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087-12 - PRE - MUN.METROP.LIMA - Pago de valorizaciones

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Dirección Técnico Normativa
Opinión
T.D.: 1680279
OPINIÓN Nº 087-2012/DTN
Entidad:
Municipalidad Metropolitana de Lima - MML
Asunto:
Formulación, aprobación y pago de valorizaciones de obra
Referencia:
Comunicación recibida el 11.ABR.2012
1.
ANTECEDENTES
Mediante el documento de la referencia, la Subgerente Regional de Infraestructura de
la Municipalidad Metropolitana de Lima consulta sobre el procedimiento para la
formulación, aprobación y pago de valorizaciones de obra.
Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal i) del artículo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en
adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el
“Reglamento”).
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas
necesariamente a situación particular alguna.
2.
CONSULTAS Y ANÁLISIS
Las consultas formuladas son las siguientes:
2.1
“(…) si la Entidad ha previsto que el contratista efectué las valorizaciones al
termino de cada mes, debe entenderse que se refiere como máximo para su
entrega el último día del mes o debe entenderse de fecha a fecha (Ejem. Del
16 de un mes al 15 del otro mes)? (…) ¿Asimismo, si la Valorización (del
mes de febrero) fue aprobada por el inspector o supervisor en el mes de
marzo, la fecha máxima para su pago sin reconocimiento de intereses legales
por razones imputables a la Entidad seria el 31 de marzo o podría ser hasta
el mes de abril?” (sic).
2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que, de conformidad con el numeral 53 del
Anexo Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”, la valorización “Es la
cuantificación económica de un avance físico en la ejecución de la obra,
realizada en un periodo determinado.” Asimismo, el primer párrafo del
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artículo 197 del Reglamento establece que las valorizaciones tienen el carácter
de “pagos a cuenta”.
Adicionalmente, en los párrafos segundo 1 y tercero 2 del artículo 197 del
Reglamento, se establece la metodología que debe emplearse para elaborar o
formular las valorizaciones, dependiendo del sistema de contratación mediante
el cual se ejecuta la obra, precios unitarios o suma alzada, según corresponda.
Asimismo, el cuarto párrafo del referido artículo precisa que mientras que en
las obras contratadas a precios unitarios se valoriza hasta el total de los
metrados 3 realmente ejecutados, en las obras ejecutadas a suma alzada se
valoriza hasta el total de los metrados del presupuesto de obra.
Finalmente, del primer y antepenúltimo párrafo del artículo 197 del
Reglamento, se desprende que corresponde al contratista y al supervisor o
inspector, de forma conjunta, formular y valorizar los metrados de obra
ejecutados.
2.1.2 Ahora bien, en el primer y penúltimo párrafo del artículo 197 del Reglamento,
se establecen las disposiciones sobre los plazos para la formulación,
aprobación y pago de las valorizaciones de obra, disposiciones que resultan
aplicables independientemente del sistema de contratación bajo el cual se
ejecuta la obra.
Así, el primer párrafo de artículo 197 establece que las valorizaciones son
“elaboradas el último día de cada período previsto en las Bases”; por su parte,
el penúltimo párrafo del referido artículo establece que “El plazo máximo de
aprobación por el inspector o el supervisor de las valorizaciones y su remisión
a la Entidad para períodos mensuales es de cinco (5) días, contados a partir
del primer día hábil del mes siguiente al de la valorización respectiva, y será
cancelada por la Entidad en fecha no posterior al último día de tal mes.
Cuando las valorizaciones se refieran a períodos distintos a los previstos en
este párrafo, las Bases establecerán el tratamiento correspondiente de acuerdo
con lo dispuesto en el presente artículo.”
De las disposiciones citadas, se advierte que las valorizaciones deben ser
elaboradas o formuladas el último día de cada período previsto en las Bases, el
“En el caso de las obras contratadas bajo el sistema de precios unitarios, las valorizaciones se
formularán en función de los metrados ejecutados con los precios unitarios ofertados, agregando
separadamente los montos proporcionales de gastos generales y utilidad ofertados por el contratista;
a este monto se agregará, de ser el caso, el porcentaje correspondiente al Impuesto General a las
Ventas.”
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“En el caso de las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada, durante la ejecución de la obra,
las valorizaciones se formularán en función de los metrados ejecutados contratados con los precios
unitarios del valor referencial, agregando separadamente los montos proporcionales de gastos
generales y utilidad del valor referencial. El subtotal así obtenido se multiplicará por el factor de
relación, calculado hasta la quinta cifra decimal; a este monto se agregará, de ser el caso, el
porcentaje correspondiente al Impuesto General a las Ventas.”
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De acuerdo con el numeral 31 del Anexo Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”,
“Metrado: (…) Es el cálculo o la cuantificación por partidas de la cantidad de obra a ejecutar.”
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que puede ser un periodo mensual o un periodo distinto.
Ahora bien, cuando en las Bases se ha previsto que las valorizaciones se
realizarán por periodos mensuales, debe tenerse en consideración la regla para
el cómputo de plazos establecida en el numeral 2) del artículo 183 del Código
Civil4: “El plazo señalado por meses se cumple en el mes del vencimiento y en
el día de éste correspondiente a la fecha del mes inicial. Si en el mes de
vencimiento falta tal día, el plazo se cumple el último día de dicho mes”; así
como la establecida en el numeral 4) del mismo artículo: “El plazo excluye el
día inicial e incluye el día del vencimiento.” (El subrayado es agregado). De
esta manera, para efectos de realizar las valorizaciones, el inicio y fin de cada
periodo mensual debe computarse conforme a las reglas previstas en los
numerales 2) y 4) del artículo 183 del Código Civil.
Asimismo, una vez formulada la valorización de un periodo mensual, el
inspector o supervisor debe aprobarla y remitirla a la Entidad, dentro de los
cinco (5) primeros días hábiles del siguiente periodo mensual, correspondiendo
a la Entidad cancelar dicha valorización hasta el último día de este periodo
mensual, pues, de lo contrario, se generaría la obligación de reconocer intereses
legales al contratista, según lo dispuesto en el último párrafo5 del artículo 197
del Reglamento.
A manera de ejemplo, puede indicarse que si se requiere valorizar la ejecución
de metrados del tercer periodo mensual de una obra, el último día de este
periodo debe formularse la valorización, siendo que el inspector o supervisor
debe aprobarla y remitirla a la Entidad dentro de los cinco (5) primeros días
hábiles del cuarto periodo mensual, correspondiendo a la Entidad pagar la
valorización hasta el último día de este periodo mensual.
2.1.3 Adicionalmente, debe señalarse que, de conformidad con lo establecido en el
primer párrafo del artículo 199 del Reglamento, las discrepancias que surjan
respecto de la formulación, aprobación o valorización de los metrados, se
resolverán con ocasión de la liquidación del contrato, sin perjuicio del cobro de
la parte no controvertida.
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De conformidad con el artículo 151 del Reglamento:
“Artículo 151.- Cómputo de los plazos
Durante la vigencia del contrato, los plazos se computarán en días calendario, excepto en los casos
en los que el Reglamento indique lo contrario.
El plazo de ejecución contractual se computa en días calendario desde el día siguiente de la
suscripción del contrato o desde el día siguiente de cumplirse las condiciones establecidas en las
Bases. En el caso de contrataciones perfeccionadas mediante orden de compra o de servicio, el plazo
de ejecución se computa desde el día siguiente de recibida.
En ambos casos se aplicará supletoriamente lo dispuesto por los artículos 183 y 184 del Código
Civil.” (El subrayado es agregado).
“A partir del vencimiento del plazo establecido para el pago de estas valorizaciones, por razones
imputables a la Entidad, el contratista tendrá derecho al reconocimiento de los intereses legales, de
conformidad con los artículos 1244, 1245 y 1246 del Código Civil. Para el pago de los intereses se
formulará una Valorización de Intereses y se efectuará en las valorizaciones siguientes.”
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Asimismo, el segundo párrafo del referido artículo precisa que solo puede
iniciarse el procedimiento de conciliación o arbitraje si la valorización de la
parte en discusión representa un monto igual o superior al cinco por ciento
(5%) del contrato actualizado, dentro de los quince (15) días hábiles de después
de ocurrida la controversia.
2.1.4 En virtud de lo expuesto, debe indicarse que, cuando una Entidad ha previsto
en las Bases que las valorizaciones se realizarán por periodos mensuales, la
valorización de cada periodo mensual debe ser elaborada o formulada el último
día de dicho período, siendo que el inicio y fin de los periodos mensuales
deben computarse conforme a las reglas previstas en los numerales 2) y 4) del
artículo 183 del Código Civil.
Asimismo, formulada la valorización de un periodo mensual, el inspector o
supervisor debe aprobarla y remitirla a la Entidad, dentro de los cinco (5)
primeros días hábiles del siguiente periodo mensual, correspondiendo a la
Entidad cancelar dicha valorización hasta el último día de este periodo
mensual, pues, de lo contrario, se generaría la obligación de reconocer intereses
legales al contratista, según lo dispuesto en el último párrafo6 del artículo 197
del Reglamento.
2.2
“¿En el caso de la presentación y pago de una Valorización por Adicional de
Obra, también por periodos mensuales para su presentación, esta se
presentara a más tardar el último día del mes (para no ser objeto de
penalidad por presentación extemporánea), o de fecha a fecha tomando
como base la fecha de aprobación del adicional? (…) ¿Asimismo, si esta
valorización que ha sido aprobada por inspector o supervisor en junio, debe
ser pagada el último día del mes de junio o dentro de los 30 días calendario
siguientes; es decir, en el mes de julio. Cabe indicar que, el penúltimo
párrafo del artículo 207º del Reglamento, sólo precisa que el pago de los
presupuestos adicionales aprobados se realiza mediante valorizaciones
adicionales; sin indicar procedimiento alguno?” (sic).
De conformidad con lo establecido en el numeral 40 del Anexo Único del
Reglamento, “Anexo de Definiciones”, la “prestación adicional de obra” es
“Aquella no considerada en el expediente técnico, ni en el contrato, cuya
realización resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento a la
meta prevista de la obra principal.”
Ahora bien, el mayor costo que origina la ejecución de prestaciones adicionales
de obra, se detalla en el presupuesto adicional de obra7, el cual debe pagarse a
“A partir del vencimiento del plazo establecido para el pago de estas valorizaciones, por razones
imputables a la Entidad, el contratista tendrá derecho al reconocimiento de los intereses legales, de
conformidad con los artículos 1244, 1245 y 1246 del Código Civil. Para el pago de los intereses se
formulará una Valorización de Intereses y se efectuará en las valorizaciones siguientes.”
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El numeral 41 del Anexo Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”, define al “presupuesto
adicional de obra” como “(…) la valoración económica de la prestación adicional de una obra que
debe ser aprobado por la Contraloría General de la República cuando el monto supere al que puede
ser autorizado directamente por la Entidad”. (El subrayado es agregado).
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través de valorizaciones, según lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo
207 del Reglamento: “El pago de los presupuestos adicionales aprobados se
realiza mediante valorizaciones adicionales.”
No obstante, de la revisión integral de la normativa de contrataciones del
Estado, se advierte que esta no ha previsto un procedimiento específico para la
elaboración, aprobación y pago de las “valorizaciones adicionales” al
contratista; por lo que, el procedimiento aplicable a estas valorizaciones es el
establecido en el artículo 197 del Reglamento, para las valorizaciones de la
obra principal; máxime si en ambos casos lo que se busca es cuantificar
económicamente el avance físico de la ejecución a cargo del contratista.
Además, el periodo de valorización corresponderá al establecido en las Bases
para la obra principal, salvo que en el expediente técnico de la prestación
adicional se establezca un periodo distinto.
En consecuencia, si una Entidad ha previsto que las “valorizaciones
adicionales” se realizarán por periodos mensuales, la “valorización adicional”
de cada periodo mensual debe ser elaborada o formulada el último día de dicho
período, siendo que el inicio y fin de los periodos mensuales deben computarse
conforme a las reglas previstas en los numerales 2) y 4) del artículo 183 del
Código Civil.
Asimismo, formulada la “valorización adicional” de un periodo mensual, el
inspector o supervisor debe aprobarla y remitirla a la Entidad, dentro de los
cinco (5) primeros días hábiles del siguiente periodo mensual, correspondiendo
a la Entidad cancelar dicha valorización hasta el último día de este periodo
mensual, pues, de lo contrario, se generaría la obligación de reconocer intereses
legales al contratista, según lo dispuesto en el último párrafo del artículo 197
del Reglamento.
2.3
“¿En cualquiera de los supuestos antes mencionados: Si el contratista no
efectúa valorizaciones al término de cada mes, corresponderá aplicar la
penalidad?” (sic).
La normativa de contrataciones del Estado prevé dos tipos de penalidades que
pueden ser aplicadas a un contratista: (i) la penalidad por mora en la ejecución
de la prestación, y (ii) las penalidades distintas a la penalidad por mora, de
conformidad con los artículos 165 y 166 del Reglamento, respectivamente.
El primer párrafo del artículo 165 del Reglamento establece que “En caso de
retraso injustificado en la ejecución de las prestaciones objeto del contrato, la
Entidad le aplicará al contratista una penalidad por cada día de atraso, (…).”
(El subrayado es agregado). Así, la normativa de contrataciones del Estado
prevé que, cuando el contratista se retrasa injustificadamente en la ejecución de
la prestación o prestaciones 8 objeto del contrato –aquellas prestaciones cuya
El numeral 39 del Anexo Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”, define “Prestación”
como “La ejecución de la obra, la realización de la consultoría, la prestación del servicio o la
entrega del bien cuya contratación se regula en la Ley y en el presente Reglamento.” (El subrayado es
agregado). En ese sentido, las prestaciones objeto del contrato de obra son las que corresponden a la
construcción, reconstrucción, remodelación, etc., de la obra, de conformidad con lo establecido en el
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ejecución permitirá a la Entidad satisfacer la necesidad que origina la
contratación-, la Entidad debe aplicarle una penalidad por cada día de atraso, la
misma que se calcula conforme a las disposiciones del segundo y tercer párrafo
del citado artículo.
De otro lado, el artículo 166 del Reglamento establece que “En las Bases se
podrán establecer penalidades distintas a la mencionada en el artículo
precedente, siempre y cuando sean objetivas, razonables y congruentes con el
objeto de la convocatoria, (…).” (El subrayado es agregado). De esta manera,
la normativa de contrataciones del Estado otorga a las Entidades la potestad de
prever en las Bases penalidades distintas a la penalidad por mora, las cuales se
aplican cuando el contratista inobserva obligaciones vinculadas con el objeto
de la contratación, distintas al cumplimiento de la prestación o prestaciones que
dicho objeto comprende; pues, como se ha señalado previamente, el
incumplimiento de la ejecución de las prestaciones objeto del contrato
determina la aplicación de la penalidad por mora prevista en el artículo 165 del
Reglamento.
Cabe precisar que la potestad de establecer penalidades distintas a las
penalidades por mora en las Bases, debe ser ejercida observando, cuando
menos, tres parámetros: la objetividad, la razonabilidad y la congruencia con el
objeto de la convocatoria. Así, la objetividad implica que la Entidad establezca
de manera clara y precisa los tipos de incumplimiento que serán penalizados,
los montos o porcentajes de la penalidad para cada tipo de incumplimiento, y la
forma o procedimiento mediante el que se verificará la ocurrencia de tales
incumplimientos, según la naturaleza y características particulares de cada
contratación. Por su parte, la razonabilidad implica que cada uno de los montos
o porcentajes de la penalidad que se aplicará al contratista sean proporcionales
a la gravedad y reiteración del incumplimiento. Finalmente, la congruencia con
el objeto de la convocatoria implica que se penalice el incumplimiento de
alguna obligación comprendida o relacionada con el objeto de la convocatoria.
Ahora bien, en relación con la consulta formulada, debe indicarse que en un
contrato de obra la prestación que constituye su objeto es la ejecución de la
obra en sí misma, y, por tanto, la prestación cuyo incumplimiento da lugar a la
aplicación de la penalidad por mora es el retraso en la ejecución de la obra.
En cambio, la intervención del contratista en la elaboración o formulación de
las valorizaciones es una obligación legal, como se desprende del primer y
antepenúltimo párrafo del artículo 197 del Reglamento, que si bien se
encuentra directamente vinculada con la ejecución de la obra, dado que
permitirá a la Entidad efectuar el pago correspondiente, no es parte de la
ejecución de la obra en sí misma.
En esa medida, el incumplimiento de la obligación del contratista de intervenir
en la elaboración o formulación de las valorizaciones, conjuntamente con el
inspector o supervisor, no acarrea la aplicación de la penalidad por mora, en
numeral 33 del mismo anexo.
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tanto dicha obligación no constituye un retraso injustificado en la ejecución de
la obra en sí misma.
Ello, sin perjuicio de la potestad de las Entidades de prever en las Bases de los
procesos de selección que tengan por objeto la ejecución de obras, una
penalidad para el contratista que no cumpla con intervenir en la elaboración o
ejecución de las valorizaciones de obra el último día de cada periodo mensual,
conforme a lo previsto en los artículos 166 y 197 del Reglamento; para tal
efecto, debe establecerse de manera clara y precisa en las Bases los montos o
porcentajes de la penalidad, así como la forma o procedimiento mediante el
que se verificará la ocurrencia de dicho incumplimiento.
3.
CONCLUSIONES
3.1
Para efectos de realizar las valorizaciones, el inicio y fin de cada periodo
mensual debe computarse conforme a las reglas previstas en los numerales 2) y
4) del artículo 183 del Código Civil.
3.2
Cuando una Entidad ha previsto en las Bases que las valorizaciones se
realizarán por periodos mensuales, la valorización de cada periodo mensual
debe ser elaborada o formulada el último día de dicho período, siendo que el
inicio y fin de los periodos mensuales deben computarse conforme a las reglas
previstas en los numerales 2) y 4) del artículo 183 del Código Civil. Asimismo,
formulada la valorización de un periodo mensual, el inspector o supervisor
debe aprobarla y remitirla a la Entidad, dentro de los cinco (5) primeros días
hábiles del siguiente periodo mensual, correspondiendo a la Entidad cancelar
dicha valorización hasta el último día de este periodo mensual, pues, de lo
contrario, se generaría la obligación de reconocer intereses legales al
contratista, según lo dispuesto en el último párrafo del artículo 197 del
Reglamento.
3.3
Si una Entidad ha previsto que las “valorizaciones adicionales” se realizarán
por periodos mensuales, la “valorización adicional” de cada periodo mensual
debe ser elaborada o formulada el último día de dicho período, siendo que el
inicio y fin de los periodos mensuales deben computarse conforme a las reglas
previstas en los numerales 2) y 4) del artículo 183 del Código Civil. Asimismo,
formulada la “valorización adicional” de un periodo mensual, el inspector o
supervisor debe aprobarla y remitirla a la Entidad, dentro de los cinco (5)
primeros días hábiles del siguiente periodo mensual, correspondiendo a la
Entidad cancelar dicha valorización hasta el último día de este periodo
mensual, pues, de lo contrario, se generaría la obligación de reconocer intereses
legales al contratista, según lo dispuesto en el último párrafo del artículo 197
del Reglamento.
3.4
El incumplimiento de la obligación del contratista de intervenir en la
elaboración o formulación de las valorizaciones, conjuntamente con el
inspector o supervisor, no acarrea la aplicación de la penalidad por mora, en
tanto dicha obligación no constituye un retraso injustificado en la ejecución de
la obra en sí misma.
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Las Entidades tienen la potestad de prever en las Bases de los procesos de
selección que tengan por objeto la ejecución de obras, una penalidad para el
contratista que no cumpla con intervenir en la elaboración o ejecución de las
valorizaciones de obra el último día de cada periodo mensual, conforme a lo
previsto en los artículos 166 y 197 del Reglamento; para tal efecto, debe
establecerse de manera clara y precisa en las Bases los montos o porcentajes de
la penalidad, así como la forma o procedimiento mediante el que se verificará
la ocurrencia de dicho incumplimiento.
Jesús María, 13 de agosto de 2012
AUGUSTO EFFIO ORDÓÑEZ
Director Técnico Normativo
MPC/CVP.
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