PROYECTO-S-136251

“AÑO DEL BICENTENARIO DE LA PROCLAMACIÓN DE LA PRIMERA REPÚBLICA DEL SUR, EN EL
PARAGUAY, UNA E INDIVISIBLE”
Honorable Cámara de Senadores
Exposición de motivos
Asunción, 18 de septiembre de 2013.Señor Presidente:
Con sumo agrado me dirijo a Vuestra Honorabilidad con el fin de
remitir adjunto, para su estudio y sanción, el Proyecto de Ley “De Responsabilidad
Fiscal”.
El Gobierno Nacional ha establecido como una de sus prioridades
avanzar en la necesidad de establecer nuevos delineamientos presupuestarios y
fiscales para la obtención de una mayor disciplina fiscal.
El proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal tiene como objeto de
establecer los lineamientos para una mejor gestión de finanzas públicas, con el
propósito de contribuir a la estabilidad económica condición que los legisladores
consideran esencial para alcanzar un crecimiento económico sostenible. Esta Ley
busca asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando
superávit fiscales en los períodos favorables y permitiendo únicamente déficit fiscales
moderados y no recurrentes en períodos de menor crecimiento.
Un dispositivo de esta naturaleza no tiene precedente en el Paraguay y
constituye un paso fundamental desde el punto de vista conceptual. De esta forma,
Paraguay se sumará a las mejores prácticas de gestión fiscal que se van dando en
varios países de América Latina. Se trata de un proyecto de Ley que establece una
regla macro-fiscal para la contención de los gastos en el Artículo 14 modificado de la
Ley de Administración Financiera que debe orientar la formulación de las leyes
anuales de Presupuesto, de endeudamiento y de equilibrio financiero así como los
créditos suplementarios y la ejecución presupuestal misma. Para estos efectos, la
regla macro-fiscal indica tres elementos centrales: el déficit fiscal anual de la
Administración Central no puede ser mayor al 1,5 % del PIB; el incremento anual del
gasto corriente primario no puede exceder la tasa de inflación promedio anual en más
de 4 (cuatro) puntos porcentuales; y no se podrán incorporar incrementos salariales,
excepto cuando se produzca un aumento en el salario vital mínimo y móvil vigente. La
Ley busca evitar el desorden de las finanzas públicas por razones del juego político
por lo que establece que en los años de elecciones generales el gasto corriente
primario, ejecutado durante los primeros 7 (siete) meses del año, no puede exceder el
60% del Presupuesto Aprobado para ese año.
Sin embargo, en casos de emergencia nacional o de crisis internacional
que puedan afectar seriamente la economía nacional, a solicitud del Poder Ejecutivo,
el Congreso de la República puede suspender, en el año fiscal correspondiente, la
aplicación de las reglas anteriormente expuestas. Además, cuando exista evidencia
suficiente de que el PIB, en términos reales, está decreciendo o pudiera decrecer en el
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año fiscal siguiente, no es obligatorio el cumplimiento de las reglas mencionadas. No
obstante, en esta circunstancia y en ningún caso, el déficit puede exceder el 3% del
PIB.
El proyecto de Ley prescribe que el Ministerio de Hacienda debe
elaborar y publicar, cada año, el Marco Macroeconómico Plurianual que debe incluir
las proyecciones macroeconómicas y los supuestos que se han considerado para su
elaboración. Las proyecciones deben comprender el año del nuevo Presupuesto y los
dos siguientes. Además, el Marco Multianual debe incluir una declaración de
principios de política fiscal, suscrita por el Ministerio de Hacienda. Esta debe incluir
los lineamientos de política económica y los objetivos de la política fiscal de mediano
plazo, incluyendo las medidas de política y los estimados de los resultados de los
Organismos y Entidades del Estado (OEE), mencionados en el Articulo 3° de la Ley
N°1535/99 “De administración Financiera del Estado" y su financiamiento.
Se deben presentar también las previsiones económicas y las metas de la
política fiscal para los próximos tres años. Estas previsiones deben considerar los
supuestos macroeconómicos, que deben incluir, por lo menos, el PIB nominal,
crecimiento real del PIB, Inflación promedio y acumulada anual; tipo de cambio y
exportaciones e importaciones. Asimismo, deben consignarse las proyecciones de
ingresos y gastos fiscales; el monto de las inversiones, distinguiendo entre las que se
encuentran en ejecución y las nuevas; y el nivel de endeudamiento público, incluyendo
cualquier aval de entidades de los Organismos y Entidades del Estado (OEE),
mencionados en el Articulo 3° de la Ley N°1535/99 “De Administración Financiera
del Estado" y una proyección del perfil de pago de la deuda de largo plazo. Se
entiende que las metas del Marco Plurianual deben respetar las reglas macro-fiscales
establecidas por la Ley.
En lo que se refiere a la aprobación y publicación del Marco Plurianual,
el proyecto de Ley indica que el Ministerio de Hacienda debe remitir al Banco Central
del Paraguay, a más tardar el 30 de abril de cada año, el proyecto de Marco
Plurianual, para que éste, a su vez, emita, dentro de los siguientes quince días, su
opinión técnica sobre dicho Marco, pronunciándose además sobre su compatibilidad
con la política monetaria y las previsiones que haya formulado sobre la balanza de
pagos y el comportamiento de las reservas internacionales netas. Recibida la opinión
del Banco Central y hecho los ajustes a que hubiera lugar, el Marco Plurianual debe
ser presentado al Consejo de Ministros, para su aprobación, antes del último día hábil
del mes de mayo de cada año, debiendo ser publicado íntegramente, junto con el
informe del Banco Central del Paraguay, máximo dos días después, en al menos un
diario de circulación nacional y en los medios electrónicos del Ministerio de
Hacienda.
El proyecto de Ley establece que el Poder Ejecutivo debe remitir al
Congreso de la República el Marco Plurianual, conjuntamente con los proyectos de
leyes anuales de Presupuesto, de endeudamiento y de equilibrio financiero, los cuales
deberán ser consistentes con lo señalado en dicho Marco. La fecha límite para la
remisión es hasta el 1 de setiembre de cada año.
Es importante destacar que el presente proyecto establece que dentro de los sesenta
días calendario siguientes a la finalización de cada semestre del año, el
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Ministerio de Hacienda debe publicar un informe sobre el grado de avance de las
metas previstas en el Marco Plurianual, precisando el grado de cumplimiento de las
reglas macro-fiscales. Si se presentaran diferencias entre lo programado y lo
ejecutado, el informe deberá contener las explicaciones correspondientes y las
medidas correctivas a ser adoptadas. Además, antes del 31 de mayo de cada año, el
Ministerio de Hacienda debe remitir al Congreso de la República y publicar una
Declaración sobre Cumplimiento de Responsabilidad Fiscal del ejercicio anterior, en
la cual debe evaluar los ingresos, los gastos, el resultado fiscal y su financiamiento y
las demás metas macroeconómicas establecidas en el Marco Plurianual del año
correspondiente. En caso de existir desviaciones significativas entre lo aprobado y los
resultados del ejercicio, el Ministerio de Hacienda debe justificar las diferencias y
especificar las medidas correctivas adoptadas.
Finalmente, cabe indicar que ninguna entidad del Sector Público puede
adoptar normas de organización, funcionamiento, administración de recursos u otra
materia que contengan disposiciones que las excluyan de la aplicación de la Ley de
Responsabilidad Fiscal. Todas las organizaciones del Sector Público deben ajustar la
administración de sus recursos a sus disposiciones. Asimismo, está prohibida la
creación de fondos u otros que conlleven gastos que no se encuentren enmarcados
dentro de las disposiciones de dicha Ley.
Potenciales riesgos de una inadecuada asignación
La simple asignación de estos recursos en el financiamiento de
erogaciones recurrentes del Presupuesto General de la Nación o gastos corrientes, no
generará los impactos esperados por el pueblo paraguayo.
La abundancia de ingresos en moneda extranjera que no provengan de
la actividad económica interna, no invertidos convenientemente, puede suponer un
alto riesgo en el mediano plazo, provocando desequilibrios económicos, financieros y
fiscales, reduciendo la competitividad del país y frenando el crecimiento económico,
cuyos efectos indudablemente recaen con mayor fuerza sobre los sectores más
vulnerables de la población.
La experiencia internacional muestra, que a mediados del siglo pasado,
cuando un súbito descubrimiento de yacimientos de petróleo y gas natural en
Holanda, trajo aparejado un flujo monetario inusual hasta ese entonces lo cual, no
invertido convenientemente ha provocado una estrepitosa caída del tipo de cambio,
afectando sensiblemente a su sector industrial y exportador, con los consecuentes
efectos nocivos sobre toda la economía. Este fenómeno fue bautizado por los
economistas como la “Enfermedad Holandesa”.
La economía paraguaya presenta ciertos síntomas de esta enfermedad,
generados por los ingresos provenientes de los royalties de las Entidades
Binacionales, el auge de las exportaciones de productos agropecuarios (soja y carne)
y el incremento sostenido de los ingresos provenientes de las remesas.
El destino de los recursos a gastos improductivos, que no generen un
dinamismo sobre la actividad económica, podría repercutir sensiblemente sobre la
inflación y el tipo cambio, variables estas que pueden afectar seriamente la
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estabilidad macroeconómica que con esfuerzo se ha logrado en los últimos años, lo
cual repercutirá directamente sobre las inversiones privadas, reduciendo las
exportaciones y la mano de obra, ampliando los círculos de pobreza.
Por ello, los ingresos de recursos en moneda extranjera que recibe el
Estado, no provenientes de la actividad económica (impuestos), no deben generar un
nivel excesivo de dependencia y se debe garantizar un uso adecuado de los mismos,
manteniendo los esfuerzos para el fortaleciendo de los ingresos genuinos del Tesoro.
Por las razones que Vuestra Honorabilidad podrá apreciar y
considerando que el Proyecto de Ley responde a una alta prioridad nacional, el Poder
Ejecutivo os solicita, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 202 de la
Constitución Nacional, el tratamiento del presente Proyecto de Ley.
Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.
A Su Excelencia
Don Julio César Velázquez Tillería
Presidente de la Honorable Cámara de Senadores
Palacio Legislativo
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Honorable Cámara de Senadores
Proyecto de Ley: “DE RESPONSABILIDAD FISCAL”
EL HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN PARAGUAYA SANCIONA CON
FUERZA DE LEY:
Artículo 1°._ Objeto.
La presente Ley tiene por objeto establecer reglas generales de comportamiento fiscal
orientadas a la estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas.
Artículo 2°.- Ámbito de aplicación.
Las disposiciones de la presente Ley se aplicarán a los Organismos y Entidades del Estado
(OEE), mencionados en el Articulo 3° de la Ley N° 1535/99, "De Administración Financiera
del Estado".
Capítulo Único
Disposiciones Generales
Artículo 3°._ Principio General.
Asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo, teniendo como meta
resultados fiscales que no causen efectos negativos sobre la estabilidad macroeconómica,
preservando el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos.
Artículo 4°.- Responsabilidad.
Los tres Poderes del Estado, sus dependencias y reparticiones serán responsables por el
cumplimiento de los principios y reglas establecidas en la presente Ley.
La Contraloría General de la República en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 281 y
283 de la Constitución Nacional, velará por el cumplimiento de las disposiciones de la
presente Ley.
Artículo 5°.- Transparencia.
Los informes producidos en el ámbito del cumplimiento de las funciones y responsabilidades
de los OEE, tendrán carácter de información pública y serán de libre acceso; con excepción de
aquellos de carácter restringidos establecidos por ley. Los OEE serán responsables de la
provisión y actualización de la información, a través de medios informáticos, publicaciones
y/o cualquier otro medio idóneo.
Artículo 6°.- Plurianualidad.
La elaboración de los presupuestos anuales en el sector público se enmarcará en un escenario
de programación Plurianual compatible con el principio de legalidad por el que se rige la
aprobación y la ejecución presupuestaria, mediante la utilización de los recursos disponibles
con el objeto de promover el crecimiento ordenado y sostenido de la economía, orientado a
una gestión pública por resultados.
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Capítulo I
De la Reglas
Artículo 7°.- Reglas Macro-fiscales para la elaboración y aprobación del Presupuesto General
de la Nación.
Las leyes anuales del Presupuesto General de la Nación, se sujetarán a las siguientes reglas:
1. El déficit fiscal anual de la Administración Central, incluidas las transferencias, no será
mayor que el uno coma cinco por ciento (1,5%) del Producto Interno Bruto (PIB)
estimado para dicho año fiscal.
2. El incremento anual del gasto corriente primario del Sector Público no podrá exceder a la
tasa de inflación interanual más el cuatro por ciento (4%). El gasto corriente primario se
define como gasto corriente total excluido el pago de intereses.
3. No se podrán incorporar incrementos salariales, excepto cuando se produzca un aumento en
el salario vital mínimo y móvil vigente. El aumento será como máximo en la misma
proporción y se incorporará en el Presupuesto del siguiente Ejercicio Fiscal.
Articulo 8°- De las estimaciones de ingresos.
La estimación de los ingresos públicos será establecida por el Poder Ejecutivo, en
cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 1), 13) y 14) del artículo 238 de la Constitución
Nacional, a través del Ministerio de Hacienda. Si el Congreso Nacional modifica dicha
estimación, lo hará conforme a los principios establecidos en el artículo 6° de la Ley 1535/99
“De Administración Financiera del Estado”.
Artículo 9°- De la ejecución en años electorales.
En años de elecciones generales y municipales, el gasto corriente primario de la
Administración Central entre los meses de enero y julio no será mayor al sesenta por ciento
(60%) del Presupuesto aprobado para ese año, excluyendo al Poder Judicial de esta
restricción.
Capítulo II
De la Programación Fiscal
Artículo 10.- Programación fiscal plurianual.
La Programación Fiscal Plurianual consolidada de mediano plazo (3 años) será presentada al
Congreso Nacional conjuntamente con el Proyecto de Ley de Presupuesto Anual, diferenciada
entre Administración Central y Descentralizada y contendrá lo siguiente:
a. Las variables macroeconómicas estimadas a lo largo del periodo, incluirán las siguientes
variables: PIB nominal, inflación esperada, crecimiento del PIB real, tipo de cambio,
nivel de importaciones.
b. Todos los gastos corrientes y de capital discriminados por fuente de financiamiento.
c. El resultado fiscal de la Administración Central no podrá superar en el mediano plazo un
déficit promedio del uno por ciento (1 %) del PIB.
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d. Las transferencias realizadas a través de la Dirección General del Tesoro Público,
dependiente de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera del Ministerio
de Hacienda, a los Organismos y Entidades del Estado, Municipalidades y entidades sin
fines de lucro.
e. Todos los indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los programas de mayor
impacto estarán agrupados por funciones o sectores.
f. Un análisis de la sostenibilidad de la deuda pública.
Capítulo III
Disposiciones Finales
Artículo 11.- Excepciones.
En casos de emergencia nacional, crisis internacional que puedan afectar seriamente la
economía nacional o una caída de la actividad económica interna, a solicitud del Poder
Ejecutivo, el Congreso Nacional podrá suspender por el año fiscal correspondiente la
aplicación de los numerales 1) y 2) del Artículo 7° y del Artículo 9° de la presente Ley. En
ningún caso el déficit podrá exceder el tres por ciento (3%) del PIB.
Artículo 12.- Proyecto de Ley de Orden Fiscal, Presupuestario y Financiero.
Todo proyecto de ley que implique impacto fiscal, presupuestario, o financiero para el Estado
deberá contar con un informe técnico del Ministerio de Hacienda para su tratamiento, el cual
deberá ser proveído en el plazo de 15 días de solicitado por cualquiera de las Comisiones del
Congreso de la Nación o cualquiera de sus Cámaras. La no presentación del informe en el
plazo señalado importará el acuerdo con el proyecto por parte del Ministerio de Hacienda. En
el tratamiento del régimen tributario se preservará la disposición del Artículo 202 inciso 4) de
la Constitución Nacional.
Artículo 13.- Incumplimiento.
El incumplimiento de la presente Ley por parte de los funcionarios responsables en el
correspondiente nivel de la administración pública, será considerado como mal desempeño de
sus funciones y se aplicarán las sanciones previstas en las disposiciones legales pertinentes.
Artículo 14.- Leyes complementarias.
Las disposiciones de la presente Ley serán complementarias a las establecidas en la Ley N°
1535/99 "De Administración Financiera del Estado" y sus modificaciones.
Artículo 15.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
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