Subido por Richard Labrador

Carreras escalas e incentivos politicas

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Latinoamérica
Perspectivas desde las líneas de
la educación comparada
Compiladores
César Augusto Aguirre León
Alejandro Morales Quevedo
Corporación Universitaria Minuto de Dios
Vicerrectoría Regional Bogotá Sur
2017
Presidente del Consejo de Fundadores
P. Diego Jaramillo Cuartas, cjm
Rector General Corporación Universitaria Minuto de Dios - UNIMINUTO
Leonidas López Herrán
Vicerrector General Corporación Universitaria Minuto de Dios - UNIMINUTO
P. Harold Castilla Devoz, cjm
Vicerrectora General Académica
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Directora General de Investigación
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Vicerrectora Regional Bogotá Sur
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Director Académico Bogotá Sur
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Director Académico Programas UVD – Vicerrectoría Bogotá Sur
César Augusto Herrera
Director de Investigaciones Vicerrectoría Bogotá Sur
César Augusto Aguirre León
Latinoamérica: perspectivas desde las líneas de la educación comparada /
Alejandro Morales Quevedo... [ y 9 más]; Compiladores César Augusto Aguirre León. Bogotá: Corporación
Universitaria Minuto de Dios - UNIMINUTO. Vicerrectoría sede Bogotá Sur, 2017.
223 p. : il.
ISBN: 978-958-763-212-5
1. Educación – América Latina 2. Programas de estudio – América Latina 3. Inclusión educativa – América
Latina. i. Alejandro Morales Quevedo; ii. Jaime Alejandro Viana Astaiza; iii. María Yaneth Ruiz Ávila; iv. César
Augusto Aguirre León; v. Elsa María Rubio Laverde; vi. Egnan Yesid Álvarez Cruz; vii. Kevin Andrés Ramírez
Barreto; viii. Ana Cristina Bayona López; ix. Andrea del Pilar García Donato; x. Jeison Herley Camacho Téllez.
CDD: 306.43 L17l BRGH
Registro Catálogo Uniminuto No. 84488
Archivo descargable en MARC a través del link: http://tinyurl.com/bib84488
Latinoamérica: perspectivas desde las líneas de la educación comparada
© Corporación Universitaria Minuto de Dios – UNIMINUTO, Bogotá, 2017
ISBN: 978-958-763-212-5
Compiladores
César Augusto Aguirre León
Alejandro Morales Quevedo
Autores
Alejandro Morales Quevedo
Jaime Alejandro Viana Astaiza
María Yaneth Ruiz Ávila
César Augusto Aguirre León
Elsa María Rubio Laverde
Egnan Yesid Álvarez Cruz
Kevin Andrés Ramírez Barreto
Anacristina Bayona López
Andrea del Pilar García Donato
Jeison Herley Camacho Téllez
Corrección de estilo
Carvalita
Diseño y diagramación
Andrea Sarmiento Bohórquez
Impreso por
Impresores SAS
Imagen de portada
Andrea Sarmiento Bohórquez
Primera edición: Febrero 2017
500 ejemplares
© La reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, incluido el electrónico, solamente
puede realizarse con permiso expreso del editor para fines expresamente no comerciales. Los textos son
responsablidad de los autores y no comprometen a UNIMINUTO.
Corporación Universitaria Minuto de Dios – UNIMINUTO
Dirección de Investigaciones - Vicerrectoría Regional Bogotá Sur
Calle 45 No. 24 A-71 piso 4, Bogotá, D. C.
Teléfono (571) 378 9950 ext. 3091
Bogotá, D. C. Colombia
Contenido
Prólogo. Una carrera crucial
9
Miguel Ángel Santos Guerra
Historia de la educación comparada en Latinoamérica
15
Alejandro Morales Quevedo
Políticas y objetivos de gobierno en países latinoamericanos 37
Jaime Alejandro Viana Astaiza
Organización, administración, supervisión y operación
de los sistemas educativos latinoamericanos
55
María Yaneth Ruiz Ávila
Educación, presupuesto y capital humano para el siglo XXI
77
César Augusto Aguirre León
Identificación de estructuras curriculares en
países latinoamericanos
99
Elsa María Rubio y Egnan Yesid Álvarez Cruz
Carreras, escalas e incentivos: políticas de credencialismo,
antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón
docente de Colombia, Chile y México
121
Kevin Andrés Ramírez Barreto
Inclusión educativa en Latinoamérica: una mirada
comparativa sobre los esfuerzos realizados y
el impacto de las políticas en países latinoamericanos
147
Anacristina Bayona López
Del modelo de la educación para la liberación
en Latinoamérica
167
Andrea del Pilar García Donato
Las organizaciones sindicales docentes en América Latina:
contextos, reivindicaciones y configuraciones políticas
en cinco países de la región
185
Jeison Herley Camacho Téllez
Glosario
207
Lista de tablas
Tabla 2.1. Tasa de matrícula en educación inicial y primaria en
Latinoamérica (2010 y 2013)
42
Tabla 2.2. Leyes de educación y sus modificaciones en Argentina,
Chile, Colombia, Ecuador y México
49
Tabla 4.1. Gasto público en educación (% total gasto público) para
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador,
Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú ( 2012- 2013)
81
Tabla 4.2. Comparativo posiciones PISA (2009-2012)
81
Tabla 4.3. Estadísticas tributarias en América Latina
(1991-1996-2001-2006-2014)
82
Tabla 4.4. América Latina y el Caribe: gasto público social en
educación como proporción del PIB per cápita, 1991-1992 a
2013-2014. Sector público no financiero - Gobierno central
83
Tabla 4.5. Inequidad comparada medida con el Coeficiente de Gini
83
Tabla 4.6. Posiciones índice de corrupción
87
Tabla 4.7. Gasto público por estudiante primaria vs. secundaria
(% PIB per cápita) para Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Paraguay, Perú (2011-2013)
88
Tabla 4.8. Tasa de escolarización para Argentina, Brasil, Colombia,
Chile, República Dominicana, Ecuador, Honduras, México,
Paraguay y Perú (2010-2014) por área geográfica
89
Tabla 4.9. Capacidad de uso del recurso TIC en educación por
parte de los docentes de países latinoamericanos
92
Tabla 5.1. Componentes curriculares en México
110
Tabla 5.2. Componentes curriculares Chile
112
Tabla 6.1. Recomendaciones planteadas en el informe de
la Comisión Gardner para el mejoramiento de la enseñanza
125
Tabla 6.2 Requisitos para ingreso o clasificación en
el Decreto 1278 de 2002
136
Tabla 6.3. Puntajes máximos para los factores definidos en
el programa de carrera magisterial
138
Tabla 7.1. Trayectorias educativas completas (2011)
153
Tabla 7.2. Tendencias de políticas de inclusión en América Latina
162
Tabla 8.1. Paradigmas educativos
173
Tabla 8.2. Corrientes educativas
173
Tabla 8.3. Enfoques educativos
174
Figura 8.1. Modelos educativos
175
Tabla 8.4. Experiencias de pedagogías críticas en Latinoamérica
178
Tabla 9.1. Etapas de los sindicatos en Latinoamérica
191
Lista de figuras
Figura 3.1. Esquema de descentralización administrativa del
sistema educativo colombiano
58
Figura 3.2. Esquema de centralización administrativa del
sistema educativo chileno
60
Figura 3.3. Esquema de centralización administrativa del
sistema educativo argentino
61
Figura 3.4. Cobertura del sistema educativo mexicano
62
Figura 3.5. Estructura del sistema educativo colombiano
63
Figura 3.6. Estructura del sistema educativo chileno
64
Figura 3.7. Estructura del sistema educativo argentino
65
Figura 3.8. Estructura del sistema educativo mexicano
67
Figura 4.1. Evolución del presupuesto de investigación del
sector educativo y total nacional Colombia (2002-2014)
86
Figura 6.1. Estructura del escalafón. Decreto 2277 de 1979.
Requisitos en tiempo y créditos para ascenso entre un grado y otro 134
Figura 6.2. Estructura del escalafón. Decreto 1278 de 2002
135
Figura 6.3. Estructura de la ley de carrera docente
141
Figura 7.1. Comparativo de la tasa neta de matrícula primaria
para el año 2012 en los países de la Red Latinoamericana
de Educación
151
Figura 7.2. Comparativo de la tasa neta de matrícula secundaria
para el año 2011 en los países de la Red Latinoamericana
de Educación
152
Figura 7. 3. Comparativo de la tasa neta de matrícula preprimaria
para el año 2011 en los países de la Red Latinoamericana
de Educación
152
Capítulo 6
Carreras, escalas e incentivos: políticas de credencialismo,
antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón
docente de Colombia, Chile y México
Kevin Andrés Ramírez Barreto
Resumen
Los sistemas de administración docente de educación básica en Latinoamérica se organizan a partir de dispositivos como carreras basadas en la promoción, escalas salariales e incentivos. A partir de un ejercicio comparativo, se
retoman los principales rasgos del modelo de estímulo a los docentes destacando cómo estos generalmente no se inscriben en el reconocimiento a las
innovaciones y desempeños, sino en el credencialismo y la antigüedad. Para
ello se revisan las condiciones que llevan a situar el estatuto de profesionalización docente como un régimen que busca atacar la estabilidad ganada por
los docentes, así como las generalidades del modelo escalar en los países de
América Latina (movilidad vertical en los sistemas escalares) y reubicación
salarial (movilidad horizontal con efectos de remuneración).
A la vez, se abordan comparativamente tres modelos de sistemas de administración docente: el caso colombiano, fundamentado en las pretensiones de legalidad, mérito e idoneidad, así como la coexistencia de dos escalafones docentes (régimen antiguo y nuevo; el caso mexicano marcado por la intención fallida
de transitar de un modelo piramidal a un sistema de carrera magisterial; y el
caso chileno, que atraviesa por una reformulación en la carrera docente manteniendo el sistema demostrativo y evaluativo del desempeño y el marco de buenas prácticas como referente de ingreso, promoción y retiro de los docentes.
Palabras claves
Escalafón docente, carrera magisterial, carrera docente, credencialismo,
condiciones laborales docentes, antigüedad docente.
Abstract
The teachers’ management systems of basic education in Latin America are organized on elements as promotion-based careers, salary scales and incentives.
121
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
Based on a comparative exercise, the main features of the stimulus model for
teachers are retaken, pointing out how these are not usually taken into account
in innovation acknowledgement and performance, but in credentialism and time
in service. In so doing, conditions, that take the teachers’ professionalization regulations to place it as a system that seeks to attack stability gained by teachers,
are examined; as well as the scale model generalities in Latin-American countries
(upward mobility in scale systems) wage relocation (lateral mobility with remuneration effects). At the same time, three teachers’ management system models
are compared: the Colombian case, framed in the attempts of legality, merit and
eligibility, as well as the coexistence of two teachers’ career ladders (old and new
system); the Mexican case, pointed out because of the failed attempt to move
from a pyramidal model to a teachers’ career system; and the Chilean case, that is
going through a reformulation in teachers’ career maintaining the demonstrative
and evaluative performance system and the good practices framework as an admission, promotion and retirement benchmark.
Keywords
Teacher’s career ladder, teacher’s career, credentialism, teacher’s working
conditions, teacher’s time in service.
Perfil de autor / Author’s profile
Licenciado en Educación Básica con énfasis en Ciencias Sociales de la Universidad
Distrital Francisco José de Caldas, Magíster en Educación de la Universidad de Baja
California (México). Investigador del Grupo de Investigación Amauta (pedagogías
críticas y formación de sujetos) de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas
(categoría C en Colciencias), investigador del Grupo de investigación Bogotá Sur de
la Corporación Universitaria Minuto de Dios (categoría C en Colciencias). Asesor en
Calidad de la Eeducación.
Dirección electrónica: kevin.ramirez@uniminuto.edu
¿Cómo citar este capítulo? / How to cite this chapter?
APA
Ramírez B., K. (2017). Carreras, escalas e incentivos: políticas de credencialismo, antigüedad
y evaluación de desempeño en el escalafón docente de Colombia, Chile y México. En C.
Aguirre-León & J. Morales (Comps.), Latinoamérica: perspectivas desde las líneas de la
educación comparada (1.a ed., p. 121 - 146). Bogotá: Ediciones UNIMINUTO.
CHICAGO
Ramírez Barreto, Kevin Andrés. “Carreras, escalas e incentivos: políticas de
credencialismo, antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón docente
de Colombia, Chile y México”. En Latinoamérica: perspectivas desde las líneas
de la educación comparada. César Aguirre-León & Jairo Morales, Comps., 1.a ed.,
121 - 146. Bogotá: Ediciones UNIMINUTO. 2017.
MLA
Ramírez-Barreto, Kevin Andrés. “Carreras, escalas e incentivos: políticas de
credencialismo, antigüedad y evaluación de desempeño en el escalafón
docente de Colombia, Chile y México”. En: Latinoamérica: perspectivas desde
las líneas de la educación comparada, C. Aguirre-León & J. Morales (Comps.).
Ediciones UNIMINUTO, 2017, 121 – 146.
122
Introducción
Aproximarse a las configuraciones de los estatutos de profesionalización de la docencia en educación básica obligatoria en los países latinoamericanos, supone comprender los dispositivos
de acceso, permanencia y cambio de condiciones contractuales para los profesores. Sin embargo, en el marco de las olas de modernización de la institucionalidad que acompañaron el
cambio de los sistemas educativos nacionales basados en los compromisos obligantes contraídos y suscritos con organismos multilaterales, la definición de las carreras docentes –la ruta de
ingreso, evaluación y generación de incentivos–, parece responder más a un proceso de ajuste
fiscal, e incluso de efecto residual en las reformas educativas de aseguramiento de la calidad,
que a la definición de estatutos docentes basados en criterios de saberes pedagógicos.
Precisamente, de acuerdo con Robalino (2006), la implementación de las políticas de aseguramiento de la calidad en el servicio educativo en las últimas décadas del siglo XX impulsaron una serie de tensiones y cuestionamientos frente a la labor docente, particularmente en
cuanto a su desempeño. Dichas tensiones, ampliamente debatidas por las organizaciones
sindicales docentes locales y nacionales en gran parte del continente, logran poner en evidencia el significado de una profesión con gran reconocimiento social, pero con bajos incentivos para su ejercicio (Tenti, 2005).
Son múltiples las versiones acerca de cómo los sistemas educativos nacionales en Latinoamérica han buscado definir las carreras profesionales de los docentes, esto es, sus procesos
de vinculación y ascenso, así como el mejoramiento de condiciones tanto materiales como
de reconocimiento (Unesco, 2015). Particularmente en tres países de la región, es posible
reconocer la producción y puesta en marcha de dispositivos de administración del ejercicio
docente como carreras docentes, escalas salariales e incentivos al desempeño. La tensión
producida en el último cuarto del siglo XX en países como Colombia, Chile y México por los
estatutos de profesionalización docente y los sistemas de evaluación docente plantean cambios vertiginosos desde políticas credencialistas y de antigüedad, a la definición de sistemas
de evaluación basada en el desempeño diario. Dicha transición planteará una serie de tensiones en términos de las oportunidades de vinculación y permanencia de profesores, tomando
como centro de la preocupación los sistemas de promoción vertical y horizontal.
Este abordaje supone considerar varias cuestiones. En primer lugar, la discusión sobre la
carrera docente y el sistema de incentivos requiere ser leída en el marco de una preocupación institucional por la correlación negativa entre estabilidad del cargo y desempeño de
123
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
funciones académico-administrativas. Al respecto, la crisis fiscal de los años ochenta sirve
como contexto para la promoción de medidas de corte neoliberal que buscaron supeditar
los estímulos e incentivos dirigidos a los docentes, a la evaluación de sus desempeños (Morduchowicz, 2002). La generación de un sistema de méritos para la promoción y ascenso en
la carrera docente impulsará una política de diferenciación entre los docentes noveles y experimentados, que no se ven acompañados de estrategias para la cualificación y formación
permanente, y que han relegado en gran medida la participación de los docentes en su diseño
(Díaz & Inclán, 2001).
El problema de la estabilidad en cargos titulares
La preocupación por las condiciones de estabilidad de los docentes de educación básica
obligatoria en los distintos países del continente requiere leerse en el marco de las coyunturas inspiradas en la instauración de la calidad educativa como asunto global asociado
a la necesidad de generar estándares para la regulación de los procesos de enseñanza y
aprendizaje y, desde allí, el aseguramiento de la fórmula que asociaba la educación con el
progreso industrial de las naciones. Desde esta perspectiva, a escala internacional se promovió la generación de una serie de diagnósticos críticos sobre los sistemas educativos, y
los dispositivos empleados para el aseguramiento de la calidad y efectividad en el servicio.
Retomando a Collela & Díaz-Salazar (2015), dichos diagnósticos lograron: 1) poner en evidencia las limitaciones para el cumplimiento de la promesa de valor del servicio educativo
dadas las condiciones estructurales en que éste era ofrecido; 2) plantear una serie de recomendaciones para la administración de los recursos humanos y materiales asociados a las
escuelas; y, 3) promover la reestructuración de los modelos institucionales y de gestión de
los sistemas educativos nacionales.
De esta manera, en el gobierno Reagan, en Estados Unidos, se destaca la divulgación en
1983 del informe A nation at risk: the imperative for educational reform, por parte de la
Comisión Nacional de Excelencia en Educación de Estados Unidos (Gardner et al., 1983, p.
148), el cual señalaba, en cuanto a la enseñanza, la necesidad de revisar las condiciones en
las que se desempeñaba la función docente, considerando como centro de la problemática el vaivén y la irregularidad en los procesos de selección y vinculación de profesores,
así como la ausencia de dominios disciplinares en áreas relevantes para la formación que
aseguren idoneidad y exigencia en la enseñanza para formar ciudadanos competitivos.
Como resultado, se plantean una serie de recomendaciones orientadas a intentar “mejorar
la preparación de los maestros o hacer de la docencia una profesión más gratificante y
respetada”.
124
Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
Tabla 6.1. Recomendaciones planteadas en el informe de la Comisión Gardner
para el mejoramiento de la enseñanza
Recomendación
De las personas que se están capacitando para enseñar, se debe exigir que reúnan un alto
nivel educativo, que demuestren aptitud para la enseñanza, y que sean competentes en una
disciplina académica (…)
Los salarios de la carrera docente deberán ser incrementados, y deberán ser profesionalmente competitivos, sensibles a las condiciones del mercado del trabajo, y basados en el
desempeño del individuo. Las decisiones acerca de salarios, promoción, confirmación en
el cargo y retención deberán basarse en un sistema efectivo de evaluación por parte de los
colegas, de manera que los mejores maestros puedan ser recompensados, que los maestros
medios puedan ser alentados y que los malos maestros se perfecciones o se retiren.
Los consejos escolares deberán adoptar un modelo de contrato para los maestros que tengan once meses de duración. Esto asegurará que se disponga de tiempo suficiente para
el desarrollo profesional y del currículo, programas para los estudiantes con necesidades
especiales y una mejor compensación del docente.
Los consejos escolares, administradores, y maestros deberán cooperar en la elaboración
de un escalafón docente que distinga entre el principiante, el maestro experimentado y los
maestros sobresalientes.
Se deberá incorporar un número sustancial de individuos calificados que permita solucionar
inmediatamente el problema de la escasez de maestros de Matemáticas y Ciencias. Individuos
calificados que incluyan recientes diplomados en esas disciplinas, estudiantes de posgrado e
industriales y científicos retirados que puedan, con la debida preparación, comenzar a impartir
estas asignaturas de manera inmediata. Muchos de nuestros más destacados centros de ciencias tienen la capacidad de educar y recapacitar profesores de forma inmediata. Otras áreas
donde se necesitan maestros imperiosamente, como en inglés, también deben ser asistidas.
Se deben facilitar incentivos, tales como becas o préstamos, que atraigan a los estudiantes
más destacados hacia la profesión docente, particularmente en aquellas áreas donde existen carencias manifiestas.
Los profesores más destacados deben ser incorporados en el diseño de los programas de
formación docente y en la supervisión de los profesores principiantes.
Fuente: elaboración propia, basado en Gardner et. al. (1983:148).
Los elementos contemplados en dichas recomendaciones sirvieron como referente para
considerar la necesidad de definir estatutos de profesionalización docente que contemplarán
elementos como el perfil del profesor basado en el binomio dominio pedagógico y experiencia disciplinar; el mejoramiento de condiciones salariales que redundarán en la producción de
una imagen más atractiva de la carrera docente para profesionales con mayor cualificación;
la disminución de la rotación docente en el mismo año escolar; la formulación de sistemas
escalares de promoción con criterios de diferenciación basados en antigüedad; la necesidad
de generar perfiles diferenciados para el desenvolvimiento en áreas disciplinares escolares
–fundamentales y obligatorias– dentro de la formación de los estudiantes; la formulación
de un sistema de incentivos para la cualificación inicial y permanente de los profesores; y la
producción de un sistema de evaluación basado en el colegaje y la inspección entre pares. El
informe concluía insinuando los efectos que podría tener el acogimiento de dichas recomendaciones dentro de un sistema orientado a la calidad y la competitividad.
125
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
Sin embargo, los efectos políticos de este tipo de informes resultaron contrarios a dichas formulaciones. La lectura sobre el estado actual de la educación en Estados Unidos planteada en el
informe, llevó al presidente Reagan a lanzar serios cuestionamientos frente al ejercicio docente, atribuyendo parte de la responsabilidad en los resultados obtenidos por los estudiantes y la
disminución de la competitividad de la nación frente a potencias emergentes, a una supuesta
incompetencia en los profesores. En este marco, la definición de estatutos de profesionalización pretendía generar dispositivos de alineación a estándares basados en la imagen que los
gobiernos habían producido frente al magisterio: “El docente colectivo, sindicalizado, burocratizado y más preocupado por reivindicaciones gremiales que por la enseñanza” (Feldfeber,
2007: 449). Como propuesta, se pretendía un estatuto que concebía a un docente “individual,
emprendedor y creativo, que busca capacitarse continuamente para progresar en su carrera
y mejorar su remuneración”. A la vez, al elevarse el discurso de la calidad como objetivo de la
política pública en educación para Latinoamérica, y desplazando los ejes de ampliación de la
cobertura, la preocupación por hacer más eficientes los sistemas educativos se concentra en los
segmentos de la inversión en educación que no están generando los réditos esperados, planteando en el polo de intervención la necesidad de programas que incentiven el mejoramiento
del desempeño profesoral.
Sumado a lo anterior, de acuerdo con Alejandra Birgin (1999), el conjunto de crisis económicas
y políticas en las últimas décadas del siglo XX, particularmente en lo referente a la mutación
del Estado, lleva a la configuración de nuevas regulaciones en torno al trabajo docente. Dichas
nuevas regulaciones se concentran en la emanación de una serie de políticas reformistas que
buscan hacer frente a una demanda social e internacional de modernización de las instituciones
de los estados-nación que prestan servicios sociales o garantizan derechos fundamentales, y
a su vez convocan a todos los países a establecer condiciones fiscales restrictivas frente a una
lectura realizada por el Banco Mundial de ineficacia en el gasto público en educación, particularmente en los países en desarrollo (cfr. Psacharopoulos, Tan & Jiménez, 1987). Como resultado
de este proceso, la escena de la educación obligatoria inicia una transición de un imperativo
centrado en la ampliación de cobertura neta –vía vinculación de poblaciones y generación de
presencia en zonas aisladas de los centros urbanos y las ciudades–, al aseguramiento de la calidad en el servicio, por medio de políticas centralistas que racionalizan el gasto educativo a partir
de las recomendaciones realizadas por organismos internacionales como la OEA, la Unesco y la
Cepal. Para Birgin (1999, p. 49, retomando a Southwell), la educación se constituye en:
el escenario propicio para atender los requerimientos del desarrollo económico a través
de la formación de recursos humanos calificados para el trabajo. Así la educación era
vista como un canal óptimo para la modernización.
En línea con lo anterior, según Morduchowicz (2002), en la década de los ochenta las crisis fiscales en gran parte de los países latinoamericanos supusieron poner en cuestión las posturas
que destacaban la inversión en capital humano como un motor para los sectores económicos
126
Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
de los países en vías de desarrollo, y se pasó a comprender la educación como un costo para
el Estado que requería un ejercicio de racionalización y control efectivo. La necesidad de dar
sostenibilidad al servicio educativo, como al resto de los servicios sociales de los estados,
llevó a considerar la necesidad de inscribir lógicas de productividad y resultados satisfactorios
dentro de los estándares internacionales, por lo que la lógica del proceso educativo pasó a ser
valorada desde la productividad de los agentes directamente asociados a ella y representantes de la mayor parte del gasto educativo: los docentes.
Como consecuencia de lo anterior, el foco de discusión pasó a ser la ausencia de mecanismos
de control y seguimiento a la labor docente, más aún si se tomaba en cuenta el perfil de titularidad y nombramiento del mismo. Para autores como Vaillant (2004), factores como la ausencia de políticas rigurosas de vinculación al magisterio en muchos países durante las décadas
de los cincuenta y sesenta, así como la tendencia a la feminización de la profesión docente
en las provincias y municipalidades más distantes e incluso la tradición escolar católica, llevaron a generar serias dificultades en el levantamiento de perfiles, planteando como principal
hallazgo una tendencia a la permanencia en los cargos por titularidad sin pasar por ejercicios
periódicos de evaluación y formulación de planes de mejoramiento en el desempeño. La configuración de la titularidad en el cargo llevó a considerar para las autoridades de los países de
la región la necesidad de generar mecanismos de seguimiento y control al ejercicio docente,
pues se ponía de manifiesto una tendencia a la estabilidad del cargo que se veía reforzada por
la fuerte organización sindical del magisterio.
Dicha estabilidad, si bien constituyó uno de los principales logros de movilización sindical de
los profesores en países como Colombia y Chile, también representó la mayor preocupación
en términos de las condiciones de monitoreo a la gestión en los establecimientos educativos.
Sumado a lo anterior, en países como Chile, a raíz de los 17 años de dictadura militar, la incursión de políticas neoliberales implicó la desregulación de las funciones docentes (Assaél &
Pávez, 2008). Como resultado de este proceso, en la década de los noventa –particularmente
en su primera mitad–, se formulan leyes y decretos con fuerza de ley con un carácter de Estatuto de profesionalización docente. El argumento central es generar condiciones de control
social frente a la flexibilidad en el nombramiento de los profesores y a la extrema estabilidad
en los cargos, principalmente en las municipalidades.
Si bien en países como Colombia el Estatuto Docente (Decreto 273 de febrero de 1972) se dio
casi dos décadas antes del de otros países de la región, la matriz argumentativa que la sustentaba era relativamente la misma: la catalización de la movilización magisterial en torno a
dicho decreto se debió precisamente al carácter regresivo que representaba, particularmente
al telurizar la permanencia del profesor en el magisterio. Incluso, para autores como Feldfeber (2007) al poner como centro del debate la permanencia del docente, se introdujo una
contrarreforma educativa orientada a la mercantilización de la profesión y al cuestionamiento público sobre las condiciones de titularidad con las que contaban.
127
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
Para esta misma autora, con la serie de movilizaciones y paros educativos de la década de los
noventa, logra trasladarse la discusión sobre la cuestión docente desde la política fiscal hacia
la agenda educativa, abriendo el espectro a mucho más que la titularidad de los docentes en
su cargo, al respecto:
Los temas que integran la agenda educativa y que circulan a través de los organismos
regionales e internacionales, de los consultores y de los grupos de trabajo, y de las
fundaciones que se expandieron en los noventa, se articulan en torno a las demandas
de profesionalización y autonomía de los docentes; las políticas en materia de
formación continua y desarrollo profesional; la definición de nuevas carreras laborales;
el establecimiento de sistemas de evaluación de los docentes; la introducción de
mecanismos para volver “atractiva” la profesión y atraer “jóvenes calificados” y el
establecimiento de nuevos criterios para definir las escalas salariales en base al mérito
y a la responsabilidad por los resultados (2007: 447).
En todo caso, cuestiones como la formación continua, los procesos de selección y vinculación y la
recomposición de la imagen social del ejercicio docente, constituyen no sólo el escenario para la reconfiguración del estatuto docente, sino que llegan a funcionar como “dispositivos para gobernar la
educación” (2007: 447). Dichos mecanismos dan lugar a una nueva concepción de la gestión en la función docente que servirá para afinar el perfil de los mismos y a su vez implicará, como epicentro de la
discusión, la cualificación y la certificación en cuestiones pedagógicas (Pospkewitz & Pereyra, 1994).
Mecanismos de ascenso y reubicación docente: algunas
tensiones en el modelo escalar en países de América Latina
Si bien la lógica de profesionalización docente en los países de América Latina ha estado regida por modelos que buscan hacer más eficiente la escena educativa, las configuraciones de
los dispositivos que buscan regular al magisterio han asumido opciones diferentes. Debido
a la política de modernización de los estados en países como Chile, Colombia, Argentina y
Brasil, la práctica de descentralización ha implicado el desdoblamiento de responsabilidades
en los ámbitos municipales y nacionales (en algunos casos estados federados como México y
Argentina o gobiernos subnacionales como Venezuela).
En países como Colombia y Chile, la tendencia ha sido a la configuración de estatutos docentes únicos para todo el territorio nacional, mientras que en casos como el de la provincia de
Buenos Aires se cuenta con reglamentación y perfilamiento diferente del resto del país. Este
esquema de administración del sistema educativo representará fuertes implicaciones para
los mecanismos de formación, ingreso, evaluación, promoción y permanencia en la carrera
magisterial, por distintas razones: en los estados federados supondrá un ejercicio de acomodación a la disciplina fiscal, mientras que para los diseños nacionales representará el desafío
de la contextualización de la práctica y el perfil docente en los territorios distantes de las
cabeceras municipales y las grandes ciudades.
128
Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
A la vez, vale la pena recordar que gran parte de los estatutos de profesionalización docente en los
países de la región han sido presentados con un esquema de incentivo, pero condicionado contractualmente, por lo que vuelve a ser una cuestión orientada a la remuneración (Navarro, 2002;
Liang, 2003; García, et al., 2014). Precisamente es en este marco donde pueden reconocerse distintos modelos de carrera magisterial. Al verse comprometidas las remuneraciones de los profesores,
durante las décadas de los ochenta y noventa se difundió una idea de concentración del maestro
en la obtención de mejoras salariales de acuerdo con las condiciones establecidas. Según Morduchowicz (2002), la explicación del modelo de escalafón responde a una estructura de ascensos y
reubicaciones: Ascensos, en lógica vertical, por medio de la acreditación de títulos y credenciales, y
reubicaciones, en lógica horizontal mediante la acreditación de antigüedad.
Estos modelos se sustentan por medio de discursos que buscan otorgar una mayor ponderación y
remuneración a la experiencia y experticia (entendidos como condiciones por incentivar), con incrementos salariales escalonados y generalmente irreversibles, pero no retroactivos. En algunos
casos, en países como Chile, Colombia y México, el escalafón ocupado por el profesor representa
también un factor condicionante para las opciones de traslado a otras instituciones públicas del
sistema educativo (nacional, federado o municipal) y el grado de elegibilidad en plazas directivas,
periodos de licencia o acceso a apoyos educativos (Liang, 2003).
Al, respecto podría considerarse que el reconocimiento de experiencia y experticia representa uno de los mayores logros de las pugnas instauradas por las mesas sindicales docentes en
los países. Sin embargo, como lo plantea Benson (1978), la principal dificultad del modelo
radica en la tendencia a la producción de incentivos sin establecer los efectos pedagógicos
que estas dos condiciones promovidas representan en los sistemas y las instituciones educativas. Desde la perspectiva de este autor, mayor experiencia docente y mayor experticia
pedagógica o disciplinar tendrían que evidenciarse en el desenvolvimiento de los profesores
y en los resultados globales de la práctica educativa. No obstante, éstos se han tornado en
una práctica de distinción interna dentro del gremio educativo, al promover la diferenciación
entre docentes noveles y expertos, aun cuando tal diferencia no se evidencie en las gestiones
de la enseñanza agenciadas por cada uno de estos.
A la vez, las implicaciones de la asociación incentivo-remuneración-escalafón ha llevado a la confusión y deslindamiento fiscal en distintos países. Para Navarro (2002), en el caso de República Dominicana el pago de primas o bonificaciones denominadas incentivos a la gestión docente forman
parte de la estructura básica de su asignación salarial, por lo que no se trataría de un incentivo, sino
de la respuesta contractual al servicio prestado en la unidad de tiempo pactada. En cuanto a Colombia, la generación de ciertos estímulos económicos provisionales terminan por convertirse en
derechos adquiridos, los cuales entran a ser parte de la cartera de salarios básicos. En otros casos,
como en Colombia y Brasil, se generan recargos adicionales como compensación a las particularidades –especialmente geográficas–, en las que el docente desempeña su tarea: programas de
ruralidad, escuelas en zonas fronterizas, entre otras.
129
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
Tal confusión entre bonificaciones, estímulos y compensaciones se acentúa más cuando los
criterios para su asignación no son suficientemente claros y tienen un ánimo más conciliador frente a ciertos pliegos peticionarios sindicales que la pretensión de incidir en el ejercicio
docente. En el primer caso, los incentivos difuminan las condiciones reales de la profesión
docente y la renta mensual derivada –más allá de las disposiciones paliativas–; en el segundo,
alteran el sentido de los sistemas de reconocimiento al mérito para asociarse más a un sistema de fueros que politiza y clienteliza a algunos profesores en la búsqueda del aseguramiento de mejores condiciones para sí, y no para los trabajadores de la profesión en general o lo
comunitario profesional (Parra, 2016); y en el tercero, diseminan una idea de excepcionalidad
en la tarea desarrollada, por lo que genera condiciones para que el profesor que ingrese a
este tipo de prácticas escolares contextuales no sea el más calificado sino el más dispuesto.
Ahora bien, las discusiones con respecto a este modelo de carrera magisterial han llevado a
identificar una serie de tensiones que inciden directamente en el imaginario social y profesional del mismo. Si bien la intención de proyectar una dinámica escalar ascendente sin posibilidades de degradación (retroceder en la escala) ha sido avalado tanto por los sindicatos
(López, 2009), como por los estudios realizados en el tema (Parra, 2016; Peñuela& Rodríguez,
2008; Jaimes & Rodríguez, 2015; Ome, 2013; Vaillant, 2006; Gallego & Vásquez, 2015), la preocupación por el movimiento automático de reubicación por antigüedad y el ascenso por
credencial ha sido tipificado como una práctica que no tiene efectos directos en la gestión
escolar. La configuración de fueros para mantener la titularidad aun con resultados insatisfactorios, así como la disminución en las innovaciones pedagógicas con posterioridad a la obtención de una reubicación, sumados a la tendencia a la despedagogización (generación de
cursos y titularidades de mediana y poca incidencia en la gestión aúlica) y repedagogización
de la profesión (generación de cursos de certificación para no pedagogos para que puedan ingresar, ascender o reubicarse en el escalafón) han sido señaladas como cuestiones centrales
en los llamados a la actualización de estos modelos.
Sumado a estas dificultades, se ha insistido en la existencia de una implicación regresiva del
ascenso en términos de salida del aula, para la ocupación de cargos técnicos y directivos dentro
o fuera del sector educativo. El incentivo centrífugo, en el que se generan dinámicas propias y
con apoyo institucional para el mejoramiento del perfil docente pero estas se ven reflejadas en
sus desempeños fuera de la gestión pedagógica, ha sido considerada una dificultad central al
impedir la consolidación de mejoras en el desempeño, pero también supone un indicio de la
lógica en la que un mejor resultado en la gestión pedagógica lleva a la salida de ésta.
El caso colombiano: legalidad, mérito e idoneidad
La particularidad del caso colombiano radica en la existencia de una doble normativa que
diferencia a los docentes del sector público en educación básica primaria y secundaria obligatoria. Esta situación se debe al cambio en el régimen legal suscitado por la implementación
130
Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
del Decreto 1278 del 19 de junio de 2002, por el cual se expide el Estatuto de profesionalización docente, el cual entra a coexistir con los docentes acogidos a la reglamentación previa (Decreto 2277 de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión
docente) (Cifuentes, 2014). El cambio, en principio administrativo, supone una modificación
estructural en la relación que establece el Estado colombiano con los educadores, pues además de determinar las funciones docentes, establece nuevos criterios y condiciones para el
ingreso, permanencia, ascenso y evaluación de los profesores. Además, amplía el espectro de
educadores al incluir profesionales no pedagogos o normalistas, siempre y cuando acrediten
formación complementaria en pedagogía.
En 2002, con la puesta en funcionamiento del programa de reforma educativa adelantado
por el Ministerio de Educación Nacional de Colombia, se establecieron cuatro pilares para la
modernización del sistema educativo nacional. Junto con las políticas de cobertura, eficiencia
y pertinencia, la política de calidad buscó actualizar los estándares, mecanismos de mejoramiento y sistemas de evaluación. Así mismo, dentro de las iniciativas de mejoramiento de
sistemas de evaluación se promovió la definición de unos nuevos criterios para la regulación
del ingreso (prueba de aptitudes y competencias), año de prueba (evaluación de desempeño
y competencias), permanencia (evaluación anual), y ascenso (acreditación de competencias).
A la vez, su fundamento ético radica en el cumplimiento del artículo 68 de la Constitución
Política de 1991, en la que se establece la obligación de idoneidad ética y pedagógica del enseñante, y también indicará la responsabilidad estatal de la profesionalización y dignificación
de la labor docente. En este marco, el escalafón es una medida de ajuste residual dentro de
la política de calidad educativa, pues se supone que un profesional mejor calificado tendrá un
mejor desempeño dentro de la tarea escolar.
Sin embargo, de acuerdo con Cifuentes (2014, p. 220), la naturaleza de esta nueva normativa
también buscaba solventar las dificultades que emergieron del estatuto anterior, particularmente en las condiciones de ingreso y ascenso:
Estos cambios también buscaban viabilidad, transparencia y rigurosidad en los
procesos de selección del personal docente; por ello, mediante reformas de ley se buscó
que el ingreso fuera reglamentado, a través de selección, condicionamientos, méritos
de selectividad, requisitos y acreditación de títulos de los aspirantes.
Sin embargo, la imposibilidad de desmonte de los derechos adquiridos, sumada a las movilizaciones convocadas por el sindicato del magisterio en vista de las implicaciones regresivas
que podía contener la norma (Bautista, 2009), supuso establecer un escalafón paralelo con
vigencia hasta que se concluya el relevo generacional, situación que aún resulta lejana, toda
vez que, de acuerdo con la autora, para 2013, el 51 % de los profesores pertenecía al antiguo régimen. De igual modo, la tensión producida por las condiciones de permanencia de los
profesores del antiguo régimen (permanencia por derecho) frente a la de los profesores que
131
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
ingresarían por concurso a partir de 2002 (sujeta a evaluación de desempeño) no permitió la
unificación de criterios. En esta dirección, el ingreso (nombramiento) a la carrera profesoral a partir de 2002 se ve representada por una lógica de méritos en la que el docente debe
acreditar constantemente la idoneidad de su perfil para continuar, así como para ascender o
reubicarse salarialmente. Sin embargo, esta idea requiere ser matizada en vista de la existencia de ciertas condiciones meritocráticas establecidas en el Decreto 259 de 1981, “por el cual
se reglamenta parcialmente el Decreto extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con
inscripción y ascenso en el Escalafón”. En éste se establecen unas condiciones mínimas para
ingresar al escalafón, y a partir de allí unos criterios en términos de capacitación, antigüedad
y titulación, aun cuando no se requiere evidenciar la sinergia de los mismos frente a los procesos pedagógicos que desarrolla.
Para los profesores inscritos en el régimen del 2277, junto con la acreditación de títulos y
antigüedad se establecen programas de formación permanente para docentes (PFPD), por lo
que el escalafón no tiene una finalidad evaluativa: se limita a una cuestión de remuneración.
Al respecto, el artículo 12 del Decreto 2277 de 1979 establecía:
El educador escalafonado que acredite un título docente distinto del que le sirvió para
ingreso al escalafón, adquiere el derecho de ascenso al grado que le corresponda en
virtud de dicho título. Se exceptúa el ascenso al grado 14, para el cual deben reunirse
los demás requisitos establecidos en el artículo 10
A este sistema de promoción automática, circunscrito a la presentación de credenciales,
se opone la estructura formulada en el Decreto 1279. En ella el profesor se encuentra
sujeto a un sistema de evaluación permanente, que busca calificar su idoneidad para
el ejercicio de las funciones establecidas, en términos de dominio en habilidades
didácticas, pedagógicas, en gestión convivencial y en experiencia disciplinar-técnica.
La función docente está definida en el artículo 4 del decreto de la siguiente manera
(Decreto 1279 de 2002):
La función docente es aquella de carácter profesional que implica la realización directa
de los procesos sistemáticos de enseñanza-aprendizaje, lo cual incluye el diagnóstico,
la planificación, la ejecución y la evaluación de los mismos procesos y sus resultados, y
de otras actividades educativas dentro del marco del proyecto educativo institucional
de los establecimientos educativos.
La función docente, además de la asignación académica, comprende también las
actividades curriculares no lectivas, el servicio de orientación estudiantil, la atención
a la comunidad, en especial de los padres de familia de los educandos; las actividades
de actualización y perfeccionamiento pedagógico; las actividades de planeación
y evaluación institucional; otras actividades formativas, culturales y deportivas,
132
Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
contempladas en el proyecto educativo institucional; y las actividades de dirección,
planeación, coordinación, evaluación, administración y programación relacionadas
directamente con el proceso educativo.
A lo anterior vale la pena sumar el cambio en las condiciones de la profesión al habilitar el ingreso, permanencia y escalafón de profesionales no pedagogos o normalistas en las mismas
condiciones laborales y pretensiones de idoneidad de los licenciados. Si bien en el régimen
anterior la graduación dentro de la carrera magisterial correspondía a figuras como la del
bachiller pedagógico, el perito o experto en educación, el técnico profesional intermedio en
educación, el tecnólogo en educación, el profesional (licenciado en ciencias de la educación)
y los procesos de especialización PFPD, de acuerdo con Bautista (2009, p. 120):
Desde el 2002 este exclusivo contexto de formación docente, que durante años se
configuró en las facultades de educación, se convierte en sólo una de las rutas a través
de las cuales se llega a la docencia. Aquella formación pedagógica y didáctica que
conformaba la identidad docente deja su centralidad y empieza a ser algo relativo
y contingente. La nueva norma establece que cualquier profesional formado bajo
otro marco de identidad profesional puede convertirse en docente, siempre que esté
interesado en el ámbito educativo, interés que se concretará en un curso de pedagogía
que podrá cursar mientras se desempeña en la docencia.
En este marco, el régimen normativo que regula la cuestión laboral docente se inscribe en
una tendencia que amplía el espectro de potenciales profesionales que pueden ingresar a
la carrera magisterial y condiciona la estructura salarial básica que se devenga por el cumplimiento de las funciones establecidas. En el caso de los profesores que ingresaron a partir
de 2002, la condición para el acceso y clasificación dentro del escalafón es la aprobación del
periodo de prueba, mientras que para los profesores acogidos al Decreto 2277, la promoción
es automática y el ingreso corresponde a la capacidad presupuestal de las Secretarías de Educación Municipal (entes territoriales), específicamente a la Junta Seccional de Escalafón que
cada una de ellas determine. Así, pues, aun cuando ambos regímenes sustentan un modelo
escalar de promoción, el primero se basa en una lógica de promoción vertical (ascensos),
mientras que la segunda se subdivide en niveles salariales y grados, desde los cuales se producen variaciones. Las condiciones de ascenso están tipificadas normativamente.
133
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
Figura 6.1. Estructura del escalafón. Decreto 2277 de 1979.
Requisitos en tiempo y créditos para ascenso entre un grado y otro
Grados
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
3
4
3
3
3
3
2
N/A
7
N/A
6
N/A
5
N/A
4
3
3
4
3
3
7
N/A
6
N/A
5
N/A
4
3
3
4
3
3
7
N/A
6
N/A
5
N/A
4
3
3
4
3
3
7
N/A
6
N/A
5
N/A
2
3
4
3
3
3
3
3
N/A
N/A
7
N/A
6
N/A
5
N/A
Obligatorio N/A N/A N/A
N/A N/A N/A N/A
2
3
4
3
3
3
3
N/A
7
N/A
6
N/A
5
N/A
Obligatorio N/A N/A N/A
N/A N/A N/A
1
****
Título
Años de
experiencia* Bachiller
pedagógico
Créditos**
Años de
Perito o
experiencia* experto en
Créditos** educación
Años de
Normalista
experiencia* superior
(técnico)
Créditos**
Años de
Tecnólogo
experiencia*
en
Créditos** educación
Años de
experiencia*
Créditos** Profesional
universitario
Obra o
posgrado
***
Años de
experiencia*
Licenciado
Créditos**
en
Obra o
educación
posgrado
***
*Corresponde a años continuos de experiencia docente a partir de la posesión (Antigüedad)
** Corresponde a créditos certificados (capacitación)
*** Para grado 14 se requiere acreditar título de posgrado o la publicación de una obra (investigación
científica, pedagógica o técnica)
**** El grado 1 corresponde a casos no regulados en los que se ejerce la profesión sin contar con el
mínimo de formación
N/A: No aplica
Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto 2277 de 1979.
El Decreto 2277 de 1979 establece tres criterios de promoción dentro del escalafón docente.
En primer lugar, la antigüedad entendida como acumulación de tiempo para el movimiento
entre grados. En algunos grados, dependiendo del título de formación que posea el docente,
se requiere la acreditación de cursos del plan de formación permanente para los docentes.
Como requisito para el acceso al grado más alto de la escala (grado 14), al cual sólo pueden
acceder profesionales universitarios y licenciados en educación, se debe acreditar, además,
134
Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
un posgrado en el área del saber en el que presta sus servicios o la publicación de una obra de
investigación científica, pedagógica o técnica evaluada por pares externos.
Figura 6.2. Estructura del escalafón. Decreto 1278 de 2002
Licenciado o
profesional no
licenciado con
maestría o doctorado
Licenciado o
profesional no
licenciado
Normalista superior o
tecnólogo en educación
Niveles salariales**
Grado
escalafón 1
A*
B
C
D
Niveles salariales**
D
C
B
Grado
escalafón 2
A*
Niveles salariales**
D
C
B
A*
Grado
escalafón 1
Año de ingreso
*La ubicación en un grado está sujeta a la aprobación del periodo de prueba (si es ingreso al escalafón)
o a la acreditación de los títulos correspondientes (si es ascenso de grado)
**La reubicación en un nivel salarial requiere acreditar tres años continuos de ejercicio docente,
contados a partir de la posesión del cargo.
Fuente: elaboración propia con base en el Decreto 1278 de 2002.
El decreto establece una estructura de promoción escalonada tanto vertical (grados) como
horizontal (niveles). El paso entre grados se logra a partir de la acreditación de títulos y la
presentación de una prueba de desempeño para ascenso, mientras que el movimiento entre
niveles salariales se da a partir de la acreditación de tres años de experiencia. Si bien el ingreso es obligatorio, la movilidad entre grados es voluntaria y está sujeta a la convocatoria de la
prueba (tabla 3.2).
135
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
Tabla 6.2 Requisitos para ingreso o clasificación en el Decreto 1278 de 2002
Formación
adicional
Condición
Superar
satisfactoriamente la
prueba en periodo de
prueba
Superar
satisfactoriamente
la evaluación del
periodo de prueba;
o la evaluación de
competencias en
caso de que esté
inscrito en el grado 1.
No aplica
No aplica
Poseer título
de maestría o
doctorado en un
área afín a la de su
especialidad o
desempeño,
o en un área
de formación
considerada
fundamental
dentro del proceso
de enseñanzaaprendizaje de los
estudiantes
Superar
satisfactoriamente
la evaluación del
periodo de prueba;
o la evaluación de
competencias en
caso de que esté
inscrito en el grado 1.
Ingreso
Formación
Grado
Haber sido
nombrado
mediante
concurso
Normalista superior
(titulado)
Grado
1
Haber sido
nombrado
mediante
concurso
Licenciado en
educación o
profesional con
título diferente
más programa de
pedagogía o título
de especialización
en educación
Grado
2
Haber sido
nombrado
mediante
concurso
Licenciado en
educación o
profesional
Grado
3
Fuente: elaboración propia con base en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002.
El caso mexicano:
cruces entre el sistema piramidal y la carrera magisterial
El Programa de carrera magisterial para los Estados Federados de México surge en
1993 como una estrategia gubernamental-nacional de renovación de la estructura y
administración de la planta docente en educación básica inscrita en el Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica. El programa buscaba sustituir los sistemas
de promoción y estímulo que funcionaron hasta los inicios de la década de los noventa:
el escalafón tradicional y el esquema de educación básica. Las críticas suscitadas en
torno al escalafón tradicional respondían a su rígida estructura piramidal en la que
cualquier posibilidad de ascenso o encargo directivo –y con él la variación positiva en la
remuneración-, estaba condicionada no al mérito en la gestión realizada sino a situaciones
que producían vacancia, como retiros, renuncias, jubilaciones o defunciones, o a la
creación de nuevas plazas (Barrera, 2011). Lo anterior suponía, por un lado, la existencia
de un sistema de corte empresarial en el que no existían incentivos sino reposiciones en las
136
Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
personas que ocupaban posiciones dentro de estructuras fijas; y por otro, un ejercicio de
competitividad en el que sólo una persona de todas las postuladas podía acceder al cargo.
Sumado a este modelo de escasa movilidad, el “Esquema de educación básica” fue un programa federal establecido en 1987, asociado a la reforma para la calidad educativa, con el
cual se pagaban horas extras a los docentes para que desarrollaran actividades diferentes de
la docencia frente a grupos, tales como la gestión administrativa de los centros educativos,
la elaboración de diseños psicopedagógicos o la personalización del acompañamiento en casos excepcionales. Como resultado de la combinatoria entre el escalafón y el esquema, las
condiciones de los docentes se veían sujetas a la disponibilidad del cargo (vacancia) y presupuesto (pago de horas extras), por lo que el incentivo se reducía a factores que no dinamizaban mayores desempeños o innovaciones, pues sus condiciones eran ajenas a las funciones
docentes, más allá de otorgar algunos puntos extra de elegibilidad. A su vez, la ausencia de
mecanismos rigurosos para hacer seguimiento a los tiempos extra contratados, llevó a suponer un efecto fiscal nocivo sin evidencias de un fortalecimiento curricular, de acuerdo con el
espíritu del esquema.
Sin embargo, aun cuando la propuesta de Carrera Magisterial del 93 buscó sustituir los esquemas existentes, el exceso de formalismos y burocracia que implicaba –sumada a la presión
sindical–, terminó por mixturizar el nuevo modelo con las estructuras vigentes, promoviendo
un ejercicio de absorción y asimilación de categorías, pero también de inestabilidad, pues la
indeterminación sobre su carácter de inscripción obligatoria o voluntaria implicó la ralentización del proceso de implementación. De acuerdo con las condiciones operativas, las tres vertientes de profesionalización docente (profesores frente a grupo; directores o supervisores;
y encargados de actividades técnico-pedagógicas) se sometían a una evaluación global que
consideraba una serie de factores ponderados (tabla 6.3). El resultado de la evaluación global
debía enviarse a las comisiones paritarias, donde se validaba y resolvía el ingreso, promoción
o permanencia en el escalafón; en caso del primer y segundo resultado, el estímulo económico obtenido pasaría a integrar de forma indefinida la renta mensual y la base de jubilación.
Como resultado, el sistema no planteaba un ejercicio progresivo ni de aumento de la calidad,
pues no planteaba periodicidad en el proceso de evaluación global para el mismo docente, ni
lo convocaba a demostrar un mejor desempeño.
137
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
Tabla 6.3. Puntajes máximos para los factores definidos en el programa de carrera magisterial
Condición para
tránsito de nivel
Puntajes máximos
Lineamientos
1998
*** **
*
Definición
Factor
Lineamientos
1993
*** **
10
10
15
15
28
25
17
15
*
Ejercer 2 años
en zonas de bajo
desarrollo
Ejercer 3 o 4 años
en zonas
urbanas o rurales
Años de
servicio docente
Títulos emitidos por
instituciones de educación
superior
Aprobación de
Conocimientos que
examen
requiere el docente para
aplicado por la SEP desarrollar su función
Nacionales:
acreditan hasta 12
Capacitación en
puntos
conocimientos
Estatales:acreditan pedagógicos y didácticos
hasta 5 puntos
Acreditar título
Antigüedad
Grado
académico
Preparación
profesional
Cursos de
actualización y
superación
profesional
Acciones cotidianas que
realizan los docentes en el
Desempeño
10
28
desempeño de
profesional
sus funciones
Aprendizajes que los
Evaluado por
Aprovechamiento
alumnos han obtenido
N/A N/A 20
instrumento de la durante
escolar
el
curso
del
ciclo
SEP
****
escolar
Subfactor 1:
promedio del
Acciones que inciden en el
puntaje de
aprovechamiento de los Desempeño escolar
aprovechamiento alumnos
y la preparación
N/A 20 N/A
escolar obtenido
****
profesional
por
los
docentes
7
de los maestros.
bajo la jurisdicción
del evaluado
Acciones de investigación,
actualización y
elaboración de materiales
Apoyo
Evaluado
que contribuyen
20 N/A 20
escolar
por par externo
al mejoramiento
****
de los procesos y
procedimientos de
enseñanza-aprendizaje.
Total de puntos
100
100
*Vertiente uno: docentes frente a grupo
** Vertiente dos: directores y supervisores
***Asesores pedagógicos
Evaluado por
consejo técnico
escolar
Fuente: elaboración propia con base en Barrera (2011).
138
Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
Ahora, bien, las críticas no sólo responden a las condiciones operativas y técnicas del proceso,
sino que involucran cuestiones de política fiscal y operativa, que en todo caso distanciaban
aún más la relación entre incentivo y desempeño. Por un lado, el techo fiscal nacional y federal para el ingreso y ascenso en el escalafón no era suficiente para hacer reconocimientos
a todos aquellos que cumplieran con los méritos (Fernández, 1997). Al asignarse un presupuesto para cada vigencia, pero desconocido para los consejos paritarios de la Secretaría de
Educación Pública, las agremiaciones docentes y los docentes postulados, la dinámica de
participación se tornaba incierta, no sólo por el cumplimiento de factores, sino por el desconocimiento del número real de candidatos que efectivamente podrían ingresar o ascender. A
la vez, la inconsistencia entre el momento de cumplimiento de las condiciones para ingresar
o ascender, frente a los tiempos del proceso (convocatoria, evaluación, dictaminación y pago
del estímulo) representaban distancias –generalmente bianuales–, en las que ya el estímulo
podía ser difícilmente asociado al mérito.
Finalmente, los lineamientos del programa de carrera magisterial fueron modificados en
1998 debido a la puesta en evidencia de errores de cálculo que limitaban aún más las posibilidades de ingreso y promoción de los profesores, o al menos restaban valor a un criterio
central en un ejercicio de reconocimiento a las funciones docentes desempeñadas. En los
lineamientos de 1993, el factor de desempeño profesional recibía un puntaje del Consejo Técnico Escolar (máximo 28 puntos) y de los exámenes de los alumnos (máximo 7 puntos). Sin
embargo, las dinámicas de compadrazgo, los vínculos gremiales y las presiones cotidianas
llevaban a que los resultados del primero siempre fueran el máximo posible, por lo que la
valoración del mismo no indicaba un estado real del desempeño del evaluado. Las modificaciones implementadas permitieron dar un matiz más orientado al desempeño, al redistribuir
los puntos en la preparación profesional; los cursos de actualización y superación profesional,
y el aprovechamiento escolar.
El caso chileno: la buena enseñanza,
el sistema demostrativo y la nueva carrera docente
De acuerdo con Sisto (2012) con las reformas implementadas a partir de 2001 (Ley 19.715)
y la implantación de evaluaciones individuales de desempeño, el panorama de los docentes
en Chile toma como elementos centrales para la formulación de incentivos el desempeño, el
mérito y la responsabilización individual. Por medio de mecanismos como la evaluación de
estándares, el pago dependiente de los resultados de ésta y la promoción de estrategias de
emprendimiento profesional o innovación, se busca hacer al docente responsable de sus propias oportunidades de mejoramiento de condiciones y estímulo económico. Dicho proceso,
con fines demostrativos más que de mejoramiento, se sustenta en un conjunto de evaluaciones periódicas que contempla: la autoevaluación; los informes de referencia de terceros
(superiores jerárquicos); entrevista con un par evaluador, y la presentación de un portafolio
que sistematice su práctica pedagógica más significativa.
139
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
La construcción de la batería de evaluación se sustenta en el marco de la buena enseñanza
(CPEIP, 2008), que establece cuatro dominios básicos en esta labor. En primer lugar, la “preparación de la enseñanza” hace referencia al vínculo entre el saber disciplinar propio del tema
de estudio y el saber pedagógico necesario para agenciar el aprendizaje, desde las condiciones contextuales en las que éste ocurre. Dicho vínculo se sustenta en la relación y coherencia
entre las estrategias de enseñanza y las condiciones de evaluación. En segundo lugar, el dominio “Creación de un ambiente propicio para el aprendizaje” consiste en el clima producido
por el docente, esto es, la identificación de las situaciones sociales, afectivas y materiales que
median en la aproximación individuo-saber. En tercer lugar, el dominio “Enseñanza para el
aprendizaje de todos los estudiantes, se refiere a las habilidades del profesor para organizar
situaciones interesantes y productivas que aprovechen el tiempo para el aprendizaje en forma efectiva y favorezcan la indagación, la interacción y la socialización de los aprendizajes”
(p. 9). Por último, el cuarto dominio corresponde a las responsabilidades profesionales, relacionado con el compromiso ético de contribuir a que todos los alumnos aprendan. Esto supone un ejercicio permanente de reflexión sobre las prácticas de enseñanza emprendidas, y
un juicio crítico orientado a la reformulación, así como la identificación consciente con el proyecto educativo del establecimiento en el que labora y de las políticas educativas vigentes.
Los contenidos de este marco de la buena enseñanza se organizan en criterios y descriptores
que entran en proceso de verificación durante la evaluación, el cual lleva a una clasificación
no del profesor sino de su desempeño: insatisfactorio, básico, competente y destacado. En
los dos últimos casos, los profesores tienen la posibilidad de participar en pruebas más específicas (en el campo del conocimiento que enseñan) y así acceder a estímulos económicos
tetra-anuales, correspondientes a la asignación variable de desempeño individual (AVDI). A
su vez, aquellos que se ubiquen en estos rangos de clasificación tienen la posibilidad de postular sus prácticas pedagógicas más significativas a la asignación de experiencia pedagógica
(bono de aproximadamente USD1200 anuales). Por su parte, los profesores que se ubican
en el rango de clasificación insatisfactorio deben volver a ser evaluados en el siguiente año
escolar, y entran en un “plan de superación profesional”. Si la reprobación de la evaluación es
reiterativa (en tres ocasiones), “se pierden los privilegios del Estatuto Docente, pudiendo ser
despedido con una indemnización” (Sisto, 2012, p. 38).
En línea con Sisto & Fardella (2011, p. 128), la lógica subyacente de este sistema de evaluación
del desempeño, si bien parece desprenderse de la dinámica de estabilidad y mejoramiento
de condiciones basada en el credencialismo y la antigüedad, representa una incursión de la
lógica de mercado en el campo educativo, pues “el sistema de evaluación docente se constituye en un dispositivo concreto que busca no sólo evaluar cumplimiento de estándares de
desempeño, sino que instala la lógica del trabajo privado en el campo de lo público”. A la vez,
la prescripción del hacer bajo el marco de la buena enseñanza lleva a limitar las capacidades
de ejecución de los profesores, inscribiéndolas en estándares que no dan lugar a reflexiones
pedagógicas basadas en la cotidianidad de la práctica.
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Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
Ahora bien, desde 2015 se viene impulsando una nueva ley de carrera docente, concebida
como un sistema de promoción y desarrollo profesional que busca regular las condiciones de
ingreso a la profesión, así como integrar de forma mixta las evaluaciones de conocimientos
y habilidades (por vías de certificación), y la evaluación de desempeño en las aulas de clase
(por vía de demostración del desempeño). En cuanto al primero, organiza un sistema escalar
de cinco niveles de desarrollo profesoral basado en un grupo de habilidades y conocimientos
técnicos, disciplinares y pedagógicos. Por su parte, la evaluación del desempeño se anualiza e
integra bonificaciones como estímulo al quintil superior de la dotación o planta docente de un
establecimiento, y además establece las condiciones de movilidad entre tramos (figura 6.3).
Sin embargo, aun cuando la ley sustenta un sistema de remuneración ascendente basado
en el perfil no sólo credencialista del docente, integra una novedad y es el acceso a nuevas
responsabilidades en el establecimiento, sin generar incompatibilidad con el ejercicio docente regular. Las responsabilidades hacen referencia a jefatura de cursos, liderazgo de planes
de superación profesional para compañeros con desempeños más bajos y de los centros de
atención a padres, coordinación de área, desarrollo de proyectos de investigación pedagógica, o asesoría dentro y entre escuelas.
Figura 6.3. Estructura de la ley de carrera docente
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Certificado
o
voluntaria
Años
Desarrollo experto
Desarrollo avanzado
Certificación
obligatoria
Inducción
Certificación
Desarrollo superior
Desarrollo temprano
Desarrollo inicial
Eventos
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15
Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Educación de Chile (2015).
La estructura de la carrera docente establece dos tramos para los docentes. En primer lugar, uno de certificación obligatoria que ocupa los grados de desarrollo inicial, temprano y
avanzado. En segundo lugar, un tramo de certificación voluntaria que recoge los grados de
desarrollo superior y experto. El movimiento entre grados se da a partir del cumplimiento
de tiempos de servicio y la acreditación de formación para el perfeccionamiento de las funciones desarrolladas. Es el único sistema que establece el tiempo máximo de permanencia
en los grados de desarrollo inicial (máximo ocho años a partir de la certificación), plantando
como nivel deseable el estado avanzado. A su vez plantea el tiempo máximo de permanencia
dentro del sistema educativo chileno, estableciendo la jubilación a los 30 años de servicio en
funciones docentes. Finalmente, la estructura de movilidad horizontal dentro de cada nivel
(reubicaciones salariales) se da de forma bianual, estableciendo la capacidad de modificación
en la remuneración sobre la renta base mensual nacional en quince tramos horizontales. El
carácter obligante de esta estructura establece que todos los docentes de educación pública
141
Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
deberán vincularse al mismo, y en los casos en los que no se cumpla con las condiciones de la
certificación obligatoria (primeros tres niveles) la contratación se dará a plazo fijo, es decir, no
ingresará a planta docente ni contará con titularidad.
Aun cuando esta nueva norma no modifica estructuralmente la lógica de mercantilización y
management del campo educativo, ha permitido poner en evidencia el transfondo neoliberal
y de regulación del Estado a la educación basada en el control permanente de las funciones docentes, lo cual ha convocado a una férrea movilización social y sindical en torno a su
aprobación legislativa. La tendencia a la conformación de miradas centradas en el estatus
que pueda tener cada docente, ha sido vista como un proceso regresivo, en el que no sólo
se mantiene la lógica de minimización del margen de acción (la evaluación anual continúa
diseñándose sobre los estándares del marco de la buena enseñanza), sino que también constituye una estrategia que facilita el retiro forzoso de los profesores.
A modo de conclusión: escalas, carreras y escalafones
Los sistemas, carreras y escalafones docentes de México, Chile y Colombia plantean algunas
generalidades de los dispositivos de administración del cuerpo docente en América Latina.
En primer lugar, los cambios legislativos introducidos en las últimas décadas del siglo XX en
cada país y las modificaciones a los estatutos de profesionalización docente han llevado a la
elaboración de criterios de distinción e individualización del sujeto docente, al inscribirlo en
una carrera contra el tiempo y contra sus pares para obtener mayores remuneraciones y reconocimientos, e incluso en algunos casos para permanecer dentro del sistema. La existencia
de sistemas mixtos con niveles de concesiones y garantías diferentes para los profesores de
antiguos y nuevos regímenes representa una situación de tensión permanente, desde donde
se reconoce una tendencia progresiva al control de quienes han ingresado más recientemente a la titularidad del cargo.
A su vez, la existencia formal de sistemas de incentivos basados en la demostración de experticia (credencialismo) y experiencia (antigüedad), recientemente ha sido articulada a la perspectiva de evaluación del desempeño integrando elementos de verificación permanente. Al
tratarse de un efecto residual dentro de una política educativa más amplia (aAseguramiento
de la calidad), la generación de mayores opciones, entendidas como más niveles y estrategias
de promoción, ha representado un incremento significativo en materia docente, en cuanto a
la planta (Colombia y México) y la dotación (Chile), con perfil para ascender o reubicarse. Sin
embargo, los ascensos y reubicaciones se ven supeditados a los techos fiscales, por lo que
la relación entre profesores que aplican y los movimientos efectivos resulta insatisfactoria.
Por último, el mayor desafío de la región consiste en la comprensión de un sistema de incentivos como único motor para agenciar la condición laboral docente. Si bien la presión sindical
en cada país ha permitido la definición de ciertos fueros y condiciones de particularidad para
el gremio de profesores, la extensión de la idea de incentivos a las lógicas de compensación
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Capítulo 6.Carreras, escalas e incentivos:...
Kevin Andrés Ramírez Barreto
y premiación, que sólo sirven como estrategias paliativas frente a la cuestión estructural de
la degradación de la función docente y la precarización de las condiciones en las que realizan
su función (Gallego & Vásquez, 2015). La tendencia a privilegiar condiciones acumulativas
(títulos y años), más que significativas (innovaciones pedagógicas), ha llevado también a configurar la idea de un docente que puede obtener mejores remuneraciones con sólo cumplir
las actividades de la cotidianidad sin necesidad de adelantar reflexiones y construcciones de
saber pedagógico.
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Latinoamérica. Perspectivas desde las líneas de la educación comparada
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Opreal.
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Capítulo 7
Inclusión educativa en Latinoamérica: una mirada
comparativa sobre los esfuerzos realizados y el impacto de
las políticas en países latinoamericanos
Anacristina Bayona López
Resumen
La inclusión educativa es uno de los temas actuales con mayor discusión
dentro de las agendas educativas a escala mundial. Su atractivo radica en
la atención que los gobiernos, organismos multilaterales y la ciudadanía en
general le han dado al aseguramiento de oportunidades equivalentes de acceso, permanencia y aprendizajes para todos los niños y jóvenes, independientemente de su condición física, habilidades y capacidades, tipo de escuela, lugar de residencia, raza, género, antecedentes sociales y culturales.
El presente estudio comparativo tiene como propósito aportar a la reflexión sobre los puntos en común y las diferencias presentadas en las condiciones, los caminos políticos y los esfuerzos para promover la inclusión
educativa en los países de América Latina. En el desarrollo del trabajo se
tuvieron en cuenta los casos de Chile, Colombia, Argentina y México. También se hace mención a los indicadores de inclusión para otros países del
Cono Sur y Centro América.
Palabras claves
Inclusión, política educativa, sistemas educativos, derecho a la educación, escuela, equidad.
Abstract
Educational inclusion is one of the current issues widely discussed within
educational agendas worldwide. Its attractiveness lies in the attention that
governments, multilateral agencies, and citizens in general have given to
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