glosario - Lineamientos CIENCTI

GLOSARIO
Conocimiento
Capacidad institucional1
Intangible que permite a los actores de una sociedad desempeñarse adecuadamente para
obtener resultados óptimos de acuerdo a sus intereses y necesidades. De esta manera, las
capacidades que detentan los individuos, instituciones y sociedades en general, se
refieren a sus habilidades para establecer y lograr objetivos, ejecutar sus funciones, así
como resolver problemas de forma permanente. Es decir, se refieren a la facultad que
tienen los agentes para ejercer su libertad en la consecución de una mejor calidad de
vida. En este sentido, las capacidades son un medio fundamental para lograr un mayor
desarrollo humano.
Conocimiento2
Capacidad para relacionar de forma altamente estructurada. Este proceso comprende
una serie de fases que involucran la atención, la percepción, la comprensión, la
conectividad, la memorización, de datos, información y conocimiento de un determinado
objeto, que permiten actuar efectivamente sobre éste en base a un determinado valor,
por ejemplo calidad de vida, productividad, beneficios económicos, precisión,
democracia, etc., se pueden traducir en valores dentro del conocimiento-acción, y un
contexto.
Cultura orientada al conocimiento3
Es el “…el conjunto de prácticas colectivas significativas basadas en los procesos de
trabajo en función de la satisfacción de la amplia gama de necesidades humanas, que se
institucionalizan en estructuras de signos y símbolos, que son transmitidas por una serie
de vehículos de comunicación e internalizadas en hábitos, costumbres, formas de ser, de
pensar y de sentir”.
1
De Alba, Ana Cecilia, y David Gómez (2010), “Capacidades: las piezas del rompecabezas del desarrollo”, en David Gómez
(coord.), “Capacidades institucionales para el desarrollo humano. Conceptos, índices y políticas públicas, México”, Miguel
Ángel Porrúa, Universidad de Guadalajara y LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, 2010, 51pp.
2 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para el
Desarrollo de América Latina (CEPAL), “Introducción a la gestión del Conocimiento y su aplicación al sector público”, 2002.
10pp. En: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/8/11158/BoletinILPES10.pdf
3 Ídem, ILPES, 10pp.
491
Gestión del conocimiento4
Es el proceso constante de identificar, encontrar, clasificar, proyectar, presentar y usar
de modo más eficiente el conocimiento y las experiencias del negocio acumuladas en una
organización.5 La gestión del conocimiento (GC) se refiere más a la capacidad de
aprender y generar conocimiento nuevo o mejorar el que existe. Surgió por la
incapacidad de las prácticas gerenciales tradicionales para administrar eficientemente el
conocimiento tácito (que poseen las personas) y su transformación al explícito. Si éste no
se gestiona de alguna forma, ya sea almacenándolo, o haciéndolo circular, o gestionando
las competencias de quienes participan en esa realidad, se corre el riesgo de perder el
principal factor diferenciador que promueve la sinergia en la innovación o en el cambio.
PRINCIPALES ARGUMENTOS PARA HACER GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO
a) Para combinar el conocimiento explícito, el tácito, la inteligencia competitiva, y
aumentar la velocidad en producir cambios en las estructuras de conocimiento, y la
cantidad de respuestas efectivas que se hacen en tiempo y calidad a las demandas del
contexto.
b) Para aumentar la conectividad del sistema, así como crear los lenguajes
facilitadores de la circulación del conocimiento, en donde se aumenta la comprensión
del conocimiento que es necesario difundir y compartir.
c) En esta disciplina aparecen nuevas formas de producción del conocimiento en
redes y en espacios no tradicionales como son los lugares de trabajo, en donde el
proceso de creación de conocimiento se da desde la experiencia que se transforma en
conocimiento y el conocimiento en experiencia como “nuevos modelos cognitivos
basados en el trabajo de colaboración
d) Para crear una inteligencia colectiva o cerebro organizacional, que permita
incrementar el valor “de una organización o región por medio de la identificación,
captura, evaluación, síntesis, organización, distribución y aplicación del capital de
conocimiento en organizaciones públicas o privadas, empresas, instituciones, etc.”
Ello implica gestionar información, inteligencia, documentación, personal, innovación
y cambio y la organización del trabajo dentro de una dinámica sistémica para
rescatar el conocimiento tácito y transformarlo en explícito.
4
Íbidem.
Solleiro, José Luis, Coord. y et al, “Gestión del conocimiento en centros de investigación y desarrollo de México, Brasil y
Chile”. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, México, 2009. 23pp.
5
492
e) Para garantizar la circulación del capital intelectual social dentro de los diferentes
contextos de una determinada sociedad para fortalecer sus procesos de desarrollo.
BENEFICIOS
Sus objetivos buscan fortalecer los espacios para que los agentes obtengan mejores
resultados, entre los que se pueden mencionar:
a) Poner en funcionamiento los medios necesarios para conseguir la información y el
conocimiento que precisa una persona, una comunidad o región en el momento
oportuno, por medio de herramientas para analizar la información y fortalecer la
capacidad de responder a las ideas que se obtienen a partir de esa información y del
conocimiento tácito que estos poseen.
b) Administrar el conocimiento organizacional y el aprendizaje organizacional con el
fin de fortalecer la institucionalidad que va a implantar estrategias de desarrollo de
mediano y largo plazo.
c) Construir Marcos Integrados más eficientes, a partir de la construcción de futuros,
cuyo soporte será el conocimiento estratégico que le dará eficacia y seguridad al
proceso.
d) Crear una base tecnológica adecuada al contexto y espacio donde se va a aplicar,
por la cual circule el conocimiento como el caso de las redes universitarias con la
Economía, conectar las diversas regiones aprovechando las experiencias más exitosas
y las formas en que fueron superados o solucionados los errores más frecuentes. Esto
permite solucionar con mayor velocidad los problemas y adaptarse con más
flexibilidad.
Infraestructura tecnológica de conocimiento6
La infraestructura debe ser construida de acuerdo al sistema en que se va a desarrollar la
GC, con herramientas que se puedan utilizar los usuarios del sistema y que permita fácil
acceso a la información y al conocimiento que se necesita.
Intercambio de conocimiento7
6
7
Íbidem.
Íbidem.
493
El intercambio de conocimientos es una poderosa herramienta de desarrollo. La
ampliación, la razón de ser del país como proveedor de conocimiento puede ser
adecuadamente reflejado en un intercambio de conocimientos, en una
política/estrategia, elaborado en alianza con todos los principales jugadores nacionales e
internacionales y en plena consonancia con las políticas de desarrollo de quienes
interactúan.
Las nuevas fuentes de crecimiento en la economía mundial están generando nuevas
fuentes de conocimiento y experiencia en el desarrollo. Hay un creciente reconocimiento
de que el conocimiento sobre lo que funciona y no funciona para generar el crecimiento y
el desarrollo sostenible se puede encontrar cada vez más en las economías en desarrollo.
Como resultado, los flujos de conocimiento son cada vez más multi-direccionales,
incluida la cooperación Sur-Sur, Norte-Sur y Sur-Norte. 8
Tipos de intercambio de conocimiento
Intercambio de conocimientos unilateral.- Tiene lugar cuando los buscadores de
conocimiento exploran el universo actual de los conocimientos que por lo general
codificado en las bibliotecas físicas o virtuales e información repositorios y bases de
datos.
Intercambio de conocimientos multilateral.- Participación de los actores en un
conocimiento mutuo, peer-to-peer, en el intercambio de sus experiencias y prácticas, esta
modalidad es impulsada y facilitada por los organismos multilaterales.
El intercambio de conocimientos bilateral.- Se produce cuando los buscadores de
conocimiento participar en un intercambio bilateral para compartir sus respectivas
experiencias. Si bien el intercambio de conocimientos multilateral suele verse facilitado
por las organizaciones internacionales, el intercambio de conocimientos bilateral implica
a menudo la participación de los gobiernos nacionales.
Cooperación Internacional
Cooperación internacional para el desarrollo
La cooperación internacional para el desarrollo es el conjunto de relaciones y acciones,
generadas por actores tanto públicos como privados con diferentes características
8
G-20, Development Working Group, “Scaling Up Knowledge sharing for Development- A Working Paper for the G-20
Development Working Group, Pillar 9”, 2009. 1-6pp. En: http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2012/09828.pdf
494
sociales, económicas y culturales, que tienen el propósito de promover el desarrollo
sustentable y el crecimiento económico, social y cultural, político, tecnológico, científico y
medioambiental de un país, una región y del mundo en general. La cooperación al
desarrollo es una forma de interactuar y de proceder frente a otras formas de relación
como pueden ser la confrontación, el desacuerdo, el conflicto y las guerras.
La cooperación para el desarrollo puede ser local, regional, nacional, transfronteriza e
internacional, dado que los actores que en ella intervienen pueden provenir de diversos
ámbitos geográficos. Un aspecto importante, es que la cooperación al desarrollo
reconoce al desarrollo humano como parte central de su por qué y su para qué,
identificando el desarrollo humano como un derecho de todas las personas. Es por eso
que se centra en mitigar las inequidades y desequilibrios del desarrollo (la pobreza, la
marginación, la exclusión, la vulnerabilidad, etc.).9
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
La AOD se encarga de ordenar la cooperación proveniente de los gobiernos de los
distintos países donantes, según los criterios de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE). La AOD se puede operar por la vía de las agencias de
desarrollo gubernamentales, departamentos o ministerios, según sea el caso, así como
por los organismos multilaterales y supranacionales (Sistema ONU, Unión Europea, etc.).
La AOD busca mejorar las economías de los países del sur o subdesarrollados. En teoría,
se ha fijado que la AOD de cada país desarrollado debe aumentar progresivamente en al
menos el 0,7% de su producto nacional bruto a precios de mercado. Actualmente es en el
Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE donde se establecen los lineamientos
que rigen la Ayuda Oficial al Desarrollo.10
Desarrollo humano
El Informe sobre Desarrollo Humano, 2010, del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) del 2010, establece que el desarrollo humano se trata de la
participación activa de las personas en los procesos de adelantamiento, equidad y
sostenibilidad, que forman parte integral de la libertad de la gente, para conducir su vida
de una manera que le sea significativa. Supone la expansión de la libertad de las personas
para vivir una vida larga, saludable y creativa, perseguir los objetivos que consideren
9
Gómez, Manuel, “La gestión de la cooperación al desarrollo. Instrumentos, técnicas y herramientas, España, CIDEAL, 2008,
22 pp.
10 Banco Mundial: Sitio web: http://datos.bancomundial.org/indicador/DT.ODA.ODAT.GN.ZS
495
valorables y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta
que comparten. Las personas son las beneficiarias e impulsoras del desarrollo humano,
ya sea como individuos o como grupo. Algo destacable es que pone énfasis en la
sostenibilidad como factor decisivo para reafirmar el desarrollo humano.11
11
“Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, “Informe de Desarrollo Humano 2010”, 5-8pp. En:
http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2010_ES_Complete.pdf
496
Criterios de una política de cooperación internacional12
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
12
Generación de procesos sostenibles y autogestivos.- Pretende promover el
fortalecimiento institucional de los actores involucrados, sobre todo de aquellos
quienes son receptores de la cooperación, es prioritario. La codependencia
(económica, operativa, técnica y tecnológica), el no hacer posibles procesos
autogestivos y sostenibles de desarrollo, representan un fracaso para la cooperación
internacional desarrollo.
Gestión orientada a resultados.- Importan más los resultados que los recursos
invertidos (humanos, materiales, económicos, técnicos y tecnológicos, etc.) en una
intervención de desarrollo. De ahí que sea tan importante la corresponsabilidad, la
apropiación y la complementariedad entre los actores que desarrollan una
intervención. Por tanto la cooperación internacional pone énfasis en la calidad, es
decir, en hacerla eficaz y eficiente en sus efectos.
Generación de relaciones y actuaciones de complementariedad.- Las políticas de
cooperación entre el país donante y receptor deben ser convergentes y
complementarias, es decir, coincidir en los propósitos y prioridades en la
intervención, de lo contrario pueden ser poco asertivas en sus resultados.
Corresponsabilidad.- En una intervención de desarrollo existe la mutua
responsabilidad por lo que cada actor que interactúa es responsable, en la parte que
le toca, del proceso desarrollado.
Asociación o partenariado.- Es la relación de asociacionismo que se establece entre
los actores la cual tiene que ser horizontal, coordinada, corresponsable y
complementaria y se pretende que los resultados logrados, luego de una
colaboración, sean producto de la mutua responsabilidad y de una apropiación de los
procesos generados.
Enfoque multiparticipativo y multiactoral.- La cooperación internacional promueve
la participación de los diversos agentes de los países receptores con la sociedad civil
organizada, con la academia, con los sindicatos, con las empresas a través de las
alianzas público privadas, etc.).
Potenciar el papel dual.- En el caso de los países emergentes como México, es
estratégico que funjan como o donantes y receptores de la CID.
Crear sistemas de transparencia y rendición de cuentas.
Crear mecanismos de seguimiento y evaluación (Gómez, 2008: 27-28).
Íbid, Gómez, “La gestión de la cooperación..”27-28pp.
497
Política de cooperación internacional mexicana en su carácter dual
Bilateral
Donante
tradicional
Receptor
Multilateral
MÉXICO
Oferente
Condición dual y
simultánea
Cooperación
bilateral
Cooperació
n horizontal
Socio/receptor
Cooperación
triangular
Cooperación Sur-Sur
Tendencia hacia esquemas paritarios de
cofinanciación
Modalidades de la Cooperación Internacional
Por criterios geopolíticos13


Cooperación Norte-Sur. Son los flujos de cooperación que los países desarrollados
(identificados genéricamente como los del Norte) envían a los países en vías de
desarrollo (los del Sur), bajo la forma o etiqueta de Asistencia Oficial al Desarrollo
(AOD). Esta cooperación tuvo orígenes asistencialistas que han sido remontados poco
a poco. Constituye una de las expresiones más tradicionales de la Cooperación
Internacional para el Desarrollo (CID).
Cooperación Sur-Sur. Esta interacción hace referencia a los intercambios ejecutados
entre países en vías de desarrollo. El término CSS (acuñado en la Conferencia de
13
Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Sitio web: http://amexcid.gob.mx/index.php/politicamexicana-de-cid/modalidades-de-cooperacion-2.
498

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
Buenos Aires de 1978) tiene el propósito de promover relaciones horizontales entre
iguales, y romper con ello el esquema tradicional y vertical que suele asociarse con la
Cooperación Norte-Sur.
Cooperación Triangular. Es la modalidad de cooperación en asociación con una
fuente tradicional bilateral o multilateral, para concurrir, conjuntamente, en acciones
en favor de una tercera nación demandante, de menor o similar desarrollo relativo.
Cooperación vertical. Es la cooperación que se otorga a países en vías de desarrollo
sin aporte de recursos de contraparte.
Cooperación horizontal. Es la cooperación para el desarrollo económico y social en
la que los recursos del oferente son complementados con recursos de contraparte
aportados por el receptor.14
Por número de actores15



Cooperación bilateral. Es aquella que se realiza entre dos actores (Estados,
Organizaciones Internacionales, Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC),
instituciones educativas, de investigación y privadas, gobiernos locales y municipales,
entre otros), alrededor de uno o varios temas de interés compartido.
Cooperación multilateral de alcance mundial. Se desarrolla a partir de la
interacción de tres o más países que colaboran directamente o a través de
organismos internacionales, para alcanzar objetivos comunes. La Organización de las
Naciones Unidas (ONU) constituye el teatro primordial de operaciones de esta
cooperación.
Cooperación multilateral de alcance regional. Hace referencia a la interacción de
tres o más países de una zona específica del mundo que colaboran directamente, o a
través de organismos internacionales especializados, en derredor de una cartera
temática específica y de interés común para las partes. Algunos de los organismos y
foros regionales de cooperación más importantes para México son: la Organización
de Estados Americanos (OEA), la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y el
Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC), entre otros.
Por su naturaleza sectorial16

Cooperación científica y tecnológica. Hace referencia a la transmisión e
intercambio de conocimientos, experiencias y recursos humanos encaminados, entre
otros objetivos, a la formación de personal especializado y a extender la frontera del
conocimiento técnico-científico. Esta cooperación propicia el desarrollo de productos
14
Ley de Cooperación Internacional al Desarrollo, 2011, 2pp. En: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LCID.pdf
Ídem, Agencia Mexicana…
16
Íbidem.
15
499



tecnológicos, coadyuva a resolver problemas específicos del aparato productivo y
fortalece las capacidades científicas y tecnológicas de los actores involucrados.
Cooperación educativa y cultural. Se refiere a los intercambios realizados por
instituciones educativas o centros de investigación, para la formación de recursos
humanos en determinadas áreas del conocimiento pertinentes para el desarrollo de
los Estados involucrados. También incluye interacciones vinculadas a la protección
del patrimonio y acervos culturales.
Cooperación económica. Alude a aquellos desembolsos pecuniarios (créditos o
donaciones) orientados al desarrollo económico del país receptor, los cuales se
despliegan en términos concesionados y favorables, en comparación con las
condiciones existentes en el mercado.
Cooperación técnica. Aquella cooperación destinada a la transferencia de técnicas,
tecnologías, conocimientos, habilidades, procesos, lecciones y experiencias, en
determinadas áreas de interés.
Por actividad17
La cooperación internacional se materializa a través de diversas actividades y
manifestaciones, de acuerdo con las necesidades requeridas por el país demandante de
la colaboración. Algunas de las más representativas son las siguientes:
-
Intercambios de información, documentación y materiales
Misiones de prospección y diagnóstico
Seminarios, talleres y mesas redondas
Estancias cortas de capacitación y cursos técnicos de formación profesional
Investigaciones conjuntas.
Otras modalidades18


Cooperación vertical. Es la cooperación que se otorga a países en vías de desarrollo
sin aporte de recursos de contraparte.
Cooperación subregional. Se realiza entre subregiones, se gestiona y ejecuta en
bloque, para complementarse a sí misma. Algunos países realizan actividades en
campos de interés común como la transversalidad de género o la desnutrición
infantil.
17
Íbidem.
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Plan Director de la Cooperación Española, 2009-2012, España, 228230pp. En:
http://www.maec.es/es/MenuPpal/CooperacionInternacional/Publicacionesydocumentacion/Documents/Plan%20Director
%202009-2012.pdf y algunas Agencias de Cooperación Internacional al Desarrollo.
18
500






Cooperación descentralizada. La cooperación que busca establecer relaciones
directas entre los órganos de representación local, los no centrales, e involucra a los
diferentes actores que intervienen en el desarrollo local (públicos y privados) para
desarrollar iniciativas conjuntamente.
Cooperación no gubernamental. La cooperación surgida en el seno de la sociedad
civil organizada ya sea nacional e internacional, sindicatos, asociaciones
empresariales, grupos de voluntarios, etc.
Becas. Es un apoyo económico que se otorga para que se realicen estudios, estancias,
investigaciones, intercambios, etc., y que se realizan bajo determinados criterios,
requisitos y durante un determinado periodo de tiempo.
Intercambios. Consiste en la movilidad recíproca de una persona o un grupo de
personas a un sitio de interés (centro de investigación, universidad, organizaciones
de la sociedad civil) para conocer una experiencia de trabajo, de estudios o
investigación. En los intercambios no solo participan personas también pueden ser
de documentos, información, experiencias, metodologías, lecciones, etcétera.
Cooperación delegada. Pretende obtener mejores resultados en sectores, ámbitos o
temas en los que un país donante, que no tiene las competencias necesarias para dar
cooperación a un país o región receptora, delega a un tercer país llevarla a cabo
convirtiéndose de este modo en asociados.
Alianzas público-privadas con el sector empresarial. Es una de las formas de
participación del sector empresarial en la cooperación. La iniciativa privada puede
cubrir un papel importante en el desarrollo, por tanto es necesario aprovechar el
saber hacer de las empresas y asociaciones de empresas –tanto del ámbito
tradicional como en la economía social–, como un factor de transferencia para el
impulso del desarrollo social, económico-productivo, cultural, educativo, etc.
Principios de una política de cooperación internacional en CTI19
Una política internacional tendría que atender los beneficios potenciales de dedicar
recursos considerables a la ciencia y tecnología de una manera consistente, al hacerlo no
implica un gasto sino una inversión para el mejoramiento de la calidad de vida y el
desarrollo económico de la región.
Ventajas de la cooperación:
19
Organización de Estados Americanos (OEA). “Ciencia, Tecnología, Ingeniería e Innovación para el Desarrollo. Una
Visión para las Américas en el Siglo XXI”, Estados Unidos de Norteamérica, 2006. 41-44pp. En:
http://www.oest.oas.org/engineering/espanol/documentos/esp_web_ok.pdf
501

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
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



Colaboración nacional, internacional y regional.- Las organizaciones internacionales
juegan un rol importante en el fomento de la cooperación junto con instituciones que
compartan las mismas metas. La cooperación puede complementar el conocimiento
especializado y conducir a un mayor financiamiento, de manera que se puedan
ejecutar más proyectos y programas ambiciosos que beneficien a los países de la
región.
Capacitación y educación en Recursos Humanos.- La mayoría de los países de
América Latina y el Caribe tienen un gran déficit de científicos y tecnólogos con
capacitación avanzada para realizar investigaciones de alta calidad. La capacitación
de científicos y tecnólogos a nivel de posgrado (maestría y doctorado) requiere de
centros e instituciones de educación superior de alto nivel académico.
Fomento a la creación de redes de instituciones científicas y de personas
independientes.
Estímulo a la investigación cooperativa en proyectos Sur-Sur y Norte- Sur
(triangulación).
Identificación de centros de excelencia de capacitación e investigación para la
región.- Es importante que a niveles nacional y regional se identifiquen los centros
con recursos humanos altamente calificados, infraestructura adecuada, liderazgo
organizacional y capacidad de manejo para realizar trabajos de investigación y
capacitación a nivel internacional.
Colaboración con otras instituciones internacionales y regionales que compartan
metas similares.
Dar especial apoyo a los países rezagados en ciencia y tecnología.
Es necesario promover la existencia de agentes interactivos a nivel intra y
multinacional. Aquí se incluye el fomento de diversos esquemas de cooperación, tales
como redes y agrupaciones, mediante esfuerzos de innovación.
Federalismo
Competencia y sistema de concurrencia
En el fondo, el espíritu del Estado federal consiente en atribuir al gobierno central la
competencia exclusiva para los asuntos que afectan los intereses generales del país, y a
los gobiernos de los Estados la atención de las relaciones privadas de los habitantes.
En la Federación los estados miembros ceden soberanía exterior y ciertas facultades
interiores a favor del gobierno central, pero conservan para su administración propia las
facultades no otorgadas al nivel nacional. El federalismo excluye en principio, la
502
posibilidad de que las facultades locales y federales confluyan sobre una misma materia;
por la otra, federaliza sólo aquellas funciones necesarias para la existencia misma del
sistema federal, es decir, aquellas que de dejarse en manos de los Estados pondrían en
serio peligro la viabilidad del modelo.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece al lado de las
explícitas, las llamadas facultades implícitas que son aquellas que el Poder legislativo
federal puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros poderes federales como
medio necesario para ejercer alguna de las facultades explícitas. Las facultades
concurrentes son aquellas que pueden ejercer los estados mientras no las ejerce la
Federación, titular constitucional de las mismas.
Concurrencia y competencia en el federalismo mexicano
El régimen federal se caracteriza por la posibilidad de la coexistencia de dos
jurisdicciones, lo que significa que los gobernados están sujetos a una doble autoridad
ejercida dentro de los límites de sus respectivas competencias; pero si en un régimen
federal la autonomía local se redujera al ejercicio de unas cuantas facultades de gobierno,
la Federación, con todo y la existencia de las dos jurisdicciones, sólo tendría valor de
marbete, de apariencia verbal desprovista de contenido, si al gobierno general se le
reservan facultades mínimas, la autonomía de cada una de las entidades federativas
tendrá un ámbito tan estrecho que a pesar del señorío constituyente de ellas, no será su
unión un auténtico lazo federativo. De tal manera que la eficacia misma del federalismo,
como modelo de vida política, está dada por el equilibrio que en el acto de constitución
guarden las facultades federales y locales.
Si en el Estado federal existen dos clases de normas, las federales y las locales, tiene que
existir una norma superior que delimite y especifique los ámbitos de validez de esos
órdenes normativos. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se
delimita los ámbitos de validez de los distintos órdenes de gobierno, que en su conjunto
forman la Federación y el orden local. Así, es la norma superior la que establece la
distribución de competencias que rigen al orden federal como al orden local.
En la Constitución mexicana surge un pacto entre los estados preexistentes que delegan
ciertas facultades al Gobierno Central y se reservan las no conferidas expresamente,
consagrando en el Artículo 124 lo siguiente: 1) Las facultades que no están
expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los Estados; 2)El Gobierno Federal como forma de vida política
presupone la existencia de tres órdenes jurídicos: El orden total o Estado federal; El
503
orden federal o Federación, que es un conjunto normativo que vale sobre el territorio y
los órdenes locales o estados locales (estados miembros) que son diversos órdenes
normativos que valen sobre partes del territorio. Esto significa que el reparto
competencial como esencia misma del sistema federal sólo puede asumirse en un acto de
“Constitución” y que forma parte del orden total. El reparto de competencias no puede
asumirse si alguna de las partes no manifiesta su voluntad y por tanto no puede ser
propio de la legislación secundaria, ni local, ni federal.
Gobernabilidad y Gobernanza
Gobernabilidad20
Se refiere al cómo se gobierna. La gobernabilidad debe ser entendida como “un estado de
equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema
político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou
2001:36). Ello permite superar una lectura dicotómica (gobernabilidad versus
ingobernabilidad) y analizar grados y niveles de gobernabilidad involucrando en la
definición una “serie de ‘acuerdos’ básicos entre las élites dirigentes (...) en torno a tres
ámbitos principales (...) el nivel de la cultura política (...), el nivel de las reglas e
instituciones del juego político (... y) acuerdos en torno al papel del Estado y sus políticas
públicas estratégicas”.
Gobernanza21
La gobernanza hace referencia a la manera en que son generados campos de
intervención en los que participan distintos agentes en un espacio regional o
internacional y cuya actuación se ve afectada por la existencia de normas, prácticas y
procedimientos. En el proceso de toma de decisiones se da un entrecruzamiento de
vinculaciones y niveles de actuación de tipo estatal, subestatal o no estatal.
La autoridad y el proceso de toma de decisiones multinivel no le resta centralidad a las
estructuras estatales, pues para el enfoque multinivel esta esfera gubernamental no
pierde su importancia; al contrario, se ubica como factor clave para entender la
construcción de los entramados institucionales. Lo que sucede es que ya no se
monopoliza la autoridad en los gobiernos centrales (Marks, Hooghe y Blank, 1996: 436)
a la vez que el Estado comienza a perder su carácter de actor unitario, en tanto actor
20
Íbidem, 11pp.
Aalberts, Tanja (2002), Multilevel Governance and the Future of Sovereignty. A Constructivist Perspective, Amsterdam,
Vrije Universitiet, Working Papers Political Science, núm. 4, diciembre, 2002, 2-8pp.
21
504
central, y se involucra en una compleja cadena de interrelaciones en el nivel nacional e
internacional en la que las estructuras de autoridad parecen ser redes de gobernanza
más complejas, flexibles y entrecruzadas.
Gobernanza en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI)22
Los procesos de gobernanza se caracterizan por ser pluricéntricos. Están estructurados
en complejas redes mediante las cuales se relacionan entre sí diversos actores
relativamente autónomos pero, al mismo tiempo, altamente interdependientes. Los
procesos de interrelación entre esos actores sociales se caracterizan
predominantemente por la negociación, la cooperación, la concertación, la manipulación
de la información y la formación de alianzas. La interacción entre todos esos actores no
reposa sobre las estructuras jerárquicas de "gobierno", que se basan en coerción,
comando y control, sino que para la toma de decisiones -característica de la gobernanza-,
tienen más importancia los procesos de relación entre los actores, así como los
siguientes elementos clave:
 El carácter multinivel de muchas de las redes, que abarcan actores internacionales,
supranacionales, nacionales, regionales y locales.
 El carácter multitipo de los actores (privados, públicos, semipúblicos y mixtos
públicos-privados).
 Los problemas emergentes en relación con la responsabilidad, la rendición de
cuentas (accountability), la legitimidad, la independencia, la confianza y la capacidad
de respuesta.
 El surgimiento de nuevos contra-poderes.
Gobernanza territorial 23
La gobernanza no sólo refiere a establecer una nueva relación entre las diferentes
esferas de poder y de acción pública en los territorios, sino que fortalece procesos de
negociación y estructuras reticulares que provoquen mejores impactos en el desarrollo
territorial de estados y municipios. Es una metodología para analizar la nueva
arquitectura institucional en la que existen diversos niveles de decisión que influyen en
la planeación y gestión territorial de los asuntos públicos, así como en la instrumentación
de políticas públicas para el desarrollo.
22
Todt, Oliver (2006), “La gobernanza tecno-científica en la Unión Europea”, Revista Iberoamericana de Ciencia y
Tecnología, Buenos Aires, vol. 3, núm. 7, 2006.
23
Ballón E., Eduardo, Jorge Rodríguez y Molvina Zeballos, Fortalecimiento de Capacidades para el DTR: Innovaciones
Institucionales en Gobernanza Territorial, Programa Dinámicas Territoriales Rurales, Documento de Trabajo núm. 53,
RIMISP, Santiago, Chile, 2009.
505
Políticas públicas
Políticas públicas 24
Una política pública se puede definir como una serie de decisiones o acciones,
intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores públicos y a veces no
públicos –cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían– a fin de resolver de
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de
decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el
problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que
padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).
Una política pública también hace referencia a las interacciones, alianzas y conflictos, en
un marco institucional específico, entre los diferentes actores públicos, parapúblicos y
privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una acción concertada. 25
Elementos constitutivos de una política pública26
ELEMENTO
1. Solución de un problema público
CONTENIDO
Reconocimiento de un problema. Existencia de una
situación de insatisfacción social, cuya solución
requiere la acción del sector público.
2. Existencia de un grupo-objetivo
Toda política pública busca modificar u orientar la
conducta de grupos de población específicos, ya sea de
manera directa o actuando sobre el entorno de tales
actores.
Una política pública presupone una cierta base
conceptual de partida. La falta de coherencia se
manifestará a través de una coincidencia ocasional de
medidas que se dirigen a los mismos grupos-objetivos
pero que de hecho no están relacionadas ni en la propia
voluntad del legislador.
Las políticas públicas se caracterizan por constituir un
conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisión
única o específica, pero que no llegan a ser una
declaración de carácter muy amplio o genérico.
El conjunto de decisiones y de acciones debe contener
decisiones más o menos concretas e individualizadas
(decisiones relativas al programa y a su aplicación).
3. Coherencia intencional
4. Existencia de decisiones y actividades
5. Programa de intervenciones
6. Papel clave de actores públicos
Este conjunto de decisiones y acciones solo podrá
considerarse como una política pública en la medida en
24
Subirats, “Análisis y gestión de políticas públicas”, España, 2008, 38pp.
Íbidem, 37pp.
26 Íbidem, 40-43pp.
25
506
que quienes las toman y llevan a cabo la hagan desde su
condición de actores públicos
7. Existencia de actos formales
Una política pública supone la producción de actos u
outputs que pretenden orientar el comportamiento de
grupos e individuos que, se supone, originan el
problema público a resolver. Es necesaria una fase de
implementación de las medidas decididas.
Las intervenciones públicas se llevan a cabo a través de
contratos entre el Estado y otras administraciones o
entes públicos, entre los poderes públicos y empresas
privadas o públicas, fundaciones o cooperativas.
8. Naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones
y actividades
El ciclo de las políticas públicas27
SECUENCIA
TERMINOLOGÍA
1ª FASE
Surgimiento del
problema
2ª FASE
Inclusión en la
agenda
-Surgimiento de un
problema
-Selección (filtro)
de los problemas
emergentes
-Percepción del
problema
CONTENIDO
-Definición del
problema e
identificación de sus
causas posibles
-Representación del
problema
-Esquema de
formulación del
modelo causal
-Respuesta de los
poderes públicos a
los problemas que
se reconocen que
han de ser objeto
de una política
-Demanda de acción
pública
¿Cómo se ha tomado
conciencia del
problema?
PRINCIPALES
CUESTIONAMIENTOS DEL
ANALISTA
¿Cuáles son los
factores que han
llevado al gobierno
a actuar ante el
problema?
3ª FASE
Formulación y
decisión del
programa de la
política
-Definición del
“modelo causal”
-Definición de la
o las soluciones
adaptadas al
problema y
aceptables
Íbidem, 46pp.
507
-Aplicación de las
soluciones
seleccionadas
-Acciones de los
agentes
administrativos a
cargo de la
implementación
-Proceso de
contraste entre
las soluciones
ideales y los
medios
disponibles
-Selección de los
instrumentos de
acción
¿Cuáles son las
soluciones
propuestas y
aceptadas por
parte del
gobierno y del
Parlamento?
¿Qué procesos se
han seguido para
formular dichas
soluciones?
27
4ª FASE
Implementación
de la política
¿Se han aplicado
las decisiones de
gobierno y del
Parlamento?
5ª FASE
Evaluación de
la política
-Determinación
de los posibles
efectos de la
política
-Evaluación de
la eficacia, de la
eficiencia, de la
pertinencia de
lo realizado
respecto al
problema
inicial
¿Cuáles han
sido los efectos
directos e
indirectos de la
política?
Política pública en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) 28
La política pública debe tener un carácter selectivo que facilite la transformación del
sistema científico, productivo y tecnológico en forma simultánea y articulada, detonando
y reorientando la actividad innovadora. Esta actividad no puede ser inducida en forma
aislada por el gobierno, es necesario que los distintos agentes la incorporen en sus
prácticas productivas para obtener beneficios sociales y económicos. Sólo el desarrollo
de la CTI, y su articulación productiva, pueden sustentar la reducción de costos en
nuevas tecnologías y no elevar los precios de los factores productivos; elevar la
diferenciación sobre la base de conocimiento y capacidades locales, y aumentar en los
procesos globales los eslabonamientos locales virtuosos, que generan mayor valor. Es
necesario crear y sostener ventajas competitivas dinámicas, así como permitir la
apropiación de los beneficios sociales y privados asociados con la innovación.
Redes de políticas públicas29
Las redes de política pública son un conjunto de relaciones relativamente estables entre
actores público y privados que interactúan a través de una estructura no jerárquica e
interdependiente, para alcanzar objetivos comunes respecto a la política (..) Esta
comunidad de actores se convierte en un foro especializado donde se intercambian
recursos e información, se elaboran y discuten propuestas, se negocian transacciones y
se acaban perfilando las políticas (…) El concepto de redes de políticas hace referencia a
un marco institucional en el que interactúan diferentes organizaciones públicas y
privadas con el fin de gestionar problemas sociales.30
Las redes de políticas públicas constan de una gran variedad de actores que tienen sus
propias metas o estrategias. Una política es el resultado de la interacción entre una gran
variedad de actores. No hay un actor individual que tenga suficiente poder para
determinar las acciones estratégicas de los demás actores. No hay ningún actor central y
no existen metas dadas a priori por un actor central que puedan ser utilizadas como
método de medición de la política efectiva.
Medición de redes de políticas públicas31
28
Foro Consultivo “Diagnóstico de la política científica, tecnológica y de fomento a la innovación en México” (2000-2006).
En: http://www.foroconsultivo.org.mx/libros_editados/diagnostico.pdf
29 Íbid. Klijn.
30 Chaqués, Laura, “Redes de políticas públicas,” Centro de Investigación Sociológicas, 2004.
31 Klijn, E. H., “Redes de políticas públicas: una visión general”, Londres, Sage Publications, 1998.
508
Conceptos del análisis matemático como frecuencia, proximidad y centralidad que son
utilizados para caracterizar las posiciones de los actores en una red. Los actores que
ocupan una posición central en la red (el patrón de relación del actor revela un gran
número de contactos directos con otros actores), están en una mejor posición para
alcanzar sus objetivos, pues tienen mayor información y tienen mayor capacidad de
activar a otros actores y movilizar recursos.
509