DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROGRAMA ETAPA DE EVALUACION

DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROGRAMA
ETAPA DE EVALUACION
11 de enero de 2012
Informe n.°: AB7231
Nombre de la operación
Región
País
Sector
Número de identificación de la
operación
Instrumento de financiamiento
Prestatario(s)
Organismo de ejecución
Fecha de preparación del
documento de información
sobre el proyecto
Fecha estimada de la
evaluación inicial
Fecha estimada de aprobación
por el Directorio Ejecutivo
Decisión tras el examen
institucional
Otra decisión {opcional}
I.
Segundo Préstamo Programático de Políticas de Desarrollo
para la Gestión Fiscal y la Eficiencia del Gasto
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Panamá
Sector de la administración pública en general (80%);
Administración pública: Otros servicios sociales (20%)
P127332
Préstamo para políticas de desarrollo
REPÚBLICA DE PANAMÁ
Ministerio de Economía y Finanzas
Vía España y Calle 52, edificio Ogawa
4.º piso
Panamá
Teléfono: (507) 507-7202
Fax: (507) 507-7200
amendez@mef.gob.pa; crpmp@bloomberg.net
11 de enero de 2013
29 de enero de 2013
26 de marzo de 2013
22 de enero de 2013
Problemas clave de desarrollo y fundamentos para la participación del Banco
Panamá hizo importantes avances con respecto al desarrollo económico en los últimos años.
El crecimiento económico de Panamá ha sido uno de los más rápidos en América Latina durante
la última década, una tendencia que se aceleró aún más en los últimos años. El país se ha
integrado de manera satisfactoria en la economía mundial y ha aprovechado su posición
geográfica para convertirse en un centro de logística con buenas conexiones. Panamá también
consolidó su posición como la economía más competitiva en América Central y se encuentra en
segundo lugar después de Chile en América Latina y el Caribe, según el Informe sobre la
competitividad mundial 2012-13.
El sólido crecimiento económico y las transferencias públicas se tradujeron en una
reducción significativa de la pobreza. El índice de pobreza disminuyó del 48,5% en 2002 al
30% en 2010, mientras que la pobreza extrema se redujo del 21% al 12%. La pobreza se ha
convertido en un fenómeno que afecta en mayor medida a las áreas rurales debido a las
reducciones mucho más importantes de la pobreza en las áreas urbanas. La pobreza tiene una
mayor incidencia en las tres áreas indígenas remotas y con escasa población, Ngobe Bugle,
Emberá y Kuna Yala, donde vive menos del 6% de la población total pero el 16% de las
personas pobres y el 28% de la población que vive en la pobreza extrema1. Uno de los desafíos
de los programas sociales del Gobierno sigue siendo la mejor focalización de las intervenciones
destinadas a combatir la pobreza.
El crecimiento económico fue favorable para los pobres y contribuyó a la distribución de la
prosperidad El crecimiento de los ingresos de los hogares que se encuentran en el 40% inferior
de la distribución de ingresos llegó al 7,3% entre 2002 y 2010; esto supera ampliamente el
crecimiento promedio de los ingresos del 4,3% durante el mismo período. Panamá se ha ido
acercando a los países más avanzados en términos de prosperidad compartida. De hecho, una
medida del crecimiento económico ajustada para la equidad ha aumentado más rápido que el
crecimiento del PIB (7,1% a diferencia del crecimiento anualizado del 5,8% en 2002-10). Esto se
debe a la reducción de la desigualdad y a la disminución en el coeficiente de Gini de 0,57 en
2002 a 0,53 en 2010. No obstante, el nivel de desigualdad aún se encuentra entre uno de los más
altos en América Latina y todavía queda un amplio margen para alcanzar uniformidad con los
países más avanzados en términos de prosperidad compartida.
Como parte de una estrategia para abordar los desafíos en materia de desarrollo del país,
el Gobierno ha mejorado los ingresos tributarios, la eficiencia del gasto y la protección
social. Al comienzo de su mandato en 2009, el Gobierno presentó un plan estratégico de cinco
años de duración con los objetivos generales de obtener un crecimiento económico sostenible y
una reducción de la pobreza y la desigualdad. También presentó una estrategia para movilizar los
ingresos tributarios y aumentar el espacio fiscal para la inversión pública y la protección social.
Actualmente, el Gobierno ejecuta dos reformas que amplían la base tributaria y mejoran la
eficiencia de la administración tributaria; además, ha realizado notables progresos en la
negociación de una serie de acuerdos bilaterales sobre el uso compartido de información
tributaria. Estas medidas relativas a los ingresos se complementaron con reformas de gestión
financiera y adquisiciones para incrementar la transparencia y la eficiencia del gasto. El
Gobierno también mejoró la protección social mediante la introducción de un programa de
pensiones no contributivas, 100 a los 70, un programa de becas universales, Beca Universal, y
mediante la mejora de la focalización del programa de transferencias condicionadas, Red de
Oportunidades.
II.
Objetivos propuestos
El objetivo de desarrollo del programa de la serie de préstamos para políticas de desarrollo
es apoyar al Gobierno en la creación de espacio fiscal y el fortalecimiento de los programas
de transferencias sociales. Específicamente, la operación abarca cuatro áreas de política: i)
reformas tributarias para reducir las exenciones, ampliar la base tributaria y mejorar el
intercambio de información tributaria; ii) fortalecimiento de las prácticas de adquisiciones y la
transparencia; iii) mejora de la gestión de deudas, y iv) ampliación y fortalecimiento de los
programas de transferencias sociales.
1
Estas cifras se basan en la Encuesta de Hogares 2010.
III.
Descripción preliminar
El Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo para la Gestión Fiscal y la
Eficiencia del Gasto propuesto apuntalará el progreso obtenido en el primer préstamo de la
serie. En el primer préstamo para políticas de desarrollo se apoyaba la aprobación parlamentaria
de las reformas importantes en la gestión financiera pública y la protección social con énfasis en
la cobertura, como la ampliación de la base tributaria y el aumento de la cantidad de
beneficiarios de la protección social. En el segundo préstamo para políticas de desarrollo
propuesto se hace énfasis en el respaldo de la ejecución sostenida de estas reformas y se tocan
temas relativos a la eficiencia, como el énfasis en los grandes contribuyentes y una mejor
focalización de los programas de transferencias sociales.
El programa posee cuatro componentes que corresponden con las cuatro áreas de políticas
mencionadas anteriormente: El primer componente respalda la política tributaria y las
reformas administrativas del Gobierno y su progreso para mejorar el marco legal y obtener un
mejor intercambio de la información tributaria internacional. Se espera que estas dos reformas
juntas movilicen ingresos tributarios adicionales y que faciliten el intercambio de información
tributaria a nivel internacional. El segundo componente respalda las iniciativas del Gobierno para
fortalecer las prácticas de adquisiciones y la transparencia. Se prevé que este componente brinde
las bases para obtener un mayor nivel de rendición de cuentas y transparencia en el sector
público. El tercer componente respalda las iniciativas del Gobierno relativas a la gestión de
deudas. Este componente permitirá elaborar una estrategia de gestión de deudas a mediano plazo
y desarrollar el mercado de la deuda interna. El cuarto componente respalda la expansión y la
focalización de los programas de transferencias sociales, especialmente para las poblaciones
indígenas y las áreas rurales. En el marco de este componente, los programas que se respaldarán
son Red de Oportunidades, 100 a los 70 y Beca Universal.
IV.
Impacto en la pobreza y área social, y aspectos ambientales
Se prevé que las acciones del Gobierno que se respaldan en este préstamo para políticas de
desarrollo tendrán un impacto positivo en la pobreza y la sociedad. Existen motivos para
prever un impacto positivo o neutro de cada una de las reformas respaldadas, tal como se explica
a continuación.
Se prevé que la reforma tributaria respaldada tenga un efecto positivo indirecto en los
panameños que se encuentran en el extremo inferior de la distribución de ingresos. El
aumento del cumplimiento tributario para las grandes empresas o la mayor transparencia
mediante el uso compartido de la información tributaria internacional podrían generar espacio
fiscal para aumentar los gastos sociales.
No se prevé que el componente relativo al uso compartido de la información tributaria del
préstamo para políticas de desarrollo y los componentes relativos a la gestión de deudas y
de las adquisiciones afecten directamente la pobreza ni la distribución de ingresos. Sin
embargo, podrían producirse efectos indirectos; por ejemplo, en función de una mayor
transparencia en general que podría generar un mejor entorno comercial y, por consiguiente, un
mayor nivel de empleo. Además, los gastos más efectivos pueden liberar recursos para los gastos
relativos al desarrollo social.
Se prevé que las medidas relativas a los programas de protección social generen impactos
positivos y significativos para los panameños indígenas, rurales y extremadamente pobres.
Es importante crear herramientas para recertificar el programa 100 a los 70 a fin de que el
programa tenga un impacto distributivo positivo. Un programa universal y no focalizado sería
regresivo, dado que las personas más pobres suelen tener una expectativa de vida más baja: Las
personas mayores de 70 años representan el 3,5% del decil inferior, pero el 8,7% del decil
superior. La focalización del programa de acuerdo con las necesidades económicas mejora su
naturaleza progresiva en gran medida. El programa no focalizado presenta un impacto pequeño
sobre las tasas de pobreza nacional, pero reduce a la mitad la tasa de pobreza entre esas personas
de 70 años o más y prácticamente erradica la pobreza extrema. Debido a que las tasas de pobreza
entre los indígenas son muy altas, la pobreza extrema sigue siendo un motivo de preocupación,
especialmente entre las mujeres, ya que son más pobres que los hombres. La focalización en la
pobreza extrema suprime una gran parte del efecto sobre la variación total de la pobreza pero
tiene el mismo efecto que eliminar la pobreza extrema, a menos de una tercera parte del costo.
La expansión de Beca Universal también mejorará la progresividad. Debido a que los
hogares más pobres tienen más hijos y estos tienen mayores probabilidades de asistir a la escuela
primaria que a la escuela secundaria, la cantidad de beneficiarios del programa entre los pobres
aumentó a medida que el programa se amplió a los grados inferiores. Para aumentar la asistencia,
el programa también posee un pequeño efecto sobre la reducción de los niveles de pobreza,
especialmente entre las personas extremadamente pobres en las comarcas.
V.
Aspectos ambientales
Existen pocas probabilidades de que las medidas respaldadas por el préstamo para
políticas de desarrollo propuesto tengan un efecto significativo sobre el medio ambiente, los
bosques u otros recursos naturales. Existen pocas probabilidades de que las medidas de
políticas en las esferas de administración tributaria, uso compartido de información tributaria,
adquisiciones públicas, gestión de deudas y política social tengan impactos ambientales positivos
o negativos.
VI.
Financiamiento tentativo
Fuente
Prestatario
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Prestatario/receptor
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Otros (especifique)
(millones de US$)
0
100
Total
VII.
Forma de contacto
100
Banco Mundial
Persona de contacto: Fritzi Koehler-Goeib
Cargo: Economista Sénior
Teléfono: (1 202) 458-1716
Fax: (1 202) 614-1716
Correo electrónico: fkoehler@worldbank.org
Persona de contacto: María González de Asís
Cargo: Especialista Sénior del Sector Publico
Teléfono: (202) 473-7950
Fax: (202) 614-1716
Correo electrónico: mgonzalezasis@worldbank.org
Prestatario
Ministerio de Economía y Finanzas
Vía España y Calle 52, edificio Ogawa
4.º piso
Panamá
Teléfono: (507) 507-7202
Fax: (507) 507-7200
amendez@mef.gob.pa; crpmp
VIII. Si desea información adicional, comuníquese con:
InfoShop
Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
Teléfono: (1 202) 458-4500
Fax: (1 202) 522-1500
Sitio web: http://www.worldbank.org/infoshop