UNIVERSIDAD SALESIANA DE BOLIVIA CARRERA DERECHO DOSSIER DE DERECHO AGRARIO Y DEL MEDIO AMBIENTE LECTURAS COMPLEMENTARIAS 1 ANTECEDENTES DE LA REFORMA AGRARIA EN BOLIVIA EN EL AÑO DE 1953 El antecedente legal más inmediato es el primer párrafo del art. 27 del Constitución de México, que sienta el fundamento de que la propiedad de tierras y aguas corresponde originariamente a la Nación, como “heredera” de los reyes de España, al proclamarse la República, con derechos de la propiedad plena sobre los derechos de los individuos o grupos, pudiendo transmitir el dominio de ellas a los particulares organizando la propiedad privada o revocar por medio de la reversión. Lucio Mendieta y Núñez señala que la Nación, como grupo étnico o conjunto de habitantes de un país no puede ser dueña de tierras y aguas porque no tiene personalidad jurídica y que ésta sólo se adquiere cuando la Nación está constituida en Estado o forma parte de un Estado. El problema agrario en nuestro país no ha merecido la atención requerida para solucionar el desequilibrio en la injusta distribución y posesión de la tierra ni la falta de planificación y organización de la producción para cumplir con los postulados de bienestar social. Durante el siglo XIX ningún partido político, ni pensadores ni estadistas prestaron atención ni se ocuparon de la cuestión agro-social. Recién, en 1885 el Partido Liberal propuso reformas imprecisas, pero cuando llegó al poder no hizo nada para liquidar el sistema semi-feudal del campo. Los demás partidos hicieron planteamientos líricos de la cuestión agraria o hablaron en términos sentimentales del indio sin proponer soluciones concretas. El precursor de la cuestión agro-social fue el escritor político Tristán Marof (Gustavo Navarro), que desde 1922 proclamó en sus escritos y lucha el principio “Minas al Estado y tierras al Pueblo”. Propuso la nacionalización de todas las riquezas, tomando posesión de esas fuentes el pueblo trabajador para explotarlas en su beneficio, debiendo formarse grandes comunidades en los pueblos aymaras, quechuas y de mestizos. Posteriormente, algunos partidos como el PIR, FSB y MNR hicieron planteamientos a favor de una reforma agraria reconociendo una propiedad comunitaria inembargable, imprescriptible e inalienable y la expropiación por el Estado de la propiedad rural improductiva. 2 CONSIDERACIONES PARA UNA REFORMA AGRARIA Y LA COMPRENSIÓN DEL PROBLEMA DE LA TIERRA LA TIERRA ES UN BIEN DIFERENTE A LOS DEMÁS La tierra tiene la particularidad de contener en su seno y/o en su superficie recursos, naturales, que no provienen del trabajo de los hombres. Este no es el caso de los bienes en general cuyo valor proviene exclusivamente del trabajo incorporado. La fertilidad natural no es la misma en todos los sitios. La cobertura vegetal, los arboles del bosque natural no tienen el mismo valor en todos lados. El subsuelo pueden contener minerales, agua, etc. Por lo tanto, los derechos que una o varias personas tienen sobre un territorio se refieren a las relaciones de estas personas con los otros hombres susceptibles de transitar por este espacio, o de utilizar los recursos que contiene. La relación a la tierra es una relación social, una relación entre los hombres alrededor de la tierra. No es por casualidad que la tierra ha sido considerada desde el inicio de la economía política como una de las categorías fundamentales, por los economistas de todas las escuelas. No es algo teórico ni complicado, es algo básico que todos los campesinos saben, que han aprendido en su vida cotidiana. Negar la particularidad de la tierra en relación a los otros bienes, en particular cuando se vuelve mercancía, lleva a cometer grandes errores. El mercado de tierras no tiene ni podrá tener nunca el mismo carácter que el mercado de los bienes en general. Para abordar los problemas de la tenencia de la tierra, es preciso recordar que son productos de la historia Las relaciones del hombre a la tierra se refieren necesariamente a la dimensión espacial, pero no se pueden aprehender en absoluto, sin referirse a la dimensión temporal, a la historia. Cuando se trata de tenencia y propiedad de la tierra, las dinámicas, las evoluciones y los procesos son más importantes de identificar y de entender que las situaciones específicas en un momento dado. No importa tanto la desigualdad de la distribución de la tenencia en si, sino las tendencias de concentración, o por lo contrario, de parcelación de la propiedad que prevalecen y a través de las cuales se modifica permanentemente la realidad. Así, de nada serviría una reforma agraria radical que daría lugar en los años venideros a un proceso de reconcentración veloz que anularía su efecto. Los conceptos que se emplean, las palabras y los términos que se usan para describir o para regular o reglamentar los derechos y las relaciones en torno a la tierra nacieron en contextos históricos y geográficos determinados. 3 Estos pueden ser muy diferentes de los contextos actuales a los cuales los aplicamos. Muy frecuentemente, a raíz de esto, no se tiene suficiente precisión o incluso se cometen graves contrasentidos. Las palabras pueden constituirse en verdaderas trampas que impiden una correcta resolución de los problemas. Para muchos regímenes de tenencia que se encuentran en el mundo, existen términos en los idiomas locales, pero ningún equivalente preciso en español u otro idioma usado para las leyes. Esta situación puede tener implicaciones importantes y negativas si no se le presta la debida atención. Conceptos fundamentales en la idiosincrasia de los pueblos indígenas suelen ser completamente transformados al traducirse con palabras que se elaboraron en situaciones absolutamente diferentes. Por lo tanto, el análisis histórico es obligatorio si queremos entender la naturaleza de las relaciones sociales que se tejen alrededor de la tierra. Haremos tres observaciones para cerrar estas consideraciones sobre la necesidad de integrar el tiempo en nuestros análisis: Las relaciones alrededor de la tierra pueden cambiar según la época del año. En algunas comunidades campesinas, las cercas se abren en la época seca para permitir a los animales, un acceso libre a los rastrojos de los cultivos individuales, por ejemplo. El tiempo esta hecho de rupturas, de discontinuidades. Los cambios de una generación a otra marcan de su ritmo la evolución de las sociedades rurales, y hacen de los mecanismos de herencia un elemento clave para la evolución de la tenencia de la tierra. Una familia campesina no tiene las mismas potencialidades ni los mismos problemas cuando los padres son jóvenes, con niños pequeños y sin muchos recursos, cuando son más viejos y tienen quienes les ayuden, o al final de sus vidas, cuando sus hijos ya han fundado sus propias familias. Las necesidades de tierra de la familia campesina cambian a lo largo del tiempo. A nivel de las sociedades, también podemos tener rupturas, guerras, revoluciones, reformas importantes que transforman de un día para otro las reglas de acceso y de uso de la tierra. El tiempo no corre siempre a la misma velocidad. Vivimos una impresionante aceleración de la historia. Cambios de sistemas de producción que hubieran necesitado antes siglos para llevarse a cabo, se producen en solo unas décadas. Las relaciones sociales de los hombres en torno a la tierra necesitan de sistemas de regulación, pero con la aceleración de los cambios, estos no logran establecerse lo suficientemente rápido para que un equilibrio dinámico pueda alcanzarse. Tampoco pueden elaborarse unas ideologías y unos sistemas de representación adecuados que permitan a los hombres ubicarse en este mundo cambiante. 4 Estas observaciones sencillas tienen también fuertes implicaciones en las propuestas que podemos hacer acerca del mejoramiento del acceso a los recursos y de su control por la población local. El "derecho de propiedad" sobre la tierra no es más que la "propiedad de unos derechos". Estamos acostumbrados a pensar la propiedad como algo evidente y universal. Si la tierra no es un bien como los otros, la propiedad de la tierra tampoco es tan sencilla como la propiedad de los bienes en general. La "propiedad absoluta" sobre la tierra no existe en ningún lado, ni ha existido nunca en el pasado. Existen siempre limitaciones de algún índole sobre la propiedad de la tierra, incluso en los países cuya Constitución garantiza la propiedad como un derecho fundamental del hombre. Estas pueden ser de varios tipos, prohibición de hacer actividades consideradas como peligrosas para el vecindario, de construir, de utilizar el subsuelo, de cortar algunos árboles, de permitir el pase a unos vecinos, o el acceso a una fuente de agua, o ligadas con antiguas costumbres. ¡En última instancia, ningún propietario puede trasladar la soberanía de su parcela al país vecino! Siempre encontramos derechos superpuestos y múltiples. Estos derechos pueden ser derechos de: individuos, de grupos familiares o sociales, de entidades jurídicas, de grupos étnicos, de naciones, etc. Estos derechos son de diferentes tipos como por ejemplo: Derecho de acceso a la parcela. Derecho de extraer algunos bienes. Derecho de explotar (hacer la gestión y sacar los frutos). Derecho exclusivo de explotación sobre todos los recursos. Derecho de alienar (vender a una tercera persona), o incluso de destruir los recursos contenidos en la parcela En muchos países, en África, en Asia, en muchas áreas indígenas en América Latina, encontramos en una misma parcela de tierra esta superposición de derechos; por ejemplo: Un productor puede tener derecho a trabajar la tierra durante unos años, pero no el derecho de enajenar el fruto de su trabajo a personas que no son de su comunidad. En otros lugares, los dueños de los árboles pueden ser distintos de los "dueños" de la tierra, (frecuente para los productos de recolección, ejemplo el liquidámbar en Honduras...) ¿Que es un "propietario"? Es dentro de todos los que tienen derechos, el que más derechos tiene. Esta concepción relativa del propietario abre muchas posibilidades en términos de gestión de los recursos naturales y de control social de la tierra. Introduce también la idea de posibles conflictos entre los detentadores de derechos y por lo tanto la necesidad de instancias de resolución de estos conflictos. 5 Un titulo de tierra especifica los límites de la parcela en el espacio, pero también especifica la naturaleza de los derechos del "dueño" y las limitaciones impuestas a estos derechos. Cada vez más, el valor de un pedazo de tierra no viene del área en si, sino de lo que es permitido hacer en el (acceso al agua, posibilidad de construir, etc.). No existe sociedad sin individuos, ni existen hombres sin sociedad. Si no es posible concebir una sociedad humana sin los individuos que la componen, tampoco pueden existir individuos que vivan fuera de la sociedad. Lo individual y lo colectivo constituyen dos aspectos de una misma realidad. Son las distintas combinaciones entre ellos que debemos entender y comprender. Identificar los distintos centros de decisión es esencial para comprender la articulación entre lo individual y lo colectivo. Estos centros de decisión pueden estar dispersos, y de naturalezas diferentes, dependiendo del tipo de decisión. Pueden encontrarse a nivel de ciertos individuos, de la familia, de la empresa, de la comunidad, del municipio, del Estado,...... No tienen todas las mismas funciones. Algunas tienen una importancia particular porque sirven a fijar las leyes, las reglas para la colectividad, o bien a resolver las crisis, los conflictos. En muchos casos, los individuos no están integrados en una sola sociedad sino en varias sociedades que se superponen y a veces se contradicen. Esta situación es típica de los pueblos indígenas que mantienen sus propios gobiernos, sus propias reglas de vida, su propia religión y que al mismo tiempo están obligados a someterse a las leyes del gobierno central. La rápida evolución de las técnicas de producción de los medios de transporte y de comunicación hacen que esta situación sea cada vez mas frecuente. La prioridad dada a la búsqueda de una mejor "gobernabilidad" muy de moda en las discusiones sobre el desarrollo sostenible, ilustra la necesidad de reconstrucción de un marco social y político coherente a nivel local, y de invento de nuevas instancias capaces de establecer y aplicar reglas colectivas que superen las contradicciones y las insuficiencias de las reglas anteriores. La "propiedad" sobre la tierra puede fabricarse de dos grandes maneras: desde abajo, o desde arriba. El primer modo de fabricación de la "propiedad", desde arriba, y de hecho en gran parte desde afuera, es característico de las situaciones coloniales. Los conquistadores, después de derrotar a los pueblos autóctonos, se apropian en nombre de su Gobierno de todas las tierras, y las asignan a sus jefes militares, o a quienes les conviene, entregándoles un titulo. Es el titulo que parece por lo tanto al origen de la propiedad. El Estado colonial, y más adelante, los Estados que le suceden después de la independencia solamente reconocen los títulos que ellos mismos o sus predecesores han entregados. Esta es la situación predominante en América Latina y en muchos países del Sur. 6 El catastro resulta ser un instrumento esencial en estos casos, pues permite a los grupos dominantes de documentar la situación de la propiedad. El sistema de registro de los títulos que más se usa entonces es conocido como el sistema Torrens, el cual fue elaborado por los británicos en su colonia de Australia, sobre la base de la negación absoluta de los derechos de los aborígenes. El hecho de solamente reconocer esta forma de creación de propiedad y de considerar que el catastro es un instrumento obligatorio para una gestión sana y transparente de los derechos sobre la tierra puede en ciertas situaciones obstaculizar por completo la resolución de los problemas de inseguridad de la tenencia de la mayoría de los productores: hacer un catastro es dilatado y muy costoso, a veces imposible en ciertos sistemas agrarios. Los derechos sobre la tierra también se fabrican, poco a poco, desde abajo, a raíz de luchas constantes entre los actores sociales. Se hacen y deshacen a medidas que las relaciones de fuerza cambian entre los grupos, consolidándose a través de procesos que no necesariamente implican justicia social. Este proceso resulta ser completamente diferente del primero. Los sistemas de derecho que le corresponden se basan en gran medida sobre la prescripción, que puede funcionar en un período mas o menos largo. El derecho así reconoce las situaciones de hecho y los relaciones de fuerza que las hicieron posibles. Esta situación predomina en los países desarrollados, donde el desarrollo ha sido esencialmente endógeno. El registro de los derechos pone el acento sobre las fechas y la memoria de los distintos cambios. El derecho se construye también progresivamente, y las leyes, en muchos casos, confirman y precisan prácticas sociales que ya están en uso. El catastro no es indispensable para la gestión de la tierra. En estos casos, sirve principalmente para permitir al Estado el cobro del impuesto sobre la tierra. Por supuesto, encontramos generalmente una mezcla de estas dos concepciones y prácticas de creación de la "propiedad". Diferenciadas claramente ayuda a ubicarse en los debates sobre la propiedad y a no dejarse impresionar por los complicados argumentos de muchos juristas. El mercado no puede por si solo optimizar la distribución de los recursos naturales ni de la tierra Por lo tanto, las "reformas agrarias" son, de una u otra forma, necesarias. La historia nos enseña que en ninguna parte en el mundo el mercado ha podido asegurar una redistribución óptima de los recursos naturales ni de la tierra. Incluso los expertos del Banco Mundial lo reconocen. Esto viene en parte del hecho de que los otros mercados generalmente no son perfectos. Aún cuando lo fuesen, el mercado de tierras no podría desempeñar este papel. 7 ¿Porque? Por lo que subrayamos en la primera tesis, por ser la tierra un bien especifico, diferente de los otros, por las relaciones de poder que siempre existen entre los hombres alrededor de la ella y por las rentas que se pueden obtener. Sin intervenciones específicas y adecuadas del Estado, o de ciertas instituciones de la sociedad civil, existirán tendencias a la concentración de la o de ciertas tierras, en manos de grupos o de individuos que le darán un uso distinto del óptimo social, correspondiente a su interés propio. Esta tendencia a la concentración de la tierra en pocas manos es nefasta y contraria al interés general por otro hecho especifico de la agricultura: Por lo general, en la agricultura, las economías de escala no funcionan. En otros términos, la pequeña producción resulta ser, salvo algunas excepciones, mas eficiente y mas productiva que la gran producción. La pequeña producción, en la historia del planeta, comprobó ser mas apta que la gran producción capitalista a transformarse y a integrar los adelantos técnicos, incluso los que provienen del desarrollo industrial. Lógicamente, si el mercado no puede solo asegurar esta redistribución óptima de los recursos, será necesario de vez en cuando, realizar "reformas agrarias" que corregirán estas distorsiones y permitirán levantar los respectivos bloqueos que implican para el desarrollo. Después de considerarse obsoletas, las reformas agrarias están de nuevo en la agenda de muchas agencias internacionales, incluso en la del Banco Mundial, aunque no bajo las modalidades que prevalecieron durante las últimas décadas (ver las propuestas de "reforma agrada asistida por el mercado"). De hecho, las reformas agrarias no siempre han sido exitosas y muchas de ellas han tenido graves limitaciones que les quitaron mucha credibilidad. Vamos a ver a continuación que muchos de estos problemas vienen del hecho que no se tomaron en cuenta los elementos sencillos que discutimos con anterioridad. Muchos problemas de fondo de las reformas agrarias en América Central están relacionados con el hecho de no tomar en cuenta las observaciones anteriores. Se mencionan a menudo limitaciones de las reformas agrarias ligadas al contexto económico: "hacer reforma agraria no es solo distribuir tierras, sino también medios de producción, crédito,.... "Vemos que incluso las reformas agrarias, como la de Nicaragua, que redistribuyeron ampliamente recursos tuvieron graves limitaciones. Muchos problemas vienen de la forma de incidir sobre la tenencia de la tierra. Veamos aquí algunos ejemplos, en desorden. La imposición de formas colectivas de producción, cooperativas de producción o empresas estatales constituyó un problema en muchos países. 8 Los argumentos eran esencialmente de dos tipos: económicos, y políticos. Se basaban sobre el supuesto de que existían economías de escala en la agricultura, lo que es generalmente falso. Oponían radicalmente lo individual y lo colectivo, negando el carácter complementario de ambos polos. Antes el fracaso de muchas formas de producción colectivas, las medidas de des colectivización fueron en algunos casos tan dogmáticas como habían sido las de colectivización, negando todo validez a lo colectivo, incluso cuando la gestión colectiva de algunos recursos era vital para la sostenibilidad de las empresas individuales. No se integró la dimensión del tiempo en la aprehensión de la cuestión agraria, no se tomaron en cuenta ni las evoluciones en curso, ni las necesidades flexibles de acceso a la tierra de las unidades campesinas familiares, ni tampoco las posibilidades de cambios futuros en otros contextos políticos. No se estudiaron los mecanismos que podrían necesitar los beneficiarios para defender sus tierras o los recursos que albergaban. Prevaleció casi siempre la idea que era el Estado que decidía y que atribuía las tierras. Poca atención fue dada a los problemas de herencia, y ninguna a la posibilidad de establecer mecanismos locales de incidencia sobre el mercado de tierra. La aplicación "desde arriba" de modelos de reforma agraria, por Estados que de hecho han heredado en gran parte la cultura política de los Estados anteriores constituye probablemente una de las causas principales de estos problemas. Las organizaciones campesinas, a menudo muy capaces en la organización de tomas de tierra, jugaron un papel insuficiente en la concepción y la realización de las reformas agrarias, y cuando tuvieron un papel importante, se transformaron a veces en simples ejecutores de las medidas gubernamentales, o integraron de alguna manera en su seno muchas concepciones y muchas prácticas verticales del Estado. En lugar de eso, hubiera sido necesario la promoción de estructuras de regulación o decisión a nivel local, tanto para la resolución de conflictos como para la gestión cotidiana de los recursos y de la tierra. Hubieran sido necesarios procesos continuos de acumulación de ampliación de las bases campesinas, para tener un mayor peso en el terreno, y en las decisiones relacionadas con la elaboración de un nuevo Derecho Agrario. Las organizaciones campesinas pueden y deben formular propuestas innovadoras para una mejor alocación de la tierra y para una gestión sostenible de los recursos naturales. Para poder avanzar en la preparación de propuestas novedosas, las organizaciones campesinas tienen que romper con la ilusión de tratar de substituirse al Estado, entendiendo su poder no solamente como "poder imponer su visión" desde arriba, sino cada vez más como el poder de transformar la realidad, el "poder hacer" y cambiar la realidad desde abajo. Esto implica: * poder encargar o realizar análisis y estudios que les permitan comprender mejor las evoluciones en curso, combinando el conocimiento empírico de la gente con un 9 conocimiento científico, sacando las lecciones de la rica experiencia acumulada durante las últimas décadas en torno a las luchas por la tierra en América Latina * reconocer mejor y desarrollar la capacidad de creación y de innovación de la gente desde la base de reglas de manejo de gestión de los recursos naturales y de la tierra, que se puedan convertir más adelante en leyes, como hicieron en el campo tecnológico los promotores del programa "de Campesino a Campesino" * incrementar la posibilidad de su crecimiento a nivel de la base, a través de la renovación continua de sus cuadros En lo que concierne el problema de la tierra y de los recursos naturales, algunas propuestas de acción podrían ser, por ejemplo: * promover sistemáticamente la resolución de conflictos a nivel local, (utilizando cuando se pueda la figura de los "amigables componedores", en lugar de recurrir a juicios costosos cuyos dictámenes son siempre inciertos y a menudo contrarios a los intereses de los productores) * crear foros amplios sobre el problema de la tierra a nivel local, para buscar soluciones * promover la firma de contratos para la gestión de recursos naturales entre el Estado e instancias locales, para acumular experiencia y crear paulatinamente nuevas instituciones de gestión del patrimonio colectivo * crear y animar una red de intercambio de experiencias en materia de Reforma Agraria, de gestión del recursos Tierra y de los Recursos Naturales entre los pequeños productores de América Central y para aprovechar también las experiencias de otras partes del Mundo. Estas ideas, que recogen en parte los aportes de los dirigentes de ASOCODE, no son propuestas acabadas, ni pretenden ser exhaustivas. Constituyen un punto de partida para la reflexión. 10 EL DESIERTO VA GANANDO LOS TERRENOS FÉRTILES En la actualidad, la degradación del suelo, de los recursos forestales, hídricos, vegetales y animales son tópicos que sobrepasan lo cotidiano. Los resultados que denotan a simple vista son: desertificación, sequías, descenso en el rendimiento agrícola, y una incalculable pérdida de recursos de energía renovables. El 70% de las tierras secas de todo el mundo (con excepción de los desiertos hiperáridos), o sea 3,600 millones de hectáreas, están degradadas. Para la FAO, desertificación se traduce como "la expresión general de los procesos económicos y sociales, así como de los naturales e incluidos por el hombre, que rompen el equilibrio del suelo, la vegetación, el aire y el agua, ruptura que ocasiona la disminución o destrucción del potencial biológico de la tierra, la degradación de las condiciones de vida y la expansión de los desiertos". Según diversas investigaciones, el proceso de desertificación se evalúa en base a tres grandes criterios: estado actual, velocidad y riesgo. Para cada uno de estos criterios se consideran cuatro tipos de desertificación: ligera, moderada, severa y muy severa. Los expertos coinciden que existen siete procesos que son responsables de la desertificación: degradación de la cubierta vegetal, erosión hídrica, erosión eólica, salinización, reducción de la materia orgánica del suelo, encostramiento y compactación del suelo y la acumulación de sustancias tóxicas para las plantas o los animales. La desertificación como resultado de degradación y detrimento de suelo, disminuye la capacidad de la tierra para almacenar agua, convirtiéndose en un asunto que afecta directamente a más de 250 millones de personas, repartidas por todos los continentes: las talas forestales intensivas, las prácticas de riego dañinas, incendios, el pastoreo intensivo, el exceso de explotación agrícola, y el uso indiscriminado de agentes químicos como plaguicidas y fertilizantes, así como el cambio climático son los factores que se han identifican como principales causantes del vertiginoso avance del desierto. LA COMUNIDAD INTERNACIONAL Desde hace tiempo se ha identificado que la desertificación instaura un problema mayor de índole económico, social y ambiental, el cual atañe a todos los países del mundo. En 1977 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Desertificación (CNUD) ratificó el "Plan de Acción para la Lucha contra la Desertificación" (PACD). Desafortunadamente el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1991 señaló que efectivamente se reconocieron diversas historias locales de éxito, pero la problemática de la degradación de tierras en las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas se ha agudizado. Derivado de lo anterior, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) de 1992 apoyó un enfoque integrador, en el que se promovía la aceptación de medidas encaminadas a mantener el desarrollo sostenible a nivel comunitario. En diciembre de 1992, la Asamblea General aprobó la instauración del Comité Intergubernamental de Negociación (CIND) con la finalidad de diseñar y elaborar el texto de una Convención de Lucha contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave 11 y/o Desertificación. La Convención se aprobó en París el 17 de junio de 1994, entrando en vigor a partir del 26 de diciembre de 1996. La Conferencia de las Partes (el órgano supremo de la Convención) se reunió por vez primera en octubre de 1997; la segunda en diciembre de 1998; la tercera en noviembre de 1999. La cuarta se celebrará en diciembre de 2000. Podemos plantearnos 7 tesis sencillas sobre la relación entre el hombre y la tierra, y que retoman elementos de sentido común que, a menudo, olvidamos cuando discutimos leyes o códigos agrarios. Pueden servir de base para cuestionar visiones simplificadoras y falsas sobre el mercado de tierras, sobre la reforma agraria, sobre la propiedad, y ayudarnos a formular propuestas mas adecuadas para el desarrollo del campesino en América: 1ª. tesis: La tierra no es un bien como los otros. 2ª. tesis: Para abordar los problemas de la tenencia de la tierra, es preciso recordar que son productos de la historia. 3ª. tesis: El "derecho de propiedad" sobre la tierra no es más que la "propiedad de unos derechos". 4ª. tesis: No existe sociedad sin individuos, ni existen hombres sin sociedad. 5ª. tesis: La "propiedad" sobre la tierra puede fabricarse de dos grandes maneras: desde abajo, o desde arriba. 6ª. tesis: El mercado no puede por si solo optimizar la distribución de los recursos naturales ni de la tierra. por lo tanto, las "reformas agrarias" son, de una u otra forma, necesarias. 7ª. tesis: Muchos problemas de fondo de las reformas agrarias en América son por no tomar en cuenta las observaciones. 12 LA POLÍTICA DE TIERRAS LA TENENCIA DE TIERRAS EN EL CONTEXTO HISTÓRICO Desde el nacimiento de la República en 1825, el tema de la tenencia de la tierra ha sido conflictivo y ha oscilado entre el reconocimiento de la propiedad indígena hasta el despojo violento amparado en la fuerza o en disposiciones legales de gobiernos que ampararon a los latifundistas. Las políticas han oscilado entre visiones liberales e individuales de la tenencia de la tierra hasta la visión comunitaria y el derecho colectivo. La concepción de la tierra como un objeto mercantil por un lado y la visión religiosa y cultural de la madre tierra con valoraciones más allá de un simple bien económico sujeto a transacciones mercantiles, por el otro, son visiones contrapuestas aún existentes. Bolivia tiene una conformación poblacional con una fuerte presencia indígena que tradicionalmente ha vivido en relación directa con la tierra como fuente de alimentación, ingresos y afirmación cultural, por ello la tenencia de la tierra es un tema económico, pero también social y político de gran importancia nacional. Alrededor del cuarenta por ciento de la población económicamente activa depende directamente del sector agropecuario. Las diversas leyes y políticas estatales desde 1825 hasta 1952 generaron la acumulación de la tierra en grandes haciendas creadas por la desmembración de las comunidades indígenas de las zonas altas (occidente del país) y el uso del trabajo indígena en condiciones feudales y con relaciones de producción pre capitalistas. La Revolución Nacional de 1952 y específicamente la Reforma Agraria amparada en la Ley de Reforma Agraria del 2 de agosto de 1953, modificó radicalmente la situación de la tenencia de la tierra. La tierra de las haciendas fue repartida entre los indígenas, que la revolución los llamó campesinos, mediante el despojo a los latifundistas sin pagos compensatorios. La Ley de Reforma Agraria duró hasta el 18 de octubre de 1996 cuando se promulgó la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria (denominada Ley INRA), que modificó substancialmente la anterior ley y que se encuentra en vigencia. La historia moderna de la política de tierras la podemos identificar a partir de la Ley de Reforma Agraria de agosto de 1953. La administración de la tierra en Bolivia ha sido y sigue siendo un tema de administración nacional, los niveles intermedios (Prefecturas) y los locales (municipios) no tienen competencias específicas sobre la tierra, con la sola excepción de la administración del catastro. Durante el largo período de vigencia de la Ley de Reforma Agraria, el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, administró la tierra en todas sus etapas, desde la identificación de tierras fiscales, la dotación gratuita, la venta, la administración de justicia y la reversión al Estado. El Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, bajo la tutela del referido Ministerio, eran las entidades encargadas de distribuir tierras y administrar justicia. La justificación de semejante poder concentrado en un ministerio obedeció al criterio de lograr que una sola institución procese de manera expedita la distribución de tierras y evite que el poder judicial en su instancia ordinaria de aplicación de justicia falle sobre disputas de tenencia de tierras en las que el indígena sería atropellado por los que tengan poder ante los órganos de la justicia ordinaria. La Constitución Política actual establece en su artículo 176 que "No corresponde a la justicia ordinaria revisar , modificar y menos anular las decisiones de la judicatura agraria cuyos fallos constituyen verdades jurídicas comprobadas, inamovibles y definitivas". 13 En Bolivia no existió un mercado transparente para la tierra, la distribución de la misma obedeció a criterios políticos y de poder con absoluta discrecionalidad. Desde 1953 hasta 1972, se distribuyó tierras para colonos campesinos de las zonas altas en las tierras bajas menos pobladas, pero en el gobierno militar de principios de los años setenta, se distribuyó masivamente tierras a grupos de poder que apoyaron al régimen, en una cantidad mayor a todo el período anterior de la reforma agraria, lo que generó una fuerte concentración de tierras en pocas manos. El acceso a la tierra fue siempre fruto de las influencias políticas o de los grupos de presión sindicales o de empresarios con acceso al poder. Todo este proceso se lo hizo desde La Paz, con alto grado de centralización y discrecionalidad en las decisiones. En los hechos la tierra fue regalada, ya que en la mayoría de los casos fue dotada (a precio cero) o adjudicada (a precios simbólicos). Por esta razón muchas tierras fueron demandadas para fines especulativos a la espera de obras camineras que generen una plusvalía a cargo del Estado y beneficio privado. Durante el proceso de la reforma agraria se distribuyeron algo mas de 44 millones de hectáreas (la tercera parte del territorio nacional) a más de 652.000 beneficiarios, de los cuales el 47% se encuentran en el occidente del país a alrededor de 566.000 beneficiarios que representan el 87% del total y el resto en las departamentos de Santa Cruz y Beni a 86.000 beneficiarios de las tierras bajas. Las autoridades naturales no jugaron un papel importante en la solución de litigios, ya que a diferencia de la administración de aguas, en la tierra los problemas eran resueltos por autoridades designadas por el Consejo Nacional de Reforma Agraria. La seguridad jurídica de la tierra ha sido y sigue siendo precaria porque la Constitución establece que "la tierra es de dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme alas necesidades económico sociales y de desarrollo rural". El derecho propietario se mantiene en la medida que la propiedad cumpla una función económica social. El problema es que durante largas décadas la fiscalización de ese requisito estuvo en manos de funcionarios públicos que realizaban inspecciones oculares y emitían sus informes con alto nivel de subjetividad, con todos los riesgos del manejo político y de la corrupción correspondiente. La Ley INRA de 1996 realizó muchos avances conceptuales. Eliminó el regalo de la tierra, separó la administración de justicia del Poder Ejecutivo traspasándola al Poder Judicial, creó mecanismos automáticos vía el pago del impuesto en lugar de la inspección ocular para demostrar el uso económico social de la tierra, estableció procedimientos para la subasta pública de las tierras disponibles y el acceso preferente para los indígenas y campesinos sin tierra, combinando procesos de intervención estatal con el mercado. El registro de propiedad sigue siendo un problema mayor debido a que a la fecha y como consecuencia de los problemas acumulados durante décadas, existen sobre posiciones de derechos y se está ejecutando un programa de saneamiento de la propiedad agraria, que permitirá al concluir el proceso, tener un registro de propiedad confiable, situación que no existe actualmente. En Bolivia la oficina de registro de la propiedad denominada Registro de Derechos Reales está separada del catastro. Pese a que los municipios tienen la atribución de administrar los instrumentos reguladores del catastro urbano, no lo tienen del catastro rural, no que complica aún más el manejo ordenado e integrado de la propiedad de la tierra. 14 La legislación actual, que es una reforma asistida por el mercado, está en pleno proceso de transición, con grandes limitaciones en su ejecución. Sus aportes fundamentales radican en la eliminación del reparto discrecional de la tierra, la eliminación del regalo de tierras, el pago del impuesto como requisito para demostrar el uso económico social de la tierra, la administración de justicia por el poder judicial, la subasta pública para las tierras excedentes a fin de crear un mercado transparente, la creación de un mecanismo participativo de las principales partes interesadas para definir la política de tierras, el reconocimiento y dotación de tierras comunitarias de origen para los indígenas de las tierras bajas. IMPORTANCIA DE LAS POLÍTICAS Y PROGRAMAS Bolivia es un país con casi un millón cien mil kilómetros cuadrados de territorio y una población actual de 8.2 millones de habitantes, lo que muestra un bajo nivel de densidad demográfica. En 1952 la población se encontraba localizada principalmente en las zonas altas y en los valles, que constituyen menos de la tercera parte del territorio, en cambio las zonas bajas de llanos y amazonía se encontraban despobladas. La Reforma Agraria, en cuanto a redistribución de tierras se refiere, afectó las zonas altas y valles densamente pobladas, en cambio en las zonas bajas comenzó un proceso de ocupación de grandes cantidades de tierras que no estaban explotadas, muchas de las cuales pertenecían al Estado. Comenzó entonces un programa de asentamientos humanos dirigidos y espontáneos incentivados por la liberal distribución de tierras y las obras públicas, especialmente carreteras asfaltadas que comenzaron a dar valor a la tierra. La política de tierras desde 1952 hasta 1972, se orientó hacia el fomento a las migraciones de los campesinos de las tierras altas hacia las tierras bajas. En ese período se distribuyeron alrededor de doce millones de hectáreas a campesinos y productores medianos, cuya producción se orientó hacia el mercado interno principalmente. Sin embargo, a partir de 1972 y en el gobierno militar de Hugo Banzer, se realizó una masiva distribución de tierras en grandes parcelas, hacia personas vinculadas a los grupos de poder, orientado a crear una clase empresarial que produzca para el mercado internacional, especialmente del algodón. Por primera vez, la agricultura boliviana se orientó hacia el mercado externo, con resultados negativos, pero que dejó la tierra en pocas manos, especialmente en la zona este del departamento de Santa Cruz. Posteriormente en la etapa del auge de la soya en la década de los ochentas y noventas, la producción se expandió en esa zona, en base a la tierra distribuida en los años setenta y con nuevas dotaciones de grandes parcelas. Las políticas públicas de sobre la tierra fomentaron el acaparamiento especulativo de la tierra, debido a que el costo de adquirirlas era cercano a cero y al no existir un sistema tributario que obligue de manera efectiva al pago de impuestos sobre la tierra, el costo de especular era también insignificante. El propio Estado con sus políticas mantenidas durante décadas fomentó la especulación a costo cero y a la espera de ganancias generadas por las inversiones públicas. Este es un tema central de la política implícita de los diferentes gobiernos y que explica el nivel de concentración de la tierra. El negocio de la especulación de tierras tuvo como principal causa las políticas gubernamentales de la distribución gratuita de las mismas, la inexistencia de impuestos sobre la tierra y la construcción de carreteras que generaban una plusvalía de benéfico directo par los dueños de las tierras del área de influencia de las mismas. Sin embargo el daño mayor de las políticas de tierras se da en el ámbito del medio ambiente. En primer lugar, el supuesto implícito que todas las tierras de las zonas bajas eran aptas para el desarrollo de la agricultura, sin el respaldo de estudios sobre la capacidad de uso mayor de las tierras, ha generado un grave proceso de degradación de las mismas. Los programas de 15 asentamientos humanos en Los Yungas del departamento de La Paz, en El Chapare del departamento de Cochabamba y en algunas zonas del departamento de Santa Cruz, han causado daños irreversibles en el medio ambiente. La mayoría de esas tierras tienen aptitud forestal, pero no agrícola, sin embargo los programas de asentamientos humanos y especialmente la construcción de carreteras promovieron el asentamiento desordenado de campesinos que hoy tienen problemas se sostenibilidad de sus parcelas. En la mayoría de los casos estos programas fueron apoyados con créditos de organismos multilaterales y bilaterales de cooperación. En el altiplano y en los valles andinos, el inadecuado uso de riego, la introducción de ganado que destruye la raíz de los pastos, el sobre pastoreo, han generado la degradación de importantes extensiones de tierra anteriormente productiva y vía el deterioro del recurso natural, se ha disminuido la capacidad de producir alimentos e ingresos a la gente más pobre del país. En este mismo ámbito, las leyes agrarias y sus disposiciones reglamentarias, interpretaron que el cumplimiento de la norma constitucional en el sentido que las tierras deben cumplir un uso económico social como condición para conservar el derecho propietario, entendido objetivamente con el desmonte para uso agrícola o pecuario, constituyó una señal muy clara hacia los dueños de la tierra de proceder masiva y rápidamente a la destrucción de la masa forestal para evitar que el Estado les quite sus tierras. Este proceso aceleró el desmonte de las tierras en zonas que no tenían vocación para la agricultura. Generó un proceso perverso en detrimento de los recursos naturales. La concesión de créditos estatales y privados para el desmonte, facilitó el proceso y se cometieron graves errores al desboscar en áreas no aptas para la agricultura, con un doble efecto negativo, económico y ambiental. Estos créditos han sido en la mayoría de los casos alentados por organismos multilaterales de cooperación. La nueva ley del INRA, intentó resolver este asunto al ampliar el concepto de uso económico social y cumplir el mandato constitucional, al indicar en el artículo número 2 lo siguiente: " la función económico social en materia agraria, establecida por el articulo 169 de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario." A pesar de esta clara definición, en el proceso de saneamiento y con normas reglamentarias, se ha retornado al antiguo concepto que es fin económico social sólo se cumple con el desbosque para agricultura o ganadería, dejando de lado los otros usos alternativos de la tierra. Las disposiciones del Código Civil permiten que a través de la herencia las propiedades agrarias se subdividan, lo que ha acelerado el proceso de división de las parcelas a niveles inviables desde el punto de vista económico. La ley INRA tiene como eje central de la política el funcionamiento de un sistema impositivo que permita recursos para los municipios a fin de utilizarlos en el apoyo al agro, así como incentivar el uso productivo de la tierra, ya que quien no pague sus impuestos por dos años consecutivos puede perder su propiedad a manos del Estado y ser redistribuida para los que no tienen tierras. El problema es que después de más de cinco años de aprobada la ley, la norma no está cumpliendo su objetivo, porque el sistema de recaudación de impuestos no funciona, 16 debido a que no existe un catastro actualizado con propiedades saneadas y títulos claros, por la resistencia de las organizaciones empresariales al pago del impuesto, por la debilidad organizativa de muchos municipios, por el cambio de la base imponible gestionada por los empresarios y por la aguda recesión económica que se expresa entre otros efectos por la mora generalizada del pago de las obligaciones tributarias. Todo esto está llevando a la deslegitimación de la ley, con los riesgos de bloquear la movilización del recurso tierra vía el sistema impositivo, la tendencia a resolver los problemas de acceso de manera violenta, la falta de ingresos para los municipios. En la práctica, solamente se ha avanzado en la entrega y titulación de las Tierras Comunitarias de Origen para los indígenas de las tierras bajas, debido a que fueron compromisos específicos asumidos el momento de la aprobación de la Ley INRA y por el apoyo económico externo que permitió ejecutar un programa específico de apoyo a la titulación respectiva. Las disputas sobre tierras son resueltas por el los funcionarios del Instituto Nacional de Tierras en primera instancia y por la Judicatura Agraria en segunda apelación. Los municipios y las autoridades naturales no tienen ninguna participación en el proceso. La Judicatura Agraria tiene muchas falencias y está todavía en el proceso de asentamiento institucional. Ya se han presentado algunos casos de disputas violentas en la zona del Chaco de Tarija, con muertos de ambos lados, lo que muestra un proceso incipiente y peligroso de tensión ante la falta de respuesta oportuna del INRA para resolver los temas pendientes. El proceso de urbanización se ha concentrado en el eje de las ciudades de La PazCochabamba-Santa Cruz. El impacto de la urbanización sobre las tierras agrícolas fértiles se ha dado principalmente en el valle de Cochabamba, porque allí existe un claro proceso de uso urbano que desplaza las mejores tierras agrícolas para construir viviendas. Este problema es de menor significación el La Paz y en Santa Cruz por la baja calidad de las tierras cercanas a esas ciudades. El patrón de acceso a las tierras no ha cambiado radicalmente todavía por la falta de aplicación plena de la ley INRA. Sin embargo se ha frenado la distribución gratuita y discrecional de la tierra, tanto porque la ley así lo establece, como porque ya no queda mucho por distribuir como tierras fiscales disponibles. Lo único que ha cambiado de manera significativa es la distribución de Tierras Comunitarias de Origen para los indígenas de las tierras bajas. Estas etnias olvidadas desde la creación de la República, recién ahora han comenzado a recibir importantes cantidades de tierras de manera gratuita, bajo la figura de propiedad colectiva que no puede enajenarse, con características similares a un usufructo permanente. A partir de la ley INRA se han distribuido 1.957.092 hectáreas, lo que es un cambio histórico sin precedentes. Sin embargo, hasta ahora no se ha procedido a distribuir tierras a solicitantes individuales y no se ha puesto en funcionamiento el mecanismo de la compulsa pública que fomente un mercado de tierras transparente. A partir de la ley INRA sin dudas los indígenas de las tierras bajas han sido los principales beneficiados por un acceso masivo a tierras, los perjudicados hasta ahora son los propietarios que no tenían sus títulos claros o que no pudieron demostrar un uso económico social de sus propiedades. Por otro lado la demora de la ejecución del proceso de saneamiento está perjudicando a todos, porque genera incertidumbre a los propietarios y demora la entrega de tierras recuperadas para los campesinos que no las tienen. EL FUTURO El tema de la tierra en forma específica y de la cuestión agraria en términos generales se ha puesto nuevamente en el centro de los problemas fundamentales a resolver. Los movimientos campesinos en el altiplano boliviano y los valles en abril y septiembre del año 2000, removieron 17 radicalmente las estructuras políticas y mentales del país ante la evidencia que un grueso sector de la población boliviana se sentía marginada del desarrollo y de las oportunidades políticas y económicas de Bolivia. La conmoción social fue de tal magnitud que la propia democracia estuvo en peligro. Por otro lado, la tardía y distorsionada aplicación de la ley INRA ha generado incertidumbre y desconfianza sobre los mecanismos que permitan tanto la seguridad jurídica de la propiedad como la distribución de tierras a los campesinos que no la tienen. La grave recesión económica que ha aumentado de manera substancial el desempleo urbano unida a la rápida eliminación de los cultivos de coca, ha dejado sin trabajo a muchos migrantes campesinos, cuya inserción en el mercado laboral es difícil, porque tienen mano de obra con especialidad agrícola, ha aumentado las demandas de tierras como un mecanismo de sobrevivir en la crisis y para conseguir un patrimonio que en algún momento les permita tener un capital de arranque para desarrollar otras actividades. Desde luego el único problema no es el acceso a la tierra, ya que el problema rural tiene varios componentes, uno de los cuales es la tierra. La agricultura boliviana está en un claro proceso de estancamiento generalizado, ya que la productividad del sector está estancada. Los rendimientos por hectárea en todos los cultivos, alimenticios o industriales, están por debajo de los niveles latinoamericanos. La competitividad de la producción agropecuaria es muy baja y aún el mercado interno, pese a la protección natural de la ubicación geográfica de Bolivia, está en riesgo porque los costos por unidad de producción son mayores a los de los vecinos. La pobreza campesina es la conjunción de varios problemas que tienen que tener respuestas integrales. En 1996 el gobierno de Bolivia presentó al Grupo Consultivo de París un documento denominado "La Estrategia de Transformación Productiva del Agro", con un enfoque sistémico del tema de la pobreza rural. Este camino o algo similar debe seguirse para tener respuestas consistentes y sostenibles. El simple acceso a la tierra no resolverá el problema de la pobreza, ya que además de la exclusión social y étnica, el problema central es un problema de producción competitiva en el campo que permita generar excedentes para la gradual capitalización de los campesinos y salir de la agricultura esencialmente de subsistencia. Bolivia es un país con ausencia clara y estable de una hegemonía de clase o de grupos económicos, requiere la construcción de consensos para resolver los problemas. En términos de la tierra, existen cuatro sectores fundamentales que deben ser parte de la solución. Por un lado están los empresarios, que están atravesando por una grave crisis económica para quienes la seguridad jurídica de su propiedad es esencial y por ello el proceso de saneamiento debe marchar más rápido. Incluso, una vez realizado el saneamiento y se tenga claro quien es dueño de qué, puede ser viable la compra de tierras a estos empresarios para la distribución subsidiada a pequeños campesinos. Existen experiencias en otros países que disminuye la violencia de las reversiones sin compensaciones a cargo del Estado. Por otro están los indígenas, cuyas demandas deben ser acotadas a la realidad del país, porque ahora pretenden alrededor de un 25% del territorio nacional, situación que confronta otros usos del territorio. Sin embargo, es el sector más avanzado en sus conquistas, para continuar el mecanismo de acuerdos entre el INRA con las organizaciones indígenas apoyadas financieramente por diversos gobiernos y ONGS, ha dado un buen resultado y se debería seguir en esa dirección. 18 Los colonos y pequeños campesinos, deben ser dotados de manera inmediata con las tierras fiscales que ya fueron identificadas por el INRA. El nivel de politización de estas organizaciones dificulta el trabajo pero si se acuerdan metas anuales de distribución de tierras, es posible contribuir a bajar al tensión y generar credibilidad en el sistema establecido por la ley INRA. El precio de la tierra para estos campesinos se ha vuelto simbólico porque es muy bajo y no constituye un problema mayor, ya que la ley establece que solamente las propiedades colectivas serán dotadas en forma gratuita. Finalmente, los madereros, que pese a que tienen un régimen de concesiones forestales a largo plazo prorrogables de manera automática si se cumplen determinados requisitos, están en conflicto por el uso de la tierra principalmente con los indígenas y con los colonos. 19
