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APUNTES JURÍDICOS
Inhabilitación del farmacéutico
Causas
y jurisprudencia
■ ESPERANZA DE LUNA • Abogado. Gabinete López-Santiago.
La autora revisa, desde las
perspectivas administrativa
y penal, las faltas graves y muy
graves, infracciones o delitos
que pueden dar lugar a una sanción
de inhabilitación profesional
del farmacéutico, apoyándose
en sentencias emitidas al respecto
por distintos tribunales.
E
n el Código Deontológico Farmacéutico se define al farmacéutico como un profesional
del medicamento al servicio
permanente de la sociedad, y se establece como uno de sus deberes cumplir con la legislación que rige el ejercicio de la profesión en cualquier
modalidad.
FALTAS, INFRACCIONES
Y DELITOS
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad dispone que las infracciones en materia de sanidad serán
objeto de las sanciones administrativas
correspondientes, previa instrucción
de oportuno expediente, sin perjuicio
de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir. En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de
delito, la Administración pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la
autoridad judicial no dicte sentencia
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firme. Si no se estima la existencia de
delito, la Administración continuará el
expediente sancionador tomando
como base los hechos que los tribunales hayan considerado probados. En
ningún caso se impondrá una doble
sanción por los mismos hechos y en
función de los mismos intereses públicos protegidos.
A tenor del artículo 25.1 de la Constitución Española se sitúa en pie de
igualdad la categoría de delitos, faltas
e infracciones administrativas, determinando el reconocimiento constitucional de la potestad sancionadora de
la Administración. En el moderno
Estado Social y Democrático de Derecho, tan sólo se justifica aquella potestad sancionadora que se muestre acorde con el global de los principios y
garantías tanto materiales como procedimentales que el propio Texto Fundamental proclama. En la actualidad
puede decirse que los ilícitos y las sanciones adjetivadas como «administrativas» tienen naturaleza fundamentalmente penal debido a la quiebra que a
la doctrina de la división de poderes
supone el hecho de que la Administración detente un poder sancionador
(sentencia del Tribunal Supremo de 2
de noviembre de 1981).
VOL 17 NÚM 2 FEBRERO 2003
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INHABILITACIÓN DEL FARMACÉUTICO
Infracción administrativa
Por infracción administrativa ha de
entenderse aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma
jurídica al que se apareja una sanción
consistente en la privación de un derecho o bien, y que no aparece calificado
en el ordenamiento jurídico como delito o falta; aplicándose los principios
penales materiales y procesales penales
al ámbito de la potestad sancionadora
de la Administración; principios tales
como el de reserva de ley penal, el de
tipicidad de las infracciones y sanciones, el de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras, el de culpabilidad, el de proporcionalidad entre
infracción y sanción.
Por lo que se refiere al ámbito del
Derecho Farmacéutico, el Real Decreto 1410/1977, de 17 de junio, sobre
faltas y sanciones a los farmacéuticos
titulares de oficinas de farmacia en su
actuación con la Seguridad Social,
desarrolla lo dispuesto en el artículo
125 de la Ley General de la Seguridad
Social. Cabría preguntarse sobre la
legalidad o no del mismo, por ser anterior a la Constitución, y al respecto
hemos de contestar que el principio de
legalidad no opera con tal rigidez que
imponga que una ley formalmente
agote absolutamente la descripción de
infracciones y sanciones, sin dejar
espacio alguno a desarrollo reglamentario posterior, y se ha de entender
como excepción la admisibilidad de
los reglamentos independientes aprobados con anterioridad a la entrada en
vigor de la Constitución Española. Así
pues, en el citado real decreto se sanciona cualquier infracción que los farmacéuticos titulares de oficinas de farmacia cometan por sí o a través de sus
dependientes, en relación con la dispensación de recetas de la Seguridad
Social y a las demás obligaciones que
con la misma puedan tener.
Criterios de graduación
En el artículo 3 del Real Decreto
1410/1977, de 17 de junio, se disponen criterios de graduación, por lo
que se refiere a los efectos de la sanción, en función de la perturbación
administrativa o el perjuicio económico ocasionado a la Seguridad Social,
del perjuicio asistencial o económico
originado a los beneficiarios, del volumen de la facturación a la Seguridad
Social por la oficina de farmacia y
demás circunstancias que puedan
agravar o atenuar la infracción cometida. En el párrafo segundo establece
que se aplicará el grado máximo a las
faltas cometidas en connivencia con
otras personas. Posteriormente la Ley
General de Sanidad de 25 de abril de
1986 viene a confirmar dichos criterios en su articulado.
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SANCIONES
De conformidad a lo preceptuado en el
artículo 7 del citado Real Decreto
1410/1977, de 17de junio, cuando en la
localidad de que se trate exista otra oficina de farmacia o su inhabilitación no
origine un trastorno para la buena marcha de la Seguridad Social o perjuicio
para las personas protegidas, puede
imponerse, en lugar de una sanción
económica, la sanción de inhabilitación
para el despacho de recetas de la Seguridad Social en los supuestos de faltas
graves o muy graves. Las faltas graves
se sancionarán con un mínimo de 15 a
30 días naturales y, como máximo, con
una inhabilitación de 180 días naturales. Las faltas muy graves se sancionarán en su grado mínimo con una inhabilitación de 181 a 365 días naturales, y
en su grado máximo, con una inhabilitación de 10 años y un día a inhabilitación definitiva para el despacho de
recetas de la Seguridad Social.
Las faltas graves
se sancionarán con
un mínimo de 15 a 30 días
naturales y, como máximo,
con una inhabilitación
de 180 días naturales
INHABILITACIÓN
En el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española se define
el vocablo inhabilitación en su acepción jurídica como pena o castigo que
priva de algunos derechos, o incapacitación para ejercer empleos diversos.
En el artículo 18 del Real Decreto
1410/1977, de 17 de junio, se dispone
que la inhabilitación para la dispensación
de recetas de la Seguridad Social afectará
tanto al farmacéutico sancionado como
a la oficina de farmacia. No obstante, el
fallecimiento del farmacéutico sancionado extinguirá la sanción de inhabilitación
que pesare sobre la oficina de farmacia
de que fuera titular. En el párrafo tercero
preceptúa que si el farmacéutico sancionado con inhabilitación traspasase o
cediese la oficina de farmacia, el intere-
sado podrá solicitar de la administración
sustituir la sanción de inhabilitación por
la sanción pecuniaria que se establezca
para el mismo grado de la falta, determinado éste en función del tiempo de inhabilitación que restare por cumplir.
Legislación autonómica
Actualmente hemos de tener en cuenta lo
legislado al respecto de las inhabilitaciones por las distintas comunidades autónomas, pues en algunas se establece una
limitación a la transmisión inter vivos
en los supuestos de cierre forzoso de
una oficina de farmacia por sanción
administrativa, inhabilitación profesional o penal del titular, mientras dure la
misma, como sucede en Aragón, Cantabria, La Rioja, Murcia, Madrid y Galicia.
En la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, como de por sí ya está
vedada la posibilidad de transmisión
inter vivos, se ha profundizado más aún
en las limitaciones y se ha dispuesto la
caducidad de la autorización administrativa por inhabilitación profesional en
el artículo 38 (1) de la Ley 4/1996, de
26 de diciembre, de Ordenación del
Servicio Farmacéutico. Además, en el
Decreto 65/1998, de 16 de junio, de
Requisitos, Personal y Autorizaciones
de las Oficinas de Farmacia y Botiquines, en su artículo 71 se dispone la sanción como causa de cierre temporal
forzoso, y en su precepto 76 b) y c) instituye como causa de cierre definitivo
de la oficina de farmacia la causa de
caducidad por inhabilitación profesional
o penal del titular, y el cierre por condena del titular de oficina de farmacia por
sentencia firme por la comisión de delitos en el ejercicio de su profesión. En
consecuencia, se iniciará de oficio el
expediente de cierre definitivo, que conllevará a partir de la resolución de cierre
la anulación de todas las autorizaciones
administrativas de carácter sanitario que
tuviese la oficina de farmacia y su titular. Asimismo supondrá la clausura de
los locales para esa actividad.
Como consecuencia del cierre forzoso por sanción administrativa o
inhabilitación profesional o personal
de cualquier índole de su titular, los
gobiernos autónomos determinan las
medidas necesarias que garanticen la
continuidad de la prestación del servicio farmacéutico en la zona donde la
farmacia clausurada se ubicase, así
como el debido destino de los medicamentos y productos sanitarios.
Madrid
En la Comunidad Autónoma de
Madrid el director técnico tendrá que
comunicar la situación de cierre temporal o definitivo a la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, y si es temporal
por más de tres meses la reanudación
vendrá precedida de una reapertura.
FARMACIA PROFESIONAL
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INHABILITACIÓN DEL FARMACÉUTICO
La Rioja
La Ley 8/1998, de 16 de junio, de
Ordenación Farmacéutica de la Comunidad Autónoma de La Rioja establece
la inhabilitación del farmacéutico
como sanción por una infracción muy
grave, sin límite temporal alguno (artículo 25.1.c).
Castilla-La Mancha
Esta comunidad establece por la Ley
4/1996, de 26 de diciembre, de Ordenación del Servicio Farmacéutico, artículo
87.3, la sanción de inhabilitación para el
ejercicio de la profesión por un período
de uno a 5 años cuando se trate de una
infracción calificada como muy grave.
Faltas graves y muy graves
Las faltas graves y muy graves que avalan la sanción de inhabilitación vienen a
repetirse de forma casi idéntica en cada
una de las legislaciones autonómicas,
así como a nivel estatal, en la Ley
14/1986, de 25 de abril, General de
Sanidad, y la Ley 25/1990, de 20 de
diciembre, del Medicamento. En la
tabla I se cita, a título ilustrativo, la descripción que de las mismas hace el Real
Decreto 1410/1977, de 17 de junio,
sobre faltas y sanciones a los farmacéuticos titulares de oficinas de farmacia en
su actuación con la Seguridad Social.
Además de este elenco de faltas, en el
artículo 5 del Real Decreto 1410/1977,
de 17 de junio, se establece que la reincidencia o reiteración en faltas leves se
clasificará como grave si la nueva
infracción se comete antes del transcurso de un año desde que la anterior fue
sancionada. La reiteración en faltas graves se clasificará como muy grave si la
nueva infracción se comete antes del
transcurso de dos años desde que la
anterior fue sancionada.
Tendencia de las sanciones
Tras un estudio de las sentencias del
Tribunal Supremo dictadas sobre
imposición de sanciones en el ámbito
del derecho farmacéutico se observa
que con anterioridad a la entrada en
vigor del Real Decreto 1410/1977, de
17 de junio, la tendencia era la de
imponer la sanción de inhabilitación
con más frecuencia, e incluso mayor
castigo, mientras que con el actual sistema legislativo, la sanción de inhabilitación se reduce bastante.
Sentencia del Tribunal Supremo
de 19 de octubre de 1982
A modo ilustrativo cabe señalar que
en sentencia del Tribunal Supremo de
19 de octubre de 1982, se confirma la
imposición de la sanción de inhabilitación de 15 años para la profesión,
por dispensar y facturar recetas con
cargo a la Seguridad Social que evidencian un claro y grave incumpli22 FARMACIA PROFESIONAL
Tabla I. Faltas graves y muy graves según el Real Decreto 1410/1977,
de 17 de junio
Se considera falta grave:
– Negar la entrada o la permanencia de los inspectores sanitarios de la Seguridad
Social, debidamente acreditados, en cualquier lugar donde se desarrollen algunas
de las funciones cuya vigilancia tienen encomendada o cualquier otra acción u omisión
que perturbe, retrase o impida el ejercicio de la actuación inspectora
– La falta de respeto y consideración a los inspectores sanitarios de la Seguridad
Social, debidamente acreditados, en el ejercicio legal de las funciones inspectoras que
les son propias
– La desatención o el trato incorrecto a los beneficiarios de la Seguridad Social que
origine perjuicio asistencial al interesado
– La negativa a dispensar una receta de la Seguridad Social sin causa justificada
– Cualquier acto u omisión encaminado a coartar la libertad del beneficiario
de la Seguridad Social en la elección de la oficina de farmacia
– La existencia injustificada en la oficina de farmacia de recetas oficiales de la
Seguridad Social, en blanco o firmadas sin especificar la prescripción
– La sustitución de la dispensación de especialidades, fórmulas, efectos o accesorios
farmacéuticos prescritos por otros cuyo cambio no esté autorizado o por productos
o artículos de otra índole o por dinero hasta un valor de 5.000 pesetas
– La percepción de cantidades distintas a las legalmente previstas por la Seguridad
Social como aportación del beneficiario en el pago de la prestación farmacéutica o la
aceptación de recetas oficiales o cupones precinto de asistencia sanitaria como
sustitutorios de la aportación cuando el lucro resultante para la oficina de farmacia sea
igual o inferior a 5.000 pesetas
– La defraudación a la Seguridad Social a través de la facturación y cobro de recetas
oficiales, cualquiera que sea su grado de ejecución, cuando la cuantía del perjuicio
ocasionado o que se tenía intención de ocasionar sea igual o inferior a 5.000 pesetas
Se considera falta muy grave:
– Los malos tratamientos de palabra u obra a los inspectores sanitarios de la
Seguridad Social que, debidamente acreditados, se hallen ejercitando sus funciones
inspectoras
– La sustitución de la dispensación de especialidades, fórmulas, efectos u accesorios
farmacéuticos prescritos por otros cuyo cambio no esté autorizado o por productos
o artículos de otra índole o por dinero cuando tengan un valor superior a 5.000 pesetas
– La percepción de cantidades distintas a las legalmente establecidas por la Seguridad
Social como aportación del beneficiario en el pago de la prestación farmacéutica,
o la aceptación de recetas oficiales o cupones precinto de asistencia sanitaria como
sustitutorias de la aportación, cuando la cuantía del lucro resultante para la oficina
de farmacia supere las 5.000 pesetas
– La defraudación a la Seguridad Social, cualquiera que sea su grado de ejecución, a
través de la facturación y cobro de recetas oficiales, cuando la cuantía del perjuicio
causado o que se tenía intención de causar sea superior a 5.000 pesetas
– Para las valoraciones anteriores se considerará el precio de venta al público
miento en las obligaciones con la
Seguridad Social. El sancionado separó de los envases de medicamentos los
precintos que utilizaba para unir a
recetas que, con firmas apócrifas,
rellenaba prescribiendo medicinas a
tales precintos. Se facturaron, admitieron y sellaron 786 recetas oficiales
a nombre de asegurados a quienes no
se habían prescrito las medicinas, y
que por tanto no las retiraron de la
oficina de farmacia.
Tras la entrada en vigor del Real
Decreto 1410/1977, de 17 de junio, la
jurisprudencia al respecto es menos
rígida y así, en sentencia del Tribunal
Supremo de 5 de junio de 2002, se
establece que «no existe duplicidad de
sanciones sobre un mismo hecho, ya
que la inhabilitación de 10 años y un
día para la dispensación de recetas de
la Seguridad Social es consecuencia
de la conducta infiel seguida frente a
dicha entidad y el quebranto producido en la regularidad del servicio público a prestar, mientras que la falsedad y
estafa que dieron lugar a la condena
penal son infracciones criminales que
afectan a la fehaciencia que ha de ser
inherente a todo documento oficial y a
la lesión económica inferida al patrimonio de la Seguridad Social; la única
causa alegada para fundar la falta de
proporcionalidad que podría considerarse en trámite de casación es, por lo
tanto, la diferente extensión de la pena
accesoria de suspensión y de la sanción administrativa de inhabilitación,
advirtiéndose prontamente que una y
otra no constituyen términos hábiles
de comparación que puedan dar lugar
a la estimación del motivo».
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INHABILITACIÓN DEL FARMACÉUTICO
Sentencia del Tribunal Supremo
de 17 de mayo de 1999
En sentencia del Tribunal Supremo de
17 de mayo de 1999, la sanción disciplinaria impuesta a un farmacéutico por
connivencia con un médico para la desviación de recetas hacia su oficina de
farmacia, consistente en suspensión
durante 6 meses del ejercicio profesional que implicaba el cierre durante el
tiempo indicado de la oficina de farmacia de que era titular, según doctrina
constitucional únicamente es improcedente la sanción administrativa cuando
hay identidad entre la infracción penal y
la administrativa, no estando condicionadas las actuaciones administrativas
por las resoluciones penales cuando no
exista identidad entre los hechos apreciados en una y otra vía, pues es posible
que determinadas conductas supongan
un ilícito administrativo pero no penal.
Sentencia del Tribunal Supremo
de 12 de mayo de 2000
La sentencia del Tribunal Supremo de
12 de mayo de 2000 establece que no
basta la tipificación de la infracciones
por los Reglamentos Colegiales
mediante la referencia genérica al
desacato de las leyes del Colegio, lo
que es insuficiente a la vista de las exigencias que contiene el artículo 25 de
la Constitución Española. El debate
procesal estudiado se refiere a la conformidad a Derecho de la imposición a
una farmacéutica, en ejercicio de la
potestad disciplinaria, de una sanción
de suspensión durante 6 meses del
ejercicio profesional. Esta sanción
recayó sobre ella, en parte por una parte de expedición de medicamentos a
pensionistas de la Seguridad Social a
un precio superior al correcto, y en
parte por la presentación al Colegio
provincial para su remisión al INSALUD de recetas expedidas a nombre de
personas ajenas a las mismas. El extremo decisivo es que la sanción que se
impone es la prevista en el artículo 45,
apartado f), del Reglamento del Colegio provincial (suspensión durante 6
meses del ejercicio profesional) por la
infracción a que se refiere el apartado
d) del artículo 44 del mismo Reglamento, que se tipifica como «desacatar
los acuerdos del Colegio cuando su
incumplimiento represente perjuicio
material o moral para la colectividad».
A la vista de ello la sentencia decide
que no existe la tipificación de la
infracción que exige el artículo 25.1 de
la Constitución, declaración que se realiza apoyándola principalmente en la
doctrina del Tribunal Constitucional
contenida en la sentencia 93/1992, de
11 de junio, que declara que aunque el
Reglamento de 1934 no sea contrario a
la Constitución, ello no basta para subsanar el defecto de que la tipificación
24 FARMACIA PROFESIONAL
de las infracciones por los Reglamentos Colegiales, mediante la referencia
genérica al desacato a las órdenes del
Colegio, sea insuficiente a la vista de
las exigencias que contiene al respecto
el artículo 25 de la Constitución.
Sentencia del Tribunal Supremo
de 12 de julio de 2000
En sentencia del Tribunal Supremo de
12 de julio de 2000 se confirma la sanción impuesta al recurrente de suspensión durante 6 meses en el ejercicio de
la profesión, por infracción consistente
en encubrir el ejercicio ilegal de la profesión, dado que solicitado por la esposa del sancionado traslado de la oficina
de farmacia a otro local, el marido
continuó dispensando medicamentos
en el local antiguo.
DISPOSICIONES DEL CÓDIGO
PENAL
En el Código Penal, dentro de los delitos contra la salud pública se tipifican
determinadas acciones punibles relativas al titular de oficina de farmacia que
se castigan con la pena de multa de 6 a
12 meses e inhabilitación para la profesión u oficio de 6 meses a dos años.
Artículo 360
El artículo 360 dispone: «El que
hallándose autorizado para el tráfico de
las sustancias nocivas para la salud o
productos químicos que puedan causar
estragos, los despache o suministre sin
cumplir con las formalidades previstas
en las leyes y reglamentos previstos,
será castigado con la pena de multa de
6 meses a 12 meses e inhabilitación
para la profesión u oficio de 6 meses a
dos años». Se trata de un precepto configurado como ley penal en blanco, en
el que el alcance de la prohibición deberá integrarse con las disposiciones reguladoras del despacho y suministro de
sustancias nocivas, en desarrollo de la
Ley 14/1986, General de Sanidad, al
determinar ésta en su artículo 25.2 que
deberán establecerse prohibiciones y
requisitos mínimos para el uso y tráfico
de los bienes cuando supongan un riesgo o daño para la salud. Con todo, el
artículo 360 resulta de dudosa constitucionalidad, a la vista de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional
sobre la admisibilidad de las leyes penales en blanco sin merma de las garantías
establecidas en el artículo 25.1 de la
Constitución Española (sentencias del
Tribunal Constitucional 42/1987, de 7
de abril, 127/1990, de 5 de julio).
Artículo 361
En el precepto penal 361 se dispone que
los que expendan o despachen medicamentos deteriorados o caducados, o que
incumplan las exigencias técnicas relativas a su composición, estabilidad y eficacia, o sustituyan unos por otros, y con
ello pongan en peligro la vida o la salud
de las personas serán castigados con las
penas de prisión de 6 meses a dos años,
multa de 6 a 18 meses e inhabilitación
especial para profesión u oficio de 6
meses a dos años.
Artículo 362
Conforme al artículo 362.1 del mismo
cuerpo legal, serán castigados con las
penas de prisión de 6 meses a tres años,
multa de 6 meses a 18 e inhabilitación
especial para profesión u oficio de uno
a tres años: 1.º, el que altere, al fabricarlo o elaborarlo o en un momento
posterior, la cantidad, la dosis o la composición genuina, según lo autorizado o
declarado, de un medicamento, privándole total o parcialmente de su eficacia
terapéutica, y con ello ponga en peligro
la vida o la salud de las personas; 2.º, el
que, con ánimo de expenderlos o utilizarlos de cualquier manera, imite o
simule medicamentos o sustancias productoras de efectos beneficiosos para la
salud, dándoles apariencia de verdaderos, y con ello ponga en peligro la vida
o salud de las personas, y 3.º, el que,
conociendo su alteración y con propósito de expenderlos o destinarlos al uso
por otras personas, tenga en depósito,
anuncie o haga publicidad, ofrezca,
exhiba, venda, facilite o utilice en cualquier forma los medicamentos referidos
y con ello ponga en peligro la vida o la
salud de las personas.
En el apartado segundo se dice que
las penas de inhabilitación previstas en
este artículo y en los anteriores serán
de tres a 6 años cuando los hechos
sean cometidos por farmacéuticos, o
por los directores técnicos de laboratorios legalmente autorizados, en cuyo
nombre o representación actúen.
La salud pública
En todos estos preceptos penales el
bien jurídico tutelado es la salud
pública. Vinculado al fenómeno de
consumo masivo de determinados productos, no es casual que junto al derecho a la salud individual, la Constitución configure la protección de la
salud pública como principio rector de
la política social. Es cierto que sólo las
oficinas de farmacias y determinados
servicios de farmacia, según lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley
14/1986, General de Sanidad y en el
artículo 3 de la Ley del Medicamento,
pueden dispensar medicamentos legalmente, pero ello no excluye, como es
obvio y cada vez en mayor medida, la
incidencia de conductas de terceros en la
creación y expendición de medicamentos y básicamente de «sustancias beneficiosas» con peligro para la salud. ■
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