Ideas para una Reforma Tributaria Para: Elmer Cuba Abril, 2018 1 CONTENIDO 1. Sistema Tributario General 2. Impuesto General a las Ventas (IGV) 3. Impuesto a la Renta (IR) 4. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) 5. Gastos Tributarios 2 SISTEMA TRIBUTARIO GENERAL 3 PERÚ TIENE LA MENOR PRESIÓN TRIBUTARIA Y PBI POR HABITANTE Presión tributaria y PBI per cápita por país1/ (%) 24.0 Presión tributaria, 2016 (% del PBI) 22.0 20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 7,000 12,000 17,000 PBI per cápita, 2016 (US$ PPA de 2011) 4 1/ No incluye seguridad social. Fuente: CIAT, FMI. Elaboración: Macroconsult. 22,000 27,000 RECAUDAMOS MENOS EN INGRESOS Y UTILIDADES Presión tributaria por país y tipo de impuesto1/ , 2015 (% de PBI) 24.0 20.0 16.0 23.3 1.5 0.9 6.5 18.2 1.6 1.3 12.0 18.1 1.5 15.7 15.6 7.6 0.4 0.9 2.0 6.2 6.7 8.0 9.0 6.3 8.5 6.8 3.9 0.0 Brasil 5 Sobre la propiedad Transacciones financieras Comercio exterior 12.1 4.0 Impuestos generales sobre el consumo Imp. a la renta, utilidades y ganancias de capital Selectivos Colombia 1/ No incluye seguridad social. Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult. Chile Perú México Otros IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS (IGV) 6 TASA DEL IGV ES SIMILAR A NUESTROS VECINOS EN LA REGIÓN Tasa del IGV (IVA), 2017 (%) 20 19 19 18 18 17 16 16 14 12 10 8 6 Chile Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult. 7 Colombia Perú Brasil México RECAUDACIÓN POR IGV Recaudación por IGV1/, 2015 (% del PBI) 14.0 12.0 12.1 10.0 8.5 8.0 6.8 6.3 6.0 3.9 4.0 2.0 0.0 Brasil Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult. 8 Chile Perú Colombia México COMPLEJO SISTEMA DE PAGO DE IGV RESULTA EN ALTA EVASIÓN DEL MISMO Evasión de IGV (IVA) por país, 2015 (% de PBI) 3.5 3.0 3.3 Perú 2016: 36% de la recaudación potencial (S/ 22.5 mil millones) Brasil Evasión de IVA 2.6 2.5 2.2 2.0 1.5 1.3 1.3 México Colombia 1.0 0.5 0.0 14.3 9 Fuente: Cepal. Elaboración: Macroconsult. 3.7 Chile 5.2 Perú 5.0 58.0 (US$ miles de millones) IMPUESTO A LA RENTA 10 Impuesto a la renta empresarial 11 TASAS DE IMPUESTO A LA RENTA EMPRESARIAL Impuesto a la renta empresarial (%) 45 40 35 40 Sobretasa de 6% para las empresas con ingresos de más de US$ 267,000 6 30 30 Sobretasa de 19.5% si los ingresos son mayores a US$ 18,800 29.5 25.5 25 25 20 15 34 10 19.5 30 25.5 10 15 10 5 0 Colombia Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult. 12 México Perú Chile Brasil Más 10% si los ingresos son mayores a US$ 73,640 RECAUDACIÓN POR IR EMPRESARIAL Recaudación por impuesto a la renta empresarial, 2015 (% del PBI) 6.0 5.6 5.4 4.9 5.0 4.0 Perú 2017: 2.2% 3.3 3.0 1.9 2.0 1.0 0.0 Colombia Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult. 13 México Chile Perú Brasil ALTA EVASIÓN DE PAGO DE IR EMPRESARIAL Incumplimiento del IR de tercera categoría (% de la recaudación potencial) 70 57.3 60 50 51.9 46.1 56.1 50.1 36.7 40 30 20 10 0 2007 2010 Fuente: MEF, SII. Elaboración: Macroconsult. 14 2013 2016 Chile, 2017 América Lat., 2016 POCOS ACUERDOS DE DOBLE IMPOSICIÓN REPRESENTAN UNA DESVENTAJA Número de Convenios de Doble Imposición (CDI), oct-16 60 56 50 40 32 30 26 20 10 10 8 0 México Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult. 15 Brasil Chile Colombia Perú Impuesto a la renta personal 16 TASAS DE IR PERSONAL MÍNIMA Y MÁXIMA Tasas de mínima y máxima de impuesto a la renta personal (%) 40 35 35 Mínima 35 Máxima 33 30 30 27.5 25 19 20 15 8 10 5 1.92 7.5 4 0 México Chile Perú Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult. 17 Brasil Colombia TASA MEDIA DE PAGO DE IR PERSONAL Tasa media de impuesto a la renta personal de individuos con renta mensual menor a US$ 15,000 35 Perú Chile 30 México Brasil Colombia 25 (%) Tasa media de impuesto (%) 20 País 15 México Brasil Perú Chile Colombia 10 5 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500 5,000 5,500 6,000 6,500 7,000 7,500 8,000 8,500 9,000 9,500 10,000 10,500 11,000 11,500 12,000 12,500 13,000 13,500 14,000 14,500 15,000 0 Salario mensual (US$) 18 Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult. Renta mensual exenta (US$) 0 553 750 1,072 1,104 TASA MEDIA DE PAGO DE IR PERSONAL Tasa media de impuesto a la renta personal de individuos con renta mensual mayor a US$ 15,000 (%) 34 32 30 (%) Tasa media de impuesto 36 28 26 24 Perú Chile 22 México Brasil Colombia Salario mensual (US$) 19 Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult. 40,000 39,000 38,000 37,000 36,000 35,000 34,000 33,000 32,000 31,000 30,000 29,000 28,000 27,000 26,000 25,000 24,000 23,000 22,000 21,000 20,000 19,000 18,000 17,000 16,000 15,000 20 BAJÍSIMA RECAUDACIÓN DE ESTE IMPUESTO Recaudación por impuesto a la renta personal, 2015 (% del PBI) 3.5 3.3 3.0 Perú 2017: 1.6% 2.7 2.5 2.1 2.0 Promedio: 2.2% 1.6 1.3 1.5 1.0 0.5 0.0 México Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult. 20 Chile Brasil Perú Colombia IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO (ISC) 21 ISC A LOS COMBUSTIBLES NO CUMPLE FUNCIÓN DE CUIDADO AL ISC a los combustibles vs. su nocividad MEDIOAMBIENTE 1.6 Gasohol 90 1.4 Diésel B5 LS Diésel B5 HS 1.2 Solo el GLP y el Diésel B5 HS (bajo azufre) cumplirían función de reducir externalidades negativas al medio ambiente (S/ por gl) ISC 1.0 Gasohol 84 Gasohol 95-97 0.8 0.6 PI 500 0.4 PI 6 Turbo 0.2 GLP Índice de nocividad (2018 - 2019) 22 Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente. Elaboración: Macroconsult. 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 0.0 TABACO Y BEBIDAS ALCOHÓLICAS Contrabando Informalidad 23 GASTOS TRIBUTARIOS 24 INTRODUCCIÓN: POLÍTICA FISCAL Y CUASIFISCAL Gasto no financiero total y gastos tributarios del gobierno general (% del PBI) 25.0 20.0 Gasto no financiero total Gastos tributarios 1.8 2.1 17.8 17.4 18.0 2003 2004 2005 1.9 1.8 2.2 2.0 1.9 1.9 2.1 2.2 2.1 2.2 2.2 2.1 17.1 20.1 19.9 18.8 19.6 20.9 21.5 21.3 17.0 18.1 19.9 20.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2.2 15.0 10.0 5.0 0.0 Fuente: BCRP, MEF. Elaboración: Macroconsult. La ejecución presupuestal en realidad no refleja todo el gasto del gobierno: hace falta considerar los beneficios tributarios que existen en una economía y que no son visibles para el presupuesto público, pero que tienen objetivos similares al de un programa de gasto. 25 CONCEPTO DE GASTOS TRIBUTARIOS Según Surrey (1970), considerado el padre del concepto de gasto tributario, señala que este es todo aquel beneficio tributario que otorga el Estado. El Fondo Monetario Internacional (FMI, 2007): los gastos tributarios deben reconocerse como beneficios que hacen que los tributos que pagan cierto grupo de agentes se aleja del código tributario que podemos denominar “normal”. En línea con lo señalado por el FMI, el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (MEF, 2002) indica que los gastos tributarios pertenecen a “una amplia gama de instrumentos y canales de transmisión de efectos de naturaleza fiscal, excluidos por definición del presupuesto, que denominamos ‘política cuasifiscal’” 26 GASTOS TRIBUTARIOS Relación de principales gastos tributarios, proyección 2018* (S/ millones) Impuestos Sectores IGV IRPN IRPJ Ad Valorem Otros 1/ Total por sector % del S/ millones total 1,236 11% 148 1% 426 4% 75 1% 76 1% 115 1% 436 4% 2,054 18% 1,925 17% 85 1% 47 0% 446 4% 186 2% 4,405 38% 11,661 100% Agropecuario 987 0 249 0 0 Minería 146 0 2 0 0 Hidrocarburos 210 0 0 1 214 Manufactura 65 0 11 0 0 Construcción 76 0 0 0 0 Comercio 115 0 0 0 0 Transporte 436 0 0 0 0 Intermediación financiera 1,882 172 0 0 0 Educación 1,921 0 3 1 0 Salud 67 0 0 18 0 Cultura y deporte 47 0 0 0 0 Otros servicios 446 0 0 0 0 MYPE 186 0 0 0 0 Aplicación general 1,236 1,290 1,017 860 1 S/ millones 7,820 1,463 1,282 881 216 Total por */ El total de este cuadro no coincide la estimación de Sunat del monto de gastos puesto que algunos de ellos no % del total con67% 13% 11% 8% tributarios2% impuesto 27 fueron considerados para la clasificación. Fuente: Sunat (2017). AGENDA DE INVESTIGACIÓN La literatura es, en general, crítica con los gastos tributarios ya que existen mejores medios para alcanzar los mismos objetivos. A pesar de esta disyuntiva entre la teoría y la práctica, existe un gran déficit de estudios sobre gastos tributarios en nuestro país, aunque haya una gran cantidad de este tipo de beneficios. En ese sentido, los investigadores deben enfocarse a responder las siguientes preguntas: – ¿El gasto tributario cumple con los objetivos propuestos en la ley que lo crea? – De ser afirmativa la primera pregunta, ¿los beneficios generados son mayores que la recaudación perdida? – ¿Se puede diseñar algún programa de gasto presupuestario que genere los mismos (o mayores) impactos? 28 NECESIDAD DE INFORMACIÓN Encuestas Empresas Es necesario que el INEI las lleve a cabo anualmente para poder reconstruir su información financiera y conocer características de ellas, de sus dueños y sus trabajadores, tal como lo fue la EMYPE. Información financiera Disponibilidad para investigadores de la información financiera recogida por la SMV e incluso de las declaraciones de impuestos como contribuyentes de la mano de SUNAT. 29 Bases de datos de gobiernos subnacionales Información de gastos tributarios específicos Dado el sesgo de las evaluaciones de los beneficios tributarios hacia los impuestos con cobertura nacional, se requieren bases de datos con información económica y fiscal a nivel de distritos, provincias y regiones. Estudios ad hoc a cargo del Estado para levantar datos de gastos tributarios específicos, por ejemplo como el caso de las exoneraciones tributarias a la selva. ¿Se hubiera podido llegar al mismo resultado sin estos beneficios? ¿Contribuyó a la elevación de la calidad de la educación? ¿Sería mejor redireccionarlos hacia actividades de investigación? ¿Es realmente esta compensación un ingreso para el trabajador? ¿Podría ser considerado un canon? ¿Podríamos dedicarlo a mejorar la logística portuaria? ¿Se podrá mejorar la progresividad a través de un programa alternativo? 30 EVALUACIÓN DE PRINCIPALES INCENTIVOS (1) Gasto tributario Valor (Millones) Inafectación de IGV a la importación y prestación de servicios por S/ 1,921 las instituciones educativas públicas o particulares Inafectación del IR a las Compensaciones por tiempo de servicio S/ 1,190 Beneficio de restitución arancelaria: drawback S/ 857 Exoneración del IGV a los productos agrícolas nombrados en el S/ 826 anexo 1 de la Ley que crea dicho impuesto Inafectación de IGV a los servicios de crédito efectuado por S/ 793 bancos Inafectación de IGV a las pólizas de seguros de vida S/ 613 Exoneración de IGV a la Amazonía S/ 607 Inafectación de IGV a los juegos de azar y apuestas tales como S/ 438 las loterías, bingos, rifas, sorteos, y eventos hípicos ¿Se han alcanzado los objetivos de desarrollo que buscaba la ley de exoneraciones? ¿Se pueden desarrollar programas de gasto para compensar a las zonas beneficiadas en caso se elimine las exoneraciones? ¿Cuál es la viabilidad política de eliminar las exoneraciones? EVALUACIÓN DE PRINCIPALES INCENTIVOS (2) Gasto tributario Exoneración del IGV a los servicios de transporte público de pasajeros dentro del país, excepto el transporte aéreo nombrados en el anexo 2 de la Ley que crea dicho impuesto Diferimiento del IGV: Régimen especial y sectorial de recuperación anticipada Diferimiento del IR: depreciación especial para edificios y construcciones Exoneración de IR a fundaciones afectas y asociaciones sin fines de lucro IR de 15% para agricultura Inafectación del IR: drawback Inafectación de IGV a los servicios de las AFP y los seguros para los trabajadores afiliados a las AFP Exoneración de ISC a la venta de combustibles por las empresas petroleras a las comercializadoras o consumidores finales ubicados en la Amazonía 31 Valor (Millones) S/ 436 S/ 349 ¿Fue eficiente aplicar una depreciación especial para los edificios y construcciones? S/ 335 S/ 267 S/ 249 S/ 239 S/ 231 S/ 214 ¿Hubieran logrado multiplicar su valor exportado por nueve (entre 1999-2017) sin el beneficio tributario? CONCLUSIONES Evaluar la efectividad de los gastos tributarios presenta los mismos problemas que evaluar el gasto público. Por ello, ante la ausencia de microdatos, se debe apelar a enfoques más heurísticos. Toda estrategia de racionalizar y eliminar gastos tributarios deberá considerar la existencia de grupos de poder que se resistirán al cambio. Por ello, se deben hacer al inicio de un gobierno o cuando la coalición de fuerzas en el Congreso lo permita. 32