Repensando el espacio geopolítico metropolitano en México

25/6/2019
La geografía contemporánea y Elisée Reclus - Repensando el espacio geopolítico metropolitano en México: ¿cómo lograr un verdadero …
Centro de
estudios
mexicanos y
centroamericanos
La geografía contemporánea y Elisée Reclus
| Guénola Capron, Carmen Icazuriaga Montes, Silvana
Levi, et al.
Repensando el espacio
geopolítico metropolitano en
México: ¿cómo lograr un
verdadero gobierno y una
gobernabilidad para todos?
Peter M. Ward
p. 211-244
Texto completo
1
Note portant sur l’auteur1
El reto de lograr la democratización metropolitana
2
Es interesante especular qué hubiese pensado un cronista bien viajado y eminente geógrafo, como Elisée
Reclus, de la geopolítica metropolitana contemporánea de Latinoamérica. A finales del siglo
, Reclus
comprendió claramente el papel dominante que la ciudad de México tenía en la centralización del poder
y la producción, y si bien no inventó el adagio “fuera de México, todo es Cuautitlán”, ciertamente lo
previó. Reclus comprendió de qué manera la ciudad capital de la época de Porfirio Díaz cumplía con el
proyecto centralizador del entonces dictador, así como las inevitables inequidades que resultaban del
proyecto, a saber: la dominación del centro, la creciente inequidad regional, y lo que más tarde sería
formulado como relaciones e inequidades centro-periferia, y por supuesto, la convergencia de la elite de
poder en la “corte” del dictador. Mientras esto último terminó con la Revolución mexicana de 1910-1917,
la reconstrucción se efectuó bajo la hegemonía de un partido político único, conocido luego como el
Partido Revolucionario Institucional ( ), el cual dio lugar a la sucesión de presidentes de este partido
que gobernaron ininterrumpidamente durante más de setenta años, hasta que finalmente perdieron el
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federal
en el año 2000. Durante la mayor parte de la época del apogeo del partido, las mayores
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áreas metropolitanas, y la de la ciudad
de México
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del crecimiento, de la dominación política y del poder de la elite, o sea, del
.
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Sin embargo, el dominio abrumador de la ciudad de México durante los años de 1980 y su papel como
centro de comando político ha cambiado. En primer lugar, por el crecimiento económico de otros
centros; en segundo lugar, por algunos intentos de planeación, y en tercero, y probablemente lo más
importante de todo, por los cambios democráticos y la creciente pluralidad. Durante los años de 1990,
otros partidos compiten con cada vez más éxito por el gobierno en las ciudades y los estados, lo que
culmina con el cambio radical de la elección del año 2000 y con el triunfo del Partido Acción Nacional
(
). A partir de la descentralización puesta en marcha a principios de los años noventa, ya la carrera
por el poder no significa que deba comenzar y terminar en el centro de México y en el partido
hegemónico. Los gobiernos subnacionales —estados y ciudades— son mucho más autónomos y el “nuevo
federalismo”, ahora, otorga el debido peso a la soberanía estatal y la autonomía municipal (Rodríguez y
Ward, 1999). Las inequidades centro-periferia todavía se mantienen, como lo demuestran los hechos
ocurridos en Chiapas, Oaxaca y Guerrero, pero la situación hoy en día no es la del México de finales del
siglo
, ni siquiera la de la segunda parte del siglo . Ahora estos gobiernos son el resultado de una
nueva realidad política, más democrática, pero al mismo tiempo con mayor integración de lo nacional y
sub-nacional con la globalización. Sin embargo, muchos de los aspectos que el trabajo de Reclus
identificaba como centrales en aquel momento —inequidad espacial, exclusión social del pobre,
dominación política de la elite— siguen siendo relevantes tanto en el ámbito nacional como en el
metropolitano, al cual intentaré explorar aquí. Si el “Goliat” de la ciudad de México y el
que
describen Marie France Schapira (en este volumen) y Kathleen Bruhn (1997) han sido ambos domados
—si no completamente destruidos—, la geopolítica y los imperativos de atender efectivamente la
inequidades sociales y espaciales se mantienen sobre todo en aquellas áreas metropolitanas donde la
mayor parte de las veces una jurisdicción o municipalidad puede aún ser percibida como un Goliat entre
pequeños David.
Otro elemento que se destaca de la obra de Reclus es su perspectiva interdisciplinaria. Elisée Reclus,
geógrafo extraordinario, reconocía la necesidad de comprender otras disciplinas, como la economía, la
sociología y las relaciones políticas, con la finalidad de documentar los procesos que observaba y sus
resultados espaciales. Esta necesidad de abordaje múltiple e interdisciplinario es cada vez más
importante para examinar la vida y la gobernabilidad metropolitana. Como mostraremos en este
capítulo, las áreas metropolitanas en México, al igual que en otros países, enfrentan importantes
desafíos, a los que Reclus y sus seguidores anarquistas describieron a fines del siglo
. ¿Cómo
construir un gobierno metropolitano con su propia conciencia y participación ciudadana? ¿Cómo
organizar el espacio territorial —metropolitano— con la finalidad de maximizar la integración social?
¿Cómo construir una gobernabilidad democrática y participativa? Etcétera. Además, las ciudades
metropolitanas han crecido demográfica y espacialmente, algunas veces formando “megaciudades”
(Gilbert, 1996), y se ha dado un creciente interés en los desafíos que presentan (Rojas etal., 2005; Spink
et al., 2009). Particularmente, estamos interesados en la arquitectura espacial y gubernamental
emergente y en cómo lograr colaboración y coordinación efectiva entre las diferentes entidades
administrativas y gubernamentales. Nos parece igualmente importante considerar cómo mediar las
relaciones de poder para asegurar equidad, así como para maximizar la participación democrática. Todo
lo anterior fue parte de la desiderata de la ciencia e imaginación geográfica de Elisée Reclus.
En trabajos previos, he señalado los desafíos actuales que enfrentan las áreas metropolitanas en
Latinoamérica, y específicamente en México, para desarrollar una estructura de gobierno democrático y
gobernabilidad (Ward, 1996; 2004).2 Pese a la aplicación de algunos modelos de gestión metropolitana,
estos desafíos siguen vigentes, tal como veremos a continuación. Durante los años de 1960, en muchas
ciudades del mundo, se crearon autoridades metropolitanas especiales con el objetivo de reducir
externalidades y de alcanzar una mayor eficiencia en la gestión metropolitana. Parte del fracaso de
dichas autoridades se debió al boicot ejercido por la oposición de los gobiernos locales y de grupos de
interés. Pero la principal causa del fracaso fue que se ignoraron tanto la voz pública como los
mecanismos de rendición de cuentas, es decir, la esencia de lo que entendemos por gobernabilidad. Una
segunda ola de gobiernos metropolitanos surge en los años de 1990; éstos incluyeron modelos que van
desde una autoridad metropolitana única, como en los casos de las áreas metropolitanas de Portland,
Estados Unidos (1992),Toronto, Canadá (1998), y Quito, Ecuador (1993),3 hasta un sistema de dos
niveles —local y metropolitano—, en el cual un gobierno metropolitano es electo para el desarrollo de
funciones ejecutivas específicas —éste es el caso de la autoridad del Gran Londres, que comenzó a
funcionar en 2002—. Más allá de estos ejemplos, la colaboración intermunicipal es menos
institucionalizada y su éxito y sustentabilidad son más efímeros, como veremos en relación con México.
¿Cómo alcanzar una gobernabilidad efectiva de las grandes áreas metropolitanas, teniendo en cuenta la
gran cantidad de población —y, en muchos casos, altamente diferenciada— que reside en ellas y las
múltiples y superpuestas jurisdicciones administrativas y gubernamentales que cumplen, a la vez, el
4
imperativo de asegurar tanto Este
la democracia
representativa
comodatos
la participativa?
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federales
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¿Mediante la reorganización de las oportunidades, incentivos, demandas de cooperación y colaboración
entre las distintas unidades de gobierno, agencias y actores? De lo anterior, se desprende claramente que
el punto de partida para responder estos interrogantes se basa en la teoría de la elección pública (public
choice), la cual argumenta a favor de la autonomía de los gobiernos locales como lo más apropiado
cuando éstos están incluidos dentro de un área o región metropolitana. Mi argumento es que,
efectivamente, un cierto nivel de gobierno, que atraviese las distintas jurisdicciones y que, a su vez,
asegure cierto nivel de redistribución de las funciones en un espacio urbano altamente diferenciado, es
necesario para garantizar una planeación integrada.5 La pregunta que nos confronta, entonces, es la
siguiente: ¿cómo crear esta nueva arquitectura metropolitana de gobierno y gobernabilidad? En este
trabajo, analizaré diferentes experiencias ocurridas en México, en el marco de la estructura federal de
tres niveles de gobierno de este país, con la finalidad de abrir el debate sobre la factibilidad de
desarrollar niveles de gobierno metropolitano.
Antes de comenzar a analizar el caso de México, sería útil examinar brevemente los factores más
importantes de esta búsqueda de una arquitectura nueva de gobernabilidad metropolitana. En primer
lugar, la democratización nos obliga a mirar de manera diferente la forma como las ciudades son
gestionadas y cuál es el funcionamiento de la sociedad civil. El cambio de sistemas autoritarios o
regímenes de un solo partido a sistemas democráticos implicó la creación y puesta en marcha de
instituciones basadas en una democracia representativa. Esto ha significado la reformulación de la
relaciones tradicionales entre sociedad y Estado, es decir, patrimonialistas, corporativistas o dominadas
por la maquinaria de los partidos políticos; además, ha traído consigo la necesidad de considerar cómo la
ciudadanía y las estructuras de participación —democracia participativa— pueden ser creadas para dar
respuesta a las necesidades de una nueva cultura cívica y de una nueva sociedad civil. Desde una
perspectiva de arriba abajo, ha habido una creciente desilusión en grandes sectores de la sociedades
latinoamericanas respecto a sus líderes nacionales, al mismo tiempo que resurgió el interés, de abajo
arriba, en los gobiernos locales y en un “nuevo federalismo” que ha movido el locus del poder desde el
gobierno central hacia los niveles subnacionales y locales (Wilson et al., 2008).
En segundo lugar, lo anterior ha sido reforzado por la descentralización y la devolución,6 ya sea dentro
de los niveles administrativos metropolitanos —o de la ciudad—, o bien, dentro de las agencias de
gobierno. Este proceso ha contado con apoyo de agencias internacionales como el Banco Mundial
(Rodríguez, 1997; Campbell, 2003; Ward, 2005). La descentralización también está asociada con la
redefinición de “federalismo”. En México, como en tantos otros países, la descentralización vertical del
poder ha estado acompañada de una horizontal, principalmente por medio de la separación emergente
de los poderes en las tres ramas de gobierno (Rodríguez, 1997). En algunos casos, están en boga los
argumentos a favor de una vuelta a la centralización, especialmente como consecuencia de la reacción
del gobierno frente a las ineficiencias causadas por una devolución excesiva (Wilson et al, 2008). Aun
cuando las áreas metropolitanas no son de escala nacional, éstas enfrentan un dilema similar. ¿Cómo
descentralizar funciones y actividades a los ámbitos locales o barriales de manera igualitaria y eficiente?
¿Debe prevalecer el principio de subsidiariedad? Y si es así, ¿qué funciones y poderes deberían ser
transferidos a una institucionalidad metropolitana y cómo se asegura que este nivel de gobierno siga
teniendo un carácter democrático?
En tercer lugar, en México, al igual que en otros países, se está experimentando una tecnocratización
tanto administrativa como de los procedimientos gubernamentales, lo cual ha generado una mayor
transparencia en el sistema de rendición de cuentas del presupuesto municipal, y a su vez, ha
incrementado la eficiencia en el aprovisionamiento de los servicios urbanos (Ward, 1998b). Esto nos
obliga a considerar los temas de devolución (devolution), dotación de poder o “empoderamiento”
(empowerment) y rendición de cuentas (accountability), dado que actualmente los administradores de
la ciudad reconocen los beneficios políticos que conlleva una gestión más transparente y abierta hacia los
ciudadanos, así como la exploración de las áreas de innovación administrativa y de las buenas prácticas
(Wilson y Cramer, 1995; Moreno, 2008; Cabrero, 1995). Además, tanto las autoridades de las ciudades
como las de las áreas metropolitanas han tenido que afrontar reducciones del gasto público y los
subsidios y una creciente presión para privatizar la provisión de los servicios públicos. Sumado a esto, las
localidades han sido sometidas a una mayor responsabilidad fiscal y deben elevar sus propios niveles de
recaudación (Cabrero, 1996). Consecuentemente, no es sorprendente el que haya un involucramiento
mayor por parte de la población en los temas de gasto público.
En cuarto lugar, muchas de las áreas metropolitanas de las que trata el presente escrito están en un
proceso de transición demográfica —una desaceleración del crecimiento de la población—, de manera
que se producen cambios concomitantes profundos en su estructura. Esto requiere de un abordaje de las
políticas públicas espacialmente diferenciado, mientras los gobiernos expanden su capacidad de
absorción tanto de la población joven como de la de mediana edad, y al mismo tiempo, tratan de
anticipar y planificar el envejecimiento
de lacookies
población
en algunos
el nuevo
milenio
(Ward, 1998a). Además, los
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experimentar una pérdida de población absoluta — al menos, en las áreas centrales—, mientras la
migración a las áreas periféricas y periurbanas está redefiniendo los parámetros y la escala del cambio
demográfico y económico. Las áreas de crecimiento metropolitano no serían ya las zonas construidas y
consolidadas, sino las áreas periurbanas o el hinterland se-mirrural (Aguilar y Ward, 2003).
En quinto lugar, la naturaleza global de las ciudades está cambiando. Las áreas metropolitanas,
especialmente las grandes, eran invariablemente los interlocutores con el mundo exterior, aun en
periodos caracterizados por políticas de protección económica o de substitución de industrias. Pero, con
la globalización y la apertura económica, el papel de las áreas metropolitanas se ha alterado
marcadamente debido al creciente traslado de actividades productivas hacia áreas urbanas de menor
escala y a la concentración de actividades de servicio en los nuevos centros metropolitanos; dichos
cambios se producen independientemente de si son “ciudades del mundo” o “ciudades regionales”
(Friedmann, 1995; Knox y Taylor, 1995). Sin embargo, los intentos de ubicar a las grandes ciudades
dentro del sistema global no consideran las maneras mediante las cuales se ha reformulado la
organización territorial (Brenner, 1999), pues las fuerzas de la escala intermedia hacen más compleja la
interfase entre lo global y local. De manera particular, esto sucede en las ciudades en las que el gobierno
es multijurisdiccional y está sujeto a presiones de los niveles intermedios, lo que plantea la cuestión de la
competitividad. Las autoridades, fragmentadas en regiones funcionales, podrían actuar contra la
competitividad, como lo demostró David Newman para el caso de Europa (Newman, 2000). Por ende, la
falta de cooperación puede inhibir el accionar de las grandes áreas metropolitanas, las cuales son el
motor de crecimiento económico.
El análisis del caso mexicano nos lleva al meollo de muchos de los dilemas que confrontamos cuando
pensamos en los gobiernos metropolitanos y la gobernabilidad. El primero de estos dilemas, por
ejemplo, es el hecho de que, en México, un número considerable de áreas metropolitanas se expanden
sobre jurisdicciones de municipalidades adyacentes, siendo una de ellas, generalmente, la municipalidad
dominante. Esto introduce la necesidad de algún tipo de colaboración intergubernamental entre una
autoridad y las otras; y si bien ha habido acuerdos legales con el objetivo de lograr la coordinación de la
gestión metropolitana o la coordinación interjurisdiccional, éstos han sido de carácter consultivo y han
carecido de un poder efectivo en términos de autoridad, es decir, de una autoridad ejecutiva que abarque
a la región metropolitana en su conjunto. El segundo dilema consiste en que frecuentemente se
producen dificultades en la planeación general; en la puesta en marcha de planes de desarrollo urbano;
en la planeación integrada de usos del suelo; en el desarrollo de infraestructuras para agua y drenaje; en
la provisión de transporte, servicios públicos, seguridad y limpieza, entre otros. La naturaleza
transmetropolitana de estas actividades dependerá de si la provisión de los servicios es pública o privada
y de si la organización para su puesta en marcha es jerárquica u horizontalmente coordinada, por medio
de acuerdos de cooperación formal o informal que maximicen la eficiencia y la equidad e incrementen el
acceso o cualquier otro objetivo.
Un tercer dilema agrupa preguntas sobre la base constitucional de la legitimidad de los principales
funcionarios de gobierno. ¿Son designados por el gobierno, electos o resultado de una combinación de
ambos? En lo que respecta a los funcionarios electos, ¿el criterio de elección es con base en términos
partidarios o no partidarios? 7 En México, el criterio para la elección, por ley, es partidario, dado que las
elecciones se basan en partidos políticos; además, debido a la no reelección, existen pocas posibilidades
de que los funcionarios desarrollen lealtades políticas hacia sus electores. Este panorama se complica
todavía más en las áreas metropolitanas, porque generalmente involucran capitales estatales y
nacionales, y consecuentemente, hay varios actores de los poderes ejecutivos, con diferentes mandatos,
alcances y peso político —gobernadores versus alcaldes o presidentes municipales—. Esto hace
imperativa la coordinación Ínter e in-tragubernamental. En el caso de la ciudad de México, por ser la
capital nacional, el gobierno metropolitano es muy complejo, ya que involucra al presidente de la nación,
el gobierno federal, dos gobernadores regionales y cincuenta y dos gobiernos municipales.
El cuarto dilema entraña una dimensión de análisis en cuanto a la identificación de las oportunidades de
autogobierno local. Es decir, ¿hasta qué punto los ciudadanos de las áreas metropolitanas enfrentan el
desafío de la movilización y la participación, puesto que son ciudadanos tanto de entidades locales como
metropolitanas?, y ¿cómo experimentan la ciudadanía y la ideología “construida” en cada nivel? Aquí
surgen dos sub-temas: 1) las estrucruras institucionales dentro de las cuales los ciudadanos están
representados —democracia representativa—, y 2) las estructuras y los canales por medio de los cuales
los ciudadanos participan en la gobernabilidad de la ciudad —democracia participativa—. El punto es
averiguar si, tanto en México como en otros contextos, ser ciudadano de la “ciudad metropolitana” tiene
un significado especial. Es decir, si el “lugar” importa — place matters, como dicen los geógrafos ingleses
—, entonces, muy probablemente, tendrá múltiples significados, dependiendo del punto de partida en el
cual uno se sitúa. También cabe preguntarse, como lo hacen los geógrafos, ¿qué importancia tiene el
tamaño o la escala de la ciudad?
grandes
áreas
metropolitanas
diferentes intrínsecamente, en
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términosPara
de participación
e por
identificación
ciudadana?
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sentido, habría
que preguntarse
si el
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prácticas de gobernabilidad y oportunidades. Hasta 1997, existían diferencias, porque en el Distrito
Federal, el cual constituye la mitad del área metropolitana, los principales funcionarios públicos no eran
electos por los ciudadanos, y esta anomalía era específica del Distrito Federal. Es posible que esta
imposición del gobierno federal, así como de lo regional y lo local, haya marcado diferencias importantes
en términos de ciudadanía y participación.
El quinto y último dilema se refiere a las formas mediante las cuales los ciudadanos definen su identidad
con su ciudad y con su carácter metropolitano o local. Es común que los residentes y nativos de un área
metropolitana se identifiquen con su ciudad o su región, como sucede con los nacidos en el Distrito
Federal, los “chilangos”. En el caso de Guadalajara, que se analiza a continuación, sus residentes son
“tapatíos” —del centro de Jalisco—, o se identifican con Guadalajara —municipio o área metropolitana—,
o como zapopenses —de Zapopan—. Lo cierto es que las municipalidades han comenzado a cultivar su
identidad como parte de su estrategia de mercadotecnia (marketing), promoviendo el sentido de
pertenencia y lealtad hacia determinadas subáreas de las regiones metropolitanas.
La estructura metropolitana de México
Áreas metropolitanas y actividad económica
16
17
El cuadro 3 presenta datos sobre las sesenta y siete áreas metropolitanas y ciudades de más de cien mil
habitantes de México en el año 2000; en él se indica el número de municipalidades que abarcan las áreas
metropolitanas, así como los valores del producto bruto generado por los principales sectores de
producción de cada ciudad. Aquellas ciudades que están resaltadas no forman parte de áreas
metropolitanas; es decir, no forman una conurbación de dos o más municipalidades (veáse la
explicación, más adelante). No obstante, siete de las primeras veintitrés son municipalidades con una
población mayor a medio millón de habitantes. Sobre este punto retornaremos cuando tratemos el caso
de Ciudad Juárez.
Tal como lo mencionamos anteriormente, una idea implícita en todo esto es la de que un gobierno único,
o bien, los acuerdos metropolitanos son deseables para promover el desarrollo económico, ya sea en
tanto unidades productivas, ya para permitirles ser más competitivas en la captura de economías de
escala, para maximizar su eficiencia, para innovar y dirigir el crecimiento urbano, etcétera. Sin embargo,
las formas en que estas intersecciones espaciales ocurren o se desarrollan son poco conocidas;
generalmente, consisten en interpretaciones subjetivas y basadas en consideraciones ad hoc o en
trabajos empíricos aislados (Paiva, 2003). Sin embargo, la importancia relativa de estas ciudades se
expresa en el producto bruto por sector y per capita, tal como se puede observar en el cuadro 1. La
ciudad de México es, por mucho, la más importante; sin embargo, su papel como productor industrial ha
declinado en años recientes —aunque todavía genera tres veces más producción industrial que
Monterrey—. Comparada con la mayoría de las ciudades, México es más significativa en términos de
comercio y servicios. También lo son los centros turísticos y las capitales como Acapulco, en primer
lugar, y Morelia y Mérida, en segundo. Los centros industriales más sobresalientes están orientados
hacia la producción de bienes de exportación y son: Puebla, Toluca, Querétaro, San Luis Potosí, Saltillo,
etcétera. Entre 65 y 75 % del producto bruto de estas ciudades se genera por actividad industrial (véase
el cuadro 3). Estas mismas ciudades, a su vez, tienen, significativamente, los niveles más altos de
producto interno bruto ( ) per capita, siendo Saltillo, la ciudad con el más alto, de más de 61000 pesos
per capita. Generalmente, aquellas ciudades con mayor orientación industrial son las que producen un
per capita más elevado, superior a 40 000 pesos. Las ciudades orientadas al sector comercial o de
servicios, o bien, a la producción industrial nacional, como León, tienen un
per capita menor.
La definición de ”lo metropolitano”:
la ambigüedad de lo metropolitano en México
18
19
La Constitución Federal de México no contempla la creación de gobiernos metropolitanos. El sistema
federal mexicano solamente establece tres niveles de gobierno: federal (central), estatal (regional) y el
local (municipal). Por lo tanto, cualquier colaboración o coordinación metropolitana debe hacerse formal
o informalmente mediante programas estatales y arreglos establecidos por la ley estatal. Esto es posible
siempre y cuando los programas y arreglos no contradigan la Constitución nacional o estatal. En la
práctica, las definiciones de “lo metropolitano” han surgido de una manera ad hoc y subjetiva.
Desde 1950, un asentamiento de más de dos mil quinientos habitantes es considerado urbano,
oficialmente y por censo, siendo ésta la clasificación más baja de “urbano” en el mundo. Posteriormente,
el primer Programa Nacional de Desarrollo Urbano (1989-1994) creó la siguiente clasificación de
ciudades, de acuerdo con su tamaño: a) ciudades pequeñas, aquéllas con una población entre quince mil
y cien mil habitantes; b) ciudades medianas, con una población de cien mil a un millón; y c) ciudades
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grandes, las que tienen más de un millón de habitantes. En México, se considera que un área es
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“metropolitana” sólo cuando el área
de el
una
lo cual es problemático
Al urbana
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millón dos cientos mil habitantes, así como a muchas otras ciudades con más de quinientos mil
habitantes (véase el cuadro 3). Es necesario diferenciar “áreas metropolitanas” y “zonas metropolitanas”.
Sobrino (2003) define las áreas metropolitanas como aquellas que comprenden zonas urbanas
construidas que se extienden sobre dos o más municipalidades, que abarcan usos de suelo no agrícolas y
son físicamente continuas. Por el otro lado, una zona metropolitana también incluye territorios
municipales que se tocan en un área metropolitana, independientemente de si los usos del suelo urbano
son continuos. Por lo tanto, los límites de una zona metropolitana son congruentes con los límites de los
municipios que forman parte de un área metropolitana; en realidad, forman parte de una conurbación.
De hecho, en México, “conurbación” es el término legal preferido para definir lo metropolitano y la
coordinación metropolitana.8
Sin embargo, el término “conurbación” se utiliza en forma ambigua. En 1994, el Consejo Nacional de
Población (Conapo) publicó un estudio en el cual estableció cuatro zonas metropolitanas y treinta
conurbaciones, que abarcaban ochenta y siete municipalidades; en cambio, el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano (1995-2000) utilizó un criterio diferente, proponiendo ciento veinticinco municipios
que conformaban veintinueve conurbaciones. En estos trabajos se pone de manifiesto la falta de una
definición oficial de la delimitación de las localidades que se incluyen en la definición de las áreas
metropolitanas. Solamente dos artículos de la Constitución se refieren a las zonas metropolitanas o
ciudades, pero éstos no proveen una definición clara de las zonas metropolitanas, ni señalan cómo se
determina la pertenencia a estas áreas. En el artículo 115, fracción vi, sobre las municipalidades, la
Constitución establece que:
Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas
formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los
municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y
coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia (reformado mediante
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 3 de febrero 1983).
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Este artículo ofrece la posibilidad de creación de agencias metropolitanas de cooperación y coordinación,
pero no considera la creación de gobiernos metropolitanos, dado que solamente el municipio tiene la
autonomía y la autoridad sobre su jurisdicción.9 El artículo 122, sobre el Distrito Federal, indica que
localidades o municipalidades conurbadas con el Distrito Federal deberían coordinarse entre ellas y con
el gobierno federal para la provisión de servicios mediante comisiones metropolitanas. La regulación de
dichas comisiones está sujeta al acuerdo entre las partes, pero, una vez más, éstas no poseen ni carácter
ni autoridad de gobierno.
La Ley Nacional de Asentamientos Humanos (1976; reformulada en 1983) define vagamente el término
conurbación como “la continuidad física y demográfica que forman o tienden a formar dos centros
poblacionales”; mientras que “zona metropolitana” se define como “el espacio territorial comprendido
bajo la influencia de un centro po-blacional”. Con esta ambigüedad, la ley reconoce la necesidad de
coordinación entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, y los niveles locales en zonas
conurbadas, otorgándole a los estados y a las municipalidades la facultad de administrar conjuntamente
los servicios públicos de dichas zonas. Específicamente, el artículo 21 de la ley indica que todos los
niveles de gobierno deben estar involucrados en la delimitación de una zona conurbada allí donde las
características geográficas, urbanas y económicas de dos o más centros poblacionales de estados
colindantes lo requieran.
Si bien la legislación Mexicana reconoce la existencia de zonas conurbadas, no establece su delimitación,
dado que el establecimiento, delimitación y los acuerdos para la creación de comisiones que en ellas
operen dependen de la voluntad de los municipios que las conforman y de sus respectivos estados. Estos
acuerdos definen tanto los límites de la conurbación, como las responsabilidades del gobierno nacional y
de los correspondientes estados y municipalidades, y para que los acuerdos sean efectivos deben ser
publicados en el Diario Oficial de la Federación.
Las comisiones de las conurbaciones son responsables del desarrollo de la planeación urbana, pero la ley
no define su estructura ni los medios para alcanzar sus objetivos específicos. Por lo tanto, la fortaleza o
debilidad de la comisión conurbada depende principalmente de las facultades que le son asignadas por el
estado y los municipios. Como veremos más adelante, las comisiones, invariablemente, han carecido de
poder, pero para los fines de este trabajo, y pensando en el futuro, debemos indicar que la ley permite el
ejercicio efectivo de los poderes de las comisiones, aunque en la práctica este ejercicio está directamente
ligado a la existencia de voluntad política.
Además de las comisiones de conurbación, existen otras leyes y reglamentos que requieren de la
coordinación de diferentes gobiernos para la provisión de servicios metropolitanos. Un buen ejemplo es
la ley que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Esta ley
permite el desarrollo de acuerdos de coordinación entre diferentes niveles de gobierno, entre
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La geografía contemporánea y Elisée Reclus - Repensando el espacio geopolítico metropolitano en México: ¿cómo lograr un verdadero …
Oportunidades de colaboración intergubernamental
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Dado que no se inviste de poder (empowerment) y de mandato constitucional a una estructura
metropolitana dentro del sistema federal de México, es útil mencionar algunas oportunidades de
colaboración intergubernamental. Un paso positivo en este sentido ha sido el consejo de alcaldes o
presidentes municipales y gobernadores, como lo explicaremos más adelante. Los partidos políticos han
ofrecido capacitación para fortalecer la gobemabilidad municipal, especialmente a causa de la rotación
de personal cada tres años y el bajo nivel de capacitación existente. A su vez, el gobierno federal tiene
una oficina, en la Secretaria de Gobernación, responsable de monitorear la descentralización y los
procesos de fortalecimiento de los gobiernos municipales —establecida en el marco de la reforma al
artículo 115, llevada a cabo en 1983—. Por su parte, mediante el Consejo Nacional de Gobernadores
(Conago), los gobernadores están jugando un papel cada vez más destacado, presionando por tener una
mayor participación en la asignación de los recursos fiscales y por el incremento de las oportunidades
impositivas regionales (Ward et al, 1999). Un aspecto de este papel ha sido su influencia en la asignación
de los recursos fiscales, pero, en el ambiente de un México más democrático, esto ya no depende tanto de
las lealtades personales y de la cercanía al presidente, sino, más bien, de la efectividad para crear una
estructura institucional con la cual se avace en los proyectos estatales o metropolitanos; siendo de suma
importancia el tener buenos equipos técnicos, efectivos en la formulación de sus proyectos. El trabajo en
cooperación de algunos gobernadores se ha puesto de manifiesto en casos recientes, como los de
Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila y Chihuahua (González Paras, 2003), y esta cooperación, en
ocasiones, se ha dado entre autoridades de distinto partido político. Hasta el año 2000, la expresión
“todos para uno y uno para todos” era un anatema en un sistema centralizado y de tradición jerárquica
como el de México. Sin embargo, hoy la colaboración parece más factible.
Es posible anticipar varios tipos de coordinación intergubernamental. En la figura 1, se ve la escala de
coordinación política de Clyde Mitchell Weaver y sus colegas (2000), en la cual los diferentes tipos de
coordinación muestran tres grandes tipos de dificultad política. Este marco es útil para nuestro análisis
de la coordinación intergubernamental metropolitana en México. En un extremo de la escala, están los
modelos de cooperación más fáciles de alcanzar: arreglos de cooperación informal, acuerdos de servicios
entre localidades, consejos regionales y contratación de proveedores privados. En el nivel
“moderadamente difícil” de coordinación, se encuentran: distritos locales especiales, transferencia de
funciones, anexión o creación de distritos especiales regionales, distritos metropolitanos multiobjetivos,
etcétera.
Finalmente, el nivel “más difícil” de ser alcanzado políticamente es el del gobierno: fusión de dos o más
jurisdicciones en una, cambios requeridos para la creación de un nuevo nivel de gobierno como parte de
la estructura federal y mediante la reforma a la Constitución. Este modelo de análisis nos abre las
puertas para comenzar a explorar los mecanismos por medio de los cuales las áreas metropolitanas, en
México, han moldeado un nivel metropolitano de administración (gobierno) y participación
(gobernabilidad). A continuación, mostraremos algunos casos de coordinación metropolitana.
Estudio de casos de coordinación metropolitana
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En México, hay dieciseis centros urbanos con más de quinientos mil habitantes, en los cuales dos o más
municipalidades forman una conurbación y conjuntamente crean una zona metropolitana (véase el
cuadro 3).10 Precisamente, estos casos son los que necesitan una coordinación entre gobiernos para la
provisión de servicios y para garantizar el desarrollo sustentable de la ciudad. En este sentido, los más
representativos son los de las grandes áreas metropolitanas de las ciudades de México, Guadalajara y
Monterrey, que se analizan a continuación.
CUADRO 3. Áreas metropolitanas y graneles ciudades, mostrando el número de entidades
involucradas y la importancia económica por ente urbano
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CUADRO 3. Áreas metropolitanas y grandes ciudades, mostrando el número de entidades
involucradas y la importancia económica por ente urbano
CUADRO 3. Áreas metropolitanas y grandes ciudades, mostrando el número de entidades
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Fuente: Sobrino, 2003. Las ciudades en blanco no están definidas como “metropolitanas” porque no
abarcan más de un solo municipio.
El gobierno macrometropolitano de la ciudad de México:
¿es una ”misión imposible”?
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Como se observa en el cuadro 1, si un solo gobierno municipal representa el modelo más sencillo,
entonces la ciudad de México es el modelo de mayor complejidad. En el área metropolitana de México
residen veinte millones de personas, las cuales se distribuyen igualitariamente en dos entidades
federales: el Estado de México y el Distrito Federal —tocando al estado de Hidalgo en una
municipalidad, al norte—. La conurbación total o zona metropolitana está conformada por no menos de
cuarenta municipios sumados a las diez y seis delegaciones existentes en el Distrito Federal, pero, si
consideramos únicamente las áreas urbanas continuas —lo que llamamos “área metropolitana”— incluye
un número menor de municipalidades —treinta, en total—. Varios de estos municipios y delegaciones
están muy poblados, albergan más de un millón de habitantes; por ejemplo, Ciudad Netzahualcóyotl y el
municipio de Ecatepec. Esto crea un rompecabezas (patchwork) de gobiernos, en el cual los tres niveles
de autoridad federal están altamente involucrados, siendo los gobiernos del Distrito Federal y del Estado
de México los principales actores. De esta manera, la intersección de los gobiernos federal, regional y
local, en la capital de la nación, constituye un caso extremo en cualquier análisis sistemático sobre este
tema.
En el pasado, ha habido numerosos intentos de crear un consejo consultivo para la Comisión de la
Conurbación, así como intentos ocasionales de coordinación de actividades entre municipios adyacentes,
y entre el Distrito Federal y los municipios mayores que forman parte del continuo en el vecino Estado
de México; pero estas colaboraciones han sido efímeras y generalmente han fallado (Ward, 1998;
Iracheta, citado en Ward, 2004: 513). Sin embargo, existen algunas comisiones metropolitanas que han
funcionado bastante bien en el pasado, el caso más notable es el de la Covitur, a cargo del transporte
rápido de pasajeros (Metro).
El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal incluye, en su sección tercera, un grupo de artículos sobre
coordinación metropolitana. Básicamente, la ley establece que el Distrito Federal debe coordinar con las
municipalidades vecinas las actividades de planificación del asentamiento humano protección ambiental
y preservación ecológica; ttansporte; agua y drenaje; tratamiento y disposición final de los residuos; y
seguridad pública. El principal mecanismo de coordinación metropolitana en la ciudad de México son las
comisiones metropolitanas. Si bien el Gobierno de la Ciudad de México puede destinar recursos
materiales, humanos y financieros para la operación de estas comisiones, el monto de estos recursos está
sujeto a la autorización de la Asamblea Legislativa. Además, cualquier acuerdo metropolitano debe ser
publicado en el Diario Oficial de la Federación y en la Gaceta del Distrito Federal. A pesar de la
atracción y el éxito que estas comisiones alcancen —y en principio, la evidencia indica que en el mejor de
los casos se trata de éxitos parciales—, las dimensiones, extensión y complejidad de la estructura
multijurisdiccional de la ciudad de México plantea desafíos fenomenales. En este sentido, es un caso
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extremo que probablemente requiera acciones dramáticas, como una reforma constitucional, para
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remediar la situación actual (véase el
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A pesar de los desafíos, el Distrito Federal ha tenido avances importantes desde 1997, en particular, en el
desarrollo de estructuras más democráticas y efectivas de gobernabilidad; éstas son más representativas
y participativas, tanto en el ámbito regional, mediante la actividad de la Asamblea Legislativa, como en el
ámbito local, por medio de las diez y seis delegaciones (Ward, 2004; Ziccardi, 2003). En términos
generales, se han mejorado tanto la calidad del gobierno, como el conocimiento y la participación de la
ciudadanía local. Sin embargo, aún se necesita abordar el gran tema del nivel primario de toma de
decisión y de coordinación efectiva entre el Distrito Federal y el Estado de México.
GRÁFICA 1. Escala de coordinación política
Fuente: Según el modelo de Clyde Mitchell Weaver y sus colegas, 2000; basado en L. Metcalfe, 1994:
271-290 (citado en Raiva Aranda, 2003).
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Varias conclusiones se desprenden de este caso particular, entre la cuales se podrían mencionar el
imperativo de crear algún nivel integrado de autoridad metropolitana y la necesidad de asegurar un
cierto grado de redistribución entre las áreas mejor y menos dotadas de la ciudad de México. Aun
cuando el mismo argumento podría usarse en cualquier otra gran ciudad, la escala de la ciudad de
México y las inequidades sustanciales presentes entre las jurisdicciones administrativas hacen que sea
deseable cierta compensación. De cualquier manera, la creación de una autoridad metropolitana parece
poco probable, y cualquier intento de anexar la mitad de la ciudad tanto al Distrito Federal como al
Estado de México seria difícilmente aceptada. La creación de un gobierno metropolitano con funciones
ejecutivas y legislativas todavía es una “misión imposible”. No obstante, puede haber colaboración en la
planeación metropolitana y en la toma de decisiones mediante las comisiones metropolitanas. En la
medida en que estas últimas tengan competencias para rendir cuentas a las asambleas elegidas por el
voto popular —Asamblea Legislativa del Distrito Federal; Congreso del Estado de México—, se podría
combinar un nivel efectivo de gobernabilidad con la supervisión pública, lo cual representaría un
mejoramiento sustancial de la estructura actual. Lo ideal sería obtener la ratificación de los acuerdos de
manera similar a la ratificación de los tratados nacionales.
La gobernabilidad, en la ciudad de México, empezó a mejorar después de la reforma política de 1996, la
cual permitió, en 1997, la elección directa del jefe de gobierno y de los jefes de las delegaciones. Este
nuevo sistema de gobierno representativo marcó un avance significativo en el proceso de participación
democrática y transparencia en la gobernabilidad local. Este ejemplo no es replicable, porque este
proceso se llevó a cabo para rectificar una anomalía —el Distrito Federal era la única área donde no
había elecciones directas—. Sin embargo, la idea de aplicar el principio de subsidiariedad a esta jerarquía
metropolitana de relaciones y actividades interjurisdiccionales —local, es decir, municipal y
delegacional, y estatal— podría ser útil, tanto para la ciudad de México como para otras áreas
metropolitanas.
Guadalajara: gobernabilidad metropolitana por medio de consejos y
comisiones: ¿gobernabilidad a medias?
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Guadalajara es la segunda área metropolitana del país y cuenta con tres millones quinientos mil
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habitantes. Está ubicada en elEste
estado
Jalisco
y comprende,
en su
conurbación,
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seis de las cuales forman el continuo del área metropolitana (véase el cuadro 3). Guadalajara tiene un
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millón seiscientos mil habitantes, seguida por otras tres municipalidades importantes: Zapopan, con
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novecientos diez mil habitantes; Tlaquepaque, con cuatrocientos sesenta mil habitantes, y Tonalá con
trecientos quince mil habitantes.
La coordinación entre municipalidades en la zona de Guadalajara no es reciente. En 1977, surgieron por
primera vez instancias formales de colaboración cuando el Congreso de Jalisco promulgó la Ley de
Asentamientos Humanos con base en la ley nacional aprobada en 1976. Esta ley estatal reguló la
coordinación intermunicipal para el desarrollo metropolitano usando el esquema federal de comisiones
de conurbación.
Hubo colaboración entre municipalidades, principalmente, en la planeación física de la ciudad. En 1978,
se creó la Comisión para el Desarrollo Urbano-Regional de Guadalajara. Esta comisión incluía al
gobernador del estado y diecinueve presidentes municipales de lo que entonces se llamaba la “Región de
Guadalajara”. Esta comisión elaboró y aprobó, en 1982, el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada
de Guadalajara. Sin embargo, éste fue un típico plan “que quedó en el papel”; fue requerido por la ley de
1976 y por el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978, pero hubo muy escasa o inexistente autoridad
ejecutiva que los llevara a cabo.
Lo que hace al caso de Guadalajara interesante es que desde 1989 existe una institución metropolitana,
el Consejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara. Ese consejo es responsable de la coordinación y
conciliación de acciones intermunicipa-les de planeamiento y financiamiento del trabajo público de
alcance metropolitano. Inicialmente, el consejo estaba formado por miembros de algunos
departamentos y oficinas del gobierno nacional, el gobierno estatal y los gobiernos locales de
Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan. Posteriormente, se incorporaron como miembros del
consejo los de los ayuntamientos de El Salto, Ixtlahuacán de los Membrillos, Juanacatlán y Tlajomulco
de Zúñiga. Pese a la creación del consejo en 1989, su reconocimiento legal como entidad responsable de
la coordinación de la zona metropolitana se hizo efectivo en 1993, fecha en que la ley estatal de
desarrollo urbano reconoció su competencia. Las responsabilidades del consejo, establecidas por la ley
estatal, son:
el ordenamiento y regulación del crecimiento urbano en la ciudad;
la búsqueda de opciones para la operación y administración eficiente de los servicios públicos;
acordar las mejores opciones para la ejecución de los trabajos públicos de magnitud relevante en las
áreas de infraestructura y planeamiento;
resolver, en un esquema metropolitano, los problemas de tratamiento de residuos sólidos;
abordar los problemas de contaminación urbana.
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El consejo opera por medio de cinco comisiones coordinadas por el ministerio del Estado que atiende en
cada área: Desarrollo Urbano, Transporte Público y Carreteras, Agua y Drenaje, Ambiente y Recursos
Naturales, y Finanzas. En estas comisiones, se desarrolla la mayor parte del trabajo técnico y político,
siendo el gobernador el actor con mayor peso e influencia política, especialmente en temas referidos a
trabajos públicos.
En términos económicos, existe un Fondo Metropolitano que provee recursos para que el mandato del
Consejo de la Ciudad opere; estos fondos incluyen contribuciones del Gobierno Federal y del sector
privado, así como contribuciones permanentes del Gobierno del Estado de Jalisco y de las
municipalidades. Con la aprobación de los proyectos por el pleno del consejo, se establecen las
contribuciones de los gobiernos estatales y municipales; éstas se definen de acuerdo con una fórmula
que considera la población residente en cada municipio y los fondos de coparticipación que éste recibe
del Gobierno Federal. Una vez definido el monto de las contribuciones, los presidentes municipales
solicitan los fondos a sus respectivos cabildos, para que sean incorporados al presupuesto municipal del
siguiente año; por su parte, el gobierno estatal también establece en su presupuesto anual los fondos que
serán destinados al Fondo Metropolitano. El total de fondos disponibles para el año 2001 fue de menos
de cincuenta millones de dólares. La asignación del Fondo Metropolitano priorizó la inversión en
carreteras en 64 %, mientras que para agua, drenaje y residuos sólidos se destinó 21 %, y para
transporte, 10 %. En el año 2004, el total de fondos disponibles fue de veintiséis millones de dólares, con
una contribución de 50 % por parte del estado (trece millones de dólares) y el otro 50 % por parte de las
municipalidades (trece millones de dólares).
Otro mecanismo para alcanzar la coordinación intermunicipal es mediante acuerdos entre municipios. Si
bien en Jalisco la mayoría de los servicios de transporte y carreteras son responsabilidad del gobierno
estatal, la Ley de los Servicios de Vialidad, Tránsito y Transporte del Estado de Jalisco establece, en el
capítulo seis, que los ayuntamientos de la conurbación pueden desarrollar acuerdos, ya sea entre ellos o
con el estado, para los trabajos de coordinación del carreteras y transporte público. Estos acuerdos
pueden ser llevados a cabo tanto por medio del Consejo Municipal como de la creación de comisiones.
Dentro del consejo, las municipalidades de Zapopan y Guadalajara propusieron la creación de un
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Instituto Metropolitano de Planeación,
pero no se ha alcanzado consenso al respecto, debido a
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discrepancias políticas entre los Aldiferentes
actores y sectores. Específicamente, tres de las seis
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municipalidades conurbadas se rehusaron a firmar el acuerdo por temor a perder autoridad y autonomía
municipal.
Guadalajara, lo mismo que México y Monterrey, posee un sistema metropolitano de transporte
controlado por una agencia pública descentralizada, el Sistema de Transporte Colectivo de la Zona
Metropolitana (Sistecozome), el cual administra y opera el sistema de transporte urbano en la zona
metropolitana de Guadalajara. El Sistecozome es administrado por un director general y un consejo de
administración. Este consejo de administración incluye al gobierno estatal, a los presidentes municipales
de Guadalajara, de Zapopan y de Tlaquepaque, representantes del sector privado y diferentes sindicatos.
El hecho de que cinco de los diez consejeros pertenezcan al gobierno estatal le da mayor influencia al
gobernador en el proceso de toma de decisiones. En sus comienzos, el Sistecozome operaba
principalmente mediante financiamiento público y subsidios. A partir de 1982, ha habido una creciente
participación del sector privado debido a la concesión de los servicios de microbuses. Actualmente, la
mayoría de las rutas de Sistecozome son operadas por el sector privado por medio de la sub-contratación
en la provisión del servicio. Las tarifas del servicio son establecidas por el gobierno del estado, quien
también provee cierto nivel de subsidio.
Las principales funciones y servicios a cargo de los municipios son agua y drenaje, alumbrado público,
recolección, tratamiento y disposición de residuos sólidos, mercados y centrales de abasto, cementerios,
mataderos, calles, parques y espacios abiertos y seguridad pública dentro de sus jurisdicciones. Además
de estas funciones, los municipios pueden coordinar, por medio de la Comisión de la Conurbación, las
áreas de asentamientos humanos, protección ambiental, transporte público, gestión de los residuos
sólidos y seguridad pública. Por su parte, el gobierno del estado es responsable de proveer, en las áreas
metropolitanas, educación pública, protección ambiental, sistema de agua y cloacas —conjuntamente
con los municipios—, previsión social, seguridad publica, cultura y bibliotecas, el cuidado de algunos
parques —conjuntamente con el Gobierno Federal—, vivienda, desarrollo urbano y turismo.
Recientemente, en 2007, el partido mayoritario (
) ha propuesto una nueva iniciativa de “asociación
intermunicipal”. Sin embargo, a pesar de que todos los nuevos gobiernos municipales son panistas, esta
iniciativa difícilmente puede ser considerada como novedosa. Héctor Robles (2007) ha planteado que,
dadas las limitaciones legales para dotar de poder al gobierno municipal, las posibilidades de hacer
efectiva la asociación entre municipios es reducida, a menos que otros actores centrales de los gobiernos
federal y estatales también participen y se preste especial consideración a la distribución de los recursos.
El caso de Guadalajara demuestra las dificultades generadas por la resistencia intergubernamental, la
cual puede obstaculizar la efectividad de la colaboración metropolitana. A su vez, muestra la existencia
de una intensa competencia entre las jurisdicciones, la cual no estaría anclada en diferencias partidistas,
ya que la mayoría de los gobiernos en Guadalajara son panistas. Otro aspecto interesante es que, desde
1997, la ciudad ha tenido una estructura de consejo metropolitano, y aunque ésta ha sido una iniciativa
significativa, la falta de recursos adecuados ha dañado sus posibilidades potenciales. Finalmente, parece
que los intentos recientes de crear un Instituto de Planeación Metropolitana dieron lugar a competencia,
celos y rivalidad partidista, tanto hacia adentro como entre varias de las entidades comprendidas en la
zona metropolitana. Las evidencias parecen sugerir que los institutos de planeación funcionan mejor
dentro de una sola jurisdicción —como lo muestran los ejemplos de León y Ciudad Juárez—, aunque,
probablemente, ésta es una hipótesis todavía, más que un resultado definitivo.
Monterrey: la coordinación metropolitana mediante el poder regional del
gobierno estatal
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La zona metropolitana de Monterrey comprende nueve municipios y un total de tres millones doscientos
mil habitantes, de los cuales un millón setenta mil vive en la municipalidad central de Monterrey, y el
resto de la población reside en las municipalidades adyacentes del este y del norte: Guadalupe (535
000), San Nicolás de los Garza (437 000), Apodaca y General Escobedo (aproximadamente, 100 000),
mienrras que en el valle protegido del sur se encuentra San Pedro Garza García (113 000), la
municipalidad más rica del país. Al ser Monterrey una capital provincial importante, las oficinas
federales están ubicadas allí y trabajan conjuntamente con el gobierno central. En términos de
concentración de población, el área metropolitana de Monterrey pasó de tener 74 % de la población del
estado de Nuevo León en 1970, a concentrar, aproximadamente, 85 % de la población (Aguilar Barajas,
2004). Por esta razón, el gobierno estatal presta especial atención al área metropolitana.
Como vimos en los dos casos anteriores, las municipalidades llevan a cabo las funciones y actividades
locales, y el gobierno estatal funciona como el principal aglutinador del planeamiento metropolitano y de
actividades sectoriales tales como transporte, infraestructura, protección ambiental, seguridad, etcétera.
La coordinación metropolitana se puede lograr de tres maneras diferentes: mediante acuerdos
bilaterales entre municipalidades, mediante la descentralización regional de agencias públicas, o bien,
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como en el caso de Monterrey, mediante un gobierno regional —del estado y las Secretarías— en el cual
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el gobernador ejerce su influencia. En
Monterrey,
las comisiones
no han funcionado bien
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En el área del transporte opera el Consejo Metropolitano de Transporte (
) administrado por el
gobierno del estado (Paiva, 2003: 185). La compañía de trenes urbanos Merrorrey es una agencia
dependiente de la Secretaria de Obras Públicas del gobierno estatal, la cual, a su vez, participa en el
.
Como en el caso de Guadalajara, este Consejo Metropolitano de Transporte planifica, invierte y establece
las tarifas, siendo el gobierno estatal el mayor poder detrás de esta estructura, estableciendo los precios y
las rutas de transporte urbano. Dicho consejo es una “agencia fuerte y adecuada en términos
territoriales. Su fortaleza está dada por la legislación estatal, que asegura que las decisiones en temas de
transporte urbano sean tomadas a nivel del estado” (Paiva, 2003: 213). Los municipios, por su parte, son
responsables de aplicar las regulaciones y habilitar los permisos, lo cual se ha profundizado con la
descentralización llevada a cabo en los años recientes (Paiva, 2003: 203) y que ha dado a los municipios
un mayor control y responsabilidad, pues también sirven como agentes de los gobiernos nacional y
regionales para monitorear el transporte público respecto al ambiente y a la calidad del servicio. Por
ende, si bien los municipios son autónomos, están claramente influidos por el gobierno central, y sobre
todo, por el gobierno estatal.
Esta tendencia al control fuerte sobre las estrategias metropolitanas, por parte del gobierno estatal y del
gobernador, se demuestra en la Ley 2000, en la cual se establece la creación de una agencia
descentralizada de Sistema de Procesamiento de Residuos Sólidos Metropolitanos (Semiprodeso), el cual
deja en manos de los municipios la recolección de residuos, pero determina el control directo del estado
sobre los sitios de disposición final, recepción y procesamiento de los residuos. En Monterrey, quizá más
que en cualquier otra área metropolitana, el gobierno del estado es el que está involucrado más
efectivamente en la cuestión metropolitana (Paiva, 2003: 62), lo que explica este proceso como el
resultado de la relativa independencia de Monterrey —por ser un estado del norte—respecto al centro de
México, aunque, probablemente, el factor más importante sea su papel como centro industrial y
exportador (Garza, 1996). Como observamos en el cuadro 1, Monterrey todavía mantiene un perfil
manufacturero de importancia nacional.
El éxito relativo de la coordinación metropolitana de Monterrey, por lo tanto, se deriva en gran parte de
la gran intervención y control ejercido por el gobierno estatal y, particularmente, por el gobernador. El
hecho de que el área metropolitana albergue una proporción tan elevada de la población del estado, que
la ciudad contenga municipalidades muy ricas y que, además, tenga una considerable importancia
económica en el país, hace que el costo de oportunidad debido a errores o ineficiencias en el manejo
metropolitano sea muy elevado.
Toluca: coordinación metropolitana entre ciudades polinucleares dentro
de la ciudad
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La dinámica de crecimiento metropolitano del área de Toluca, octava ciudad en términos de tamaño
(véase el cuadro 3), está muy relacionada con la expansión industrial que comenzó a mediados de los
años de 1960, siguiendo el eje de la autopista que corre desde el Oeste hacia el Centro, pasando por la
ciudad de México. Las plantas industriales se establecieron en pequeños ranchos privados al norte de la
autopista, la cual se convirtió en el Paseo Tollocan, actual entrada a la ciudad y a las zonas fabriles.
La expansión metropolitana se debió al desarrollo de su parque industrial, promovido por el gobernador
y el grupo económico Atlacomulco. La élite económica de Toluca jugó un papel esencial tanto en el
crecimiento económico de la ciudad, como en su crecimiento físico. Sin embargo, la naturaleza de la
población de la zona metropolitana y de su administración son muy diferentes.
El área metropolitana de Toluca tiene una población total de ochocientos mil habitantes, incluidos en
menos de diez municipios —tantos como Guadalajara, que tiene mayores dimensiones—. Estas
municipalidades constituyen la conurbación de Toluca, aun cuando no todas son parte del continuo
urbano. La característica interesante de Toluca es que el área metropolitana contiene una serie de
cabeceras municipales y un gran número de pueblos en su interior. Esta estructura metropolitana puede
caracterizarse mejor como un área metropolitana de “pueblos conurbados”. Diez y seis pueblos pequeños
forman parte de cuatro municipios. Además del de Toluca, se encuentran, principalmente, otros tres
municipios: Metepec, San Mateo y Zinacan-tepec. Estos municipios, así como los pueblos ubicados al
norte del centro de Toluca, mantienen una atmósfera de antiguos poblados y una estructura de
cabeceras, en las cuales se encuentra un centro histórico con sus plazas, edificios comerciales y
administrativos, mercados y viviendas de alquiler para sectores de bajo ingreso alrededor de las áreas
centrales. En algunos casos, hay parcelas agrícolas que se expanden hacia otros pueblos. Con el
crecimiento industrial y la expansión urbana, estos pueblos han sido un foco de atracción de población
de la clase trabajadora, la cual no sólo se asentó en sus centros, sino también en las tierras ejidales; al
mismo tiempo, ha habido un desarrollo residencial en zonas de granjas y quintas. De esta manera, el
área metropolitana comenzó a fusionarse, encargándose cada municipio de su propio desarrollo.
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Poniéndose de acuerdo con los municipios, el gobierno estatal intervino en la creación de un sistema de
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rutas adecuadas que unieran los pueblos
con
lassitio,
zonas
donde
sedelocalizaban
los empleos, es decir, las
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zonas industriales del Norte y de Toluca. Los planes de desarrollo urbano del estado procuraron
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mantener la integridad de estos pueblos y de su población dentro de los límites municipales, mientras
aseguraban la movilidad de la gente hacia sus lugares de trabajo; sin embargo, sólo se lograron éxitos
parciales.
El caso de Toluca requiere un análisis más detallado, porque resulta difícil sacar conclusiones a partir de
esta experiencia, dada la naturaleza sui generis de su estructura polinuclear. Además, la atención del
gobierno estatal está enfocada en los diez millones de personas que viven en la mitad de la aglomeración
de la ciudad de México que se encuentra dentro de los límites del Estado de México. Sin embargo, en
Toluca, el poder de las elites influyentes ha sido un factor determinante del desarrollo de la ciudad. Por
otro lado, la coordinación realizada por el estado en las municipalidades conurbadas y sus pueblos
parece ser un eje crucial para alcanzar un nivel significativo de integración, especialmente si esto
también incluye el principio de subsidiariedad local.
Ciudad Juárez: un gobierno metropolitano bajo una sola jurisdicción y el
caso de cooperación público-privada
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Como mencionamos anteriormente, México tiene siete municipios con más de medio millón de
habitantes que no clasifican como áreas metropolitanas debido a que no forman parte de una
conurbación, sino que toda el área urbana esta comprendida en una sola jurisdicción. Estos casos,
organizados en forma descendente de acuerdo con la cantidad de población, son: Ciudad Juárez,
Chihuahua, Acapulco, Morelia, Mexicali, Culiacán y Hermosillo (véase el cuadro 3). Esto significa que la
responsabilidad de proveer servicios en estas ciudades está a cargo de un solo gobierno, por lo tanto, la
necesidad de coordinación con otros municipios no es imperativa. A continuación, analizaremos con
detalle uno de estos casos, el de Ciudad Juárez, con el objetivo de evaluar cuánto más fácil y eficiente es
la gobernabilidad urbana bajo una única estructura gubernamental. Esto puede representar un caso
contrafactual respecto a los considerados anteriormente.
Aunque Ciudad Juárez es un único municipio, en un sentido más amplio también forma parte de una
zona metropolitana mayor, porque se localiza en la frontera, cerca de El Paso, Texas, y Sunland Park,
Nuevo México. Éste no es un caso atípico de ciudades fronterizas entre Estados Unidos y México. Ciudad
Juárez, con un millón doscientos mil habitantes, forma parte de un área metropolitana de
aproximadamente dos millones de habitantes, la cual se despliega sobre el territorio de dos países y tres
estados. Sin embargo, a pesar de que siempre ha existido una fuerte tradición de comunicación y diálogo
a través de la frontera, así como de cooperación sobre temas de interés común entre las dos ciudades —
como, por ejemplo, el control del grado de contaminación del aire—, los temas específicos de
planificación, desarrollo social y provisión de infraestructura han sido responsabilidad propia de cada
municipalidad y de su gobierno. Por otro lado, la ciudad tiene una fuerte tradición y una elite muy
influyente de empresarios, los cuales han ejercido una gran influencia tanto en la dirección como en la
naturaleza del crecimiento y el planeamiento urbano. En este trabajo, el caso de Ciudad Juárez ilustra
cómo una sola entidad municipal ofrece oportunidades a las elites económicas de ejercer una influencia
directa, en un contexto en el cual existe un grado de consenso considerable entre ellas y una visión
común de la ciudad.
La existencia de un importante sector privado se remonta a la presencia de familias de la elite económica
de Chihuahua, las cuales se vincularon con el desarrollo económico de la ciudad mediante las industrias
maquiladoras. Desde el comienzo de la planeación urbana, a fines de los años de 1970, los principales
actores del sector privado —principalmente, empresarios industriales—, invariablemente, protegieron
sus intereses y modelaron el crecimiento urbano por medio de negociaciones encubiertas con el
presidente municipal y el gobernador. Con la ascensión del
a los gobiernos municipal y estatal a
principios de los años noventa, así como con la devolución de competencias de planeación urbana a un
instituto de planeación mixto, público y privado, llevada a cabo por el
, las elites empresariales
ganaron un acceso más directo y transparente al proceso de delineación del desarrollo de la ciudad con el
Grupo Progreso de la Fundación de Empresariado Chihuahuense. Este grupo surgió durante la
administración del gobernador Francisco Barrio (1992-1998), y fue sostenido aún después de que el
ganara nuevamente el estado en 1998 (Padilla, 2005). Sin embargo, la sensación de que el grupo actuaba
en función de sus propios intereses y su estilo corporativista provocó cuestionamientos entre sectores
cívicos más amplios (Padilla, 2005: 507). Como consecuencia de esto, en el año 2000 se creó el Plan
Estratégico de Juárez, A. C., el cual abrió la participación a otros sectores y grupos sociales, incluyendo
no sólo a los empresarios (“socios impulsores”), sino también a instituciones públicas y privadas (“los
promotores”) y pequeños y medianos emprendedores, individuos y desarrolladores privados (“los socios
sumarios”). El Plan se basó en el modelo exitoso de recuperación urbana de Bilbao, España (Padilla,
2005).
El punto que nos interesa destacar, sin entrar en los detalles del plan, es cómo una sola unidad
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administrativa es capaz de desarrollar una visión integrada por medio del liderazgo público o privado.
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En el caso de Ciudad Juárez, la existencia
económicos
de elite altamente organizados ha
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significado que el sector privado tenga un papel preponderante en el desarrollo urbano, a diferencia de lo
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que usualmente ocurre en las áreas metropolitanas que involucran varias jurisdicciones autónomas o en
las que las elites son menos influyentes. A su vez, este caso muestra cómo la participación concertada de
las elites puede delinear la naturaleza del planeamiento y del crecimiento urbano, articulado mediante
una única jurisdicción municipal —a diferencia de To-luca, donde los intereses de las elites se articulan
mediante el gobierno estatal—. A su vez, Ciudad Juárez muestra cómo, con un Instituto de Planeación
Metropolitana, se puede trabajar mejor cuando participan todos los sectores; muestra, también, cómo
ganar apoyo de los sectores más poderosos del sector privado. Sin embargo, como en el caso de Toluca,
estos resultados no son fáciles de replicar.
Estrategias para mejorar la gobernabilidad metropolitana en México
61
Los estudios de caso que hemos revisado ilustran varias de las opciones existentes en México y muestran
cómo los gobiernos metropolitanos abordan los problemas comunes de planificación integrada,
protección ambiental, seguridad y transporte, y promueven el compromiso ciudadano. En el apartado
final de este trabajo, presentamos un resumen de las estrategias que consideramos que se deben
considerar por su importancia.
Posibilidades de creación de nuevas instancias de gobierno
metropolitano: fusión, incorporación (annexation) y consejos ejecutivos
metropolitanos
62
63
64
65
Ésta es, probablemente, la alternativa más difícil e improbable de alcanzar en México, debido a que
interfiere con sectores de poder y de intereses locales. En la ciudad de México, por ejemplo, mientras
posiblemente el Distrito Federal se convierta en el estado treinta y dos de Anáhuac, como ha sido
propuesto y debatido, la fusión de dos unidades —el Distrito Federal y el Estado de México— crearía un
“superestado”, aún más poderoso que las partes que actualmente lo conforman; sería como un país
dentro del país. Incluso en aquellas áreas metropolitanas en las que esta integración podría ser posible,
como la de Guadalajara, los fuertes intereses locales probablemente prevalecerían. Además, tal fusión no
sería deseable, dado que el compromiso y la identidad ciudadana son más fáciles de alcanzar a escala
local.
Sin embargo, la puesta en marcha de una nueva instancia de gobierno o de organización metropolitana
con responsabilidades específicas para determinadas funciones —planificación urbana a escala macro,
control ambiental, seguridad, transporte e infraestructura primaria de redes, etcétera— tendría sentido.
Esta instancia metropolitana necesitaría tener funciones ejecutivas, disponer de financiamiento
apropiado por parte de las autoridades federales y regionales, ser transparente y rendir cuentas,
probablemente a un consejo o congreso metropolitano electo. Como modelo, se puede mencionar el
Consejo del Gran Londres, entre otros numerosos ejemplos (
, 1997; Rojas et al., 2005). Sin
embargo, la creación de este cuerpo requeriría de una reforma constitucional y la aprobación de dos
tercios del Congreso, más la mitad más uno de los estados. Si bien esta idea resulta atractiva, en
términos más pragmáticos, probablemente existen maneras más simples de alcanzar esta integración;
estas maneras, sin embargo, deben ser seriamente consideradas antes de reformular la actual estructura
federal.
Dentro de las estructuras existentes sería posible experimentar con los consejos, con funciones
específicas y con acuerdos de coordinación metropolitana, los cuales deberían rendir cuentas a la
legislatura estatal o local. En la ciudad de México, esto requeriría un nuevo arreglo institucional dentro
del poder ejecutivo, que permita reportar a las dos legislaturas, la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal y el Congreso del Estado de México en Toluca. En otros casos, implicaría un arreglo institucional
en el cual los ayuntamientos interesados tendrían igual participación y el consejo metropolitano rendiría
cuentas a cada uno de ellos. Como discutimos anteriormente, esto podría operarse en el marco de la
legislación existente. Sin embargo, para que esta propuesta sea realmente efectiva, sería necesario
instrumentar algunos cambios constitucionales de forma tal que se creara un mandato financiado
apropiadamente, sostenible más allá de los periodos electorales y que no esté sujeto a las diferencias
ideológicas que operan en cada una de las unidades. Esto también parece ser una “misión imposible”; sin
embargo, si el mandato se restringe a actividades en el nivel macro, en las que exista un interés común, y
tiene un sistema de rendición de cuentas asegurado, ésta podría ser una forma que permita avanzar en la
gobernabilidad metropolitana, especialmente si está ligada con el concepto de subsidiariedad.
Subsidiariedad implica dar responsabilidades en la toma de decisiones a los niveles locales y transferir a
un nivel superior de gobierno únicamente aquellos temas que no pueden ser manejados localmente. Es
posible pensar que esto funcionaría bien en el Distrito Federal, aunque, generalmente, es más fácil
hacerlo efectivo en un sistema unitario. En la estructura federal de México, un nuevo arreglo
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metropolitano, ya sea formalmente
institucionalizado
o no,
podría
abarcar
la noción de subsidiariedad
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desde losPara
distritos
locales, submunicipales,
municipales
consejos
metropolitanos
hasta
los de
gobiernos
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regionales. Como ya lo hemos mencionado, es probable que para que funcione efectivamente sea
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necesario formalizarlo institucionalmente. En este sentido, el caso de Toluca muestra cómo el principio
de subsidiariedad funciona bien dentro de municipios en los cuales se encuentran varias ciudades o
poblados importantes.
Fortaleciendo el gobierno metropolitano mediante acuerdos y prácticas
existentes
66
67
68
69
El presente trabajo ha demostrado que en México existe cada vez más ambigüedad en la definición de lo
que constituye “lo metropolitano” y que no hay una entidad formal de gobierno metropolitano. Las áreas
metropolitanas comprenden un área construida continua que se esparce a través de más de una
jurisdicción administrativa. Por otro lado, las zonas metropolitanas incluyen la totalidad del municipio,
independientemente de si es parte de un área construida. Las áreas construidas son similares a las
conurba-ciones, para las cuales la legislación mexicana permite la creación de comisiones en el ámbito
de una conurbación. Existen numerosos modelos que tienen el objetivo de alcanzar algún nivel de
coordinación metropolitana, con distintos niveles de éxito. Aun cuando hablamos de áreas o zonas
metropolitanas, no existe actualmente en México una instancia de gobierno o la noción de una
estructura de gobernabilidad que se adecue a las necesidades de la población que vive en estas áreas
metropolitanas. En este sentido, entonces, la idea de gobierno metropolitano sigue siendo una quimera.
Nuestro análisis sugiere que, independientemente de que sea una quimera o no, las áreas metropolitanas
necesitan numerosas respuestas para atender los desafíos del ejercicio de gobierno y gobernabilidad
entre las distintas jurisdicciones. Como lo hemos sugerido, la ciudad de México viene a ser un caso
particular, dado que involucra no sólo a las municipalidades locales, sino también a los gobiernos federal
y estatal. A su vez, los políticos están más expuestos, porque los cargos ejecutivos generalmente sirven
como plataforma política para alcanzar posiciones más importantes de gobierno; por lo tanto,
representan una apuesta mayor.
Como lo hemos observado en el caso de Monterrey, existen situaciones en las cuales un gobierno
metropolitano puede ser alcanzado por medio del fortalecimiento de la capacidad y el liderazgo del
gobierno regional (estatal). Esto puede ser logrado por el investimiento de poder o “empoderamiento”
(empowerment) de las agencias estatales, o bien, mediante la creación de comisiones sectoriales. Si bien
la creación de un consejo metropolitano, como en el caso de Guadalajara, parece acertada en principio,
en la práctica su éxito depende de la buena voluntad política y del consenso entre los principales
gobiernos interesados. La experiencia sugiere que, probablemente, en una situación de urgencia o crisis,
estos consejos podrían derrumbarse en cualquier momento, afectando a unas áreas más que a otras.
Otra debilidad es la falta de continuidad entre administraciones. Los sectores de provisión de servicios
de agua, drenaje o transporte son más fáciles de encomendarse a la gestión de consejos o comisiones
metropolitanas que otros, especialmente aquéllos que requieren una mayor inversión pública o son
políticamente difíciles de gestionar localmente.
La coordinación y colaboración entre municipios puede alcanzarse mediante otros modelos, tales como
consorcios, acuerdos de mancomunidad y acuerdos bilaterales. La privatización es otro mecanismo para
superar las responsabilidades locales y ubicarlas en la esfera de las empresas privadas, las cuales,
generalmente, tienen mayor alcance. Otra alternativa, que ha sido poco explorada, es el modelo de
asociación público-privada, bajo el cual las jurisdicciones locales conservan su voz y responsabilidades
trabajando conjuntamente con el sector privado. Independientemente de la arquitectura institucional
que se adopte, siempre existirá la necesidad de fortalecer la gobernabilidad metropolitana, de facilitar
cierto grado de autonomía fiscal y de proveer una agencia metropolitana de financiamiento o fondos
directos para el financia-miento de los servicios. Pero parece que México está todavía lejos de crear
estructuras representativas y participativas de gobierno efectivas para el ámbito metropolitano. Lo más
probable es que se continúe con arreglos de colaboración ad hoc, siguiendo las líneas de los casos aquí
presentados.
Bibliografía
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Notas
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junio de 2018).
asistencia Para
de Héctor
Robles, y como
un proyecto
mayor
de gobernabilidad
metropolitana
en25
lasdeAméricas.
El doctor
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Peter Ward fue profesor del Departamento
de Geografía
en las
Universidades
de Londres y Cambridge, Reino Unido.
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Actualmente, se desempeña como C. B. Smith Sr. Centennial Chair en Relaciones entre Estados Unides de América-México, y
es profesor de la Escuela de Políticas Públicas Lindon B. Johnson y en el Departamento de Sociología de la Universidad de
Texas en Austin. Además, ha sido director del Centro Mexicano en la Universidad de Texas en Austin, y entre 2002 y 2007 fue
editor en jefe del Latin American Research Review.
El doctor Héctor Robles se recibió como tal en la Escuela de Políticas Públicas Lindon B. Johnson, de la Universidad de Texas
en Austin, y enseña en el
de Guadalajara, Jalisco. Se desempeñó como regidor del Partido Revolucionario Institucional
( ) para la municipalidad de Zapopan, Guadalajara, Jalisco.
Este trabajo ha sido traducido por Alejandra Ramírez Cuesta, estudiante de doctorado en la Escuela de Políticas Públicas
Lindon B. Johnson, de la Universidad de Texas en Austin; maestra en Proyección Urbanística por la upe, España, y arquitecta
por la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina.
2. El término “gobierno” se refiere a estructuras y funciones de gobiernos en la ciudad; “gobernabilidad” se refiere a otras
formas de acción pública, más allá del gobierno (Lefebvre, 1998), enfocándose más en las relaciones y los procesos dentro y
alrededor del gobierno y de la provisión de bienes públicos.
3. Quito es la única área metropolitana en Latinoamérica que posee un nivel supramunicipal de gobierno (Klink en Rojas et
al., 2005).
4. El trabajo editado por Rojas et al. (2005) es, tal vez, el ejemplo más reciente e informativo en esta materia.
5. Algunos trabajos referidos a la teoría de la elección pública o “public cboice” reconocen que ciertos servicios y funciones se
proveen más eficientemente a escala metropolitana (Hamilton, 2000).
6. Devolución: transferencia de poder desde niveles más centralizados a niveles de menor escala.
7. En Latinoamérica, algunos gobiernos locales se construyen con base en alianzas políticas, mientras otros se basan en la
lealtad individual a políticos determinados. En Estados Unidos, existe una fuerte tradición no partidaria en los gobiernos
locales (Stanyer, 1976). En tanto que, en el Reino Unido, la mayoría de los votantes eligen sus consejeros en función del
partido político que representan, desconociendo o importándoles poco la persona que es elegida (Ward, 1996).
8. Todavía de manera no reconocida formalmente, un estudio reciente de la Secretaría de Desarrollo Social, el
y el
Conapo ya está manejando una definición de lo metropolitano más pragmática, que incluye ciudades grandes de un solo
municipio, como Ciudad Juárez y Morelia (Sedesol, 2007).
9. Si bien, desde 1983, las municipalidades de un mismo estado pueden asociarse y coordinar la provisión de servicios en una
conurbación, no fue sino hasta la reforma constitucional de 1999 cuando se permitió la coordinación entre municipalidades
de distintos estados de una misma conurbación, previa aprobación del Congreso estatal. Estas oportunidades, sin embargo,
sólo pueden aplicarse en casos ocasionales, cuando dos o más estados sean parte de una zona metropolitana (véanse los casos
de México, Puebla, Torreón, Tampico y Puerto Vallarta en el cuadro 3).
10. Podrían incluirse otros dos casos, los de Reynosa y Tuxtla Gutiérrez, pues en el año 2000 tenían una población cercana a
la línea de corte de quinientos mil habitantes.
Autor
Peter M. Ward
© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2011
Condiciones de uso: http://www.openedition.org/6540
Referencia electrónica del capítulo
WARD, Peter M. Repensando el espacio geopolítico metropolitano en México: ¿cómo lograr un verdadero gobierno y una
gobernabilidad para todos? In: La geografía contemporánea y Elisée Reclus [en línea]. Mexico: Centro de estudios
mexicanos
y
centroamericanos,
2011
(generado
el
25
juin
2019).
Disponible
en
Internet:
<http://books.openedition.org/cemca/2585>. ISBN: 9782821846258. DOI: 10.4000/books.cemca.2585.
Referencia electrónica del libro
CAPRON, Guénola (dir.) ; et al. La geografía contemporánea y Elisée Reclus. Nueva edición [en línea]. Mexico: Centro de
estudios mexicanos y centroamericanos, 2011 (generado el 25 juin 2019). Disponible en Internet:
<http://books.openedition.org/cemca/2552>. ISBN: 9782821846258. DOI: 10.4000/books.cemca.2552.
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