a 1,8 billones de USD entre
1996 y 2001. Asimismo, se prevé que los activos de las
empresas de seguros crecerán de 2,600 billones de USD
a 6,300 billones de USD durante el mismo periodo. Según
las previsiones, los activos de los fondos de inversión
ascenderán a 3,230 billones de USD en 2001 frente a los
1,680 billones de USD de 1996. (Banco de Inglaterra,
1998).
11
La proporción de acciones en estas carteras varía del 71%
en el Reino Unido hasta un 14% en Francia y un 15% en
Alemania.
12
El Libro Verde de la Comisión sobre los sistemas
complementarios de pensiones en el mercado único
(COM (97) 283) analiza detalladamente diversos aspectos
fundamentales para los fondos de pensiones de "segundo
nivel" y los seguros de vida de "tercer nivel".
de activos. La Comisión se esforzará por
lograr una mayor coherencia en este
á m b i to al tiempo que aumenta la
transparencia para los consumidores y
la competencia efectiva.
locales de comp o r ta m i e n to merc a n t i l .
Existen diferencias por lo que se refiere a
c o n c e ptos básicos tales como la
"idoneidad". Una cooperación más estrecha
entre los supervisores de valores puede
mejorar esta situación. Por su parte, la
Comisión procurará vencer la dificultadas
derivadas del modo como se aplica la
Directiva fomentado la convergencia entre
los distintos enfoques nacionales de las
normas de comportamiento mercantil13.
III. Los prestadores de servicios de
inversión deberían poder actuar
en toda la UE sin duplicar las
formalidades legales y
administrativas.
20. Las restricciones a las posibilidades de
elección de los inversores profesionales o de
los inversores al por mayor carecen de
j u st i ficación, puesto que están mejor
preparados para evaluar la calidad de
inversiones complejas que los consumidores
al por menor. Así pues, la Comisión cree que
las actividades transfronterizas no deberían
estar sujetas a normas comerciales locales
innecesarias. La autorización del país de
recepción y la supervisión de las
instituciones ofrecen al inversor profesional
las garantías necesarias.
19. Con la DSI, la insistencia rígida y sin
excepciones en mantener norm a s
comerciales locales conduce a la aparición
de un mosaico de requisitos muy diferentes
y difi c u l ta el que los pre sta d o res de
servicios de inversión tengan acceso a los
"mercados regulados" de otros Estados
miembros o compitan eficazmente en ellos.
(Estos problemas son los que mencionan
con mayor frecuencia los operadores del
mercado y los órganos re p re s e n ta t i vo s
durante las consultas). El artículo 11 de la
Directiva de servicios de inversión concede
a los supervisores locales un considerable
grado de discreción al aplicar las normas
13
13
Véase el punto 7.
PUNTOS QUE REQUIEREN MEDIDAS
La Comisión
✔ propondrá mejoras de la directiva sobre prospectos al objeto de suprimir los requisitos
nacionales incoherentes y permitir el reconocimiento mutuo
✔ examinará si unas iniciativas legislativas podrían ayudar a que los fondos especializados en
capital riesgo movilizasen capitales a escala paneuropea para financiar la creación de nuevas
pequeñas empresas
✔ revisará si las opciones en materia de información contempladas en las Directivas contables
siguen siendo pertinentes teniendo en cuenta que es necesaria una mayor armonización de la
información financiera
✔ partiendo de una comunicación, elaborará una directiva para suprimir las restricciones no
monetarias a la inversión en activos aplicables a los fondos complementarios de pensiones
✔ promoverá una comprensión común del papel del auditor legal en la información de los
inversores y los mercados de capitales
✔ continuará trabajando junto con organismos públicos y privados para mejorar el marco de la
gobernación de empresas
✔ hará lo necesario para mantener la coherencia entre el marco financiero de información de la UE
y las normas contables internacionales desarrolladas por la IASC, incluida la introducción de la
contabilidad por el valor justo en el marco legislativo de la UE
✔ determinará las medidas (legislativas o de otro tipo) más oportunas para aumentar la eficacia de
la DSI fomentando la convergencia entre los distintos enfoques nacionales en lo referente a las
normas de comportamiento mercantil.
El Consejo y el Parlamento Europeo
✔ son invitados a avanzar en la aprobación de las propuestas de directiva relativas a los
procedimientos de las ofertas públicas de adquisición y el estatuto de la sociedad europea (ESE)
✔ son invitados a aprobar cuanto antes legislación basada en las propuestas de la Comisión sobre
los OICVM
14
Los mercados al por menor de los Estados miembros no están
todavía abiertos
21. Los esfuer zos para lograr la plena
realización del mercado único se han
centrado fundamentalmente en los servicios
financieros al por menor tradicionales. Las
n o rmas caute l a res básicas fijan las
condiciones en las que los prestadores de
servicios financieros están autorizados a
ofrecer tales servicios. Una vez autorizados
por los super v i s o res del país de
establecimiento, los prestadores pueden
ejercer libremente su actividad empresarial
en toda la UE con arreglo al principio del
" p a s a p o r te europeo único". Esta
interpenetración de los mercados se ha
producido fundamentalmente mediante el
establecimiento, a menudo a través de la
a d quisición de opera d o res locales. La
prestación de servicios directa del prestador
al consumidor a escala transfronteriza sigue
estando en gran medida infradesarrollada.
Así, por ejemplo, en el mercado de los
seguros de vida, las compañías de seguros
de la mayoría de los Estados miembros
p rá c t i c a m e n te no efectúan ve n ta s
transfronterizas. El porcentaje más elevado
corresponde al 0,14% registrado por las
compañías danesas. En el sector de los
seguros no de vida, la situación es algo
m e j o r, con un volumen de ve n ta s
transfronterizas que fluctúa entre el 0,13%
en Alemania y el 4,13% en Bélgica14.
los precios de los productos financieros. El
cuadro 4 muestra que el coste de obtención
de una tarjeta de crédito es tres veces
superior en el Estado miembro más caro
que en el más barato. Las disparidades son
aún mayo res en el imp o r te de las
comisiones fijas cobradas por transacciones
patrimoniales de particulares, pues las
comisiones del país más caro son nada
menos que 17 veces más elevadas que las
del más económico. Estas divergencias de
precios en el mercado bancario único se
han atribuido a la ausencia de un mercado
monetario único, así como al hecho de que
persistan las diferencias de orden cultural,
legislativo y reglamentario. Pese a estas
dificultades, el programa del mercado único
ha dado al consumidor mayo re s
posibilidades de elección y ha supuesto una
m e j o ra global de la calidad de la
intermediación financiera15.
14
El volumen de negocios que representan las filiales
establecidas en otros Estados miembros oscila entre el 04% en los seguros de vida y el nivel máximo del 34% en
los no de vida en el caso de las compañías belgas.
Luxemburgo es un caso excepcional, ya que registra unos
niveles de actividad transfronteriza mucho más elevados.
15
En el ámbito de los seguros la convergencia de las primas
ha sido limitada. Las primas de los seguros de
automóviles oscilan entre los 346 ecus de Portugal y los
13 91 ecus de Alemania y re flejan difere n c i a s
contractuales y de cobertura, así como los distintos nivel
de compensación concedidos por los tri b u n a l e s
nacionales. Aunque estas disparidades son el resultado
de las diferentes tradiciones jurídicas, lo cierto es que
seguirán siendo un obstáculo de primera categoría a la
negociabilidad tra n s f ro n te riza de los pro d u c to s
financieros.
22. Los esfuerzos por construir un mercado
financiero al por menor único todavía no
han desembocado en una convergencia de
Cuadro 4: disparidades en los precios de los productos financieros en el mercado único (1996).
UK
F
D
B
NL
I
E
7500
3885
2114
3755
2741
4843
6976
Tarjeta de crédito
35
33
32
71
27
40
43
Crédito hipotecario
475
626
245
408
180
552
540
18
51
20
13
13
3
13
Producto16
Préstamo comercial
Transacción patrimonial de un particular
Precios en ecus. El % de variación refleja la diferencia entre el valor máximo y el valor mínimo. Fuente: Comisión (1997).
16
Definición de los productos utilizados en el cuadro: 1) préstamo comercial: coste (comisiones y cargas incluidos) para una
empresa de mediano tamaño de un préstamo comercial de 250 000 ecus; 2) tarjeta de crédito: coste anual con un cargo de
500 ecus; 3) coste anual de un crédito hipotecario de 25 000 ecus; 4) comisión por una operación bursátil al contado de 1 440
ecus.
15
Equilibrio entre objetivos
establecimiento (sucursales o filiales) o la
p re s tación de servicios desde su
establecimiento de origen.
23. La realización de un merc a d o
ve r d a d e ra m e n te único de ser v i c i o s
financieros al por menor exige un equilibrio
entre dos objetivos a veces contradictorios.
En primer lugar, los consumidores deberían
poder elegir con conocimiento de causa, con
la completa seguridad de que sus intereses
están protegidos por salvaguardias sólidas.
Los servicios financieros son a menudo muy
c o mplejos y a los inve rs o r es no
profesionales les resulta difícil evaluar la
seguridad y rendimiento de los productos y
la fiabilidad del prestador de servicios. La
ex i s tencia de unas salva g u a r d i a s
transparentes y efectivas crea la confianza
necesaria para que prosperen los mercados
fi n a n c i e ros. El marco de contro l e s
cautelares de la UE constituye una sólida
primera línea de defensa de los intereses del
consumidor y ofrece al consumidor una
protección efectiva ante las instituciones
financieras que compiten con arreglo al
principio del "pasaporte único". El reciente
L i b ro Verde de la Comisión y la
comunicación titulada "Servicios financieros:
reforzar la confianza del consumidor" han
d e f inido las medidas comunita ri a s
n e c e s a rias para ga rantizar un luga r
p ri o ri ta r io a los inte reses de los
consumidores a medida que se configura el
mercado único de los servicios financieros17.
La Comisión se ha comprometido a dar
curso a las medidas anunciadas en este
Libro Verde.
25. Los Estados miembros procuran proteger a
sus consumidores de los riesgos financieros.
El Tratado ha sido interpretado de manera
tal que confirma la prerrogativa de los
E stados miembros de aplicar las
disposiciones locales cuando ésta s
c o n st i t u yan un medio necesario y
p ro p o r cionado de protección de los
i n te reses del consumidor (el "inte ré s
general"). Los convenios de Roma y Bruselas
también permiten a los consumidores acudir
a los sistemas judiciales y la legislación
contractual de su país cuando así lo juzguen
oportuno.
26. No obstante, la necesidad de garantizar un
alto nivel de protección del consumidor
debe ser proporcionada y no debe servir de
excusa para obstaculizar las actividades
transfronterizas. De lo contrario, se daría al
traste con las ventajas derivadas de las
m ayo res posibilidades de elección del
consumidor y con las perspectivas de ahorro
real. Es probable que tras la introducción
del euro a los consumidores cada vez les
cueste más comprender por qué no es
posible comp rar y vender ser v i c i o s
financieros a escala transfronteriza.
27. Pe ro, dadas las diferencias entre las
normativas de los Estados miembros sobre
quiebra, garantías y legislación aplicable,
estas dificultades no van a desaparecer. No
s e rá posible desarrollar pro d u c to s
paneuropeos tales como hipotecas, seguros
de vida y fondos de pensiones hasta que las
d i f e rencias subya c e n tes a esta s
disposiciones nacionales se coordinen y/o se
reconozcan recíprocamente. Actualmente es
imposible abrir una cuenta bancaria normal
en diversos países europeos. Por motivos
legales, administ ra t i vos y fiscales, esta
situación no cambiará con la llegada del
euro (Cuadro 5).
24. Un segundo objetivo consiste en intensificar
la competencia y ofrecer al consumidor
m ayo res posibilidades de elección
permitiendo a los intermediarios financieros
negociar con clientes y consumidores de
cualquier lugar de la UE merced a una
a u to r ización de las auto ridades de
supervisión del país de origen. Actualmente,
los intermediarios financieros se encuentran
por lo general obligados a es tablecer filiales
en otros Estados miembros por razones
legales, fiscales o administrativas. En un
verdadero mercado único, las instituciones
financieras deberían poder elegir entre la
expansión tra n s f ro n te riza mediante un
17
16
Comunicación de la Comisión - Servicios financieros:
reforzar la confianza del consumidor, (COM (97) 309
final.
➤ Cuadro 5: Por qué los usuarios de servicios
financieros no dispondrán de una cuenta
bancaria única en la zona del euro.
Los clientes que tienen intereses en varios
Estados miembros se beneficiarían de la
posibilidad de consolidar sus diferentes
saldos en euros dentro de la UE. Ello haría
posible compensar de manera nocional los
saldos acreedores y deudores en euros y en
divisas nacionales del titular de la cuenta, a
fin de maximizar los inte reses. Esta
concentración de fondos en una sola cuenta
también daría a su titular más flexibilidad a
la hora de gestionar los movimientos de la
misma. En la actualidad todo esto no es
posible a causa de una serie de factores que
incluyen la ausencia de disposiciones que
regulen la compensación de préstamos o
depósitos entre jurisdicciones diferentes. A
e sto se añaden ciertas comp l i c a c i o n e s
derivadas de las divergencias existentes
entre las normas nacionales en materia de
reclamación de pagos, protección del
i nve rs o r / a c reedor en caso de qu i e b ra ,
constitución de garantías y en cuestiones
relacionadas con la responsabilidad de las
matrices en caso de incumplimiento de
obligaciones por parte de sus filiales. Se
p l a n tea un sinnúmero de cuest i o n e s
a d m i n i st ra t i vas relacionadas con la
revocación de órdenes y las condiciones de
cálculo y pago del timbre fiscal. Por último,
los movimientos de fondos de cuentas de un
Estado miembro a cuentas de otro Estado
miembro tienen repercusiones fiscales. Esta
combinación de factores hará inviable la
c reación de cuentas bancarias únicas
después de la introducción del euro.
•
•
•
•
En primer luga r, pr o m ove rá una
c o mp rensión clara y común de la
distinción entre usuarios profesionales y
no profesionales de ser v i c i o s
fi n a n c i e ros. Sin perjuicio de las
disposiciones pertinentes del derecho
internacional privado y del dere ch o
comunitario, se procurará limitar los
r e qu i s i tos
adicionales
a
los
consumidores que actúen a título no
profesional.
En segundo lugar, la Comisión definirá y
catalogará las diferencias normativas
sustantivas que justifican la aplicación
de las normas del país de recepción. De
este modo habrá más transparencia y
las autoridades de la UE podrán velar
por el carácter proporcionado de las
normas del país de recepción.
En tercer lugar, la Comisión seguirá
promoviendo la convergencia de las
prácticas nacionales hacia un alto nivel
de protección del consumidor cuando
ello sea un medio necesario y
j u st i ficado de ga rantizar que las
ventajas de un verdadero mercado
único de productos financieros al por
menor se compaginen con los intereses
del consumidor.
En cuarto lugar, también se pueden
estudiar medidas prácticas destinadas
a lograr una mejor coordinación entre
los sistemas nacionales de recurso, al
o b j eto de erradicar las prá c t i c a s
comerciales desleales en las actividades
transfronterizas.
La siguiente sección explica cómo llevar a
e f e c to estas iniciativas con mayo r
pragmatismo para alcanzar el objetivo de
realizar un mercado único de los productos
financieros al por menor que ofrezca altos
niveles de protección del consumidor.
28. Es poco probable que se alcance en un
futuro próximo el grado de convergencia
necesario en los ámbitos clave de las
legislaciones nacionales. Por lo tanto, es
preciso encontrar soluciones pragmáticas
para conjugar el objetivo de promover la
plena integración del mercado financiero
con el objetivo de garantizar altos niveles de
protección y confianza del consumidor. En
cooperación con los Estados miembros, la
Comisión re d o b l a r á esfuerzos por ir
completando poco a poco el mercado único
de productos financieros al por menor.
Progresar con pragmatismo
29. En primer lugar, deberíamos desarrollar
medidas bien orientadas que se sitúen en
un nivel alto de protección del consumidor,
al objeto de lograr la convergencia de las
prácticas nacionales hacia ese nivel. Habrá
que dar re s p u e sta a la necesidad de
17
aumentar la transparencia del mercado y,
en especial, la información al consumidor,
de manera que éste pueda elegir con pleno
conocimiento de causa. La aplicación de las
medidas expuestas por la Comisión en su
Comunicación sobre el aumento de la
c o n fianza del consumidor ta m b i é n
contribuirán a mejorar el funcionamiento de
un mercado único que redunde en beneficio
de los consumidores. Concretamente, los
esfuerzos de coordinación de las prácticas
nacionales por lo que se re fi e re a los
mediadores de seguros pueden contribuir
s u sta n c i a l m e n te a la protección del
consumidor y a una mayor negociabilidad
de los productos de seguros. La Comisión
p re s e n ta r á pr o p u e stas específ i c a s
apropiadas en 1999.
política que distinga a los consumidores
de los operadores que actúan a título
profesional, conforme a la legislación
pertinente.
32. En cuarto lugar, deberíamos desarrollar un
enfoque que proteja a los consumidores de
las prácticas comerciales agre s i vas y
desleales pero que al mismo tiempo les
permita negociar las mejores condiciones
posibles. Los obstáculos a la ve n ta
transfronteriza de productos financieros al
por menor cada vez serán más obvios a
medida que las nuevas te c n o l o g í a s
e l e c t rónicas pongan los pro d u c tos y
servicios financieros al por menor a la vista
de cualquier consumidor conectado a
I n te rn et. La re c i e n te pro p u e sta de la
Comisión sobre la venta a distancia (y, en
b reve, sobre el comercio electró n i c o )
persigue aclarar las cuestiones relacionadas
con las prácticas comerciales desleales que
seguramente se plantearán cada vez con
mayor frecuencia a medida que las compras
electrónicas transfronterizas se conviertan
en algo más habitual20. No obstante, los
consumidores que entren en los sitios de
I n te rn et de pre sta d o res de serv i c i o s
financieros de otro Estado miembro tendrán
que aceptar que dichos sitios está n
configurados y gestionados de conformidad
con la legislación de dicho país. Ello se
30. En segundo luga r, es de señalar qu e ,
a u n que sus sistemas pueden pare c e r
diferentes, en muchos casos los Estados
miembros aplican niveles de protección del
consumidor equivalentes. Por consiguiente,
deberíamos definir y catalogar las
diferencias sustantivas entre las normas
nacionales de protección de los derechos
del consumidor. Habría que limitar la
aplicación de las normas del país de
recepción a estos casos. Dada la falta de
transparencia por lo que se refiere a la
aplicación de las normas de protección del
c o n s u m i d o r, es preciso dota r se de
mecanismos que perm i tan a las
instituciones comunitarias hacer un estudio
sistemático de la situación para averiguar
en qué medida prevalecen las normas
locales.
31. En te rcer luga r, hay imp o r ta n te s
argumentos objetivos a favor de establecer
una mayor diferenciación entre los distintas
categorías de consumidores de servicios
financieros, ya que el inversor profesional
n e c e s i ta menos protección que el
consumidor medio18. De este modo, las
disposiciones del país de recepción podrán
centrarse en los aspectos en que son más
necesarias, esto es, la creación de un
entorno seguro para los consumidores19. Por
consiguiente, la Comisión seguirá una
18
18
La búsqueda de un nivel diferenciado de protección de los
consumidores no es, por supuesto, nueva. El principio
quedó establecido hace más de una década por el
Tribunal de Justicia, que reconoció que los argumentos de
p rotección del consumidor "no tienen la misma
importancia para todo el sector… y que incluso pueden
existir casos en que, por razón del carácter del (servicio) y
de la par te (que lo solicita), no hay ninguna necesidad de
proteger a ésta mediante la aplicación de las normas
imperativas de su Derecho nacional". La Comisión ha
aplicado ya este principio a los servicios de seguros e
inversión (TJCE, asunto 205/84, 1986, Rec. 3755).
19
La legislación sobre protección del consumidor define al
"consumidor" como una "persona física que actúa al
margen de su actividad profesional o comercial".
20
En los casos en que las entidades financieras realizan
actividades de comercialización y venta de servicios
financieros (en línea o no), la propuesta sobre la venta a
distancia persigue que todos los consumidores disfruten
de un nivel de protección uniforme y alto en lo referente al
período de re fl exión y el derecho de resolución en
condiciones apropiadas.
entiende sin perjuicio de la legislación
aplicable a las obligaciones contractuales ni
de la legislación competente en caso de
reclamación, que vienen reguladas por los
convenios de Bruselas y Roma.
33. En quinto lugar, deberíamos proporcionar
vías de recurso transfronterizas efectivas. Es
necesario progresar en el ámbito de las vías
de recurso no judiciales y la tramitación de
denuncias que tengan su origen en una
actividad transfronteriza. Invitamos a las
o rganizaciones de consumidores a
presentar propuestas al respecto.
PUNTOS QUE REQUIEREN MEDIDAS
La Comisión
✔ dará curso a las medidas anunciadas en su Libro Verde sobre el aumento de la confianza del
consumidor en los servicios financieros
✔ hará propuestas para introducir unas normas adecuadas en lo referente a las vías de recurso y la
tramitación de las denuncias de los usuarios de servicios financieros, invitando a las
organizaciones de consumidores a hacer propuestas al respecto
✔ definirá y catalogará las diferencias entre las distintas normas de "interés general" aplicadas por
los Estados miembros para la protección de los consumidores en el ámbito de los servicios
financieros, para que sirvan de base para unas medidas concertadas, bien definidas y
proporcionales
✔ adoptará una política que distinga entre profesionales mayoristas y consumidores individuales, a
fin de canalizar los esfuerzos reguladores hacia donde son más necesarios y evitar costes
innecesarios derivados del cumplimiento de requisitos excesivos
✔ explorará nuevas propuestas sustantivas para asegurarse de que los mediadores de seguros
cumplan con salvaguardias profesionales y de otro tipo rigurosas, con objeto de mejorar la
protección al consumidor y el funcionamiento del mercado único de seguros
✔ abordará el problema de los obstáculos legales fundamentales a los productos financieros con
un planteamiento evolutivo, teniendo en cuenta que hay diferencias muy arraigadas entre las
distintas tradiciones jurídicas de los Estados miembros
El Consejo y el Parlamento Europeo
✔ deberán adoptar cuanto antes la propuesta sobre el dinero electrónico
✔ deberán adoptar sin demora la propuesta de directiva sobre venta a distancia para propiciar la
convergencia de las técnicas nacionales de comercialización y venta
19
Cooperación en materia de regulación y supervisión en aras de
la estabilidad financiera
Cooperación en materia de
supervisión en la unión
financieras, que se encomiendan a otras
entidades, complica la ta rea de los
supervisores de determinar y evaluar la
actuación de los operadores financieros.
34. La cooperación entre super v i s o re s
nacionales
se
ha
desarro l l a d o
orgánicamente, tanto para incrementar la
capacidad de responder a los problemas
t ra n s f ro n te rizos (por ejemplo, el BCCI),
como para desarrollar planteamientos de
supervisión comunes en respuesta a nuevas
formas de riesgo cautelar en los mercados
bancario, de seguros y de valores. Los
Comités que asesoran a la Comisión en
aplicación de la legislación sobre el
m e rcado único se han erigido en un
elemento central de la cooperación en
materia de supervisión21. También pueden
resultar de utilidad otras iniciativas de los
supervisores, tales como la creación del
FESCO o el Comité de Supervisión Bancaria
del Sistema Europeo de Bancos Centrales.
Una mayor cooperación entre las
autoridades de supervisión es primordial
para la gestión del riesgo institucional y
cautelar.
36. Es indispensable que los supervisores de la
UE apliquen planteamientos coherentes al
abordar estas cuestiones, a fin de preservar
la estabilidad del sistema financiero en la
zona de la moneda única. Es necesaria una
estrecha colaboración no sólo entre las
autoridades supervisoras, sino también
entre estas autoridades y la autoridad
monetaria responsable de la gestión de la
l i quidez del sistema. Tal coopera c i ó n
p e rm i t i rá una clara asignación de
responsabilidades, de modo que en
situaciones de crisis sea posible reaccionar
con prontitud.
37. Como los supervisores cada vez ocupan un
lugar más destacado en la gestión del
riesgo institucional y el riesgo sistémico
desde una perspectiva transfronteriza, es
esencial contar con una est ra tegia de
coordinación bien desar rollada. La
Comisión acogería con sumo agrado la
elaboración de una "carta de cooperación
entre supervisores" que determine, desde
una perspectiva transfronteriza, las diversas
tareas de supervisión y al mismo tiempo
establezca mecanismos para solventar los
problemas de supervisión.
35. A medida que las entidades financieras se
reorganizan a escala internacional, se va
haciendo más difícil determinar cuál es su
nacionalidad y qué supervisor debe asumir
la responsabilidad en caso de crisis de
s o lvencia. Nu eva m e n te, la es t re ch a
c o o p e ración entre superv i s o res en la
d etección y pro n t a solución de los
problemas resulta crucial. La aprobación en
el Consejo de las dir e c t i vas sobre
saneamiento y liquidación en los sectores
b a n c a rio y de seguros es un fa c to r
determinante para evitar la inseguridad
jurídica en este ámbito. La tendencia a la
c reación de congl o m e rados fi n a n c i e ro s
también contribuye a hacer más difusa la
línea divisoria entre las distintas actividades
financieras y la correspondiente supervisión.
La cooperación entre super v i s o re s
sectoriales deberían reforzarse teniendo en
cuenta los trabajos realizados en el Grupo
Conjunto. De manera similar, la tendencia a
la externalización de algunas actividades
Dimensión exterior de la cooperación
internacional en materia de
regulación y supervisión
38. La situación internacional hace aún más
necesaria una mayor concer tación entre las
autoridades financieras de la UE. Debido a
la globalización, el efecto de contagio
constituye un problema primordial para los
supervisores y los reguladores. Los últimos
21
20
Comité Consultivo Bancario, Comité de Seguros, Comité
de Alto Nivel de las Autoridades de Supervisión de
Valores, Comité Contable, Comité de Contacto OICVM.
acontecimientos han dado un nuevo ímpetu
a la cooperación inte rnacional entre
r e g u l a d o res y superv i s o res. Se está
generalizando la opinión de que es precisa
una profunda revisión de la arquitectura
fi n a n c i e ra mundial que se concibió y
estableció en los años 40. Es necesaria una
estrategia colectiva si queremos que los
Estados miembros consigan los acuerdos de
supervisión más apropiados para la Unión.
ii) Cooperación internacional en materia de
supervisión
40. En un mercado financiero mundial cada vez
más integrado, las normas de supervisión
son de vital imp o r tancia. Los últimos
acontecimientos demuestran que la UE no
puede dormirse sobre sus laureles. Tiene
que rev i s a r, adaptar y mejora r
continuamente sus sistemas de regulación y
supervisión. No obstante, las iniciativas de
la UE deben formar parte de un esfuerzo
coordinado a nivel inte rnacional por
re fo r zar la eficacia de los siste m a s
financieros. En el contexto de las próximas
negociaciones del GATS, la UE abogará
fi rm e m e n te por una mejora de la
supervisión y una mayor transperencia
reguladora y administrativa, al tiempo que
defenderá unas normas menos restrictivas
en materia de inversión extranjera directa
en el sector de los servicios financieros. Ello
c o n t ribuiría al fo r ta l e c i m i e n to de los
mercados de capitales de todo el mundo23.
Esta cuestión probablemente ocupará un
lugar destacado en la próxima ronda de
negociaciones del GATS. El desarro l l o
i n stitucional y la infra e st ru c t u ra de
supervisión se están erigiendo en elementos
clave de la ayuda estructural del Banco
Mundial. Los supervisores de los Estados
m i e m b r os han de contribuir a ello
asegurando el éxito de ciertas iniciativas
recientes (EFEX) encaminadas a incluir en la
asistencia técnica prestada a los países
afectados por la crisis la experiencia en
materia financiera.
i) Cooperación internacional en materia de
regulación
39. La Comisión continuará desempeñando un
papel activo en la creación de un consenso
internacional sobre las mejores prácticas de
regulación fi n a n c i e ra, así como en su
aplicación generalizada. Seguirá apoyando
los trabajos de la IASC para conseguir un
c o n j u n to mundialmente aceptado de
normas sobre información financiera que
permita un mayor grado de transparencia y
fa c i l i te la ta rea de los super v i s o re s
fi n a n c i e ros. Se están revisando los
elementos fundamentales de los requisitos
de capital de la UE en el sector bancario
para adaptarlos a las actuales prácticas de
supervisión y a la evolución del sector. Este
proceso se desarrolla paralelamente a los
t ra b ajos del Comité de Basilea sobre
Regulación Bancaria y Prácticas de
S u p e rvisión, en el que participan los
re g u l a d o res de nuest ros pri n c i p a l e s
c o mp et i d o res bancari o s 22. La UE debe
desempeñar un papel de liderazgo en la
búsqueda de soluciones para preservar una
situación de igualdad de condiciones
( teniendo en cuenta la hete ro gé n e a
estructura del sector bancario de la UE).
Asimismo, la Unión debe hacer lo necesario
( véase el punto 7) para adaptar su
legislación con la misma rapidez que los
re g u l a d o res de los bancos de Esta d o s
Unidos, Canadá y Japón.
21
22
Son miembros del Comité de Basilea 8 Estados miembros:
Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo, los Países
bajos, Suecia y el Reino Unido. La Comisión y el BCE
desempeñan el papel de observadores.
23
La crisis financiera asiática ha puesto de relieve la falta
de preparación técnica en ámbitos como los requisitos en
materia de publicidad, quiebra y liquidación de entidades
y auditoría financiera.
41. No obstante, el compromiso más impor tante
contraído por la Comunidad consiste en
poner a disposición de los países de Europa
del Este su sistema de regulación para
contribuir así a la estabilidad financiera de
la región. Los candidatos de la adhesión
están aplicando de manera progresiva,
aunque a ritmos diferentes, la normativa
comunitaria sobre servicios financieros. En
parte gracias a ello, estos países se han
librado de los peores efectos de la crisis
fi n a n c i e ra inte rnacional. Este marc o
l e g i s l a t i vo debe ir acompañado de
mecanismos de seguimiento y vigilancia
e f e c t i vos. En los pre p a ra t i vos para la
adhesión cada vez se pone mayor énfasis en
el desarrollo institucional y en la asistencia
en materia de supervisión. La Comisión está
explorando nuevos métodos de cooperación
con los super v i s o res de los Esta d o s
miembros y con los países candidatos a la
adhesión para acelerar estos trabajos.
PUNTOS QUE REQUIEREN MEDIDAS
La Comisión
✔ contribuirá a la elaboración "de una carta de los supervisores" que delimite las respectivas
responsabilidades y establezca mecanismos de coordinación entre los diversos organismos de
supervisión de la UE
✔ reexaminará, con los Estados miembros y paralelamente a los trabajos del Comité de Basilea
sobre Regulación Bancaria y Prácticas de Supervisión, la normativa bancaria de la UE en materia
de capital al objeto de actualizarla
✔ examinará los problemas cautelares que pueden plantear los conglomerados financieros,
teniendo en cuenta los trabajos realizados a nivel internacional en el Grupo Conjunto
El Consejo y el Parlamento Europeo
✔ deberá adoptar las propuestas relativas a las directivas sobre saneamiento y liquidación en el
sector bancario y de seguros
✔ deberán contribuir a que la UE desempeñe un papel de liderazgo para velar por la coherencia y
el mantenimiento de la igualdad de condiciones en la revisión de los requisitos de capital del
sector bancario que está en curso en el contexto del proceso de Basilea
Los Estados miembros
✔ deberán instar a sus autoridades supervisoras a contribuir en lo posible a la mejora de las
infraestructuras mundiales de supervisión
✔ deberán hacer ofertas concretas para que se pueda aprovechar su experiencia en este ámbito en
el marco de las iniciativas EFEX
22
Condiciones generales para un mercado financiero
comunitario plenamente integrado
42. No basta con disponer de un buen marco
regulador, por muy resistente y moderno
que sea, para lograr un mercado financiero
único que funcione a la perfección. Han de
concurrir otras condiciones que exigen una
re s p u e sta cohere n te de los Esta d o s
miembros en el desempeño de sus funciones
reguladora, supervisora y de defensa de la
competencia.
mutuamente compatibles si queremos
evitar perturbaciones innecesarias en
los mercados financieros y posibles
perjuicios para la economía de la UE en
general. Con unas soluciones factibles a
nivel comunitario también se fomentará
el progreso, bajo el impulso de los
mercados, hacia una infraestructura
i n te grada, como el desarrollo, ya
p rev i s to, de vínculos entre los
d e p o s i ta rios de va l o res de la UE.
Además, el sistema debe ser lo
suficientemente sólido y seguro, y ha de
ofrecer garantías frente al blanqueo de
dinero y en materia de prevención del
fraude. Ya se han iniciado los trabajos
de ampliación del ámbito de aplicación
de la Dire c t i va del Consejo sobre
blanqueo de capitales para englobar a
ot ros prota g o n i s tas del secto r
económico.
Infraestructuras
43. Un mercado financiero único plenamente
e ficaz ex i ge unos medios técnicos y
p rácticos que perm i tan liquidar las
transacciones transfronterizas con la misma
facilidad y eficiencia que las nacionales. La
aparición del comercio a distancia con
arreglo a la DSI confirma que existen los
medios técnicos imprescindibles para hacer
realidad el comercio transfronterizo. Las
bolsas y los mercados de derivados ya están
dando los pasos necesarios para
aprovechar esta tecnología. Los vínculos
e st ra tégicos entre mercados está n
obligando a acelerar los cambios para
permitir la compensación y liquidación de
las transacciones de valores. El propulsor de
e stos vínculos debe seguir siendo el
m e rc a d o 24. Sin embargo, no se tra ta
solamente de encontrar soluciones técnicas
para que los mercados se conecten a una
plataforma única. También hay que dar
respuesta a todo un conjunto de problemas
jurídicos y administrativos.
•
•
Lagunas legales en los sistemas de
l i quidación de pagos y de
t ransacciones con va l o re s : La
Directiva relativa a la firmeza de la
l i quidación const i t u ye un elemento
básico para un marco jurídico y de
funcionamiento sólido capaz de limitar
los riesgos sistémicos conexos. La
introducción del euro multiplicará el
número de transacciones que impliquen
el uso transfronterizo de garantías.
Debemos asegura r nos de que las
disposiciones sobre ga rantías son
24
23
Sistemas de pagos al por menor: Se
sigue disponiendo de unos medios
técnicos menos avanzados para tratar
las pequeñas tra n s f e r encias de
particulares que las transacciones de
gran volumen. Esta situación suscitará
amargas quejas por parte de estos
u s u a rios a menos que sea posible
efectuar pagos transfronterizos en la
zona del euro a bajo coste. La solución
c o n s i ste, en parte, en reducir los
o b s táculos que re p re s e n tan los
re qu i s i tos esta d í sticos. Habría qu e
aprovechar la próxima adaptación de
los métodos estadísticos para introducir
umbrales de exención apropiados. La
Comisión también seguirá instando al
s e c tor bancario a desarro l l a r
urgentemente vínculos transfronterizos
entre las cámaras de compensación
automática de los sistemas nacionales
de pago al por menor.
Los acuerdos alcanzados por los mercados en todo lo
referente al euro son prueba de la capacidad de los
mercados para hallar soluciones.
Política de competencia y aplicación
de las normas sobre ayudas estatales
e stán inve st i gando dive rsas ay u d a s
e sta t ales al sector de los ser v i c i o s
fi n a n c i e ros. Antes de auto rizar ay u d a
e sta t al para la r e e st ru c t u ración de
entidades financieras, la Comisión seguirá
exigiendo algún tipo de compensación,
como por ejemplo, una reducción de las
actividades de la empresa beneficiaria, para
contrarrestar las distorsiones ocasionadas
por la ayuda.
44. Con la introducción del euro, la
competencia en el sector de los servicios
financieros, que ya es intensa, sin duda se
hará feroz. Por ello, es preciso aplicar
estrictamente las normas del Tratado que
establecen un control de los abusos de
posición dominante, las cooperaciones entre
e mp resas, las concentraciones y las
medidas de ayuda estatal.
48. En respuesta a una petición formulada por
el Consejo Europeo de Amsterdam en 1997,
la Comisión ha preparado un informe sobre
los "servicios de interés económico general
en el sector bancario" que presentará a su
debido tiempo al Consejo ECOFIN. Este
informe analiza si en los distintos Estados
miembros las entidades de crédito prestan
servicios de interés económico general, si el
suministro de una infraestructura financiera
completa y eficaz se considera como un
servicio de estas características, si se juzga
necesaria una excepción con arreglo al
apartado 2 del artículo 90 del Tratado CE
para alguna de estas tareas y si la situación
es comparable en los diferentes Estados
miembros. Sobre la base de este informe, en
el futuro la Comisión aplicará el apartado 2
del artículo 90 del Tratado CE caso por caso
en el sector bancario.
45. Por lo que se refiere a la cooperación entre
bancos, además de otros prestadores de
s e r vicios fi n a n c i e ros, la Comisión es
consciente de que redunda en una mayor
e ficacia en muchos ámbitos, como la
creación de plataformas de negociación
integradas y sistemas de liquidación y pago.
Pero seguirá velando por que tales acuerdos
no encierren restricciones de la competencia
derivadas de prácticas como el reparto de
m e rcados, la fijación de precios o la
creación de obstáculos a la libre circulación
de los servicios financieros. Este tipo de
barreras serán tratadas con especial rigor.
Asimismo, la Comisión concede una gran
i mp o r tancia a la tra n s p a rencia de las
normas de acceso a las redes de que
dependen muchos servicios financieros.
Fiscalidad
46. Habida cuenta de la cre c i e n te
intensificación de la competencia, cualquier
intervención de los Estados miembros en
forma de ayuda estatal puede tener graves
efectos distorsionadores que sólo pueden
ser compensados por intereses comunitarios
de mucho peso. Por lo tanto, en los próximos
años la Comisión tendrá que hacer un
esfuerzo aún mayor si cabe para velar por
la igualdad de condiciones de competencia
aplicando estrictamente las normas sobre
ayudas estatales del Tratado.
49. Las políticas fiscales deben diseñarse y
a p l i c a rse teniendo en cuenta que un
mercado financiero único eficiente y sin
d i sto rsiones redunda en beneficio del
interés general. Con la desaparición del
riesgo cambiario como elemento disuasorio
de unas verdaderas estrategias de inversión
realmente paneuropeas, las disparidades en
los regímenes fiscales se están erigiendo en
un importante factor distorsionador de la
asignación de recursos. La cuestión del
tratamiento fiscal influye en gran medida
tanto en la prestación transfronteriza de
servicios como en la localización de los
intermediarios financieros.
47. De hecho, en los últimos años la Comisión
ya ha tenido que hacer frente a un número
c re c i e n te de casos de ayuda esta ta l
relacionados con empresas del sector de los
servicios financieros. En estos momentos se
24
50. Distorsiones fiscales en la inversión del
ahorro: De poco sirve suprimir todos los
obstáculos a la libre circulación de capitales
si al cabo la inversión y gestión de capitales
vienen determinadas por disparidades en el
tratamiento fiscal de los rendimientos del
capital. El ahorro privado de los sujetos
p a s i vos es una fuente de ingre s o s
particularmente susceptible de registrar
divergencias en el tratamiento fiscal de los
rendimientos de capital: los recortes en los
tipos imp o s i t i vos aplicables al ahorro
redundan en perjuicio de Hacienda. Estas
d i ve rgencias
también
inf l u ye n
indebidamente en la localización de la
actividad económica de gestión del ahorro
privado. La propuesta de la Comisión sobre
la fiscalidad del ahorro es una medida
especialmente diseñada para minimizar
e stas disto rsiones ga rantizando una
i mposición mínima efectiva de los
rendimientos transfronterizos del ahorro.
servicios la posibilidad de beneficiarse de
las economías de escala, encarece su
actividad y puede constituir un fa c to r
d i s u a s o rio (o incluso un obstá c u l o
i n s u p e rable) a la hora de emp re n d e r
actividades transfronterizas. Estos requisitos
obligan a los prestadores de servicios a
duplicar sus infraestructuras en cada país,
con los consiguientes incremento de los
costes de explotación y restricción de la
c o mp etencia. También hay obstá c u l o s
evidentes que acentúan el riesgo de doble
imposición del beneficiario, disuadiendo así
a los consumidores de subscribir contratos
transfronterizos. En el caso de los créditos
hipotecarios y los seguros de vida, por
ejemplo, sólo reciben un tratamiento fiscal
favorable (en términos de desgravaciones)
las primas pagadas a una entidad
nacional25.
53. Obstáculos fiscales a las estructuras
e mp re s a riales paneuropeas y a la
movilidad de las personas: En una zona
económica y moneta ria inte grada, la
movilidad laboral constituye un factor de
aj u ste en caso de crisis económica
asimétrica. Si ponemos fin a los obstáculos
a la movilidad laboral, habremos añadido
otro elemento de estabilidad más que
facilitará el buen funcionamiento del euro.
Ciertas modificaciones en la fiscalidad de
los fondos de pensiones pueden contribuir a
e ste objet i vo. En primer luga r, el
reconocimiento mutuo de los regímenes
fiscales nacionales facilitaría la prestación
de ser vicios de pensiones a escala
paneuropea. Las empresas que operan en
va rios Estados miembros no se ve r í a n
obligadas a crear un fondo específico en
cada país, circ u n stancia que tiene un
impacto negativo sobre los cos tes laborales.
También debería ser posible seguir
cotizando a un único fondo de pensiones,
aunque se halle en otro Estado miembro, sin
51. Competencia fiscal perniciosa entre
centros financieros: El grupo "Código de
conducta" está examinando esta cuestión a
raíz del acuerdo de diciembre de 1997 sobre
un código de conducta sobre fiscalidad de
las empresas. Con este código se pretende
l u char contra la comp etencia fi s c a l
p e r niciosa,
que
puede
inf l u i r
significativamente en la distribución de la
actividad emp re s a rial dentro de la
Comunidad.
52. Fiscalidad de los servicios financieros
(seguros de vida y fondos de pensiones). Las
sustanciales divergencias existentes entre
los dist i n tos sistemas im p o s i t i vo s
a c re c i e n tan los costes dire c tos de los
prestadores de servicios financieros. Así, por
ejemplo, tienen que adaptar los seguros de
vida y otros productos de ahorro a los
requisitos exigidos en el Estado miembro de
recepción para poder acoge rse a sus
desgravaciones fiscales. Asimismo, tienen
que cumplir diversos requisitos en materia
de percepción de impuestos e información.
Todo ello, en vez de dar a los prestadores de
25
25
Obsérvese que hay diversos métodos de financiación de
los sistemas comp l e m e n ta rios de pensiones
(prefinanciación, reparto, reservas contables).
perder los derechos adquiridos o sufrir
d e s ve n tajas fiscales. Los part i c u l a re s
(especialmente los trabajadores destinados
en el extranjero por períodos relativamente
c o r tos) podrían ejercer su dere cho a
t ra b ajar y a residir en ot ros Esta d o s
m i e m b ros. Esta cuestión ya ha sido
parcialmente abordada por la legislación
comunitaria26.
complejo entramado de tratados bilaterales
e n t re Estados miembros, pers i sten las
diferencias de tratamiento fiscal entre los
ingresos en concepto de dividendos de
origen extranjero y los ingresos obtenidos
de dividendos de origen local. La Comisión
seguirá abogando por que se ponga fin a
e sta situación que no contri b u ye
p re c i s a m e n te a que los inve rs o re s
adquieran activos de mayor riesgo, puesto
que, en vez de verse recompensados por
ello, son discriminados. El resultado es que
a las empresas les resulta difícil financiarse
emitiendo acciones (particularmente a las
pequeñas empresas negociadas en bolsa).
54. Divergencias en el tratamiento fiscal de
la deuda y las acciones: Los esfuerzos
por mejorar los mercados financieros de la
UE re s u l ta r án en vano si se sigue
p rivilegiando la financiación mediante
deuda a través de los regímenes fiscales.
Los ingresos pro c e d e n tes de inte re s e s
(cuentas de ahorro y bonos) generalmente
están sujetos a niveles impositivos más
bajos que los consistentes en dividendos de
empresas. Por otra parte, a pesar del
26
Cf. la Directiva 98/49/CE del Consejo, relativa a la
protección de los derechos de pensión complementaria de
los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por
cuenta propia que se desplazan dentro de la Comunidad.
Los aspectos fiscales de la cuestión se abordarán en otra
propuesta.
PUNTOS QUE REQUIEREN MEDIDAS
La Comisión
✔ hará propuestas para aumentar el grado de seguridad jurídica en la utilización de garantías en
operaciones transfronterizas
✔ reducirá los obstáculos de carácter estadístico al tratamiento de los pagos de escasa cuantía
✔ presentará un informe al Consejo ECOFIN sobre los servicios de interés económico general en el
sector bancario y la aplicación de las normas de competencia del apartado 2 del artículo 90
✔ h a rá pro p u e stas encaminadas a suprimir los obstáculos fiscales a la part i c i p a c i ó n
transfronteriza en fondos de pensiones para facilitar de este modo el desarrollo de estructuras
empresariales paneuropeas y fomentar la movilidad laboral
El Consejo y el Parlamento Europeo
✔
adoptarán la propuesta de Directiva sobre la fiscalidad del ahorro
El Consejo y los Estado miembros
✔ deberán velar por el cumplimiento del Código de conducta sobre fiscalidad de las empresas
26
Construcción de un consenso
55. Esta respuesta a la demanda del Consejo
Europeo de un marco de actuación en el
ámbito de los servicios financieros está
basada en una amplia, si bien breve ,
consulta con todos los interesados. La
consulta puso de relieve varios ámbitos
clave que exigen medidas a corto, medio o
largo plazo, pero también demostró que el
euro podía ser un poderoso catalizador de
los cambios necesarios. Desde el punto de
vista cautelar, no cabe duda de que se parte
de unos fundamentos sanos para acometer
el aj u ste que ex i ge la moneda única.
Tenemos a nuestro alcance un mercado
financiero de la UE mucho más integrado.
Bastan unos pasos relativamente pequeños,
particularmente en los mercados al por
m ayo r, para que la UE se benefi c i e
p l e n a m e n te de la moneda única. La
recompensa es tangible y sustancial: un
s e c tor gl o b a l m e n te comp et i t i vo qu e
responda a las necesidades de los
inversores, la industria y los consumidores
sin cuestionar el cumplimiento de exigentes
normas de protección del consumidor ni
s o c avar la capacidad del mercado de
capear los períodos de inestabilidad, y que
al final contri b u ya a aumentar el
crecimiento.
57. Se invita al Consejo y al Parlamento a
impulsar el debate junto con la Comisión.
Para mantener el impulso político generado,
la Comisión propone que representantes
personales de los Ministros de Finanzas
designados por los Estados miembros se
reúnan en un Grupo de política de servicios
financieros presidido por la Comisión.
58. Los dos objetivos inmediatos de este Grupo
serían: primero, definir en orden prioritario,
a más tardar en junio de 1999, un conjunto
de medidas que se presentaría al Consejo.
59. La segunda misión del grupo, durante el
período previo a junio de 1999, sería definir
las prioridades inmediatas para mantener el
impulso del proceso.
60. El Grupo también asistirá a la Comisión en
la vigilancia colectiva de la aplicación y el
c u mp l i m i e n to de la legislación sobre
servicios financieros.
61. La Comisión tiene prev i sto info rm a r
periódicamente al ECOFIN de los progresos
realizados.
62. La Comisión establecerá un mecanismo de
consulta de alto nivel para asegurarse de
que los operadores del mercado y los
usuarios de servicios financieros tengan la
posibilidad de contribuir plenamente a la
definición de la política de la UE en este
ámbito.
56. Las medidas propues tas en este documento
pueden servir de base para establecer un
conjunto claro de prioridades para futuros
t ra b ajos, un marco para los ser v i c i o s
financieros en el que algunas medidas
pueden necesitar va rios años para su
implantación.
27