Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor TEMA 17 EL PRESUPUESTO DEL ESTADO EN ESPAÑA. CONTENIDO, ELABORACION Y ESTRUCTURA. FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO EL PRESUPUESTO DEL ESTADO EN ESPAÑA. CONTENIDO, ELABORACION Y ESTRUCTURA Desde un punto de vista económico el presupuesto es el plan de la actividad financiera del Estado, es decir, la prevision de los recursos con los que se cuenta para satisfacer las necesidades a atender. Desde un punto de vista politico es la plamación númerica de las decisiones políticas del gobierno o lo que es lo mismo de la ideología en el poder. Finalmente desde un punto de vista jurídico son una norma que regula una parte de la actividad estatal. A pesar de que el presupuesto es una de las figuras clave para el funcionamiento del Estado nuestra Constitución no los define aunque es cierto que el artículo 134.2 nos acerca a su concepto: “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán caracter anual, incluirán la totalidad de los gasto se ingresos del sector publico estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales queafecten a los tributos del Estado.” 1. La Ley General Presupuestaria 47/2003, de 26 de noviembre, los define como: “la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector public estatal y que determinarán las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer y los derechos a reconocer.” Por su parte el artículo 66.2 de la Constitución establece las competencias en relación con los presupuestos expresando que: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislative del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobiernoy tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.” La ley de Presupuestos es una ley especial y especializada en tanto que tiene un contenido, alcance y forma de aprobacion que cuanto menos son peculiars respecto del resto de leyes: • Tiene un contenido propio y exclusivo, tanto subjetivo como objetivo, regula los ingresos y los gastos del sector público estatal. • Se somete a un procedimiento específico de elaboración, aprobación, ejecución y control. • Tiene una eficacia temporal limitada al ejercicio anual, sin perjuicio de la prórroga presupuestaria. El ejercicio presupuestario coincide con el año natural. • En determinadas circunstancias, el Gobierno cuando la ejecuta está facultado para variar el contenido aprobado inicialmente por las Cortes Generales algo que choca con la jerarquía normativa. • Y, por último, incluso las Cortes tiene limitada su capacidad para introducir innovaciones o modificaciones en el ordenamiento jurídico, particularmente en el ámbito tributario o incluso hay contenidos o materias que son indisponibles es decir, no existe margen de decision. 1 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor CONTENIDO DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS El punto de partida es el artículo 134.2de la Constitución, que establece que los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten alos tributos del Estado. El ámbito subjetivo de losPresupuestosGenerales del Estado hace referencia a los “sujetos” a los que se refieren los estados númericos que son los presupuestos, lo que debe de entenderse como “sector public estatal”o lo que es lo mismo,el ámbito institucional o subjetivo de los Presupuestos Generales del Estado adelantado, ya, que no son todas las administraciones las sometidas a los mismos, solo la estatal o central. Podemos agruparlos en dos grandes bloques: 1) Los presupuestos de los órganos constitucionales y del sector público administrativo. 2) Los presupuestos del sector public empresarial, del sectorpúblico fundacional y de los fondos sin personalidad jurídica. En el primer bloque, presupuestos de los órganos constitucionales y del sector público administrativo, se integran: 1) El presupuesto del Estado: Incluye los presupuestos de los órganos constitucionales (Casa de su Majestad el Rey, Cortes Generales,Tribunal de Cuentas,Tribunal Constitucional, Consejo General del PoderJudicial y Consejo de Estado) y el de los órganos de la Administración General del Estado. 2) Los presupuestos de los organismos autónomos de la Administración General del Estado. 3) El presupuesto de la Seguridad Social y de sus entidades gestoras, servicios communes y las mutuas de accidents de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social ens u function pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como de sus centros y entidades mancomunados. 4) Los presupuestos de otras entidades estatales de derecho público, así como de los consorcios, cuando su actividad principal no consista en la producción en regimen de mercado de bienes y servicios, efectúen operaciones de redistribución de la renta sin ánimo de lucro, o no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. La principal característica de estos agentes es que sus presupuestos de gastos son de character limitativo es decir que son una autorización del techo máximo de gastos y una simple prevision de los ingresos. En el Segundo bloque, el formado por el sector public NO administrativo, se integran: 1) Los presupuestos de las fundaciones estatales. 2) Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad juridical cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales 3) Los presupuestos de las entidades públicas empresariales. 4) Los presupuestos de las sociedades mercantil estatales. 5) Los presupuestos de otras entidades de derecho público,así como los consorcios,cuando no formen parte del sectorpúblico administrativo. 2 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor La principal característica de estos agentes es que sus presupuestos tienen carácter estimativo pues los ingresos – denominados recursos– como los gastos –denominados dotaciones– son estimativos. Finalmente, a la LPGE se unirá el presupuestode gastos de funcionamiento e inversions del Banco de España, que tiene character estimativo y no sera objeto de consolidación con los presupuestos del sector público estatal. El ámbito objetivo hace referencia a su contenido o a lo que regula y consiste en los estados numéricos de los Presupuestos Generales del Estado. Pueden ordenarse en tres categorías: • • • Presupuestos administrativos. Presupuestos de explotación y de capital. Presupuesto de beneficios fiscales. Presupuestos administrativos.- Están constituidos por los estados de gastos y los estados de ingresos de los entes integrantes del sector publico administrative estatal. Los estados de gastos los integran los denominados “créditos presupuestarios”, autorizaciones limitativas para realizar gastos y elemento necesario para ejecutar el presupuesto y poder gastar. Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos del sector público administrativo, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. El concepto de crédito se compone de dos elementos: en primer lugar, del gasto, que refleja la necesidad a satisfacer o el objetivo a cumplir – por ejemplo, los gastos del Plan nacional sobre Drogas, de Modernización de las Fuerzas Armadas o de Becas y Ayudas a Estudiantes–; y en segundo lugar de la cifra, que expresa en términos meramente contables la cantidad de fondos monetarios que, como máximo, se pueden destinar a ese gasto. Se identifica con una clave alfanumerica que, como veremos, refleja y permite conocer, por este orden, las clasificaciones orgánicas, funcional y ecónomica, o lo que es lo mismo, quien gasta, en que y con que finalidad. Los estados de ingresos indican las cantidades que durante el ejercicio presupuestario se prevé recaudar para financiarlos estados de gastos. Presupuestos de explotación y de capital.-Tienen character estimativo y constituyen los estados financieros de los entes no integrados en el sector public administrative estatal, esto es, del sector publico empresarial, del sector publico fundacional y de losfondos carentes de personalidad juridical dotados mayoritariamente desdel os Presupuestos Generales del Estado. Presupuesto de beneficios fiscales.- Es la prevision cuantitativa o monetaria de las cantidades que el Estado va a dejar de recaudar en el año natural por dichos beneficios fiscales (exenciones, reducciones, deducciones, desgravaciones...) contemplados en las normas tributarias vigentes en el ejercicio presupuestario de que se trate. Las leyes de presupuestos también disponen de una parte dispositiva o texto articulado cuyo contenido,necesariamente,ha de estar vinculado a los estados numéricos y pretendedar explicación y sentido al contenido del documento contable que recogen las leyes de 3 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor presupuestos. Así pues, esta parte dispositive debe recoger las normas relativas a la aprobación de los presupuestos y de sus modificaciones, así como las normas de gestión presupuestaria. Entre las cuestiones de orden no estrictamente presupuestarias del articulado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado destacan las relativas a la material tributaria. Y respecto de las mismas, la CE establece que “La ley de presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea” (134.7) ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS La estructura de los presupuestos hace referencia a la forma en que se clasifican u ordenan los ingresos y los gastos. La estructura de los presupuestos es una pieza clave para una eficiente ejecución de los mandates que continen asi como para el control politico, jurídico y contable que posteriormente pueda llevarse a cabo, en virtud de que las distintas clasificaciones sirven para conocer cuál es su eficacia y vinculación respecto a los entes públicos. Procede referirse a quién determina la estructura de los presupuestos y en base a criterios de ordenación: La estructura de los PGE la determinará el Ministerio de Economía y Hacienda (HAP) mediante una orden anual en la que, de acuerdo con lo dispuesto en la LGP que establece unas pautas, se establece el orden a seguir teniendoen cuenta tres factores: (1) la organización del sector public estatal, (2) la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, y (3) las finalidades u objetivos que se pretendan conseguir. Anualmente esta Orden dictalas instrucciones parala elaboración delos presupuestos del año siguiente, enlaquese concretan los criterios generals de clasificación de los estados de gastos y de los estados de ingresos previstos en la LGP.Debe advertirse que estas normas, pese a su bajo rango normativo, son una fuente relevante del derecho presupuestario. Analicemos seguidamente la estructura de ingresosy gastos de las entidades del sector público con presupuesto limitativo. LA ESTRUCTURA DEL ESTADO DE INGRESOS Los estados de ingresos de los presupuestos de las entidades del sector public administrativo con presupuesto limitativo se estructuran siguiendo un doble criterio (frente al triple de los gastos): una clasificación organic y una clasificación económica. La clasificación orgánica de los ingresos permite conocer a quien ingresa, de manera que se diferencia los ingresos que derivan o que corresponden a la Administración General del Estado,los de la Seguridad Social y los de cada uno de los organismos autónomos y demás entidades del sector público administrativo. La clasificación económica agrupa los ingresos en función de su origen y los distingue en ingresos por operaciones corrientes, por de capital, y por operaciones financieras. Los capítulos de ingresos (undígito) se desglosarán en artículos (dosdígitos) y éstos,a su vez, en conceptos (tresdígitos) que podrán dividirse en subconceptos (cuatro omás dígitos). 4 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor CAPITULOS DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS INGRESOS POR OPERACIONES CORRIENTES Capítulo 1. Impuestos directos y cotizaciones sociales. Capítulo 2. Impuestos indirectos. Capítulo 3. Tasas, precios públicos y otros ingresos. Capítulo 4. Transferencias Corrientes. Capítulo 5. Ingresos patrimoniales. INGRESOS POR OPERACIONES DE CAPITAL Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales. Capítulo 7. Transferencias de capital. INGRESOS POR OPERACIONES FINANCIERAS Capítulo 8. Activos financieros. Capítulo 9. Pasivos financieros. LA ESTRUCTURA DEL ESTADO DE GASTOS En el presupuesto de gastos se sigue una triple clasificación que parte (1) de la organización del sector public estatal (clasificación orgánica),(2) de las finalidades u objetivos que se pretenden conseguir (clasificación por programas) y (3) de la naturaleza económica de los gastos(clasificación económica). LA CLASIFICACIÓN ORGÁNICA. Nos permite conocer quién es el que gasta. Dentro de esta categoría de clasificación las mencionadas unidades presupuestarias se agrupan en función del Subsector de que se trate: Estado, Organismos Autónomos, Agencias Estatales, Otros Organismos Públicos y Seguridad Social, que dependen de la autoridad de un mismo Departamento ministerial, y que constituyen las unidades básicas para programar y ejecutar el gasto. El Presupuesto del Estado se configura en Secciones, que a su vez se desagregan en Servicios, mientras que los organismos y las agencias presentan su presupuesto de forma individualizada y agrupadas según el Departamento al que están adscritos. De esta forma, a cada Departamento se le asigna una Sección presupuestaria y dentro de la misma se estructuran los créditos según la unidad orgánica que tiene a su cargo la gestión de los mismos. De igual modo, se asigna el carácter de Sección a un conjunto de créditos que atienden a determinadas obligaciones del Estado (Deuda Pública o Clases Pasivas), a órganos constitucionales (Casa de Su Majestad el Rey, Cortes Generales, Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado y Consejo General del Poder Judicial), o a otras obligaciones que responden a criterios de adscripción territorial osupraterritorial (Fondos de Compensación Interterritorial, Relaciones Financieras con Entes Territoriales, Relaciones Financieras con la Unión Europea) o a su carácter indivisible entre los diferentes Departamentos (Gastos de Diversos Ministerios). También otra Sección recoge el crédito del Fondo de Contingencia. 5 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL O POR PROGRAMAS.- Nos va a permitir conocer la finalidad concreta del gasto, ya que precisamente la estructura de programas permitirá diferenciarlos decarácter finalista de los instrumentals y de gestión. Constituye un programa de gasto el conjunto de créditos presupuestarios que, para el logro de los objetivos anuales, se ponen a disposición del órgano gestor responsable de su ejecución. Es criterio nos permite cuantificar los objetivos establecidos y evaluar,una vez ejecutado el presupuesto, su grado de cumplimiento, que se efectuará en función de los resultados obtenidos cuando estos sean mensurables e identificables, y cuando no lo sean,se utilizarán indicadores que permitan su medición indirecta. Los programas de gastos e estructuran siguiendo un esquema de árbol.Así,los programas de gasto se agrupan formando grupos de programa y estos a su vez se estructuran en políticas de gasto.Las políticas de gasto se integran en cinco áreas de gasto: • Área degasto 1. “Servicios públicos básicos”. • Área degasto 2. “Actuaciones de protección y promoción social”. • Área degasto 3. “Producción de bienes públicos de character preferente”. • Área degasto 4. “Actuaciones de character económico”. • Área degasto 9. “Actuaciones de character general”. LA CLASIFICACION ECONÓMICA Nos indica el objeto del gasto, esto es, qué bienes o servicios se adquieren mediante la utilización de los recursos en qué consiste la actividad de gasto público, o engeneral,en qué se emplea el dinero público. La clasificación por categorías económicas implica la separación de los gastos por capítulos, distinguiendo las operaciones corrientes, las de capital,las financieras y el Fondo de Contingenciade ejecución presupuestaria. OPERACIONES NOFINANCIERAS GASTOS POR OPERACIONES CORRIENTES Cap. 1 Gastos de Personal Cap. 2 Gastos Corrientes en bienes y servicios Cap. 3 Gastos Financieros Cap. 4 Transferencias Corrientes Cap. 5 Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria GASTOS POR OPERACIONES DE CAPITAL Cap.6 Inversiones reales Cap.7 Transferencias de capital OPERACIONES FINANCIERAS Capítulo 8. Capítulo 9. Activos financieros. Pasivos financieros 6 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor Al igual que en la clasificación por programas, los créditos pueden tener varios niveles de desagregación y así sei ncluyen en capítulos, artículos,conceptos y subconceptos,en funciónde la distinta pormenorización a que se llegue encuanto a la identificación del bien adquirido o del servicio recibido. Vinculada a la clasificación económica se encuentra la que oblige a que el Proyecto deLey de Presupuestos Generales del Estado vaya acompañado de un anexo de carácter plurianual de los proyectos de inversion pública, que incluirá su clasificación territorial. Así pues, debe incluirse una clasificación territorial de los gastosde inversión, señalando la distribuciónde estos gastos que resulten divisible por comunidades autónomas y por provincias, permitiendo obtener información sobre el cumplimiento del principio de solidaridad interterritorial y pudiendo valorar el esfuerzo realizado para corregir los desequilibrios territoriales del Estado. ELABORACION DE LOS PRESUPUESTOS A la elaboracion de los presupuestos, como fase del ciclo prespuestario, dedicaremos unas páginas posteriormente. Ahora me detendré en exponer una serie de principios o maximas que han de servirnos de referente a la hora de entender como se elaboran los presupuestos. Son los conocidos como principios presupuestarios. Tales principios presupuestarios seclasifican en: Principios políticos. Están dirigidos a determinar la competencia en materia presupuestaria y asegurar el cumplimiento y control del presupuesto. El principio de competencia en materia presupuestaria. Aparece contemplado en la CE cuando indica que las Cortes Generales ejercen la potestad legislative del Estado y aprueban sus presupuestos, y que corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen,enmienda y aprobación. La consecuencia que interesa subrayar de este reparto competencial es la vigencia del principio de reserve de ley en la aprobación del presupuesto y en su ejecución o lo que es lo mismo que la ejecución del presupuesto corresponde a los entes públicos que estén autorizados o habilitados por una ley podrán realizar gastos públicos “las administraciones públicas solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”). Arts.66.2, 141 y 133.4 CE Resulta conveniente añadir, para terminar el análisis del principio de competencia, que los Presupuestos Generales de las CC.AA.también deberán aprobarse por ley, en este caso autonómica, pero los PresupuestosGeneralesde las CC.LL. no se aprueban por ley,ni estatal ni autonómica, sino por un acuerdo del Pleno de la Corporación local, esto es por una norma aprobada por el órgano de máxima representación de los ciudadanos en ese ámbito territorial. Los principios de unidad y universalidad. El presupuesto de unidad implica que el presupuesto del estado debe ser uno. Aparece implícitamente previsto en la CE: “los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal [...]” Art. 134.2 CE. Este principio de unidad se refiere a la forma de presentación del presupuesto y exige que exista un único documento presupuestario, para poder conocer con claridad y rapidez toda la información que ofrece sobre la actividad financiera pública. Por ello, el principio de unidad se opone a la existencia de presupuestos especiales, anejos y/o extraordinarios, que sustraigan a determinados entes públicos del bloque de legalidad presupuestaria. 7 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor El fundamento del principio de unidad responde, por lo expuesto, a una motivación política, permitir el control de legislativo sobre la total actividad financiera pública. Este control solo es posible con un presupuesto único para el sector público, independientemente de que en el mismo se integren distintos entes públicos dotados de personalidad jurídica. El principio de universalidad.-Representa un aspect complementario del principio de unidad, por ello aparece expresamente previsto en la Constitución,cuando señala que los Presupuestos Generales del Estado “incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector public estatal”, y también en los artículos de la LGP dedicados al principio de unidad,aunque,específicamente, cuando señala que:“Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro,sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso [...]” Por último, el principio de no afectación supone que los recursos de las entidades del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados. Este principio postula, portanto, que todos los ingresos públicos se destinen de manera indistinta y global a la cobertura de los gastos públicos, no pudiéndose otorgar prioridad a una determinada fuente de financiación para la cobertura preferente de unos gastos frente a otros. 3.- El principio de especialidad.- El presupuesto otorga al Poder Ejecutivo no una autorización general, sino especial y condicionada en el sentido de que ha de respetar un triple límite al ejecutar el presupuesto, el cualitativo (las partidas de gastos no podrán destinarse a fines de naturaleza distinta), cuantitativo (sólo podrán contraerse y realizarse los créditos por las cuantías previstas) y el temporal (los gastos deben ser contraídos, asignados y pagados sólo dentro del período para el cual han sido aprobados). Aparece en el art. 27 LGP cuando indica que: “los créditos presupuestarios de [...] las entidades integrantes del sector public estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a laf inalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta ley.El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquellos.” El aspecto cualitativo del principio de especialidad implica que se debe realizar el gasto única y exclusivamente en aquello que autoricen los créditos presupuestados. La LGP proclama la vinculación cualitativa de los créditos presupuestarios, al establecer que “los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley”. El aspecto cuantitativo supone una vinculación para la Administración respecto al quantum o cantidades de dinero de que se dispone para la realización de gasto público, en virtud e la autorización conferida por un determinado crédito presupuestario. Así, los créditos para gastos son limitativos, prohibiéndose adquirir compromisos de gasto y obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos presupuestarios autorizados en los estados de gastos y declarando nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación. Por ultimo la especialidad temporal implica el período en el que deben realizarse los contenidos cualitativo y cuantitativo en que consiste la autorización para realizar gastos públicos que todo crédito presupuestario comporta. Este aspecto temporal del principio de especialidad es una concreción en el ámbito de la ejecución del presupuesto, es decir, de la 8 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor gestión presupuestaria del principio de anualidad.Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto, solo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de la imputación de gastos a créditos aprobados para ejercicio distinto. 4.- El principio de temporalidad o anualidad. Exige que el presupuesto se apruebe y ejecute para un período de tiempo determinado. El hecho de que los PGE tengan una vigencia temporalmente limitada puede dar lugar a que, al tiempo de su expiración, no se hayan aprobado los nuevos Presupuestos. El Art. 134.4 CE regula esta situación, al establecer que “si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”. La institución de la prórroga se regula a nivel de ley ordinaria por el Art. 38 LGP, que dispone que si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el Boletín Oficial del Estado. La prórroga, tal y como señala el apartado segundo del citado Art. 38, no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo. Finalmente (Art. 38.3 LGP), debe añadirse que la estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse. Otros principios políticos son el de claridad, que presupone una estructuración metódica y una designación uniforme de las diferentes partidas presupuestarias, el de publicidad (que implica que el presupuesto ha de ser aprobado solemnemente mediante Ley votada por el Parlamento y que con la aprobación de la Cuenta General se pueden conocer los resultados de la ejecución del presupuesto) el de exactitud (precisión en las previsiones), el de la anticipación (el presupuesto se aprobará antes del comienzo del ejercicio en el que va a regir), el de la justificación (cumplimiento de una serie de requisitos formales en la ejecución de los gastos presupuestados). Principios contables 1.- El principio de presupuesto bruto. Según este principio,los ingresos previstos y los gastos autorizados deben recogerse por su importe bruto, sin detracción alguna, lo cual excluye la posibilidad de deducir de los ingresos los gastos que genera su recaudación,así como también deducir del importe de los gastos autorizados los ingresos que pudiera generar el órgano gestor del presupuesto. La justificación teórica de este principio está directamente conectada conel principio político de universalidad. 2.- El principio de unidad de caja. De acuerdo con este principio, conectado con el principio político de unidad, todos los ingresos y los gastos deben centralizarse en una tesorería única, a laq ue corresponde la gestión de todos los caudales públicos. Corolario lógico de este principio es la no afectación delos ingresos públicos aningún tipoespecífico degastos públicos. 3.- El principio de especificación. Los ingresos previstos y los gastos autorizados deben ofrecer datos significativos sobre su procedencia (ingresos)y destino(gastos).Este principio de especificación es laplasmación prácticao contabledel principio político de especialidad. 9 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor 4.- El principio de ejercicio cerrado. Según este principio, reflejo de la temporalidad del presupuesto, este debe referirse a un período de tiempo determinado. Principios económicos. Tratan de establecer los criterios de naturaleza económica que han de inspirarlas decisiones presupuestarias fundamentales: 1.- El principio de gestión mínima. Obede a una cierta desconfianza en la capacidad de Estado para intervenir eficazmente en la ecónomia. El presupuestohade reducirse al mínimo, pues este es el camino que deben seguir también las asignaciones o contribuciones al sector público. Este principio se formula en el Estado liberal y se abandono con el advenimiento del Estado del bienestar tras la Segunda Guerra Mundial, pero volvió a cobrar fuerza con el pensamiento económicon eoliberal, al menoshasta la convulsióneconómica presente,en la que vuelve a producirse una relevante intervención pública en la economía 2.- El principio de nivelación o equilibrio presupuestario. De acuerdo con este principio,los gastos presupuestados deben estar financiados en su totalidad por los ingresos públicos ordinarios previstos, sin que puedan elaborarse o aprobarse presupuestos con deficit inicial.Actualmente, se entiende en el sentido de limitar el recurso excesivo a la deuda pública y a la financiación a través de las ayudas de los Bancos Centrales. El principio de neutralidad. Segúneste principio, la intervención económica del Estado no debe interferer en la actividad económica de los particulares, mejorando op erjudicando, por ejemplo, si se trata de una empresa, su posición en el mercado. FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO El ciclo presupuestario es la secuencia de 4 fases en las que se configure temporalmente elpresupuesto: Elaboración, Aprobación, Ejecución y Control. La CE atribuye a las Cortes Generales una competencia específica para la aprobación de los Presupuestos del Estado (art. 66.2 CE), pero distribuye el poder presupuestario entre el Ejecutivo y el Legislativo, correspondiendo al Gobierno la elaboración de los Presupuestos y a las Cortes su examen, enmienda y aprobación. Básicamente, las fases de elaboración y ejecución del presupuesto corresponden al poder ejecutivo, mientras que las fases de aprobación y control corresponden al poder legislativo. Sin perjuicio de lo cual, ejercen funciones de control, en la fase de ejecución, la propia Administración a través de la Intervención General de la Administración del Estado, y también un ente jurisdiccional externo, como es el Tribunal de Cuentas,contemplado en el artículo136 de la CE como órgano supremo de fiscalización de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del resto del sector público. PRIMERA FASE DEL CICLO: LA ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS La elaboración de los presupuestos presenta dos cuestiones: 1) La resposabilidad de la elaboración y 2) el problema técnico de la prevision presupuestaria. Sobre la primera de ellas cabe indicar que corresponde al Gobierno la elaboraciónde los PGE cuyo “proyecto” deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior,por lo tanto, antes del 1de octubre del año anterior al que deban surtir efectos y aplicarselos presupuestos a aprobar. 10 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor Sobre la segunda que la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado va precedida de 3 referentes o actuaciones previas que han de respetarse y que, a la postre, condicional al Presupuesto: 1.-El scenario presupuestario plurianual, 2.-La fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y 3.-La fijacion del límite del gasto no financiero del presupuesto del Estado 1.- El ESCENARIO PRESUPUESTARIO PLURIANUAL implica la obligación de elaborar anualmente los presupuestos del sector público pero tomando como referente un marco plurianual, a tres años, que sea compatible con el principio de anualidad que rige su aprobación y ejecución. Se trata de enmarcara los prepuestos anuales en la coyuntura trienal esperable de manera que se elaboren teniendo en cuetna los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las políticas degasto, en función de sus correspondientes objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe respetar en los casos en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria. Los escenarios presupuestarios plurianuales serán confeccionados por el Ministerio de Economía y Hacienda, que dará cuenta de los mismos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su caso, contendrán la actualización de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados enel ejercicio anterior. Los escenarios presupuestarios plurianuales estarán integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos. 2.- LOS OBJETIVOS DE ESTABILIDAD PRESPUESTARIA.-El primer semester de cada año el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local, encuanto al ámbitode las mismas,fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria,en terminus de capacidad o necesidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema europeo de cuentas nacionales y regionales, y el objetivo de deuda pública referido a los tres ejercicios siguientes,tanto para elconjunto de administraciones públicas como para cada uno desus subsectores. Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública,el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas formulará una propuesta de objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las comunidades autónomas. A partir de la mencionada propuesta, el Gobierno, previo informe de Consejo de Política Fiscal y Financiera que deberá pronunciarse en el plazo improrrogable de quince días desde la recepción de la propuesta en la Secretaria del Consejode Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada unade ellas. Para la fijación de los objetivosde estabilidad presupuestaria y de deuda pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opinions emitidas por las instituciones de la Unión Europea sobre el Programa de estabilidad de España o como consecuencia del resto de mecanismos de supervision europea. El acuerdo del Consejo de Ministros en e lque se contengan lo sobjetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá a las Cortes Generales acompañado de las 11 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor recomendaciones y del informe de situación económica. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno. Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos,elGobierno,en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento. Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las CortesGenerales, la elaboración de los proyectos de presupuesto de las administraciones públicas habrá de acomodarse a dichos objetivos. Antes del 15 de octubre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas hará público, para general conocimiento, un informe sobre la adecuación a los objetivos de estabilidad, de deuda y a la regla de gasto, que podrá incluir recomendaciones en caso de apreciarse alguna desviación. Antes del 1 de abril de cada año, el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas elevará al Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en los Presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas. Igualmente, el informe recogerá el cumplimiento de la regla de gasto de los Presupuestos de la Administración central y de las Comunidades Autónomas. Antes del 1 de octubre de cada año, el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas elevará al Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y de la regla de gasto del ejercicio inmediato anterior, así como de la evolución real de la economía y las desviaciones respecto de la previsión inicial. Dicho informe incluirá también una previsión sobre el grado de cumplimiento en el ejercicio corriente, coherente con la información que se remita a la Comisión Europea de acuerdo con la normativa europea. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas informará al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y a la Comisión Nacional de Administración Local, en sus ámbitos respectivos de competencia, sobre el grado de cumplimiento de dichos objetivos. Los informes a los que se refiere este artículo se publicarán para general conocimiento. 3.-EL LIMITE DE GASTO NO FINANCIERO DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO (el “techo de gasto”). El acuerdo del Consejo de Ministros con los objetivos de estabilidad presupuestaria también fijará el límite máximo annual del gasto no financier del presupuesto del Estado, y deberá ser asimismo aprobado por las Cortes Generales. La importancia de la estabilidad presupuestaria y el respeto del equilibrio es tal que aparece regulado a nivel constitucional, artículo 135: 1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. 2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. 12 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario. 3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. 5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. EL PROCESO DE ELABORACION DE LOS PRESUPUESTOS.- Nos vamos a ocupar, en rigor, al proceso de elaboración del PROYECTO de Ley de Presupuestos Generales o lo que es lo mismo a la forma en que se prepara y redacta. Sobre este asunto el artículo 134.1 CE dice que "corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado"; y según el apartado 3 de este mismo precepto constitucional, "el Gobierno deberá presenter ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los de laño anterior", por lo tanto, antes del 1 de octubre del año anterior al que deban surtir efectos y aplicarselos presupuestos a aprobar. Las reglas básicas a las que ha de acomodarse el procedimiento de elaboración de los PGE se concretan en la Ley 47/2003 en la que se establece que, cada año, se dictará una Orden del Ministerio de Economía y Hacienda en la que se dicten normas para la elaboración de los PGE del ejercicio inmediato siguiente. 13 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor De este modo los Órganos Constitucionales, los Departamentos Ministeriales y demás órganos del Estado con dotación presupuestaria diferenciada, deben remitir al Ministerio de Economía y Hacienda sus correspondientes estados de gastos debidamente documentados y justificados antes del 1 de mayo de cada año o lo que es lo mismo, cada uno de ellos le remiten lo que se denomina anteproyectos parciales. Estos deberan de estar ajustados a los límites que las directrices de distribución de gasto establecidas por este Ministerio, para lo cual se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, que deberá respetar las prioridades, límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir. Esta primera fase, por tanto, tiene lugar en cada órgano con dotacion diferenciada. Asimismo, los Departamentos Ministeriales envían los estados de ingresos y gastos de los Organismos Autónomos a ellos adscritos, formando un sólo presupuesto por cada Organismo. A su vez, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, las Sociedades Estatales y el resto de Entes del Sector Público Estatal remiten al Ministerio de Economía y Hacienda sus anteproyectos de presupuestos. Formación del Anteproyecto deLPF.- Sobre la base de estos anteproyectos parciales, es ya laDirección General dePresupuestos (MHAP) quienelaborarálos estados degastosydeingresos del AnteproyectodePresupuestos Generales del Estado. Para elaborar losestadosdegastostendráencuenta lasorientacionesdepolítica económica, las prioridades formuladas por la Comisión de Políticas de Gasto, los studios de asignación de recursos efectuados por las comisiones de análisis de programas y las propuestas remitidas por los distintos centros gestores. Para elaborar los estados de ingresos atenderá a las previsiones, propuestas y evaluaciones efectuadas por la Comisión de Ingresos. Una vez elaborados los estados de gastos e ingresos se elevarán al Ministerio de Economía y Hacienda. La Dirección General de Presupuestos también elaborará el Anteproyectode presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, a partir de las propuestas remitidas por el Ministerio de Sanidad y Política Social. Formados ambos anteproyectos, la Dirección General de Presupuestos los enviará al Ministerio de Trabajo e Inmigración para su integración en el anteproyecto depresupuesto de la Seguridad Social. Por su parte, el Ministerio de Trabajo e Inmigración unirá los anteproyectos de presupuestos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales a los del resto de las entidades gestoras, servicio común y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales para formar el Anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social,que se remitirá al Ministerio de Economía y Haciendaa para que ambos ministros lo eleven conjuntamente al Gobierno para su aprobación e inclusión en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Corresponde al ministro de Economía y Hacienda elevar al Gobierno el Anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado,normalmente antes del 15de septiembre. Aprobación del proyecto.- El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado será aprobado por el Consejo de Ministros y una vez aprobado sera remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera.La documentación complementaria a remitir es lasiguiente: 1. Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales. 2. Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones quepresentenen relación con los vigentes. 3. Un anexo conel desarrollo económico delos créditos, por centros gestores degasto. 14 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor 4. Un anexo, de character plurianual, de los proyectos de inversion pública,que incluirásu clasificación territorial. 5. La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente. 6. Las cuentas y balances dela Seguridad Social del año anterior. 7. Los estados consolidados de los presupuestos. 8. Un informe económico y financiero. 9. Yuna memoria de los beneficios fiscales. SEGUNDA FASE DEL CICLO: LA APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS Los Presupuestos Generales del Estado se aprueban por las Cortes Generales en una ley de rango ordinario que, no obstante, presenta algunas particularidadesquese plasma en (1) la existencia de limitaciones a la iniciativa legislative presupuestaria y (2) en la propia tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. Las limitaciones a la iniciativa legislativa presupuestaria son de dos clases.Por una parte que la iniciativa legislativa (quien puede presentar el Proyecto de LPG) corresponde únicamente al Gobierno, que es quien tiene competencia exclusive para elaborar y presenter a las Cortes Generales el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. Y, por otra parte, el ordenamiento jurídico prevé algunas restricciones a la intervención de las Cortes Generales en material presupuestaria, que se desarrollan a continuación: 1.- Exitencia de créditos presupuestarios sobre los que no se admite discusión, generalmente por responder a obligaciones contraídas en firme por la Hacienda pública, cuya cuantía y destino son inalterables,y por ello ni siquiera son sometidos a debate parlamentario. Se trata de los denominados fondos o créditos consolidados. En el ordenamiento español solo tienen tal carácter los créditos presupuestarios destinados al pagode intereses y a la del principal de la deuda pública: “Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.”Art. 135.2 CE. 2.-La segunda de las restricciones previstas en el ordenamiento jurídico consiste en la existencia de limitaciones tanto al derecho de proposición como al derecho de enmienda de que gozan los parlamentarios cuando su ejercicio implique un aumento de los gastos o una disminución delos ingresos presupuestados. En efecto, la CE establece que: “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.” La tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado La tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado como un procedimiento legislativo especial con prioridadsobre el resto delos trabajos de las cámaras. Otra particularidad de la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos GeneralesdelEstadoconsiste enla aplicabilidadde restricciones relevantes al derecho de enmienda de los parlamentarios. 15 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor En el primero de ellos se obliga a que las enmiendas que supongan disminución de ingresos cuenten con la conformidad del Gobierno para su tramitación, y en cuanto a los gastos, ambas normas exigent la necesidad de que las enmiendas que aumentan las autorizaciones para realizar los recogidos inicialmente en el proyecto de ley, se compensen con una disminución de igual cuantía enla misma sección presupuestaria, es decir,en el mismo centro gestor del presupuesto, en lo que se conoce como enmienda constructiva. Cuando se apruebe el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado definitivamente por el Congreso, se convierte en ley tras la sanction y promulgación real, y se publica en el Boletín Oficial del Estado, entrando en vigor, normalmente, el día 1 de enero del año correspondiente. TERCERA FASE DEL CICLO. - EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS La ejecucion Del presupesto consiste en llevar a la práctica, cumplir, las autorizaciones que contiene. Escompetencia delpoder ejecutivo, del Gobierno. La LGP diferencia nitidamente entre la gestión del “presupuesto de ingresos” (recaudar) y la “ejecucion del presupuesto de gastos” (gastar y pagar) aunque, en la práctica los efectos más notables de los PGE derivan de esta ultima por lo que es habitual identificar ejecución de los presupuestos con ejecución de los gastos. La ejecución del presupuesto de ingresos consiste en lograr su efectividad y aunque cada uno de los ingresos se ajusta a un procedimiento peculiar o singular, lo cierto es que puede hablarse de dos fases: El reconocimiento del derecho y la extinción del derecho. La ejecución del presupuesto de gastos está supeditada al seguimiento del procedimiento administrative complejo exigido para poder realizarlos, gastar. El procedimiento administrative ordinario de gasto público (pues existen otros especiales) se desarrolla a través de las siguientes fases: 1.- Aprobación del gasto.- En ella el órgano competente para decider acuerda llevar a cabo un gasto con cargo a un credito prespuestario adecuado y sufiente. Es la decision de gastar, interna, sin efectos frente a terceros. 2.- Compromiso de gasto. – Es aquella en la que ya existe un compromiso adquierido con un tercero con el que, por ejemplo, se contrata la realizacion de una prestación o servicio por un importe determinado o determinable. 3.- Reconocimiento de la obligación. Consiste, una vez ejecutada la prestación, en verificar que se ha cumplido correctamente, conforme a lo pactado, y entonces es cuando se reconoce que hay una obligacion de pagar, en contraprestación. Lleva implicita la propuesta de pago entendiendo por tal, la solicitud por parte de la autoridad competente que ha reconocido la existencia de una obligación para que, de acuerdo con la normativa vigente, el ordenador general de pagos proceda a efectuar la ordenación de su pago. 4.- Ordenación del pago.- Es el acto en el que, previa la propuesta de pago, se ordena a la Caja General de Tesoro que pague la obligacion reconocida. 5.- Pago material. No obstante lo anterior, la actividad de proponer el pago tiene sentido en el ámbito de la Administración del Estado, donde la competencia para ordenar pagos está atribuida a órganos distintos de los que gestionan el gasto y reconocen la obligación; no ocurre lo mismo en el 16 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor ámbito interno de los organismos autónomos, donde su presidente es, simultáneamente, gestor de gastos y ordenador de pagos. La realización de cualquier gasto con cargo al presupuesto ha de cumplimentarlos sucesivos actos descritos en los epígrafes precedentes. No obstante, se prevéque: “cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumulen en un solo acto las fases de ejecución precisas.” Es possible sintetizar estas actuaciones del procedimiento administrativo de gasto public en dos fases esenciales: la ordenación del gasto y la ordenación del pago. Recordemos que el presupuesto de ingresos recoge una mera estimación de los que se prevén obtener, por ello, la realización de ingresos públicos deberá acomodarse a las leyes que los regulan. Las modificaciones presupuestarias. - Enmarcadas en la fase de ejecución implican alteraciones a lo inialmente acordado a causa de la aparicion de circustancias que no pudieron tenerse en cuenta en el momento de la aprobación. Técnicamente implican alterar la finalidad específica para la que fueron aprobados los créditos, su cuantía o el ejercicio de imputación. Si la Administración, si someterse a estas modificaciones, alterara los créditos la consecuencia sería que los actos administrativos y disposiciones de carácter general con rango inferior a dicha que así lo determinen, serán nulos de pleno derecho e incurrirán en las responsabilidades a que hubiere lugar. Estos procesos, denominados modificaciones presupuestarias, son: transferencias, generaciones, ampliaciones, créditos extraordinarios y suplementos de créditos, e incorporaciones. 1) Las tranferencias implican traspasos de efectivo entre créditos presupuestarios de cierta intensidad puesto que, en ciertos márgenes, caben ciertos traspasos. 2) Las generaciones implican excepciones a la limitación cuantitativa de los créditos (a su cantidad) debidas a mayores ingresos no previstos o por encima de los previsto de manera que permiten gastar más. 3) Las ampliaciones hacer referencia a la posibilidad de gastar “sin límite” es decir que no existe un tope. Son ampliables solo ciertos creditos asi declarados por la propia LGP o poer la LPGE en cada año. 4) Creditos extraordinarios, que existen cuando surge una necesidad urgente no prevista que es necesario atender. 5) Suplementos de crédito, que como su nombre indica, permite adicionar crédito a una finalidad que ha resultado insuficiente. 6) Incorporaciones, permiten el traspaso de créditos de un ejercicio a otro. 7) Anticipos de tesoreria, son adelantos de ciertas cuantias (2%) para anteder a nececidades inaplazables mientras se tramitan los suplementos y los extraordinarios. CUARTA FASE DEL CICLO: EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD PRESUPUESTARIA El control suele ser considerado como la última fase delciclo presupuestario, a pesar de que no se ejerce exclusivamente cuando han terminado las fases de elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. 17 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor Elcontrolserá interno cuandose ejerza por la propia Administraciónpública mediante órganos administrativos específicos dotados de autonomía respecto del órgano controlado: la Intervención General del a AdministracióndelEstado(IGAE), que ejercerá en los términos previstos en la ley el control interno de la gestión económica y financier del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle. El control será externo cuando no se ejerza por lapropia Administración que pueden ser los (1) órganos judiciales o (2) las propias Cortes sobre la acción de Gobierno. (1) El control externo es le que realizan los órganos judiciales, control jurisdiccional, y corresponde al Tribunal de Cuentas, que en su condición de supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, le corresponde tal modalidad de control del sector público estatal, en los términos establecidos en la Constitución, en su ley organic y en las demás leyes que regulen su competencia. Existen órganos específicos de control externo en la mayoría de las comunidades autónomas que fiscalizan la actividad financiera del sector público autonomico y local de su territorio, pero NO realizan un control jurisdiccional y, además, su fiscalización deberá estar coordinada y respetar la ejercida por el Tribunal de Cuentas. (2) El control externo que realizan los órganos legislativos recibe la denominación de control parlamentario o politico y se concreta a lo largo de la vida del presupuesto. Así ya en la fase de la aprobación, previamente, son las Cortes Generales las que fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria, las que aprueban los créditos extraordinarios y de los suplementos de crédito, la cuenta general del Estado y de los informes del Tribunal de Cuentas. Puede ser concomitante y a posteriori. El control parlamentario concomitante o simultaneo se realize utilizando tanto los medios ordinaries de control parlamentario (preguntas einterpelaciones al Gobierno, mociones, comisiones de investigación, etc.), como medios específicos, que consisten en el envoi por la IGAE, con periodicidad mensual, a las comisiones de presupuestos del Congreso de los Diputados y del Senado,de informaciónsobre la ejecución de lospresupuestos. Además, la LGP establece la obligación para la IGAE de publicar en el BOE un resumen de los principales estados y documentos que conformen la cuenta general del Estado, sin perjuicio de la posibilidad de publicar también en cualesquiera otros medios, con periodicidad mensual, la información relative a las operaciones de ejecución del presupuesto del Estado y de sus modificaciones, así como las operaciones de tesorería y las demás que se consideren de interés general. El control parlamentario a posteriori de la ejecución del presupuesto tiene su expression más nítida en el examen y la aprobación de la cuenta generaldel Estado. Las Cortes Generales, mediante el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado aseguran el control democrático del conjunto de la actividad financiera pública y que la asignación de los recursos públicos se efectúe, como exige expresamente el art. 31.2 CE, de una forma equitativa, pues el presupuesto es, a la vez, requisito esencial y límite para el funcionamiento de la Administración. Al margen del examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, la Constitución española dota al legislativo de un conjunto de mecanismos que permiten controlar la acción presupuestaria del Ejecutivo: 18 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor Mecanismos ordinarios de control: Que son los regulados en el artículo 111 de la Constitución, en cuya virtud se establece que "El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras". Mecanismos extraordinarios de control: la cuestión de confianza y la moción de censura son mecanismos extraordinarios de control que se encuentran regulados en los artículos 112 y 113 de la Constitución española. El control técnico le corresponde al Tribunal de Cuentas. El artículo 136 de la Constitución española configura el Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público, dependiendo directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. Al Tribunal de Cuenta le corresponde la censura de las cuentas del Estado y del sector público estatal, pudiendo remitir, cuando proceda, a las Cortes Generales un informe anual comprensivo de las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido. Para el ejercicio de sus funciones goza de independencia e inamovilidad y estando sus miembros sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces. Dice el citado artículo que: 136.1 El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. 2.- Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. 3.- El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido. 4.- Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces.Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas. 3. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN ECONÓMICA: ASPECTOS GENERALES DE LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIAS En nuestro Estado la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera fue aprobada con el objetivo de establecer de los principios rectores, que vinculan a todos los poderes públicos, a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, como garantía del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución Española. A ellos nos referiremos posteriormente. Asimismo, en ella, se establecen los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, en los que se garantiza la participación de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera; el establecimiento de los límites de déficit y deuda, los supuestos excepcionales en que pueden superarse y los mecanismos de corrección de las desviaciones; y los instrumentos para hacer efectiva la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución Española y en el marco de la normativa europea. 19 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor Ámbito de aplicación subjetivo.- A los efectos de la presente Ley, el sector público se considera integrado por las siguientes unidades: 1. El sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 que incluye los siguientes subsectores, igualmente definidos conforme a dicho Sistema: a) Administración central, que comprende el Estado y los organismos de la administración central. b) Comunidades Autónomas. c) Corporaciones Locales. d) Administraciones de Seguridad Social. 2. El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el apartado anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas. Principios rectores para la estabilidad y la sostenibilidad Principio de estabilidad presupuestaria.- Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural. En relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero. La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea. Principio de sostenibilidad financiera.- Las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera. Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa europea. Principio de plurianualidad.- La elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea. Principio de transparencia.- La contabilidad de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, así como sus Presupuestos y liquidaciones, deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia. A este respecto, los Presupuestos y cuentas generales de las distintas Administraciones integrarán información sobre todos los sujetos y entidades comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas proveer la disponibilidad pública de la información económico-financiera relativa a los sujetos integrados en el ámbito 20 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor de aplicación de esta Ley, con el alcance y periodicidad que se derive de la aplicación de las normas y acuerdos nacionales y de las disposiciones comunitarias. Las Administraciones Públicas suministrarán toda la información necesaria para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y acuerdos que se adopten en su desarrollo, y garantizarán la coherencia de las normas y procedimientos contables, así como la integridad de los sistemas de recopilación y tratamiento de datos. Igualmente estarán sometidas a disponibilidad pública las previsiones utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos y parámetros en los que se basen. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.- Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Principio de responsabilidad. Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado. En el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o entidad afectada. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos. Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos. Principio de lealtad institucional. Las Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al principio de lealtad institucional. Cada Administración deberá: a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas. b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración Pública tenga atribuidas. c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones Públicas. d) Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en particular, la que 21 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias. e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el resto de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al principio de estabilidad presupuestaria. Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.. Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo. En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita la corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento. Las Corporaciones Locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario. Las Administraciones de Seguridad Social mantendrán una situación de equilibrio o superávit presupuestario. Excepcionalmente podrán incurrir en un déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. En este caso, el déficit estructural máximo admitido para la administración central se minorará en la cuantía equivalente al déficit de la Seguridad Social. Instrumentación del principio de sostenibilidad financiera. El volumen de deuda pública del conjunto de Administraciones Públicas no podrá superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el que se establezca por la normativa europea. Este límite se distribuirá de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en términos nominales del Producto Interior Bruto nacional: 44 por ciento para la Administración central, 13 por ciento para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3 por ciento para el conjunto de Corporaciones Locales. Si, como consecuencia de las obligaciones derivadas de la normativa europea, resultase un límite de deuda distinto al 60 por ciento, el reparto del mismo entre Administración central, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales respetará las proporciones anteriormente expuestas. El límite de deuda pública de cada una de las CCAA no podrá superar el 13 por ciento de su Producto Interior Bruto regional. La Administración Pública que supere su límite de deuda pública no podrá realizar operaciones de endeudamiento neto. Los límites de deuda pública solo podrán superarse por las circunstancias y en los términos previstos en el artículo 11.3 de esta Ley. En estos casos deberá 22 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor aprobarse un plan de reequilibrio que permita alcanzar el límite de deuda teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Prioridad absoluta de pago de la deuda pública. Los créditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. El pago de los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto. Medidas preventivas, correctivas y coercitivas. Medidas preventivas.- Las Administraciones Públicas harán un seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y ajustarán el gasto público para garantizar que al cierre del ejercicio no se incumple el objetivo de estabilidad presupuestaria. Cuando el volumen de deuda pública se sitúe por encima del 95 por ciento de los límites las únicas operaciones de endeudamiento permitidas a la Administración Pública correspondiente serán las de tesorería. La Ley fija un mecanismo de alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en la formulación de una advertencia por parte del Gobierno dirigida a la Administración que pudiera incumplir la cual tendrá el plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para evitar el riesgo. La no adopción de medidas supone la aplicación de las medidas correctivas. Medidas correctivas. La Ley contempla medidas automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad se tendrá en cuenta tanto para autorizar las emisiones de deuda, como para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios. El incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto exigirá la presentación de un plan económico-financiero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año. La Ley regula el contenido –que, entre otros extremos, deberá identificar las causas de la desviación y las medidas que permitirán retornar a los objetivos–, la tramitación y el seguimiento de estos planes. Se da un tratamiento distinto en el supuesto de déficit por circunstancias excepcionales (catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria). En estos casos, deberá presentarse un plan de reequilibrio, detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales. MEDIDAS COERCITIVAS. 23 Audantes de Instituciones Penitenciarias Academia Irigoyem 3.0 Elaborado por J. Alberto Tutor 1ª.- En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio, la Administración Pública responsable deberá: a) Aprobar en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Existe la posibilidad de que las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasen a ser ejercidas por el Estado. b) Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento de su Producto Interior Bruto nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Podrá convertirse en multa a los seis meses. El depósito, en el caso de las entidades locales será un 2,8 % de sus ingresos no financieros. 2º.- De no fructificar lo anterior, el Gobierno podrá acordar el envío de una comisión de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de la administración afectada. La comisión deberá presentar una propuesta de medidas que serán de obligado cumplimiento. Mientras no las implemente, la administración afectada no tendrá acceso a los mecanismos de financiación previstos en esta Ley. 3ª.- Si una Comunidad Autónoma no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos, no constituyese el depósito obligatorio o no implementase las medidas propuestas por la comisión de expertos: El Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución, requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que lleve a cabo. De no atenderse el requerimiento, el Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, adoptará las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa. Para la ejecución de las medidas el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma (intervención). En términos parecidos se establece la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o incluso disponer la disolución de la Corporación Local. 24
