Rodolfo Martinic Marusic Página 1 de 120 “MINISTROS DE LA DEFENSA NACIONAL EN CHILE: 1990– 2021. CRONICA SOBRE EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA DE DEFENSA Y POLÍTICA MILITAR” Rodolfo Martinic Marusic Página 2 de 120 Dedicatoria: A la pandemia Rodolfo Martinic Marusic Página 3 de 120 INDICE DE MATERIAS Introducción. 4–6 Algunos alcances sobre el Ministerio de la Defensa Nacional (MDN en adelante), como alta repartición de la esfera pública–estatal. 6–8 Temas para un debate inicial. 9 – 14 CAPÍTULO I Ministros de Defensa del Período Presidencial de Patricio Alywin Azocar 11 marzo 1990 – 11 marzo 1994 15 – 23 CAPÍTULO II Ministros de Defensa del Período Presidencial de Eduardo Frei Ruiz Tagle 11 marzo 1994 – 11 marzo 2000 24 – 36 CAPÍTULO III Ministros de Defensa del Período Presidencial de Ricardo Lagos Escobar 11 marzo 2000 – 11 marzo 2006 37 – 50 CAPÍTULO IV Ministros de Defensa del Período Presidencial de Michelle Bachelet Jeria 11 marzo 2006 – 11 marzo 2010 51 – 66 CAPÍTULO V Ministros de Defensa del Período Presidencial de Sebastián Piñera Echeñique 11 marzo 2010 – 11 marzo 2014 67 – 77 CAPÍTULO VI Ministros de Defensa del Período Presidencial de Michelle Bachelet Jeria 11 marzo 2014 – 11 marzo 2018 77 – 85 CAPÍTULO VI Ministros de Defensa del Período Presidencial de Sebastián Piñera Echeñique 11 marzo 2018 – 11 marzo 2022 85 – 106 Palabras finales 106 – 114 Bibliografía 115 – 120 Rodolfo Martinic Marusic Página 4 de 120 Introducción. Con una perspectiva situada desde el presente, esta crónica tiene el propósito de revisar los aportes y realizaciones efectuadas por sucesivos Ministros de Defensa, en el marco de la gestación y elaboración de la política de defensa y política militar durante el período conocido como de transición a la democracia1, hasta la actualidad. El enunciado requiere de algunas explicaciones previas. Según ciertos académicos nacionales el contexto transicional tiende a identificarse con los “consensos políticos y acuerdos alcanzados por parte de las élites dirigentes”2, y que hicieron posible que Chile alcanzara importantes grados de gobernabilidad, niveles de desarrollo y crecimiento económicos. Otras miradas opinan que las negociaciones y pactos que existieron entre las autoridades salientes del Gobierno Militar y los dirigentes de las fuerzas democráticas, supuso garantizar la mantención del modelo de desarrollo económico, así como de manera tácita “concederles prerrogativas especiales a las Fuerzas Armadas (FAs)”3, como actores políticos dentro del nuevo escenario transicional que emergía. La tesis antedicha hace hincapié en que un número no despreciable de actores políticos y sociales consideren que la transición ocultó conflictos subterráneos y alimentó brechas sociales, postergando legítimas demandas de la ciudadanía. El eslogan “no son treinta pesos, son treinta años”4, bien podría interpretar el lado más oscuro de la transición y, aunque el análisis sobre su contenido y alcances excede en demasía los propósitos de este trabajo, ciertamente, ambas visiones, “autocomplacientes y autoflagelantes”5, suponen variables independientes en los contenidos de la presente crónica. En el referido cuadro político se definieron las propuestas programáticas de distintos gobiernos e inevitablemente tuvieron consecuencias en las formas cómo abordaron sus tareas quienes se sucedieron en la conducción del MDN., condicionando la 1 Implicó para América Latina, en general, y Chile en particular, el restablecimiento de los regímenes democráticos y el desafío de restaurar el rol de sus respectivas instituciones políticas en el marco de la “tercera ola democrática” (Samuel Huntington, 1994). 2 Entre otros varios autores: Godoy A, Oscar. (1999). La transición chilena a la democracia: Pactada. Estudios Públicos N°74. Cristóbal Rovira ha hablado de “pacto inter–élites”. 3 Jocelyn-Holt, Alfredo. El Chile perplejo. Del avanzar sin transar al transar sin parar. CyC Impresores Ltda. 2014. 4 Aunque se desconoce la autoría formal de la frase, fue utilizada como expresión gatillante de los sucesos producidos a partir del 18 de octubre de 2019, y es fundamentó una serie de artículos y columnas de opinión, además de diversos escritos callejeros. 5 Marín Vargas, Guillermo (2016) Debates y tensiones al interior de la centroizquierda chilena: una mirada a la trayectoria de la Concertación. Memoria para optar al título de Magister en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. Universidad Alberto Hurtado. Rodolfo Martinic Marusic Página 5 de 120 relación con lo que se denomina la vertiente “militar de la transición”6, manifestándose interés en “la forma de visualizar y percibir el control civil de las Fuerzas Armadas (FAs)”7. Como se intentará demostrar, en los distintos períodos ministeriales es factible diferenciar la evolución de los ambientes en que desenvolvieron su gestión; en un comienzo más cercano a la confrontación; otras próximos al diálogo y la cooperación; a veces exhibiendo unidad de propósitos; o simplemente cumpliendo una labor administrativa bastante plana y burocrática, e incluso, en oportunidades, derechamente anodina. Otro aspecto necesario de precisar es la falta de acuerdo existente respecto a la duración del proceso de transición política8. Primero se dijo que terminó en 1994 junto con el período del primer Gobierno de la Concertación. Le siguieron otros tantos plazos intermedios, hasta llegar a las modificaciones constitucionales de 2005. Aun así, no faltan quienes la ven como tema pendiente. Evitando entrar en esas disquisiciones, pero acotando el ámbito temporal de estudio, se optó por considerar todo el espacio de tiempo que comprenden las tres décadas que van entre 1990– 2021, pues se estimó que de esa forma se tendría una visión más amplia y global para examinar la evolución. Estos treinta y un años facilitarán asimismo revisar el desenvolvimiento que adquirieron contemporáneamente dos categorías de análisis incidentes9: las relaciones político– militares; aquellas que se enmarcan dentro de la institucionalidad entre organismos y autoridades dependientes del Estado; y, las relaciones civiles–militares10, las que en cambio abordan otro espectro un poco menos formal y ligado a los contactos y actuaciones entre distintos actores sociales, de la defensa y las FAs. Para las primeras, el MDN es el epicentro. En las segundas se comporta como un importante facilitador. Otras definiciones claves que ayudan a articular este trabajo es la de política de defensa, “conjunto de principios y criterios con que 6 Fuentes, Claudio. (2006). Transición de los militares. Las relaciones civiles – militares en Chile 1990 – 2006. LOM Ediciones. 7 Rojas, Francisco. (1996). Transición y relaciones civiles – militares en Chile en el marco internacional. Nueva Serie Flacso Chile. Página 20. 8 Godoy, Óscar. (1994) Dossier ¿Término ya el proceso de transición? Revista Ciencia Política. Pontificia Universidad Católica. 9 Existe una tercera categoría: relaciones cívico–militares que dan cuenta sobre derechos cívicos compartidos entre civiles y militares en tanto ciudadanos. Las relaciones político–militares y civiles–militares tienen un carácter más instrumental ya que permiten realizar investigaciones y sondeos para medir, en un período de tiempo definido, cuán integradas están las Fuerzas Armadas a la sociedad civil o cómo esta última las percibe, o bien conocer cuán es el papel que juegan las Fuerzas Armadas en la estructura política democrática del Estado. Salgado, Juan Carlos. (2014). De la transición política a la subordinación militar. Relaciones político – militares y civil–militares. IEI – CESIM. Páginas 85 y 86. 10 Elizondo, José. (2018). Historia de la relación civil – militar en Chile. Desde Frei Montalva hasta Michael Bachelet Jeria. Fondo de Cultura Económica. Rodolfo Martinic Marusic Página 6 de 120 el Estado orienta su función de defensa… entregando lineamientos generales para estructurar, coordinar y armonizar los esfuerzos del Estado”11. Si la política de defensa intenta convocar a la institucionalidad del Estado en su conjunto, por política militar se comprenderá un proceso constituido por “el conjunto de acciones y medidas con las que el Gobierno dirige a las Fuerzas Armadas (FAs) dentro de la administración del Estado y en sus relaciones con la sociedad. Podría denominársele ‘conducción política de la defensa’, pero lo importante es no confundirla con el concepto de política militar restringido, es decir, definido como la política de desarrollo de la fuerza”12. Cabe prevenir que ningún concepto ni opinión aquí vertida debería ser considerada contraria al espíritu y práctica de instituciones cuyo sentido es servir, dentro del ordenamiento jurídico, aquellas orientaciones que emanan del legítimo juego democrático. Lejos de ello, inspira al texto que a continuación sigue el convencimiento que a través del pensamiento crítico es posible perfeccionar y fortalecer los papeles asignados a instituciones fundamentales en la vida de la República. Previo al orden secuencial de los temas sugeridos se ha estimado conveniente iniciar el trabajo haciendo una breve descripción ilustrativa sobre la agencia gubernamental que sirve de escenario y en dónde transcurren los hechos. Algunos alcances sobre el Ministerio de la Defensa Nacional13 (MDN en adelante), como alta repartición de la esfera pública– estatal. El MDN fue creado en 1811 bajo la denominación de Secretaría de Guerra y con dependencia del Congreso Nacional. Tres años más tarde pasó a formar parte del poder Ejecutivo y, ocurrida la Batalla de Chacabuco (18 de febrero de 1817), ya como Ministerio de Guerra y Marina recibió la trascendente misión de organizar la campaña libertadora del Perú14. Su temprana creación comprueba que la defensa nacional constituye una función esencial en una sociedad que se organiza tras fines colectivos, compartiendo dicha ubicación primordial con otras funciones estatales tales como el manejo de la hacienda pública, el gobierno interior y la administración de justicia. En las décadas siguientes el MDN tomó parte en la dirección del proceso de consolidación nacional, y producto de las tensiones 11 Ministerio de la Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional 2002. Concepto y definiciones. Página 77. Atria, Rodrigo. (2009). Chile y su defensa, transformaciones y desafíos. Revista Política y Estrategia N°113. ANEPE. Página 15. 13 Ante la pobreza de la síntesis propuesta se sugiere a quien se interese visitar la historia completa del ministerio de la defensa en www.defensa.cl/media/Libro_Final.pdf 14 Tomado de: www.defensa.cl/historia 12 Rodolfo Martinic Marusic Página 7 de 120 políticas generadas en la construcción del Estado15, sobrevivió a tres guerras intestinas:1829–1830;1851;185916. Durante la Guerra del Pacífico (1879–1884), un dato singular fue la designación de un “Ministro en Campaña”17, encargado de comandar las operaciones en terreno. Desde el punto de vista de la naciente relación político–militar, tal nombramiento significó en términos históricos un precedente para el debate respecto a la congruencia de que una autoridad civil ejerciera el mando directo de tropas, cuestión que desde la perspectiva militar es una “interferencia a la conducción de las operaciones”18. Después de experimentar agudas divisiones internas propias de la Guerra Civil de 1891, el Ministerio de Guerra, junto con impulsar varias reformas orgánicas y estructurales para las instituciones de la defensa, creó en 1900 el Servicio Militar Obligatorio (SMO), considerada como la primera política pública del sector. Recién en 1932, con la incorporación de la Subsecretaría de Aviación, unificándose con las de Guerra y Marina, se da existencia formal al Ministerio de Defensa Nacional a cargo de un Ministro, en tanto colaborador directo e inmediato del Presidente de la República en el gobierno y administración del sector de la defensa. En la primera década de los años 50’ se sucedieron autoridades civiles y ex militares a cargo del Ministerio. En 1958 durante el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo, se creó la Ley Reservada del Cobre. Después, en 1960, se dio origen al Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA)19, un organismo importante para la institucionalidad y conducción superior de la defensa de esa época, y en consecuencia, acorde con las dinámicas de la post–guerra y Guerra Fría, pese a que, increíblemente, se mantuvo sin derogar hasta el año 2010. A partir de 1958 se sucedieron en la conducción ministerial autoridades civiles afines a los partidos políticos gobernantes, viéndose esa tendencia interrumpida en solo dos excepciones: el ex militar Tulio Marambio (1968–1969) y del General Carlos Prats por solo catorce días en el cargo el año1973. En coincidencia, no está de más recordar que ambos enfrentaron sin ningún éxito 15 En estas materias se adscribe a la tesis de: Góngora, Mario. (1986). Ensayo histórico sobre la noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX. Editorial Universitaria. 16 Fernández Abaras, Joaquín. Las Guerras Civiles en Chile. Capítulo II. www.research.net/publication 17 Se trató del abogado Rafael Sotomayor. 18 Larenas Quijada, Víctor. Guerra del Pacífico. Análisis Estratégico. Revista de Marina 1982. Pág. 297. 19 Libro de la Defensa Nacional. (2002). Capítulo IV. Ministerio de la Defensa Nacional. Se trató de un organismo asesor del Presidente de la República en materias de seguridad nacional y mantenimiento de la integralidad del territorio. Lo componían cinco Ministros, entre ellos el de defensa, y en igualdad de condiciones los Comandantes en Jefe de las FAs. Pese a que fue creado en 1960, recién con la creación de la nueva Ley Orgánica del MDN. el año 2010 fue derogado. Sin duda una situación bastante anómala. Rodolfo Martinic Marusic Página 8 de 120 crisis políticas internas, cuyos protagonistas principales fueron las instituciones dependientes del Ministro. Durante1973–1989, obviamente autoridades de origen militar ocuparon sucesivamente el máximo cargo ministerial, orientando sus ejes de acción, primero, en deshacer las políticas impuestas durante el administración anterior, y luego, formando parte del diseño gubernamental desde una posición algo desperfilada y ensombrecida por el incontrastable carácter de las máximas autoridades del régimen militar a cargo del Gobierno20. Como marco de referencia general, cabe decir que la actual estructura orgánica21 del MDN la componen dos Subsecretarías (de Defensa y para las Fuerzas Armadas); el Estado Mayor Conjunto (EMC); un Gabinete Asesor y una Ayudantía Militar. Dependen obviamente del MDN las instituciones de las Fuerzas Armadas (FAs), concretamente, Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Pero también, son de dependencia del MDN otros nueve organismos descentralizados. A todo este conjunto de entidades se le denomina “Sector de la Defensa”. Como se puede apreciar, diciendo poco, un sector amplio, disímil, técnico, especializado y, por lo tanto, complejo de gobernar. Otra especificidad administrativa ministerial es su carácter centralizado, ya que no cuenta con representación regionales (SEREMI), obteniendo su vinculación al medio a través de las unidades militares desplegadas en regiones y provincias. A toda esa diversidad estructural es necesario agregar otra de tipo funcional, en lo que un académico22 definió como las cinco áreas de gestión del MDN: 1) Conducción superior de las fuerzas militares. 2) Decisión del uso de la fuerza e identificación de la finalidad del empleo. 3) Definición de las estrategias nacionales de seguridad y defensa y políticas públicas asociadas. 4) Proveer los recursos para el ejercicio de la función. 5) Responsabilidad, correcto empleo de los recursos y rendición de cuentas. En términos de este escueto recuento histórico, algunos aspectos constituyen una composición de lugar para discutir respecto al modo en que se desenvolvió la burocracia ministerial de la defensa y sus medios o instrumentos esenciales: las Fuerzas Armadas (FAs), en tanto ejecutoras de la función defensa y depositarias de la fuerza legítima del Estado. 20 El MDN carecía de normativa de rango legal u orgánica específica, en consecuencia, las atribuciones del Ministro eran escasas en relación a los Comandantes en Jefes Institucionales. 21 www.defensa.cl/organigrama-del-ministerio-de-defensa-nacional/ 22 Navarro, Miguel. Opinión pública y la función defensa. www.elmostrador.cl/noticias/opinión/columnas/2021/05/21 Rodolfo Martinic Marusic Página 9 de 120 Temas para debatir: tres vinculados a las relaciones político– militares y un cuarto a las civiles–militares. Primero: buscando el perfil del Ministro ad–doc . Tal como se dijo líneas atrás, durante muchos años existió la costumbre de designar militares o ex militares en el máximo cargo ministerial, quienes se alternaron con personalidades civiles. Acerca de los primeros –los militares (18 desde la creación del Ministerio)–, suponían una mayor preparación y experiencia en el área de desempeño, pese a que la sola condición castrense de ningún modo lo garantizaba. A diferencia de éstos, los civiles (37 desde la creación del Ministerio), salvo muy puntuales excepciones, se trató de políticos de relativa connotación pública, pero que nada o muy poco sabían sobre las temáticas que incorpora la agenda de la defensa nacional, sin embargo, a su favor contó que el pertenecer a la élite política, su gestión pública se vio beneficiada debido a sus grados de influencia, redes de apoyo y contactos, tanto en el ámbito partidario como del poder Ejecutivo e interministerial; cruciales en relación con la labor legislativa, y eventualmente también hacia las esferas judiciales. Empero, habría que agregar si bien la máxima autoridad ministerial asumía su cargo, en general, con inexperiencia en temas de la defensa y militar– disfuncionalidad que, es necesario resaltar, no suele ocurrir en otros Ministerios– siempre fueron secundados por Subsecretarios, Jefes de Gabinete y grupos de asesores. Al respecto, recién a partir del año 2010 el Ministerio comenzó a reclutar una planta de funcionarios profesionales permanentes, siendo muy probable la formación de un grupo asesor de mayor estabilidad y que en cierto grado condujo la hoja de ruta ministerial; una especie de “segundo piso” pero a nivel de la defensa, un caso de intrapolítica, si usted prefiere. Ese fenómeno, podría acarrear en ciertos casos un efecto pernicioso: el sometimiento ministerial a las asesorías. Si así fuera, entre otros daños colaterales el MDN, en tanto autoridad política, no estaría en condiciones de dirimir conflictos entre organismos dependientes y que, eventualmente, promocionarán por ejemplo intereses corporativos. Así, la duda razonable es si algunos Ministros han estado habilitados para gobernar, conducir, liderar y controlar reformas estructurales, procesos de toma de decisiones complejas y desarrollos estratégicos, o sino, más bien, en muchos casos sus nombramientos obedecen a razones condicionadas desde el exterior y/o cuotas y equilibrios políticos, ejerciendo en consecuencia una labor administrativa lejana y de continuidad. Habría que entender que en gobiernos de coalición esa es la fórmula habitual entre los partidos políticos que apoyan el poder ejecutivo. Si se observa la rotación de una veintena Ministros en los últimos treinta años, lo que arroja año y medio de duración en promedio, se podría tender a pensar que la función defensa ha constituido uno de los espacios de la estructura política más Rodolfo Martinic Marusic Página 10 de 120 utilizado para sostener gobiernos de coalición. Uno de los problemas que eso conlleva está en que la escasa permanencia ministerial por varios años, conduce a ciclos repetitivos de tener que recomenzar desde la nada. Algo adicional. Es muy posible que este planteamiento tenga una relación secundaria o tangencial con la exigida y reiterada subordinación militar al poder civil y que ya será tratada en el desarrollo de esta crónica. Nadie la pone en cuestión –nadie–, no obstante, su autoridad legal inherente a un sistema democrático podría verse fortalecida, si su ejercicio estuviera revestido y legitimado por un relativo dominio del saber en el ámbito de sus competencias. Por supuesto, a un Ministro no le son exigibles conocimientos operativos ni tácticos, tampoco técnicos–especializados, pero al menos si tener condiciones de liderazgo institucional; visión estratégica respecto a lo que se quiere lograr; conocer los procesos de planificación y desarrollo en curso; voluntad para sacar las iniciativas del sector adelante, y no sobreponer un proyecto o agenda personal mientras dura su desempeño. Lo anterior marca la diferencia entre tener un cargo o tener autoridad, dicho con otros conceptos: ejercer el control civil o contar con un genuino liderazgo político. Tal vez así se evitaría escuchar una frase que dicen a veces circula por los pasillos de Ministerio de Defensa: “los civiles hacen como que mandan, y los militares hacen como que obedecen”. Con lo dicho hasta aquí, bajo ninguna circunstancia se está negando que el MDN sea un órgano eminentemente político y no técnico, y por lo tanto, sus políticas públicas deben ser tratadas en el campo de la política, como cualquier otro, aunque sería deseable que recibiera trato de política de Estado, atendiendo que la función de la defensa es un bien público que no puede ser provisto por ningún otro estamento que sea el Estado (salvo que opere el mercado y se pretenda privatizar), y cuyos alcances y efectos se proyectan hacia toda la población, sin excepciones. Para hacerlo más difícil, es un bien intangible, por consiguiente, no puede competir en visibilidad ciudadana ni menos con asignaciones presupuestarias destinadas a otras áreas públicas. Segundo: esa engorrosa y reactiva normativa. En cuanto al marco jurídico de la defensa, se comienza a ver que las normativas legales que orientan su quehacer están constituidas por una elevada cantidad de textos, muy diseminados, diversos y generados en distintas épocas. Algunos ni siguiera alcanzan para responder a los escenarios actuales de la seguridad y la defensa. Rodolfo Martinic Marusic Página 11 de 120 Un estudio que se cita23 y que dedicó una parte de sus contenidos a pormenorizar la variedad de normativas y disposiciones existentes, sugieren que estamos en presencia de legislación hecha frente a las coyunturas, probablemente concebida para responder con premura frente a la casuística o situaciones contingentes. Deja al descubierto que se ha adolecido de un espacio de reflexión política capaz de diseñar una estrategia de defensa nacional integral –dicho de paso, así como la tienen la mayoría de los países desarrollados del mundo–, capaz de poner en relación medios con fines en escenarios de empleo definidos, y conducir al sector de la defensa nacional hacia la consecución de los objetivos propuestos (objetivos que deberían quedar establecidos en la propia estrategia de defensa). Hubo, al respecto, un intento por concebir una “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa”24, y volveremos a hablar sobre ella cuando se trate el período correspondiente. Anticipando ese debate, nótese en particular la incorporación del término “seguridad”, un asunto que ha sido objeto de una nutrida discusión académica conceptual, pero que pareciera despertar complejos atávicos, perviviendo en la práctica todavía en una zona gris y como un tema pendiente por resolver, tanto en la esfera jurídica como política. La rotación y volatilidad ministerial; la existencia de cuerpos legales confusos y a veces descontextualizados, más la falta de una visión global y estratégica, no se condicen en general con el discurso oficial construido por la defensa nacional. Tercero: la tentación pendular. Como es natural, la designación Ministerial responde a la corriente ideológica y de pensamiento que ha obtenido el poder Ejecutivo mediante el expediente de elecciones libres, abiertas, competitivas e informadas. Conforme lo entiende el constitucionalismo democrático, la fuerza política que accede al poder para ejercer el gobierno cuenta con un ideario; una orientación y programa por desarrollar y eso toca a todas las áreas del quehacer estatal. Pero si con retórica casi exquisita se ha declarado en todos los discursos y proclamaciones –verbales y escritas– que la defensa es una función primaria que solo el Estado puede proveer; que tiene que ver con intereses nacionales permanentes; que su mandato es la protección e integralidad del territorio y su población; que incluso se asocia el cumplimiento de sus objetivos con una cuestión de sobrevivencia nacional; que apoya la gestión y posicionamiento internacional del Estado de Chile; y que, a renglón seguido, se agrega que la asignación y distribución de recursos que involucra su sostenimiento es un 23 Retos a la seguridad y la defensa: Aportes para la reflexión. (2015). Cuaderno de Trabajo Edición Especial. CEE. ANEPE. 24 Burgos, Jorge. (2012). ¿Qué hacer con la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa? www.ciperchile.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 12 de 120 asunto de máxima relevancia; entonces, no se entiende por qué la noción al supra partidismo no ha resultado coherente con la realidad factual en determinadas etapas históricas. Al respecto, se pueden dar algunas luces que hablan de lo lejos que se ha estado por conservar asuntos permanentes y básicos en la orientación de la defensa nacional. Claro, no se podía pensar en aquel entonces en una política para el sector, si ni siquiera era tema de atención en los programas de gobiernos. En efecto, con cierto dramatismo por la forma en que terminó la historia, se puede observar la segunda mitad del siglo XX en pleno desarrollo de la denominada reacción civilista (1932)25, una especie vengativa por las intervenciones militares precedentes. Entonces se sucedieron en el poder gobiernos de distintas líneas de pensamiento: independientes de derecha (nótese con sus Milicias Republicanas incluidas); radicales y democratacristianos. Durante ese período, “las élites políticas continuaron subvalorando la institución militar e ignorándola”26, marcando una etapa en que la función de la defensa nacional vivió momentos de gran inestabilidad y desatención. Poco después, asumiendo una condición pendular, existió la experiencia desarrollista del Gobierno de la Unidad Popular, y que entre otros aspectos intentó involucrar a las FAs en el concepto de soberanía económica, “que tenía un dejo de aceptación de las tres grandes ideas de la UP: la nacionalización del cobre, de la banca y la conformación de un Estado dueño de las empresas estratégicas”27. Ese repentino interés por la función de la defensa y el asociar a las instituciones con un proyecto político específico ocasionó que “Allende tuvo plena conciencia de que la neutralidad de las Fuerzas Armadas era de vital importancia para el desarrollo de su programa. El gobierno se desvivió por satisfacer las demandas salariales y de equipamiento de los militares”28. No se trata de esperar prebendas. La autoridad política de la defensa tiene la responsabilidad de jugarse por la persecución de intereses nacionales permanentes, sin distorsionar el quehacer profesional de las instituciones tras algún proyecto ideológico. La lección que deja esa historia es que ha existido una dicotomía entre una “visión reduccionista de la función militar”, tal como ocurrió a mediados del siglo XX, y en que la consigna fue “militares a sus cuarteles” y, en el otro extremo, sucedido por un 25 Entre la reacción civilista y el constitucionalismo formal: las Fuerzas Armadas chilenas en el período 1931 –1938. (1988). FLACSO–Chile. 26 Agüero, Felipe. (2002). Militares, Estado y Sociedad en Chile. Mirando el futuro desde la comparación histórica. Revista de Ciencia Política. Volumen XXII. N°1. 27 Sepúlveda, Alfredo. La Unidad Popular. Los mil días de Salvador Allende y la vía chilena al socialismo. (2020).Penguin Random House Grupo Editorial. S.A. Capítulo Militares. Página 150. 28 Valenzuela, Arturo. (2003). El quiebre de la democracia en Chile. Capítulo IV. Ediciones Universidad Diego Portales. Página 145. Rodolfo Martinic Marusic Página 13 de 120 “protagonismo impropio”29. Ambos fenómenos resultaron negativos para el Estado, la sociedad y las propias instituciones. La concepción, diseño e implementación de una forma de actuar destinada a que no se repita la tentación pendular, debería incorporar un proyecto de desarrollo coherente y suprapartidista; con horizonte de largo plazo; dotado de un consenso político, legal y social amplio, y conducido por el liderazgo civil capaz de convocar a las FAs. Cuarto: esa inescrutable legitimidad social. El reconocimiento ciudadano y la valorización social resultan vitales para la función defensa, pero principalmente lo son para sus órganos ejecutivos: las FAs. Y ello es así comenzando por un motivo de tipo espiritual. Se supone que las bases conceptuales de la profesión militar se hayan en principios, valores y la práctica de virtudes. Ellos convierten a la profesión en algo distinto y especial, y se expresan en vocación, sacrificio, patriotismo y un sentido de servicio hacia los semejantes. De ahí que contar con legitimidad social –saberse reconocidos– motiva el normal y eficiente desarrollo de las tareas asignadas. Existe también una razón material. La sostenibilidad de la fuerza estatal significa disponer de recursos financieros de gran magnitud, y éstos deben competir con otras funciones públicas que generalmente están precedidas por un sentido de urgencia, sugiriendo a priori para la defensa una situación desventajosa. La legitimidad social y la confianza pública pueden ayudar a equilibrar esa competitividad. ¿Cómo se construye la legitimidad social? Bueno, hay factores históricos, políticos y sociológicos, pero simplificando; siendo conocido. Ello implica informar a la opinión pública acerca de las tareas que se hacen o se están ejecutando. Entre las vías para informar a la opinión pública30 están las siguientes. Cuenta Pública Presidencial o Mensaje al país. Aunque es una ocasión que congrega una significativa audiencia, lo cierto es que en lo que corresponde a la defensa no supera la mención de uno o dos breves párrafos31. Libros de la Defensa Nacional. Es un esfuerzo de difusión importante, aunque asiste la impresión que sus contenidos interesan más a círculos especializados. Los intercambios académicos han sido promotores muy relevantes (actividades de extensión, publicaciones). 29 Tomado de: Ordenanza General del Ejército. (2006). www.resdal.org/caeef/assets/chile--decreto_ejercito.pdf 30 Op.Cit. Navarro, Miguel. 31 En la Cuenta Pública 2021, sólo se mencionó: “La nueva Ley de Migración se complementa con el Plan de Frontera Segura, que busca impedir, con la colaboración de nuestras Fuerzas Armadas, la inmigración ilegal, el narcotráfico, el crimen organizado, el tráfico de armas y el contrabando en nuestras fronteras del norte”. Rodolfo Martinic Marusic Página 14 de 120 Actividades organizadas con ocasión de efemérides (mes del Ejército o mes del mar, por ejemplo), en regimientos, bases navales y aéreas, o el día de las puertas abiertas, exposiciones, ferias, etcétera. Operativos cívicos en que parte de los medios institucionales (sanitarios, por ejemplo) concurren a algún lugar o población a atender a sus habitantes. Otro hito importante de visibilidad es la participación militar en la mitigación de desastres naturales. En tiempos pasados se utilizó programas radiales, y en la actualidad a través de las redes sociales se busca también conectar con el público, pese a que ciertamente estos medios son instrumentos de doble filo. Es posible advertir en un estudio de opinión pública consultado32 que las FAs habían logrado niveles de confianza bastante aceptables en las últimas dos décadas (en torno al 50% y 60%), sin embargo, se produce una abrupta caída de 53% a 32% entre los años 2018 y 2020, producto de los casos de corrupción que son de público conocimiento. El citado estudio alude a que no fueron los derechos humanos los que amenazaron con destruir la confianza en la institución, sino la corrupción interna, dando cuenta de la gravitación que tiene ésta variable en el imaginario colectivo (en el trascurso de esta crónica se hará mención a resultados de otros estudios). De acuerdo a recientes datos de la encuesta CADEM, la valorización ciudadana respecto a las FAs (no desagregadas) tuvo un positivo vuelco (62% de apoyo en promedio) a consecuencia de la participación castrense en el Estado de Catástrofe por COVID. Como se puede observar, y será profundizado más adelante, pese a las fluctuaciones, los porcentajes resultan favorables para las FAs y, en cualquier caso, comparativamente con otras instituciones del Estado, siempre están mejor evaluadas por la población nacional. Un último asunto que se estima limitan las percepciones en estas materias. En todas encuestas del Centro de Estudios Públicos (CEP) desde 1987 a 2021, cuando se efectúan preguntas abiertas sobre cuáles son los veinte principales problemas que deben ser atendidos por los gobiernos, las respuestas siempre están definidas por el combate a la delincuencia, la cesantía y la pobreza. No es posible saber si la defensa nacional tiene algún grado de prioridad, salvo consultas más específicas, pero interesante sería conocer cuánto está dispuesto a apoyar el ciudadano común los proyectos y programas de potenciamiento de las fuerzas de su país. “Algunos chilenos no comprenden lo que hacemos”33 32 33 Corporación Latinobarómetro Informe Chile 2020. www.media.elmostrador.cl/2021/01 Comandante en Jefe de la Armada, Almirante Julio Leiva. Diario El Mercurio, D – 11, 23 mayo de 2021. Rodolfo Martinic Marusic Página 15 de 120 CAPÍTULO I Período Presidencial de Patricio Alywin Azocar 11 de marzo de 1990 – 11 de marzo de 1994 C.1.1 Claves políticas. Las Bases Programáticas Político–Institucionales34 tenían un claro centro de gravedad en perseguir reformas constitucionales y leyes políticas; la promoción de los derechos humanos, verdad y justicia; reforma el poder judicial; y desarrollar una idea de seguridad del Estado Democrático, que iba más allá de los papeles asignados a las FAs. En lo que respecta a la defensa nacional, el énfasis estaba puesto en delinear la construcción de una política que englobara los intereses nacionales, la modernización del sector, las capacidades disuasivas, la política exterior y, sobre todo, las relaciones entre civiles y militares entonces “resentidas por la lógica de la guerra interna que había imperado en los últimos años, cuestión que se asumía como una precondición básica para una exitosa política de defensa”, acota el programa. Ministro de Defensa Patricio Rojas Saavedra, durante todo el mandato presidencial. TIEMPOS DIFÍCILES: mi testimonio35. Probablemente el ex Ministro Patricio Rojas fue mezquino con ese título. Según se podrá apreciar fueron mucho más que eso, un período aciago, turbulento, incierto, frágil, áspero, precario. En todo caso un titular no es para hacer gala de adjetivos calificativos. En 1990 se iniciaba una etapa de doce años en que el cargo de Ministro de Defensa Nacional sería ocupado por personalidades del “riñón” democratacristiano, todas experimentadas figuras que vivieron de cerca las vicisitudes político–militares de los Gobiernos de los Presidentes Eduardo Frei Montalva, Salvador Allende Gossens, y evidentemente durante el régimen militar. El primero de ellos fue el Doctor Patricio Rojas Saavedra, prominente militante del partido36 y que tuvo tempranas experiencias gubernamentales como Subsecretario, Ministro de Educación y Ministro del Interior, durante los años 1964–1970. 34 Programa de Gobierno Concertación de Partidos por la Democracia. www.archivopatricioalywin.cl Rojas, Patricio. (2013). TIEMPOS DIFÍCILES: Mi testimonio. Edición Tauros. 36 Debido a las divergencias existentes entre Patrio Rojas y la familia de Eduardo Frei Montalva respecto a las circunstancias del fallecimiento de este último, los órganos internos del Partido Demócrata Cristiano decidieron, primero, congelar la militancia de Rojas, y poco después expulsarlo del partido. 35 Rodolfo Martinic Marusic Página 16 de 120 Debió entonces lidiar con la rebelión del denominado “Tacnazo” y luego con el asesinato del ex Comandante en Jefe del Ejército, General René Schneider. Pero no iban a ser sus únicas experiencias con el mundo castrense. Fue un activo y férreo opositor al Gobierno Militar, mostrándose en fechas muy tempranas partidario de abrir una interlocución cívico–militar37, como ruta de salida política. Pero vayamos a 1990. Desde los primeros momentos tuvo que enfrentar las resistencias que pondría a su gestión el entonces Comandante en Jefe del Ejército (CJE), Capitán General Augusto Pinochet. Ese período está magistral y detalladamente tratado en el libro “La Historia Oculta de la Transición” de Ascanio Cavallo38, de manera que muy poco se podría agregar, sino más bien, hacer mención a algunos pasajes principales. En lo fundamental, estuvo en juego la plena subordinación militar al poder civil y afectaba la autoridad en la cadena de mando superior de la defensa. El ex CJE estimaba que su dependencia jerárquica correspondía directamente del Presidente de la República, y que el MDN era solo “un administrativo” y, por lo tanto, al margen de la cadena de mando. Un hecho que ejemplifica el delicado clima que imperaba muestra que apenas el Gobierno procedía a designar a los Subsecretarios de la cartera de la Defensa, (cinco en aquel tiempo pues Carabineros e Investigaciones dependían del MDN), desde el mundo militar se insistía en que tales cargos debían ser ocupados por oficiales en servicio activo, una petición que no contaba con respaldo legal, sino más bien se sustentaba en una tradición. Aunque la materia precedente podría constituir solo un detalle anecdótico, no era tal39. Pero en realidad otros temas de mayor preocupación agitaban la agenda política por esos días. Como se señaló, el Programa de Gobierno de la Concertación registraba una serie de reformas políticas destinadas a trastocar la correlación de fuerzas que exhibía una realidad política signada por la Constitución Política de 1980. Entre ellas, las negociaciones en torno a los Senadores designados y el Consejo de Seguridad Nacional; la Ley Orgánica de las FAs que consagraba niveles de autonomía insoportables para otros actores políticos, y la inamovilidad de los Comandantes en Jefes Institucionales, por citar las más importantes (a lo anterior se agregaban otros ripios de la transición: la casa de Lo Curro; el caso la “Cutufa”, la 37 Rojas, Patricio. (1984). La democracia cristiana frente al autoritarismo. Biblioteca del Congreso Nacional. www.bcn.cl/buscadorintegral/ 38 Cavallo, Ascanio. (1998). La historia oculta de la transición. Memoria de una época 1990–1998. Grupo Grijalbo – Montadori. Desde la página 13 y siguientes se comienzan a relatar las controversias. 39 El cargo de Subsecretario ministerial es clave en materias presupuestarias y tramitación de Decretos. Rodolfo Martinic Marusic Página 17 de 120 disolución de la CNI; el caso Leterier; el presupuesto militar; la tramitación de decretos, entre varios). En ese clima, una crisis política se produjo a fines de 1991 cuando fue descubierto en un aeropuerto de Hungría un cargamento de armamentos que, bajo el rótulo de ayuda humanitaria, tenía por destino Croacia. El envío había sido remitido por la Fábrica de Armamentos del Ejército (FAMAE), y contaba con autorización de MDN, pese a que violaba una resolución de embargo de Naciones Unidas respecto a Croacia40. “Hubo un fraude contra el Estado”, manifestó el vocero de Gobierno, mientras el Ejército y la justicia se comprometieron a investigar los hechos. Pero un verdadero atolladero mayor para las relaciones político– militares de la época fue la iniciativa presidencial de crear la “Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación”41 y que posteriormente adquiriría el nombre de su Presidente, Raúl Rettig. Su objetivo fue contribuir al esclarecimiento de las principales violaciones a los derechos humanos entre el 11 de septiembre de 1973 y el 11 de marzo de 1990. Terminado el trabajo de la Comisión el Presidente de la República convocó al Consejo de Seguridad Nacional para conocer la opinión de sus miembros. Según consta en el acta respectiva, el comandante en jefe del Ejército, dijo que "el Ejército de Chile, ciertamente no ve razón alguna para pedir perdón por haber tomado parte en esta patriótica labor". Y puntualizó que la institución "declara solemnemente que no aceptará ser situado ante la ciudadanía en el banquillo de los acusados, por haber salvado la libertad y la soberanía de la patria a requerimiento insistente de la civilidad"42. Esa postura institucional –basada en esos momentos en una estrategia de negación y contención– marcaría la etapa más dura y difícil en la relación político–militar, acompañando la gestión del MDN hasta fines de su período. Cabe destacar además como momentos especialmente críticos los movimientos de tropas realizado en 1991 durante el “Ejercicio de seguridad, alistamiento y enlace”43, y el denominado “Boinazo” en 1993, con motivo de la reactivación de la investigación judicial que involucró a uno de los hijos del CJE. “Todo ello en un marco de acendrado simbolismo determinado por la rígida personalidad 40 Un contrabando de armas a Croacia enfrenta al Gobierno con el General Pinochet. www.elpais.com/diario/1991/12/26/internacional 41 www.derechoshumanos.net/lesahumanidad/informes/informe-rettig.htm 42 www.latercera.com/noticia/pinochet/reacción/ante/informe 07 de enero de 2018. 43 Caso “Pinocheques”. Rodolfo Martinic Marusic Página 18 de 120 de los actores involucrados, especialmente del General Pinochet y el Ministro (de defensa) Rojas”44. En definitiva, eran más los tiempos de la transición política, no militar. Claro, un período presidencial de excepción (solo cuatro años) debió tener por objetivo más urgente la normalización institucional del país y la búsqueda de la reconciliación nacional. De hecho, las reformas constitucionales y leyes políticas45, quedarán solo iniciadas en ese cuatrienio. C.1.2. Relaciones político militares. Las siguientes materias propias del sector46 podrían ser advertidas como iniciadas durante el gobierno del Ministro Rojas, visualizando que tiempo más tarde varias de ellas pasarían a constituir planes y programas en el desarrollo del sector: Una serie de ajustes administrativos47 al interior del Ministerio y que en lo principal estuvieron dirigidos a la racionalización de los programas presupuestarios (introducción de la metodología presupuesto por programa), la industria de bienes de uso militar y mejorar los canales de asesoría concernientes a temas técnicos como la adquisición, importación y exportación de armas y material de uso bélico. Se comenzó a implementar una política de recursos humanos orientada a elevar la interacción civil especialista respecto a la militar, un tema que se haría recurrente en los años venideros. Al mismo tiempo, se presentaba como algo factible que los militares colaborarán orgánicamente por ejemplo con la Dirección de Fronteras y Límites; Bienes Nacionales, o en actividades relacionadas con el desarrollo nacional, e incluso se esbozó la quimérica idea de dotar a las Comisiones de la Defensa del Poder Legislativo, con asesorías permanentes. En coherencia con el Programa de Gobierno dirigido a mejorar la inserción internacional del país, se buscó optimizar la coordinación entre la política exterior y de la defensa, mediante convenios de cooperación tecnológicos y académicos. Incluyó la participación castrense en 44 García, Gonzalo y Montes, Juan Esteban. (2003). ¿Y qué pasó con los militares? Ediciones del Segundo Centenario. CED. Página 66. 45 Programa de Gobierno de la Concertación. Bases programáticas político–institucionales. Repositorio Digital. www.archivopatricioaylwin.cl 46 Varas, Augusto y Fuentes Claudio (1994). Defensa Nacional: Chile, 1990 – 1994. Modernización y desarrollo. En www.flacsochile.org/biblioteca 47 www.archivospublicos.uahurtado.cl.index.php/patricio-rojas-saavedra Rodolfo Martinic Marusic Página 19 de 120 operaciones internacionales48 bajo el auspicio de las Naciones Unidas49. En el plano vecinal muy relevantes fueron los estrechos contactos cultivados con las FAs de Argentina, justo en momentos en que ambos países vecinos de aprestaban a resolver una serie de asuntos limítrofes pendientes. Se buscó potenciar el Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN), como organismo encargado de realizar la planificación primaria (política–estratégica) y secundaria (estratégica). En este mismo ámbito, se propendió a una mayor interoperatividad entre las ramas castrenses, preámbulo para concebir el potenciamiento del nivel conjunto (empleo integrado de las tres fuerzas bajo un solo mando, tras un mismo objetivo y en un escenario determinado). Sin titubear acerca de las fortalezas y efectividad que traen consigo las estructuras de fuerzas conjuntas, no se debería obviar que también han tenido una interpretación incidente e instrumental en la redefinición de las categorías de “control civil” y “conducción política”50. Durante este cuatrienio las instituciones armadas presentaron sendos proyectos de modernización. El año 1992 el Comandante en Jefe del Ejército entregó sus orientaciones que se plasmarían en el “Plan Alcázar”, en la búsqueda de una estructura de fuerza moderna, eficiente, flexible y con una alta capacidad de respuesta y tecnológica. A su turno, la Armada propuso una proyección oceánica. La Fuerza Aérea, incorporar el espacio como parte de la estrategia de desarrollo nacional. Las particularidades de la transición –relativa autonomía institucional incluida– impidieron un liderazgo ministerial más definido desde la cúspide del sistema (top–down). C.1.3. Relaciones civiles–militares. Desde la década de los años 70’ se tendía a “ver a los militares como una rémora de tiempos pasados, unos exóticos que vivían juntos, se casaban entre sí y se entrenaban para unas guerras internacionales que no tenían posibilidad de existir al menos desde 1929”51. 48 Riquelme, Jorge. (2012). Las relaciones civiles–militares en el marco de la participación chilena en operaciones de paz. www.redalyc.org/pdf 49 Hasta entonces, las fuerzas militares chilenas habían tenido participación en el exterior principalmente como observadores en conflictos internacionales (el primero fue después de la Guerra del Chaco). Ahora se buscaba una participación a través de tropas desplegadas como por ejemplo en Kuwait e Irak (Fuerza Aérea) y Camboya (Infantes de Marina) Ver: www.archivospublicos.uahurtado.cltranscripcionddeconferenciadeprensaministrodedefensanacionalenlaen bajadadechileenargentina . En el caso del Ejército tendría que pasar más tiempo para comprometerse en este tipo de misiones. 50 Laleff, Ricardo. (2011). La conjuntez en la Fuerzas Armadas y la problemática del control y la conducción de la defensa (1983/2005). www.cdsa.academica.org 51 OP.Cit. Sepúlveda, Alfredo. Página 144. Rodolfo Martinic Marusic Página 20 de 120 A ese tipo de visión se agregaban otras percepciones negativas que existían en parte de la población producto probablemente del natural desgaste político que ocasionaba diez y siete años en el ejercicio de gobierno autoritario. Era la ocasión, se pensó seguramente, para encontrar funciones integradoras de la estructura social y compartir tal vez una misma orientación normativa. El sector de la defensa podía colaborar en ese cometido. Por esas y otras razones el mejoramiento de las relaciones entre civiles y militares también constituyó un asunto incorporado en un acápite del Programa de Gobierno, advirtiendo entonces que el área del conocimiento resultaba muy favorable para contribuir a la integración entre estos dos estamentos de la sociedad. Se proponía, en consecuencia, realizar programas conjuntos de investigación y desarrollo entre Universidades, FAs y centros de estudios, estableciéndose las áreas en que ello podía ser factible para una mejor relación y comprensión mutua. Por otra parte, se podía esperar que los temas de seguridad y defensa concitarán también la atención en los estudios e investigaciones, no solo porque la transición suponía un cambio de etapa en la política doméstica, sino además porque el contexto internacional de entonces comenzaba a dejar atrás la Guerra Fría, generando nuevas cosmovisiones para entender la seguridad internacional, sus escenarios emergentes y desafíos futuros. Una demostración del interés por estas temáticas fue que hasta algunos centros de estudios partidarios crearon áreas relativas a la seguridad, la defensa y las FAs. al interior de sus propias orgánicas, fenómeno que se pudo observar desde antes de 1990. Sin duda un papel significativo le correspondió ejercer a la Academia de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), organismo que dependiendo del MDN conjugaba en aquel entonces una mixtura de antiguos profesores ex militares con civiles que comenzaban a demostrar interés en estos asuntos. Destacó también por su nivel de convocatoria los esfuerzos hechos por la Academia de Guerra del Ejército (ACAGUE). Ya en septiembre de 1991 organizó el “Seminario sobre Política de Defensa”52; posteriormente el seminario “El Estado Moderno y el Ejército: Perspectiva Nacional53; y, en 1994 una nueva jornada similar esta vez sobre fronteras interiores54. Durante dichos 52 Ejército de Chile. (1991) Memorial del Ejército. N° 438. Ejército de Chile. (1992) Memorial del Ejército. N° 441. 54 Ejército de Chile. (1994) Memorial del Ejército. N° 445. 53 Rodolfo Martinic Marusic Página 21 de 120 eventos académicos participaron como expositores connotados políticos de la época55. Por su naturaleza organizacional y funciones tanto la ANEPE como la ACAGUE se empeñaron en la realización de actividades tanto docente (diplomados, cursos de pre y post–grados), como de extensión e investigación. Otro referente importante fue el “Área de Relaciones Internacionales y Defensa de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede Chile (FLACSO– Chile)”. Con múltiples publicaciones –entre ellas varios libros– destacó su revista “Fuerzas Armadas y Sociedad”56 proporcionando interesantes insumos en el tratamiento de los temas de la seguridad y la defensa desde la perspectiva civil, aunque dando cabida también a otros autores. En ese mismo camino el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED), también generó espacios de intercambios entre civiles y militares, habiendo sido relevante el Seminario que organizó en 1989 “Fuerzas Armadas, Estado y Sociedad; el papel de las Fuerzas Armadas en la futura democracia chilena”. Todo ello, se supone, contribuyó al mejor conocimiento mutuo y a prodigar puntos de vista más integrales en materias de relevancia para el sector, y probablemente ayudó también a preparar “masa crítica” en beneficio de los desafíos más instrumentales que estaban por venir. Dos aspectos de este breve resumen en las relaciones civiles– militares cabría resaltar. Sin duda es un período rico en interacciones, sea por la novedad del cambio político que se vivía, o bien debido al genuino interés que crecía en una dimensión de la actividad pública un tanto desconocida. Con todo, lo que se ve hasta aquí, y podría ser corroborado o no más adelante, es que esas interacciones se observan constreñidas a segmentos de las élites57 políticas y académicas, o como se podría decir igual: asuntos de y para expertos. La segunda consideración se manifiesta en que parte importante de los trabajos de investigación y publicaciones desde el mundo civil ponían mayor énfasis en la participación militar dentro de la sociedad política, cuando no resaltando el quebrantamiento y ruptura del sistema democrático. A lo mejor se expresaba así 55 Entre ello: Heraldo Muñoz; Esteban Tomic; Gabriel Valdés; José Viera Gallo; John Biehl; Augusto Varas. Entre 1985 y 1988 se emitió bajo el nombre de “Defensa y Desarme”. Luego, como Fuerzas Armadas y Sociedad, lamentablemente dejó de circular a inicios de los años 2000. 57 Aquí se usa la palabra élite en el segundo sentido que define el profesor Carlos Peña: “para aludir a una minoría consistente que se autoatribuye la riqueza, el prestigio y la virtud. Y que, gracias a eso, impone su voluntad sobre la mayoría, por mecanismos habitualmente subterráneos, inconfesables, nunca explícitos”. En: Pensar el malestar. (2020). Penguin Random House Grupo Editorial, S.A. Página 134. 56 Rodolfo Martinic Marusic Página 22 de 120 desconfianza soterrada y una mirada vulnerable del nuevo régimen que emergía (una encuesta de entonces indicaba que un 51,5% de los chilenos opinaba que era posible un golpe de Estado). Ambos asuntos podrían en parte ser respondidos si observamos someramente a continuación algunas percepciones ciudadanas que arrojaba un estudio de opinión pública al respecto58. En cuanto a las funciones históricas de las FAs mayoritariamente un 42,2% de las personas consultadas opinó que era la defensa nacional; un 28,3 funciones de orden; 17,1 señalaron que la tarea principal era ayudar en emergencias; mientras que un 14,5 tareas preferentes de seguridad nacional. Según la posición política de los consultados, las personas de izquierda dijeron que las funciones preferentes son la defensa (45,5%) y la colaboración en emergencias (25,5%), en tanto las personas de derecha, un 35% opinó que eran las funciones de orden y un 19% de seguridad nacional. Conforme a niveles socioeconómicos, el nivel alto estimó que la función prevalente de las FAs es la defensa (56%); el nivel medio la emergencia (19,3%) y el nivel bajo el orden interno (33,6%). En relación con las funciones futuras de las FAs una mayoría de los encuestados opinó que la defensa (39%); un 27% funciones de orden; 21% de seguridad; y 12% emergencias. En cuanto a percepciones sobre el aporte de las FAs en la solución de problemas nacionales, 24,1% opinó que era mucho; 42,8% poco, y 27,7% nada. Según el criterio identificación política, los datos establecen que a medida que las preferencias se mueven hacia la derecha, se capta mayor aporte de las FAs, en cambio, sí se orienta a la izquierda esa percepción disminuye. Las mismas inclinaciones se pueden ver en grupos identificados con religiones, edad, estrato socioeconómico y estado civil. Otra consulta estuvo referida a opiniones sobre participación institucional de las FAs (construcción de caminos, atención de salud, relaciones internacionales, entre otras). Un 54% que debían ser niveles de participación moderados; un 35,2% altos y un 10,7% bajos. Sobre percepciones de amenaza y resolución de conflictos, el resultado se presentó en niveles ordenados en el continuum nacionalismo (71,6%) y cosmopolitismo (28,3%), y en relación con amenazas a la soberanía un 63,5 estimó que eran bajas y menos probables, en tanto un 36,5% altos y menos probables. 58 Varas. A. Fuentes. C. Op.Cit. Capítulo VI. Páginas 235 y siguientes. Rodolfo Martinic Marusic Página 23 de 120 Varias conclusiones se podrían obtener de este estudio de opinión pública. Primero, cierta confusión reinante en el entender las funciones que debía cumplir el principal instrumento de la defensa nacional: las FAs. Si eso era así en una aproximación básica, malamente un ciudadano común podría entender, por ejemplo, el alcance del concepto de disuasión, en tanto una de las modalidades de empleo de la fuerza. Segundo, la incidencia de la posición política en los consultados, al punto de quedar en lugares antagónicos acerca de los temas consultados (agréguese otras variables como la religión, nivel socioeconómico, edad y sexo). Tercero, y a propósito de lo anterior, se registraba una inclinación por identificar a las FAs con la derecha política, formando un eje contraproducente para sostener la idea de instituciones al servicio de todos los chilenos. Se podría advertir que, si tales percepciones eran reflejo de las relaciones civiles–militares de la época, serían condicionantes estructurales que dificultarían avanzar en la construcción de una política de defensa. Por lo tanto, se demandaba una visión estratégica y mucha pedagogía social para sacar adelante la tarea. Cabe referirse antes terminar a las consecuencias de un importante suceso ocurrido durante el Ministerio de Patricio Rojas. En ese cuatrienio la Fuerza Aérea adquirió de su homóloga belga material Mirage–Elkan por un costo de US $ 109 millones. Después que la operación estuvo terminada se conocieron detalles sobre acusaciones por pago a intermediarios, abriéndose tanto una investigación judicial59, como en una Comisión Especial de la Cámara de Diputados60. A parte de las formalidades de los procesos61 cursados, el hecho puso de relieve en el escrutinio público el sistema de inversión y adquisiciones de material bélico, demandándose mayor transparencia e instancias de control político y legislativo, precedente para las iniciativas posteriores dirigidas a derogar la Ley Reservada del Cobre, principal fuente de financiamiento en la adquisición de sistemas de armas. El ex Ministro Patricio Rojas continúo durante algunos años ligado a la defensa nacional a través de la entidad privada “Corporación de Estudios Estratégicos” (CEES)62. En Julio de 1998 dicha Corporación envío al MDN un proyecto de convenio con la finalidad de realizar el estudio “Los derechos del Conscripto del Servicio Militar Obligatorio”, como acto previo a la formalización de un contrato de prestación de servicios63. 59 www.latercera.com/noticia/cronologia/del/caso/mirage 2 de febrero 2009. www.camara.cl Informe de la Comisión Especial Investigadora 1 de marzo 2021. 61 www.mercuriovalpo.cl Liberan a ex Comandante en Jefe FACH. 2 de febrero 2009. 62 www.revistas.uchile.cl Rojas, Patricio. (1997). Seguridad regional. Panorama y perspectivas. 63 www.ciperchile.cl/wp/content 60 Rodolfo Martinic Marusic Página 24 de 120 CAPÍTULO II Período Presidencial de Eduardo Frei Ruiz Tagle 11 marzo 1994 – 11 marzo de 2000 C.2.1 Claves políticas Las Bases Programáticas del segundo Gobierno de la Concertación respondían a la idea fuerza de la modernización del Estado64. Redactadas con un estilo casi lirico, entre sus ámbitos más destacados se pueden mencionar: legislatura y atribuciones del Congreso; composición y facultades del Consejo de Seguridad Nacional, Tribunal Constitucional y Tribunal Calificador de Elecciones; nuevo sistema electoral; prerrogativas Presidenciales en materias de defensa; reforma educacional e inicio de la reforma procesal penal65. Al igual como se pudo apreciar en el primer Programa de Gobierno 1990–1994, en particular las reformas político–institucionales, quedarán pendientes en su realización, habida consideración de la falta de mayoría en el Congreso Nacional. La continuidad de las definiciones en materias de política exterior, a saber: fortalecer la integración vecinal y regional; implementar el proceso de internacionalización económica (acuerdos comerciales tanto en bloques como bilaterales), y la participación de Chile en los grandes temas globales, no tardarían en encontrar un mayor acoplamiento con la defensa nacional en esas mismas áreas, comprendiendo además los primeros esfuerzos por regionalizar la defensa (el MERCOSUR sería uno de esos espacios). Lo segundo, ratificado en el Mensaje Presidencial del 21 de mayo de 1994, era el compromiso por elaborar, en un esfuerzo mancomunado, el primer Libro de la Defensa Nacional de Chile. Ministro de Defensa Edmundo Pérez Yoma 11 marzo 1994 – 16 enero 1998. …“la solidez de la defensa de Chile en el próximo siglo se jugará en la comprensión de la defensa como una tarea colectiva de todos los chilenos y en la existencia de un ámbito institucionalizado de colaboración civil–militar …”66 La persona que se buscó para encabezar el MDN fue Don Edmundo Pérez Yoma, empresario y militante democratacristiano de antigua data, amigo personal y familiar del Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle, quien además consiguió establecer una mejor relación 64 Frei Ruiz Tagle, Eduardo. (2000). Bases Programáticas del segundo Gobierno de la Concertación. www.repositario.cultura.gob.cl 65 Varios autores. Proyecto de Título: Trabajo descriptivo sobre los Programas de Gobierno de la Concertación. (2012). Universidad Academia de Humanismo Cristiano. 66 Pérez Yoma, Edmundo. (1997). Prólogo del Libro de la Defensa Nacional de Chile. Ministerio de la Defensa Nacional. Rodolfo Martinic Marusic Página 25 de 120 institucional con el General Augusto Pinochet, en parte porque los vinculaba el hecho que este último ostentaba un alto grado militar en la Guarnición de Santiago, en circunstancias que fuera asesinado por un grupo terrorista67 el ex Ministro de Interior Edmundo Pérez Zujovic, padre del nombrado MDN. Sería él, asimismo, quien llegaría a un acuerdo para la sucesión del General Pinochet en la Comandancia en Jefe del Ejército, designándose al quinto en la línea de mando, en un acontecimiento considerado como un paso importante hacia la normalización institucional. No obstante, debió enfrentar situaciones delicadas como la salida del General Rodolfo Stange de la Dirección General de Carabineros, después que fuera acusado por el caso “degollados” (Carabineros entonces dependía del Ministerio de Defensa), y las consecuencias del juzgamiento del General Manuel Contreras Sepúlveda. C.2.2. Relaciones político–militares. Si el período 1990–1994 fue de negación y confrontación, la etapa siguiente es de “apaciguamiento y acomodo”, y habría tenido como “costo la mantención del status quo en prácticamente todos los frentes de las relaciones político–militares”68. Sin embargo, convencido de lo importante que resultaba dejar atrás los tiempos de polarización, el Ministro Pérez Yoma diseñó durante su gestión una forma de actuar que, por una parte, reubicaba los ejes de la defensa y política militar en los temas que eran propios del sector, mientras que “las reformas constitucionales quedarían bajo la conducción presidencial, y las materias de derechos humanos, radicadas en el poder judicial”69. Tal como se anticipó, igual debió lidiar con algunas secuelas de la transición, como fue la internación del General Manuel Contreras y el Brigadier Pedro Espinoza en el penal de Punta Peuco (octubre de 1995)70, episodio que significó meses de gran incertidumbre y tensión, incluso “al interior del propio gabinete”71. Pero sin duda, dentro de los espacios de entendimientos factibles, la gestación y elaboración del primer Libro Blanco de la Defensa Nacional de Chile debería ser considerado como uno de los principales hitos ministeriales. En efecto, es innegable que tuvo repercusiones positivas sobre las dos categorías que ordenan el presente trabajo, salvando que inicialmente la iniciativa ministerial no tuvo acogida por parte de las 67 Bonnassiolle, Marcelo. (2015). Violencia política y conflictividad social. El caso de la Vanguardia Organizada del Pueblo. Revista Electrónica de Historia. www.redalyc.org/pdf 68 Agüero, Felipe. (2002). Militares, Estado y Sociedad en Chile: mirando el futuro desde la comparación histórica. Revista de Ciencia Política. Volumen XXII/N°1. Página 53. 69 Montes, Juan Esteban y García, Gonzalo. Op.Cit. Páginas 80 y 81. 70 El Ministro de la Defensa de Chile dice que Contreras terminará en la cárcel. (18 junio 1995). www.elpais.com/diario/1995/06/19/internacional 71 Martínez, Claudio. (2019). Punta Peuco: la historia desconocida. Relato de un protagonista inesperado. Ril Editores. Páginas 47 y siguientes. Rodolfo Martinic Marusic Página 26 de 120 FAs, e incluso “el Ejército en un momento oficializó una respuesta negativa a participar”72. El proceso de elaboración del Libro contribuyó a mejorar las relaciones político–militares, desde el punto de vista del conocimiento mutuo y la aceptación de una agenda ahora estructurada y conducida por el MDN, con cierta visión de trascendencia. Coherentemente, los propósitos de la publicación fueron: “avanzar en el desarrollo de la conciencia ciudadana en defensa; exhibir transparencia hacia la comunidad internacional; y, dejar de manifiesto criterios y condiciones centrales para el desarrollo de la política de defensa de Chile”73. En cuanto a la mecánica de trabajo se decidió comenzar con la confección de documentos bases para la discusión; luego con un ciclo de talleres (“con tres meses de duración y en que tomaron parte unas cincuenta personas”74), para finalmente dejar la tarea en manos de una Comisión Redactora del ámbito ministerial. Para algunos autores75 el proceso de trabajo participativo fue más importante que el producto final: el libro, sugiriendo incluso que los acercamientos que se derivaron de su gestación fueron de tal magnitud que el Ministro Pérez Yoma tomará la experiencia para proyectar la “Mesa de Diálogo sobre los Derechos Humanos” y que se llevaría a cabo más tarde entre los años 1999 y 2000. La elaboración de Libros de la Defensa será un asunto de interés periódico para las autoridades del sector, de manera que por ahora solo se esbozarán algunas ideas centrales. Por más que se le defina como política pública de Estado –cuestión que desde ya es debatible–, y se proclame en todos los tonos que es suprapartidaria, “sus contenidos carecían de todo valor vinculante”76, y eso, por una parte, restringía sus efectos y alcances, y por otro, dejaban a parte de sus postulados sujetos a interpretaciones variables. Ambas condicionantes limitaron, en suma, conseguir una visión estratégica coherente en horizontes de largo plazo y constriñó además su legitimación social. Pasando a otros temas importantes de la gestión, durante el ministerio de Pérez Yoma consiguió sanción legislativa el “Nuevo Estatuto para el Personal de las Fuerzas Armadas”77. En 1998 el Ejército renovó parte de su material blindado mediante la incorporación de tanques “Leopard 1V”. Respecto a esa operación, 72 Fuentes, Juan. (2009). Los Libros de la Defensa Nacional de Chile 1998 – 2002 como instrumentos de política pública. Academia de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE). Páginas 125 y 126. 73 Libro de la Defensa Nacional de Chile (1997). Ministerio de la Defensa Nacional. Ministro Edmundo Pérez Yoma. Prólogo. www.resdal.org.archivo/def-prologo.htm 74 Entre estos, académicos civiles y militares, expertos y representantes del abanico político partidista. 75 Montes, Juan Esteban y García, Gonzalo. Op.Cit. 76 Briones, S y Saavedra R (2012). Liderazgo civil en defensa. En J.P. Rosso y C. Faundes. (Editores). Fracturas en la Defensa Nacional. Nuevo enfoque para renovar el sector. RIL Ediciones. 77 DFL1 Ley 19.898 de 27 de agosto 1997. Rodolfo Martinic Marusic Página 27 de 120 el año 2009 trascendió que la Fiscalía Oriente llevaba una investigación por el presunto pago de comisiones a civiles y militares78. A partir de 1998 comenzó su tramitación legislativa dos iniciativas destinadas a modernizar el Servicio Obligatorio Militar (SMO). Además, se dio inicio a una reforma al sistema de salud de las instituciones armadas. Finalmente, conforme a las orientaciones gubernamentales antes referidas, en un tipo de misión que adquiriría creciente relevancia, el Ministerio publicó una política militar para la participación de tropas en Operaciones Internacionales de Paz. El Ministro Pérez Yoma renunció a su cargo el 16 de enero de 1998 debido a la controversia surgida por la “postergación del retiro del General Pinochet, quien estaba siendo amenazado por un juicio político en su contra”79. Fue objeto de críticas por parte de algunos políticos de la Concertación: “tubo una gestión complaciente”, dijo el entonces Diputado Guido Girardi. C.2.3. Relaciones civiles–militares. Existía a esas alturas un dato que seguramente preocupaba a la clase política. Según un estudio de opinión del “Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea (CERC)”, un 68,9% de los chilenos consideraba que el país no estaba reconciliado80. A lo mejor ese negativo porcentaje hizo pensar al Ministro Pérez Yoma que algo había que hacer al respecto. Pero mientras llegaba ese momento, la oportunidad de trabajar mancomunadamente trajo consigo –aunque pueda sonar algo pretensioso decirlo–, el encuentro entre dos mundos o de dos concepciones de mundo. Un sector de militares y ex militares que en forma paulatina comenzaban a incursionar en estudios de post grados en ciencias sociales y políticas y, otro sector, compuesto por civiles en su mayoría con estudios de perfeccionamiento académico en el extranjero, cuando no, habiendo vivido la experiencia del exilio. Como ya se ha comentado, si bien estas interrelaciones se habían iniciado a comienzos de la década, de alguna manera exponían el momento político que vivía el país, ahora se trataba de obtener un producto concreto, sino el ideal ni el mejor, un Libro de la Defensa Nacional, lo cual advertía sobre una disposición para trabajar juntos y compartir perspectivas por intermedio del diálogo y el consenso. Obviamente se había logrado una mejora cualitativa para los niveles de interrelación. Entonces se comenzó a hablar de una “Comunidad de la Defensa”, un imaginario un tanto romántico que pretendía aludir al conjunto de 78 Corrupción en las Fuerzas Armadas: casos más recientes. www.obtienearchivo.bcn.cl www.elmundo.es/elmundo/1998/enero/16/internacional 80 Rojas, F. Op.Cit. Citando a El Mercurio, 21 julio 1995. 79 Rodolfo Martinic Marusic Página 28 de 120 expertos civiles y militares que monopolizaban el saber en estas temáticas, y para quienes estaría un lugar reservado en la elaboración de próximas ediciones del Libro de la Defensa, y en el caso de otros, dentro de los circuitos de la burocracia ministerial. Como efecto positivo, varios de esos expertos comenzaron a concurrir para ser escuchados y eventualmente brindar asesoría a las Comisiones de Defensa del Congreso. Podía existir un inconveniente sí: cuando los expertos remitían sus argumentos a los contenidos del Libro de la Defensa, nadie podía garantizar que los legisladores hubieran tenido el tiempo para leerlo. Además, probablemente quede también la duda si con ese tipo de aproximaciones se contribuyó a que los contenidos y resultados del Libro cumplieran con uno de sus propósitos declarados: avanzar en el desarrollo de una conciencia ciudadana en defensa. Al respecto, no se pudo obtener evidencia empírica disponible en las fechas en que este proceso tuvo su curso. Aunque comenzaba a aparecer otro tema de la agenda del sector que sí podría marcar el interés de actores sociales distintos: la modernización del Servicio Militar Obligatorio (SMO), sobre el que volveremos más adelante. Las relaciones civiles–militares recibirían en esa época una importante envión, proyectando un sólido precedente para las características y protagonistas que tendrían las futuras relaciones político–militares. Es así que en mayo de 1996 el Jefe de la Misión Militar en España, General Juan Emilio Cheyre junto al Embajador en ese país, Álvaro Briones (Partido Socialista), y la Fundación Ortega y Gasset, organizaron el seminario “Las Fuerzas Armadas y la transición a la democracia. Los casos de España y Chile”81. De acuerdo se cita, entre los principales invitados al evento estuvo “Ricardo Lagos Escobar y otros próceres concertacionistas”82. A esas alturas Ricardo Lagos ya asomaba como seguro candidato a la Presidencia de la República y muy probable triunfador. 81 82 La caída de Cheyre, el militar favorito de Ricardo Lagos. www.elmostrador.cl/noticias/pais/2016/07/07 Eduardo Contreras www.opinion.cooperativa.cl/opinion/politica/detras-de-la-fachada/2018-11-19 Rodolfo Martinic Marusic Página 29 de 120 Ministro Raúl Troncoso Castillo 16 enero 1998 – 1 agosto 1998. “Asistimos hoy a un proceso de globalización que está produciendo importantes alteraciones en el papel del Estado Nacional. Los flujos financieros, las innovaciones tecnológicas y en comunicaciones, desbordan las fronteras nacionales y van conformando nuevas estructuras transnacionales”.83 C.3.1 Claves Políticas. La cita entre comillas confirmaba la orientación gubernamental asumida a partir de 1990 para guiar la política exterior. Se fundamentó en el “regionalismo abierto”84, un concepto que en aplicación propiciaba la cooperación interregional, en especial mediante acuerdos de integración económica, tanto multilaterales como bilaterales. En la esfera de la política militar, la frase, dicha por un MDN, expresaba el triunfo de la teoría idealista–liberal por sobre el realismo político de la Guerra Fría, e indicaba también, en consecuencia, que era necesario abandonar posturas más soberanistas y territoriales, en tanto las modalidades de empleo de la fuerza deberían adaptarse al mundo de la “interdependencia compleja”85. Ese proceso había comenzado, pero se haría tendencia en los años venideros. Veamos algunos antecedentes del nuevo Ministro. Don Raúl Troncoso fue un abogado y político democratacristiano. Había sido Secretario General del Gobierno del Presidente Eduardo Frei Montalva. A partir de 1990 fue nombrado Embajador y luego Director del Banco Estado. Entre sus actividades privadas compartió oficina con su correligionario José Florencio Guzmán, quien sería en muy corto plazo su sucesor en el Ministerio de Defensa. Era sobrino del General Sergio Castillo Aránguiz, quien había sido Comandante en Jefe del Ejército en la presidencia de Eduardo Frei Montalva. Fue el segundo MDN que menos tiempo ha durado en el cargo, con solo 197 días de ejercicio. Dentro de los hechos más significativos de su período, al Ministro Troncoso le tocó la entrega de la Comandancia en Jefe del Ejército por parte del General Augusto Pinochet (10 de marzo de 1998), y conforme lo disponía la respectiva norma Constitucional, correspondía que éste asumiera el cargo de Senador Vitalicio. 83 Troncoso, Raúl. (1998). Clase Magistral. www.anales.cl/troncoso/castillo/raul El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad. (1994). www.cepal.org/es/publicaciones/2140 85 Keohane,R. y Nye,J. (1988). Poder e interdependencia, la política mundial en transición. Grupo Editor Latiniamericano. Buenos Aires. 84 Rodolfo Martinic Marusic Página 30 de 120 En ese contexto, “la mantención del status quo que aparejó la política apaciguamiento dejó de parecer satisfactoria”86, y más tarde (octubre), terminó “por derrumbarse con la detención de Pinochet en Londres, lo que dio comienzo a una fase de ´catarsis´ en las relaciones civiles–militares y en la sociedad completa”87. La expresión ´catarsis´ en este caso alude a que el arresto del General Pinochet acentuó el clima político interno signado por agudas divisiones y polarización. Pero se comenzó a advertir una mayor predisposición política, social y sobre todo judicial (sector reformado y rejuvenecido), por presentar querellas e investigar las situaciones de derechos humanos pendientes que involucraban a militares en servicio activo y en retiro, omitiendo explícitamente los efectos esperados de la Ley de Amnistía de 1978. Coincidiendo con el enfoque del análisis, otro autor denomina esta etapa como “pinochetización de la agenda”88, debido al predominio de la figura del General Pinochet durante 1998, y que hizo reaparecer “la agenda histórica”, dejando “la agenda profesional” supeditada a los avatares políticos de la coyuntura. C.3.2. Relaciones político–militares. En términos de la transición política, la designación del primer Comandante en Jefe del Ejército –General Ricardo Izurieta Caffarena, quinto en la línea de mando– por un gobierno civil, habría significado “la plena subordinación militar al poder político”89. Tal designación, se interpretó asimismo como un éxito del Gobierno ya que consideró al General Izurieta y no otro más cercano al General Pinochet. El momento podría asumirse también como el comienzo de la transición militar, de la normalización institucional, y un poco más adelante, de la despinochetización. Los cambios en la situación política interna a raíz de la detención del General Pinochet trajeron como consecuencia mayor lentitud en el tratamiento de los temas de la agenda del sector, “poniendo en duda, al menos en una parte, los recuentos más optimistas en la gestión de Pérez Yoma”90. Según advierte una investigación consultada, al Ministro Troncoso “le faltó una propuesta programática ministerial”91, de manera que varios asuntos de interés quedaron postergados. Aunque venían algunos temas que estaban en desarrollo. A modo de ejemplo, la agenda internacional tuvo movimientos durante ese año a raíz de la visita de los Ministros de Defensa cuyos países participaban de la licitación de los aviones CAZA 2000 para la Fuerza 86 Agüero, Felipe. (2003). 30 años después. La ciencia política y las relaciones Fuerzas Armadas, Estado y Sociedad. Revista de Ciencia Política. Volumen XXIII/N°2. Página 261. 87 Ibid.263. 88 Fuentes, Juan. Op.Cit. Página 179. 89 Salgado. J.C. Op.Cit. Página 87. 90 Díaz, José Luís. (s/f) Las agendas del sector defensa y Pinochet. www.biblio.flacsoandes.edu.ec/catalog/resGet.php 91 Fuentes, Juan. Op.Cit. Página 184. Rodolfo Martinic Marusic Página 31 de 120 Aérea: España, Francia y EE.UU. de A., pese a que no se llegó a firmar ningún contrato y la adquisición de material aéreo fue postergada. El Ministro Raúl Troncoso abandonó el MDN para asumir la cartera de Interior el 1 de agosto de 1998, manteniéndose en ese cargo hasta la finalización del período Presidencial. C.3.3. Relaciones civiles–militares. De igual manera se puede sostener que este ámbito del relacionamiento se estancó atendiendo las urgencias que planteaba la dimensión institucional político–militar, en un tema que combinaba componentes jurídicos internacionales, con efectos políticos domésticos. Acerca de lo segundo, sin embargo, la eventual polarización de la sociedad nacional a raíz de la detención del General Pinochet es una materia en debate por parte de la encuesta de opinión pública que se indica. Un análisis del Centro de Estudios Públicos (CEP,1999)92, arrojaba que los chilenos mayoritariamente (58%) estimaban que la detención del General Pinochet resultaba negativa para el país; un 54% no quería que fuera juzgado en el extranjero (España o Gran Bretaña); en cambio, si querían que fuera juzgado en Chile (69%), pero no estaban dispuestos a un juicio a cualquier precio, si el costo era poner en peligro la paz y la democracia. El estudio concluye que la moderación en las percepciones ciudadanas exhibidas en la encuesta, se contraponía a la polarización que parecía había afectado más a las élites políticas. Ministro José Florencio Guzmán Correa 1 agosto 1998 – 22 junio 1999. “…una eficiente coordinación con el Ministerio de Hacienda para optimizar la asignación de recursos otorgados por el Estado para la función defensa”93. C.4.1. Claves Políticas. El Ministro Troncoso fue sucedido en el cargo por otra persona de confianza presidencial; su correligionario democratacristiano, colega de profesión y estudio jurídico, Don José Florencio Guzmán. Sus vínculos partidarios venían incluso de antes de ejercer como Subsecretario de Hacienda en 1968, año en que se había levantado el Regimiento “Tacna”, entre otros motivos, por demandas salariales. Los últimos ocho años se había desempeñado como “Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras”, y su perfil 92 www.cepchile.cl/cep/site/edic/base/port/encuesta_inicio.htm Guzmán, F. (1999). Clase Magistral con motivo de inaugurar el año académico de las Fuerzas Armadas. Revista Política y Estrategia N°77. ANEPE. 93 Rodolfo Martinic Marusic Página 32 de 120 ajeno a la cartera de defensa hacía presumir que llegaba “por su experiencia y solvencia en el plano del control y eficiencia administrativa y financiera”94. No obstante, la recesión económica que asolaba al país y la proximidad de las elecciones generales, más, las repercusiones políticas y judiciales, tanto internas como externas, que estaba teniendo la detención del General Pinochet, llevó al Gobierno a un nuevo cambio de gabinete. C.4.2. Relaciones político–militares. Las complejas y múltiples dimensiones que planteaba la detención del General Pinochet “sobrepasaron la capacidad de la conducción política del Ministro Guzmán”95. Así, las intenciones por profundizar consensos políticos–militares, sucumbieron ante las necesidades y urgencias que demandaba la atención del caso, de manera que, varios proyectos que estaban en carpeta como la reforma del MDN y una planta de profesionales civiles quedaron sin prioridad política ni legislativa, centrándose los esfuerzos de trabajo en la detención del General Pinochet. El caso produjo evidentes “ruidos” en las relaciones. Entre ellos, el CJE declaró en una ocasión que “el Ejército no estará tranquilo” mientras se mantenga la detención. Las frecuentes reuniones y declaraciones militares llevaron a que se empleara el peculiar concepto de “deliberación conducida”, que según algunos medios de prensa “el Gobierno acuñó para justificar tales hechos”96. De ese modo, abundaron las críticas hacia el Ministro Guzmán en dos frentes: “tanto por su falta de conocimientos en materias castrenses, como debido a su permisividad ante las intervenciones políticas de los jefes uniformados”97. En materia de anuncios sí que fueron bastantes numerosos98, incluyendo la modernización estratégica militar a base de dos componentes principales: un plan mayor para el Ejército con material blindado de alta movilidad y potencia, y, en el caso de la Armada, la renovación de la fuerza de submarinos. Como antes se dijo, el país atravesaba por una significativa recesión económica (1999 terminaría con un 0,8% de crecimiento negativo), cuestión que impediría llevar adelante esos proyectos, al menos en las fechas que se vivía. Los anuncios se referían también a la modernización de los procesos de gestión, control y transparencia; la profundización de las relaciones internacionales; los aportes complementarios de las FAs y el perfeccionamiento de los recursos humanos. 94 Díaz, J.L. Op.Cit. Página 132. Díaz .J.L. Ibid. 96 www.lanacion.com/el-mundo/impaciencia-por-pinochet/03/5/1999 97 www.elpais.com/diario/1999/06/23/internacional 98 Guzmán, Florencio. Clase Magistral. Op.Cit. 95 Rodolfo Martinic Marusic Página 33 de 120 Se comenzaba hablar, asimismo, sobre los papeles de la defensa nacional en temáticas relacionadas con el medio ambiente y la ecología. O sea, agenda de defensa había y se ampliaba a temas emergentes, pero el problema acuciante era el momento político y económico que no permitía desarrollarla con alcances hacia la política militar. A mediados del año 1999 “el Presidente de la República decidió efectuar un drástico cambio en su equipo de gobierno”99. En lo particular, removió al Ministro Guzmán, quien intercambio nombramiento y cargo con el entonces Embajador de Chile en Argentina y ex MDN Don Edmundo Pérez Yoma. El ahora Embajador Guzmán, entrevistado por la prensa trasandina,100 hizo gala de dominio sobre su anterior cargo al declarar los avances en materias de integración bilateral, destacando los ejercicios combinados que próximamente se realizarían en la Provincia de Neuquén, así como las investigaciones científicas conjuntas que se llevarían a cabo en la Antártica. C.4.3. Relaciones civiles – militares. Las relaciones entre civiles y militares experimentaban las asperezas y vicisitudes políticas de las circunstancias, principalmente en los altos niveles de decisión. En el plano de las actividades académicas, si bien era difícil obviar el tema de la detención del General Pinochet, se continuaron desarrollando actividades programadas. Lo novedoso fue que en 1998 se abriría un nuevo nicho de interacción con la puesta en marcha de la mención Política de Defensa dentro del programa de Maestría en Ciencia Política que impartía la Pontificia Universidad Católica de Chile. Al año siguiente, se agregaría con un programa similar la Academia de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), más la Academia de Guerra del Ejército (ACAGUE) a través de una oferta académica similar e idéntico nivel. Todos contribuyeron para avanzar en la profesionalización de civiles en materias de defensa. Ya en ese entonces estaba en funciones además el Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM), organismo que dependiente del Ejército aportó a construir lazos entre entidades académicas. Pero pronto llegarían otras desafiantes instancias que pondrían a prueba las relaciones civiles–militares, en un contexto en que serían notorios los cambios políticos–militares entonces producidos. 99 Eduardo Frei renueva sus equipos políticos y económicos con miras al fin de su mandato. www.elmundo.es/elmundo/1999/22/jun/internacional 100 Embajador de Chile en la Nación. www.lanacion.com.ar/sociedad/01/09/1999 Rodolfo Martinic Marusic Página 34 de 120 Ministro Edmundo Pérez Yoma 22 junio 1999 – 11 marzo 2000. “El tejido cultural chileno está dañado y será un acto de cultura y de civilización restablecer la convivencia en nuestro país. Por eso aquí se encuentran las personalidades de la cultura, representantes de los mandos de las Fuerzas Armadas, abogados defensores de los derechos humanos y personalidades religiosos y morales que encarnan este esfuerzo. Del encuentro entre ustedes, por la simbología que representan pueden surgir las ideas y las sensibilidades que permitan cooperar a la cultura de la paz101. C.5.1. Claves Políticas. La iniciativa del Gobierno denominada “Mesa de Diálogo”102 constituyó un momento fundamental de las transiciones política y militar. Funcionó entre agosto de 1999 y junio de 2000. En enero de 2001 las FAs entregaron el informe que se habían comprometido, en cuanto a desarrollar los máximos esfuerzos posibles para obtener información útil para encontrar los restos de los detenidos desaparecidos o establecer su destino. La Mesa de Diálogo daba cuenta “que el ambiente en que se desenvolvía la política militar y las propias relaciones político– militares eran de distinto signo que tuvieron en la etapa anterior”103. En los hechos tan delicado tema se abordó en el período de detención del General Pinochet en Londres, y en circunstancias que tiempo después la Corte Suprema confirmó el desafuero en su calidad de Senador Vitalicio. Fiel a su estilo de conducción ministerial anterior, el Ministro Pérez Yoma al asumir reiteró que los temas referidos con violaciones a los derechos humanos debían continuar los conductos de la justicia, “mientras que el denominado caso Pinochet era de responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores”104. Si bien podría parecer contradictorio, precisa y aclara un colaborador ministerial, “la Mesa de Diálogo no pretendía poner los derechos humanos como eje de la política militar, ya que el MDN sólo sirvió como puente entre las FAs y el mundo civil. Un facilitador de los acuerdos”105. El proceso de la Mesa de Diálogo trascendería el Gobierno del Presidente Frei Ruiz Tagle y de su Ministro Pérez Yoma, y sería 101 Pérez, E. Discurso inaugural Mesa de Diálogo. 21 de agosto de 1999. Zalaquett, José. (2000). La Mesa de Diálogo sobre Derechos Humanos y el proceso de transición política en Chile. Revista Estudios Públicos N°79. 103 Atria.R. Op.Cit. página 26. 104 Fuentes, Juan. Op.Cit. Página 185. 105 Arria. R. Op.Cit. Página 28. 102 Rodolfo Martinic Marusic Página 35 de 120 continuado por las nuevas autoridades nacionales que asumirían el 11 de marzo de 2000. C.5.2. Relaciones político–militares. Según el antes citado autor Felipe Agüero106 con la detención del General Pinochet se inicia la etapa de “catarsis” en las relaciones civiles–militares y en la sociedad entera, registrándose un mayor impulso de las denuncias y los casos judiciales ya en curso por materias de derechos humanos. Acompañaba a lo anterior que por los tiempos electorales que se avecinaban el escenario para las FAs cambia radicalmente, en circunstancias que dos de sus principales aliados: “la derecha política”107 (lealtades quebrantadas, según un autor)108 y “el poder judicial”109 (que había experimentado un cambio generacional), estaban adoptando actitudes de mayor lejanía e independencia. A contar de esa realidad, tal vez buscando romper con un eventual aislamiento e intentando dejar atrás cuestionamientos del pasado reciente, el CJE General Ricardo Izurieta se empeñó en formas más colaborativas en materias de derechos humanos, y poder así concentrar a la institución en los proyectos de modernización. De acuerdo a las fuentes consultadas lo anterior explicaría las decisiones del General Izurieta, y que incluyeron, además de acoger la iniciativa del MDN para participar en la Mesa de Diálogo, entregar los nombres a la justicia de los militares que formaron parte de la Central Nacional de Informaciones (CNI). Como otra señal, en esos días se le pidió la renuncia a un General que estaba siendo sometido a juzgamiento. Las decisiones adoptadas en esta etapa por las FAs y el Ejército en particular, resultaron trascendentales para todo el proceso político–militar venidero. Al alinear la postura institucional con la Ministerial en orden a tratar los temas de derechos humanos sólo en sedes judiciales, se dio un irreversible paso en control civil y subordinación a la autoridad política, sin embargo, junto con eso, se renunció a explorar otras salidas alternativas u opciones de solución. Puede ser probable que las autoridades militares competentes de entonces se hayan visto impedidas de contar con toda la información para resolver, o tal vez no aquilataron la magnitud del problema, ni mucho menos en qué terminaría su proyección, ya que, hoy en día se puede constatar, llegará a tener repercusiones en niveles insospechados110 para la época en que las decisiones fueron tomadas. 106 Agüero. F. Op. Cit. Fuentes, C. Op.Cit. Página 26. 108 Ibid. 109 Agüero. F. Op.Cit. Página 262 110 Según la ONGJURE al 28 de marzo de 2021 existen 542 ex militares afectados por causas judiciales y 104 cumplen prisión preventiva. Otros 18 han fallecido cumpliendo detención. El 60% de los detenidos tiene más de 75 años de edad. 107 Rodolfo Martinic Marusic Página 36 de 120 C.5.3. Relaciones civiles–militares. El informe proporcionado por las FAs “no dejó a todos satisfechos”111. Pese a que se celebró “el cambio de actitud de las FAs al reconocer la existencia de detenidos desaparecidos”112, se cuestionó que el informe sólo abarcara unos doscientos casos, y con antecedentes que, se sabría más tarde, algunos de ellos, resultaron erróneos. La opinión pública quedó dividida entre posturas opuestas: quienes pensaban que fue un enorme paso para conocer el destino de los detenidos desaparecidos y un importante avance para la reconciliación de todos los chilenos y, quienes estimaron que sólo fue una operación dirigida a justificar los hechos acontecidos a partir del 11 de septiembre de 1973, postergando o anulando las demandas por verdad y justicia. Para las FAs y el Ejército en particular, el riesgo de haberse restado a participar en la mesa podría haberle significado tener que pagar altos costos en credibilidad, consideración y respeto cívico. Aunque, claro, tampoco es tan sólida la tesis que con la participación efectivamente se haya avanzado en estas materias. Una encuesta nacional de la Universidad Diego Portales113 mostraba qué tan lejos seguía la sociedad chilena de la reconciliación nacional. Un amplio 71% de los consultados estuvo de acuerdo en que en 1973 no se justificaba, bajo ninguna circunstancia, las violaciones a los derechos humanos. Respecto a las opciones para resolver esta temática un 59,6% estimó que se debía seguir investigando hasta que se juzgue a todos los responsables. Sin embargo, un 58,1% pensaba que juzgar a los responsables sólo ayuda a mantener el odio entre los chilenos. Un significativo 68,3% pensaba que Chile requiere dar vuelta la página y mirar hacia el futuro, pero curiosamente, un 44,1% considera que el número de condenados es muy bajo. Finalmente, un 59,9% estimó que Chile es una nación dividida (porcentaje que se mantiene constante desde inicios de la década de los años ’90) y un 76,3% dice que el General Pinochet siempre supo sobre las violaciones a los derechos humanos. 111 Agüero, Felipe. (2002). Militares, Estado y Sociedad en Chile. Mirando el futuro desde la comparación histórica. Revista Ciencia Política. Volumen XXII/N°1. Página 58. 112 Salgado, Juan Carlos. (2000). Participación del Ejército de Chile en la mesa de diálogo sobre derechos humanos. En Nuevo Gobierno. Después de la reconciliación. Chile 1999 – 2000. FLACSO Libros. Páginas 193 – 201. 113 www.icso.cl/images/Paperss/articulo_encuesta/2009/pdf Rodolfo Martinic Marusic Página 37 de 120 Período Presidencial de Ricardo Lagos Escobar 11 marzo 2000–11 marzo 2006 C.6.1 Claves Políticas Se iniciaba el mandato del tercer Presidente de la “Concertación de Partidos por la Democracia”, y primer mandatario socialista desde el ex Presidente Salvador Allende. Los énfasis de su Programa de Gobierno114 estaban puestos en sacar adelante los temas político–institucionales pendientes de los dos gobiernos anteriores; abordar los problemas de la distribución del ingreso; solucionar el desempleo e impulsar un importante programa de obras públicas a través del sistema de concesiones. La situación económica del país se recuperaría a partir del año 2003, atendiendo el excelente rendimiento de las exportaciones, dinamizadas por el alto precio internacional del cobre y los recientes avances obtenidos por la densa red de tratados de libre comercio suscritos con países y organizaciones de todo el mundo115. Pese a todo, la gestión política presidencial se vio empañada por una serie de “prácticas fraudulentas en el aparato de gobierno”116 (cohecho, estafas y remuneraciones ilícitas, entre ellas). En materias de defensa, el programa de gobierno mantenía constantes dos ejes definidos por los gobiernos anteriores: la contribución al desarrollo de las relaciones internacionales, poniendo de relieve las medidas de confianza mutua, el multilateralismo y la solución pacífica de las controversias, y destacando por otro lado a las FAs como base disuasiva indispensable …117, además de una serie de reformas institucionales específicas, entre las que se cuentan, la derogación de la Ley Reservada del Cobre, la reforma del Servicio Militar Obligatorio, y la modernización del Ministerio de Defensa, y que serán tratadas en detalle más adelante. 114 Para crecer con igualdad. Programa de Gobierno de Ricardo Lagos. Santiago. Octubre de 1999. www.cidob.org/biografias_lideres_politicos_america_del_sur_chile 116 Ibid. 117 Programa. Op.Cit. Página 61. 115 Rodolfo Martinic Marusic Página 38 de 120 Ministro de Defensa Mario Fernández Baeza 11 marzo 2000–07 enero 2002 “Vamos a dedicarnos a nuestras tareas sectoriales y profesionales. Con ello, asumo la expresión de los tres Comandantes en Jefe en orden a concentrarse en sus misiones estrictamente profesionales, después del histórico esfuerzo que han desplegado durante este año para contribuir a la reconciliación entre los chilenos con justicia y dignidad”118. La persona nominada para conducir esas tareas fue Don Mario Fernández Baeza, abogado constitucionalista, académico y político democratacristiano. No era lejano al sector de la defensa, pues había servido como Subsecretario de Aviación y de Guerra, respectivamente, durante los Gobiernos de los Presidentes Patricio Alywin y Eduardo Frei RT. Incluso cuando se organizó el primer gabinete en 1990, su nombre destacaba porque “con un doctorado en Alemania es el único DC (democratacristiano) que puede exhibir una especialización real en el mundo castrense”119. Conforme se resume,120 un hecho muy significativo en el ámbito constitucional y que marcaría las relaciones institucionales se produjo en julio de 2001, cuando el Gobierno envió por tercera vez un proyecto de reformas al Congreso, proponiendo eliminar los denominados roles tutelares de las FAs. A diferencia de las ocasiones anteriores en que los militares rechazaron abiertamente las reformas, en esta oportunidad, el Ministro Mario Fernández demandó al Congreso no pedir directamente la opinión de las FAs, sino seguir el conducto regular a través del MDN, evitando así que los militares deliberaran. El propio Ministro concurrió al Congreso a informar sobre la opinión de los Comandantes en Jefe, enfatizando en que éstos aceptarían la decisión final del Congreso, cualquiera sea. Se interpretó como el final del veto militar. C.6.2 Relaciones político–militares. El impacto que en las esferas del poder tuvieron los referidos hechos hacían augurar el inicio de una etapa de fortalecimiento de la sociedad civil, y que el gobierno recién instalado, y el MDN en especial, ya no tendrían tropiezos en las relaciones político–militares. En el área de la defensa una de las primeras iniciativas del oficialismo fue la realización del “Foro Nacional sobre el Servicio Militar Obligatorio (SMO)”, entre mayo y junio del año 2000, coincidiendo en fechas con el cierre de la Mesa de Diálogo. 118 Fernández, Mario. (2001). Clase Magistral en la inauguración del año académico de las Academias de Guerra y Politécnicas de las Fuerzas Armadas. 119 Cavallo, Ascanio. (1998). La historia oculta de la transición. Memoria de una época, 1990 – 1998. Editorial Grijalbo. Página 14. 120 Flisfish A y Robledo M (2012). Gobernabilidad democrática de la defensa en Chile. Programa de Naciones Unidas. Página 77. Rodolfo Martinic Marusic Página 39 de 120 Como hace notar en este punto un asesor ministerial, en ese período la agenda del sector adquiere una configuración tal, “que ya no se trata de establecer un terreno de interacción político–militar, como en la etapa previa, sino de trasformar instituciones sectoriales”121. En este caso el objetivo evidente era reformar el SMO en tanto carga pública, y que estaba siendo sometida a cuestionamientos que incorporaban el reclamo por la objeción de conciencia y acusaciones de maltrato. El producto de ese trabajo se plasmó en una serie de proposiciones que más tarde adquirirían rango legal, entre ellas, incentivos para el reclutamiento voluntario y selección mediante un sistema aleatorio, así como las bases del programa Soldado de Tropa Profesional. Sobre ellas nos referiremos más adelante. Respecto a la Ley Reservada del Cobre se comenzó a estudiar los cambios al sistema de asignación y distribución de los recursos, que modificaría los tres tercios fijos, por tres tercios con un piso, más la creación de la “Cuarta Cuenta Reforzada”, bajo administración del “Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA)”. En el período del Ministro Fernández se elaboró un nuevo anteproyecto destinado a modernizar el MDN, el cual tendría continuidad dentro de las tareas ministeriales hasta el año 2005, cuando recién sería ingresado a trámite al Congreso Nacional. Entre el 16 y 18 de marzo de 2001 el Ministro presidió el seminario “Aquiles”122, una instancia preparatoria para compartir ideas iniciales sobre el segundo Libro de la Defensa Nacional123. Se le daría a la política de defensa tratamiento de política pública, estando las orientaciones muy ligadas a la integración, globalización, interdependencia y operaciones de paz. Aparte de llevarse a efecto en días lúdicos y placenteros de navegación austral, sólo el 8% de los participantes correspondió a organizaciones de la sociedad civil. Finalmente, en relación con la incorporación de sistemas de armas, si bien el Ministro había apoyado el Proyecto “Tridente” de la Armada, el cual consistía en la renovación de la flota de superficie a través de la construcción en Chile de ocho fragatas, posteriormente se hecho pie atrás, y la decisión fue cambiada por la compra de fragatas usadas en el exterior. Un gran debate que debería tenerse en cuenta como experiencia en países en vía del desarrollo y respecto a un dilema estratégico, técnico y financiero: adquirir material usado a más bajo precio, para luego gastar más en mantenimiento. En el caso del Proyecto “Centenario” de la Fuerza Aérea, el Presidente de la República autorizó dar inicio a las negociaciones para la adquisición de material aéreo F–16. 121 Atria.R. Op.Cit. Página 28. Buque de la Armada Nacional tanto para transporte de carga como de pasajeros. Participa con apoyo logístico en las campañas antárticas. Solía hacer viajes por los canales australes. 123 Fuentes, J. Op.Cit. Página 186. 122 Rodolfo Martinic Marusic Página 40 de 120 Mientras que el Ejército, que había renovado material blindado en 1998 (tanques “Leopard 1V”), por ahora solo recibiría equipamientos complementarios y de apoyo. Recién el año 2003 se iniciarían los estudios para adquirir material blindado “Leopard 2A4”. Se puede apreciar que el diseño ministerial para concentrar a las instituciones en sus labores estrictamente profesionales tomaba cuerpo. Es importante consignar también que el año 2002 el Ejército llevó a efecto el cambio de Comandante en Jefe, registrándose un nuevo período de normalidad institucional y que incluso se interpretó, otra vez, “como de cierre de la transición”124. C.6.3 Relaciones civiles–militares. De los temas del período sin duda que el Foro Nacional sobre el Servicio Militar Obligatorio (SMO) sería uno de los que más incidencia y cercanía tendría en las relaciones entre civiles y militares, abarcando ahora organismos no gubernamentales125 de escasa o nula participación en anteriores iniciativas de la defensa. De ahí que el Foro fue descrito como una instancia de diálogo tripartito: político, militar y social. Se tenía, por un lado, que durante mucho tiempo el SMO fue considerado como “una función social y mecanismo impulsor de metas sociales que, en su acepción más amplia, supera lo netamente militar, y debe ser asumido por la sociedad completa”126. En época en que proliferaron los estudios sobre la materia, otros pensaban que “no era un instrumento militarmente efectivo; es ineficiente en cuanto al empleo de los recursos y es políticamente injusto, pues impone un tributo al sector menos recursos y menos preparado de la sociedad”127. Uno de los principales hallazgos del Foro y que terminó constituyendo iniciativa legal se resume en: “voluntario en principio; obligación en subsidio”, apuntando a propiciar la voluntariedad como instrumento central de selección e incorporación del contingente. Sin embargo, si en 1997 la voluntariedad alcanzaba un 37%; creciendo en 1998 un 48%, y el 2000 un 68%, dicha tendencia positiva se revirtió, “y en la última década el número de voluntarios cayó de 30 mil a 12 mil por año (un 60% en diez años). A raíz de ello, el año 2015 fueron denunciados 56 mil remisos, pero la Fiscalía 124 www.elpais.com/diario/2002/03/10/internacional El relevo de la cúpula militar cierra la transición. Salgado, Roger. (2003). Servicio Militar en Chile. Análisis crítico del Foro Nacional sobre el Servicio Militar Obligatorio. Tesina para optar al título de administrador público. Universidad Academia de Humanismo Cristiano. Páginas 79 y 80 indica relación de todos los participantes. 126 Campos G. y Madariaga. S. (2007). Evolución del Servicio Militar en Chile. Memoria para optar al Grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas. Universidad Nacional Andrés Bello. Páginas 28 y siguientes. 127 Meneses. E. Valdivieso P. y Marín C. (2001). El Servicio Militar Obligatorio en Chile. Fundamentos de una controversia. Estudios Públicos 81. www.cepchile.cl 125 Rodolfo Martinic Marusic Página 41 de 120 decidió no perseguirlos judicialmente”128. En la práctica, esta inclinación se tradujo en que el año 2019 quedaron sin cubrir 2500 plazas en la dotación de soldados conscriptos. Explicaciones varias: cambios demográficos (menos jóvenes). Mayor oferta pública (becas entre ellas). Habrá también sociológicas; instituciones en crisis de credibilidad, fragmentación social, pérdida de valores y sentido de pertenencia hacia causas colectivas, individualismo, subjetividad, etcétera). En fin, para contextualizar, la evaluación ciudadana también es un factor a considerar. Como ya se ha señalado, según la encuestadora CADEM, el Ejército había bajado en aprobación de un 55% a 42% en el peor momento de conocerse los actos de corrupción (2015– 2016), subiendo luego al 60% como consecuencia de su participación en la Pandemia por COVID–19. Ahora bien, sería impresentable, absurdo e ineficaz volver a plantear hoy un sistema de reclutamiento obligatorio. Pero queda de manifiesto que se está al frente de una política pública que no fue capaz de sostenerse en el tiempo y que tampoco ha sido ajustada a las nuevas realidades, aunque eso pareciera a nadie importar o interesar. Ministra de Defensa Michelle Bachelet Jeria 02 enero 2002 – 29 septiembre 2004 “Si yo no hubiera sido Ministra de Defensa jamás hubiera estado en la retina de la población chilena para ser una candidata a la Presidencia, y si no hubiera estado en la retina de la población chilena, jamás mi partido me hubiera llevado como candidata a la Presidencia”129. C.7.1. Claves Políticas. Difícilmente alguna otra autoridad pueda lucir tanta biografía como la entonces Ministra Michael Bachelet, y que es por lo demás de fácil acceso al público. Aquello contribuirá a ser breve en la presentación. Doctora de profesión y militante del Partido Socialista, adquirió notoriedad pública cuando el Presidente Lagos la nombró Ministra de Salud. En el primer cambio de gabinete, recayó sobre ella la designación de MDN, reuniendo a partir de ello varias características de profundo simbolismo130: hija de un General de la Fuerza Aérea que falleció detenido durante el Gobierno Militar; conoció en carne propia la persecución y el exilio; la primera socialista en asumir esa cartera en 29 años (desde Orlando Leterier en 1973); y la primera mujer que ocupó este cargo en Iberoamérica. 128 Lucha sin cuartel de las FF.AA. para reclutar voluntarios al Servicio Militar. 17 de julio de 2019. www.latercera.com/nacional 129 20 de noviembre de 2020. Foro internacional sobre mujeres en política. www.latercera.com/politica/noticia 130 Tomado de www.cidob.org/america_del_sur_chile Rodolfo Martinic Marusic Página 42 de 120 Más tarde de podría agregar, la primera mujer que habiendo sido MDN llega a la Presidencia de la República, y dos veces. Pero es necesario hacer una salvedad en este caso. A diferencia de otros políticos que han utilizado el cargo de MDN para proyectarse hacia contiendas electorales, Michel Bachelet, siendo funcionaria del Ministerio de Salud, cursó en la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), en 1996. Debido a su destacado desempeño, al año siguiente fue enviada a estudiar al Colegio Interamericano de Defensa (CID), con sede en Washington. Es decir, no se podía señalar que era una persona extraña para el mundo de la defensa y militar. Lo llamativo eran las reacciones un tanto morbosas de los medios de comunicación: “Una mujer manda a los militares chilenos”, publicó el diario “El País” de España. C.7.2. Relaciones político–militares. A esas alturas se podía sostener que las relaciones en este nivel estaban consolidadas, y además la Ministra Bachelet tenía una agenda de defensa articulada y en ejecución131. Expresión de ello fue que el año 2002 se aprobó una “Directiva Presidencial”, considerada como un documento básico y ordenador para la planificación estratégica. Veamos otros temas del proceso. El énfasis de la política de defensa en los temas globales y el compromiso con la “responsabilidad de proteger”132, llevó a la decisión presidencial de aceptar el requerimiento de Naciones Unidas para que Chile participara –inicialmente de una Fuerza Multinacional Provisional– y posteriormente en una misión permanente para la paz y estabilización de Haití. El despliegue de urgencia se inició el 29 de febrero de 2004 y significó un desafío mayor para el Ejército al movilizar y desplegar sus efectivos en tan sólo 72 horas. Luego, la etapa estabilizadora, iba a durar 13 años. Para el país, esta determinación significó mostrar su compromiso con la estabilidad y paz internacionales a través de misiones bajo mandato de la ONU. Desde el punto de vista de la preparación y empleo de la fuerza, con toda probabilidad se extrajeron muchas experiencias y lecciones de este cometido, las cuales deben haber enriquecido el acervo profesional de sus participantes, pero también, el caso invita a reflexionar sobre su duración; si existió en su diseño una estrategia de salida, o más bien fue llevada por la inercia, y si en términos de efectividad, la misión contribuyó a solucionar el dilema entre seguridad y desarrollo, en un país que continuó exhibiendo graves déficits políticos, sociales y económicos de dimensiones estructurales. 131 Bachelet, Michael. (2012). Clase magistral con motivo de la inauguración del año académico de las academias de las Fuerzas Armadas. 132 www.un.org Uno de sus tres pilares es la responsabilidad de la comunidad internacional de ayudar a los Estados a proteger a sus poblaciones. Rodolfo Martinic Marusic Página 43 de 120 Coetáneamente, se había creado el “Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaciones de Paz”, y durante este ministerio se comenzó a participar con tropas también en Chipre y en Bosnia Herzegovina. Con Argentina, según la Cancillería y la defensa nacional las relaciones eran de “asociación estratégica”, concepto que evolucionaría al de “alianza estratégica”133, cuyos alcances parecían algo aventurados, atendiendo que, pese a los efectivos esfuerzos por integrar, pervivían obstáculos y enfoques locales (crisis del gas, tema de la Antártica, plataforma marítima, obras de infraestructura, asuntos de interés global, por citar algunos). Pero se destacaba además el haber negociado una “Metodología estandarizada común para la medición de los gastos en defensa”, con auspicio de la CEPAL, y se pretendió actualizar, institucionalizadamente, los Libros de la Defensa Nacionales de ambos países. Asimismo, se valoraba que los Jefes de Estado habían declarado al MERCOSUR134 como “Zona de Paz”, otra precaria ilusión que con el paso del tiempo se hizo insoportable al observarse los niveles de violencia y criminalidad organizada que existe en ese espacio. Renegar las sucesivas alusiones a una “Zona de Paz” que replican los líderes políticos regionales, lejos de ser un sarcasmo, es simplemente reconocer que los índices no acompañan la idea, y que en Sudamérica tampoco existe un sistema de seguridad asociativo (intentos varios), ni menos alianzas, capaz de articular esfuerzos colectivos y eficientes en estas materias. Siempre en asuntos internacionales, Chile comprometió su cumplimiento al “Tratado de Otawa”, sobre destrucción de campos minados. Por otra parte, los esfuerzos ministeriales se abocarían en la elaboración del segundo Libro de la Defensa 2002. Un Comité Ejecutivo responsable, más cinco comisiones ad–doc y once talleres, le darían forma, participando 80 representantes de organismos de gobierno, FAs, académicos, organismos no gubernamentales; gran parte de la autodenominada “Comunidad de la Defensa”. Por primera vez, entró en la agenda la necesidad de encarar el déficit financiero del sistema previsional de las FAs, para lo cual se buscarían efectuar correcciones y soluciones graduales. La modernización organizacional del MDN se mantuvo en el debate tras el ideario de institucionalizar una gestión civil–militar integrada; fortalecer el Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN), en su función asesora a nivel estratégico conjunto, y subsanar la falta de normas de rango legal específicas para regular el régimen jurídico 133 Lorenzini. M.E. (2013). Las relaciones entre Argentina y Chile 2008 – 2011 ¿realidad o ficción de la Alianza Estratégica? www.scielo.conicyp.cl/scielo.php 134 Mercado Común del Sur es un espacio de integración regional Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Rodolfo Martinic Marusic Página 44 de 120 del MDN, entre otros aspectos, su organización y funcionamiento, homologándolo con el resto de la administración pública y optimizando la gestión administrativa y económica. Durante esos años recibiría un gran impulso la incorporación de las mujeres a las FAs. Es así que el año 2005 se publicaría una separata del Libro de la Defensa Nacional, dedicada a tratar exclusivamente esta materia. En relación con sistemas de armas para las instituciones, después que el Presidente Lagos rechazará por razones presupuestarias el programa de construcción “Tridente” de la Armada, la MDN pudo anunciar la adquisición de navíos usados desde Gran Bretaña135, otro proceso que terminó vinculado al pago de comisiones136. En el ámbito más político de las relaciones, el Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea debió renunciar luego que algunos “medios de comunicación advirtieran que había administrado mal las informaciones entregadas por su institución en el marco de la Mesa de Diálogo”.137 C.7.3. Relaciones cívico–militares. Muy probablemente el carisma y estilo de liderazgo138 de la Ministra Bachelet contribuyó a generar nuevas instancias de acercamiento en este ámbito. También, su figura comenzó a tener atractivo ciudadano. Ya un estudio de opinión del Centro de Estudios Públicos (CEP), de junio– julio 2003 la señalaba con un 9% de las preferencias, por sobre al Presidente Lagos, Eduardo Frei y Sebastián Piñera. Esa tendencia sólo haría crecer en adelante. Según el análisis que enseguida se señala, dicha constatación de tiempos ministeriales no se habría proyectado al asumir la Presidencia de la República, haciendo que no se avanzara en la relación civil–militar, dada la desconfianza de la ex Presidenta Bachelet en las instituciones armadas, “instalando un concepto restrictivo… Se da como ejemplo de ello, la intervención tardía de las FAs para controlar el orden público con ocasión del terremoto del 27 de febrero de 2010”139. De ser certera esta apreciación, en realidad se estaría refiriendo a las relaciones político–militares, de acuerdo a los términos de referencia definidos. El aumento en la participación de tropas en operaciones internacionales de paz proporcionó un nuevo espacio de interacción entre civiles y militares140. En efecto, tanto en los procesos de toma 135 Ministra de Defensa informa de la compra de buques usados. 13 de diciembre de 2002. www.mundomaritimo.cl 136 Corrupción en las Fuerzas Armadas: casos más recientes. www.obtienearchivo.bcn.cl 137 Flisfich, A. y Robledo, M. Página 79. 138 Bachelet, Michel. (2004). Liderazgo político, una mirada desde la defensa. Acto inaugural del año académico. Facultad de Ciencia Política y Administración pública. www.ucentral.cl/site/docs 139 Rodríguez, José. OP.Cit. Página 122. 140 Riquelme, Jorge. (2012). Las relaciones civiles–militares en el marco de la participación chilena en operaciones de paz. Reflexión Política. Universidad Autónoma de Bucaramanga. www.redalyc.org/articulo.a? Rodolfo Martinic Marusic Página 45 de 120 de decisiones, que demandaban un trabajo interministerial y multidisciplinario, como en la ejecución misma de las operaciones, en circunstancias que las tropas tuvieron que interactuar con población civil, autoridades locales y organizaciones no gubernamentales, entre otras, todo lo cual contribuyó a la generación de nuevas estructuras y prácticas en este campo. Un acontecimiento de especial connotación para la carrera política de la entonces MDN, y que a la postre fue motivo de comentarios para el arraigo que cultivo en el apoyo ciudadano, ocurrió el año 2002, cuando en una clara maniobra comunicacional, subida a un carro de combate “Mowag”, inspeccionó las labores que realizaban los militares en ayuda de los ciudadanos que sufrían los estragos de las inundaciones en ese invierno. Finalmente, cuando se iban a cumplir el 30° aniversario del 11 de septiembre de 1973, el Gobierno creó la “Comisión Nacional sobre Tortura y Prisión Política”. Sólo cinco consideraciones sobre los contenidos del Libro de la Defensa Nacional 2002. Primera: en su prólogo141 se indica que el Libro expone la política de defensa nacional, y como tal, es una Política de Estado. Lo anterior implica dos cosas: primero, es una política que abarca todo el quehacer nacional, cuestión a priori discutible. Segundo, exige estar por sobre la coyuntura política y trascender los proyectos y la acción de sucesivos Gobiernos del país. Obviamente se trata de un postulado deseable, no obstante, con esa aspiración se está ubicando a las materias de defensa más allá del alcance de mayorías circunstanciales, de manera tal que requeriría un amplio consenso social y político. Aunque sea lamentable decirlo, en el caso nacional esto funciona más con un sentido retórico. Segunda: en el Libro se agrega también que como política estatal es una política pública, o sea, sujeta a la formulación, implementación y verificación de las demás políticas públicas, incluyendo el escrutinio y opinión ciudadana (claro, tal expectativa pudo tener relación con que existió a nivel gubernamental un “Plan de Modernización de la Gestión Pública 1997–2000”, pero de ahí a querer homologar a la defensa parece haber una distancia). Al hablar de política pública142 se observa que los contenidos del Libro no tienen ese carácter ni sus cualidades. Asuntos técnicos como la eficiencia en la gestión de los recursos, transparencia del sistema de adquisiciones, niveles de gasto, dimensiones de la fuerza, participación ciudadana y, sobre todo, la evaluación y verificación de resultados, por citar algunos, no quedan resueltos en los contenidos expuestos. De hecho, aparentemente, para darle mayor peso, alcance, vinculación y rigurosidad a la política de 141 Bachelet, Michael (2002). Prólogo. Libro de la Defensa Nacional. Ministerio de la Defensa Nacional. Doña, Karina. (2005). Aplicación del concepto de política pública a la política de defensa en Chile. Tesis para optar al Grado Académico de Magister en Ciencia Política mención Gobierno y Administración del Estado. www.cybertesis.cl/tesis/uchile/2005/dona_k/ 142 Rodolfo Martinic Marusic Página 46 de 120 defensa, años más tarde, el Libro del año 2010, estuvo precedido por un Decreto ¿sería suficiente? Tercera: está bastante determinado que una política sectorial relacionada con la cooperación internacional adquiriría un realce significativo como modalidad política–estratégica del empleo de los medios de la defensa. Nótese que se dice de los medios y no de la fuerza. Y en eso radica justamente la inquietud. La defensa nacional tradicionalmente ha reconocido a la modalidad de empleo de la fuerza militar asociada a la “disuasión”, en sus formas de negación y represalia. Es cierto que los escenarios vecinales, regionales y mundiales cambiaron drásticamente y que los actores se han diversificado. Así queda expresado en el Libro, no obstante, la pregunta pertinente es ¿qué tan compatibles son las modalidades de cooperación y disuasión, desde el punto de vista de la instrucción, entrenamiento, equipamiento y soporte logístico? ¿se puede ser eficaz y eficiente con una misma arquitectura de fuerza en ambos modos, simultáneamente? A esta disyuntiva habría que agregar los usos secundarios o complementarios de los medios de la defensa: apoyo al desarrollo nacional, participación ante emergencias naturales, y una serie de otras formas que han ido adquiriendo nuevas expresiones en la última década. Al respecto, el significado del concepto “polivalencia” para explicar el fenómeno requiere mayor precisión, sino, podría suceder que la fuerza armada se desvié de sus cometidos, y alguna otra institución estatal deje de cumplir con los propios. Cuarta, en la Parte I “Principios Básicos del Estado”, el Libro hace un listado de “Objetivos Nacionales Permanentes”. A parte que algunos de ellos causarían hoy día escozor143, cabe preguntarse otra vez por qué este tipo de definiciones están incluidas en un Libro que se supone es sectorial, y si no le correspondía a la comunidad política sus posibles enunciados. Quinta, en la Parte II “El Conflicto Internacional”, se hace una amplia conceptualización sobre los términos riesgos y amenazas, realizando una meridiana y clara diferencia en cómo se relacionan con los campos de acción de la defensa y de la seguridad, respectivamente. Si bien, a la fecha de elaborarse el Libro esa diferenciación resultaba posible para la realidad nacional, nada se avanza en proporcionar una visión más integrada y no compartimentada. Lamentablemente ese será el punto de partida y vector constante en los debates que vendrán sobre el tema. El sector de la defensa incursionando en el de la seguridad, pero a tientas, ya que se presume un interés político por mantener separadas ambas funciones, mientras todavía en Chile existe un vacío en materias de política o estrategia de seguridad144. 143 Por ejemplo: “El logro de un desarrollo social acorde con el desarrollo económico sobre la base de la capacidad individual e iguales oportunidades para todos”. 144 Faundes, Cristian. (2017) Evolución del concepto de seguridad en los libros blancos de Chile. Papel Político. www.doi.org/10.11144/javeriana/papo22/-1.escl Rodolfo Martinic Marusic Página 47 de 120 Ministro de la Defensa Jaime Rabinet de la Fuente 29 septiembre 2004 – 11 marzo 2006 “…es así como fuimos testigos de la reincorporación a la Fuerza Aérea de miembros de la institución exonerados de sus filas, del conmovedor acto de reencuentro entre la Armada y los antiguos prisioneros políticos de Isla Dawson, y el compromiso por el ‘nunca más’ hecho en nombre del Ejército por su Comandante en Jefe” 145. C.8.1 Claves políticas. Abogado, académico, empresario y político democratacristiano (partido al cual renunció el año 2010 después de 49 años de militancia). Fue Alcalde de Santiago durante ocho años, primeramente, designado por el ex Presidente Patricio Alywin, y luego electo en votación popular. A partir del año 2001 se desempeñó como biministro de Vivienda y Urbanismo y Bienes Nacionales, hasta que fue designado MDN el año 2004 en reemplazo de Michelle Bachelet, quien en ese entonces iniciaba su precandidatura presidencial. C.8.2 Relaciones político–militares. Si bien el Ministro Ravinet no tuvo incidencia personal ni directa en ninguna de ellas, durante su gestión se materializaron dos iniciativas que tendrían particular relevancia en la gobernabilidad del sector. Veamos. El 10 de noviembre de 2004 los poderes del Estado logran concordar 48 reformas constitucionales, las cuales serían promulgadas en septiembre del año 2005146. Con afectación al sector defensa contaban la eliminación de los roles militares en el Consejo de Seguridad Nacional; devolver las facultades Presidenciales para llamar a retiro a los Comandantes en Jefes Institucionales; y, el retorno de las policías a dependencia del Ministerio del Interior. A partir de ese momento se consolidó la autoridad presidencial, existiendo en la ocasión sólo cuestionamientos por parte de los Senadores designados. La segunda, en noviembre también, se conoció el Informe de la “Comisión Nacional sobre Tortura y Prisión Política”. Los Comandantes en Jefes anticiparon mensajes de consternación, por ejemplo, “el Ejército de Chile tomó la dura, pero irreversible decisión de asumir las responsabilidades que como institución le cabe en 145 Ravinet, Jaime (2004). Discurso del MDN en el seminario Ejército y derechos humanos compromiso para el siglo XXI. www.archivochile.com 146 Díaz de Valdés, José M. (2009). La reforma constitucional del año 2005: contexto, impacto y tópicos pendientes. Revista Actualidad Jurídica N°20. www.derecho.udd.cl Para algunos fue un avance contundente y valorable; otros estimaron que solo se había limitado a recoger realidades ya existentes en el sistema político –constitucional chileno, como la disminución de poder de los militares, y terceros opinaron que era un proceso de cosmética constitucional iniciado el 1989 y destinado a otorgarle verosimilitud a la transición entre el autoritarismo y la democracia. Páginas 37 y 38. Rodolfo Martinic Marusic Página 48 de 120 todos los hechos punibles e inmoralmente inaceptables del pasado”. Tal postura sería ratificada durante el seminario “Ejército y Derechos Humanos, compromiso para el siglo XXI”, realizado en diciembre de 2004. Retornando a temáticas más propias del sector de la defensa, el 29 de agosto de 2005, el Ministro Ravinet y su homólogo argentino firmaron un protocolo de entendimiento destinado a la formación de una fuerza combinada de paz, de carácter permanente y mando conjunto, con personal y equipamiento de ambos países. Nótese que una iniciativa como la descrita, de tener éxito en su implementación y sostenibilidad en el tiempo, correspondería a una Medida de Confianza Mutua147 de la más alta generación, trayendo consigo externalidades positivas para la relación política bilateral en su conjunto. Justo en la dirección contrapuesta, en octubre de 2005 el Ejecutivo peruano presentó al Congreso de ese país un proyecto de ley que indicaba las líneas de bases para establecer el dominio marítimo del Perú en el Océano Pacífico, tras interpretar que los límites marítimos entre Perú y Chile estaba pendiente. El hecho conllevó momentos de tensión, sin embargo, la controversia terminó siendo canalizada a la Corte Internacional de Justicia, dictando sentencia en enero de 2014. Pareciera, que la disuasión en el plano militar (paz o amenaza del uso de la fuerza), habría cumplido con el efecto buscado, no así los demás organismos del Estado chileno llamados a participar de una estrategia más global y capaz de responder con componentes políticos, jurídicos y comunicacionales el reto que imponía Perú. Por otra parte, como advirtiendo sobre las debilidades que la conducción de la defensa tenía producto de carecer de marcos legales adecuados, en enero de 2005 se creó por decreto el “Consejo Asesor de Política de Defensa (CAPD)”. Se trataba de un organismo consultivo y cuya finalidad era asesorar al MDN en materias de defensa que éste pusiera en consideración. Al observar a sus integrantes, entidades en su mayoría autónomas, como los Presidentes de las Comisiones de Defensa del Congreso, el Director de Fronteras y Límites, el Director de la Agencia de Inteligencia (ANI), y el Subsecretario de la Cancillería, entre otros, se podía presumir que su permanencia como instancia ínter–agencial sería efímera. Continuando con los programas de adquisiciones e incorporaciones de sistemas de armas, la Armada recibió durante este período una unidad de submarinos “Scorpene”. Asimismo, se continuó trabajando en soluciones para el sistema previsional de las FAs, ahora vinculado con la reforma a la carrera militar. Finalmente, legislaciones promulgadas sobre probidad y compras públicas tuvieron efectos en el sector defensa, anunciando la 147 Rojas, Francisco. Editor (1996) Medidas de Confianza Mutua: Verificación. FLACSO – Chile. Rodolfo Martinic Marusic Página 49 de 120 necesidad de adoptar medidas especiales en materia de eficiencia del gasto y transparencia en la gestión. Una de esas medidas fue la elaboración de una metodología como Sistema de Evaluación de Proyectos de Inversión en Defensa, publicado como separata del Libro de la Defensa 2002. C.8.3 Relaciones civiles–militares. Cuando todo parecía indicar que la defensa nacional y sus instituciones armadas vivían un proceso de cambios positivos, dando curso a una plena normalidad política–institucional y social, al Ministro Ravinet le correspondió asistir a uno de los episodios militares más trágicos en la trayectoria histórica del Ejército: la muerte de un Sargento y 44 soldados conscriptos en las laderas del volcán Antuco. Recién ocurridos los hechos, el propio Ministro admitió que los militares habían cometido errores148. Los detalles de tan fatídico suceso están relatados en al menos cinco libros publicados, en tanto como podía esperarse, sin duda en especial el drama que significó para las familias149, sus repercusiones externas serían de variada índole. Por lo pronto, cambio la agenda política obligando a la intervención directa del Jefe de Estado durante el Mensaje Presidencial de ese año, y luego encabezando parte de los sepelios. En todo momento respaldó tajantemente al Comandante en Jefe del Ejército. Ante la ciudadanía, el juicio social dejó en entredicho las bases y criterios que sustentaban los programas de modernización institucionales y el correspondiente desempeño profesional de los mandos y tropa, en tiempos que el mensaje era dar un salto cualitativo y transformador. Igual apunte se puede hacer respecto al conjunto de concesiones y manifestaciones efectuadas por el Ejército para procurar avanzar y obtener resultados en materias referidas a la reconciliación nacional. En el área de los medios comunicacionales y sociales, se registró una profunda crisis desbordada por una gestión ineficiente en cuanto al control de daños y respecto a la entrega de información y oportunidad de la misma. Con todo ello se generaron situaciones de tensión y fricción en las relaciones civiles–militares, particularmente localizadas en el radio del Regimiento afectado, pero también a nivel nacional, despertando antiguas críticas al Servicio Militar, en un lugar donde para no creerlo, la unidad afectada tiene gran arraigo en la sociedad local y siempre se había caracterizado por su alta convocatoria de soldados voluntarios. 148 www.emol.com/especiales/pagina_antuco/ Espinosa, Patricio. (2005). Nuestro largo invierno de Antuco. Memorias sobre la mayor tragedia militar en tiempos de paz. Editorial Renacimiento. 149 Rodolfo Martinic Marusic Página 50 de 120 Si bien se podía esperar un fuerte impacto en la imagen y credibilidad institucionales, una encuesta del Diario La Tercera arrojó que un 89% de los consultados indicaba que el General Cheyre no debía renunciar, pero más de un 70% ratificaba que el Servicio Militar debe dejar de ser obligatorio. En otros datos que intentaban reflejar la realidad del momento en la relación civiles–militares, según encuestas CEP, existió un apoyo explícito hacia la aprobación de las reformas constitucionales con un 68%, mientras que un 19% no estaba de acuerdo. Curiosamente, el tema de las reformas figuraba con un escaso 3% entre los temas que más importaban a los chilenos, en tanto, el empleo con un 50%; la delincuencia con un 45%; la salud y la pobreza con 35%, encabezaban los temas de mayor interés. En cuanto al Informe sobre Prisión y Tortura, también recibió apoyo ciudadano; un 49% considero que los datos eran verdaderos y un 28% exagerados; el 71% estimó el Informe como positivo para la paz del país; y un 54% se manifestó favorable a que existiese una reparación económica a las víctimas. Menos contundentes y precisos fueron los resultados de la encuesta Bicentenario de la Universidad Católica, respecto al litigio con Perú, estableciéndose que un 24% le asigna mucha importancia al fallo del tribunal y un 39% algo de importancia. Ante la pregunta de qué pasaría si gana Perú en el tribunal, un 38% indicó que se deteriorarían las relaciones vecinales; un 34% opinó que no habrá cambios y todo seguiría igual; y un 17% que provocaría unidad interna en lo países. Se agregó una pregunta sobre la aspiración marítima boliviana, consignándose que un 54% señala que no se debiese otorgarle mar a Bolivia; un 28% se declaró partidario de beneficios económicos; y un 11% ceder una franja territorial. Los porcentajes reflejaban, sino desinterés, cierta tibieza ciudadana en relación a cómo podía evolucionar la situación vecinal y sus grados de compromiso con la misma. Datos curiosos si se observa las percepciones desde Perú: un 59% piensa que los inversionistas chilenos están despojando al Perú de sus riquezas; un 75% estima que los chilenos se sienten superiores a los peruanos; un 71% que Chile está en deuda con el pueblo peruano; y, un 57% que Chile y Perú son enemigos naturales150. Finalmente, en el año 2006, el Ejército publicó el primer “Reporte de Responsabilidad Social Institucional”, informando la gestión realizada en los ámbitos social, económico y medioambiental, e invocando hacerse cargo de los impactos positivos y negativos que genera en su entorno. El año 2008 el MDN promulgó su “Política de Responsabilidad Social de la Defensa Nacional”. 150 Datos citados en: Garay, Cristian. (2009) Buscando la certidumbre. Chile, su seguridad y sus vecinos. UNISCI Discussion Papers N°21 Rodolfo Martinic Marusic Página 51 de 120 Período Presidencial de Michelle Bachelet Jeria 11 marzo 2006 – 11 marzo 2010 C.9.1 Claves políticas. El Programa de Gobierno “Estoy Contigo”151, en materias internacionales ponía como centro de gravedad la promoción de una identidad regional común en América Latina, sobresaltando la dimensión vecinal, el compromiso con la Comunidad Sudamericana de Naciones, y una decidida apuesta en fomentar el multilateralismo en la región y a nivel global. En lo concerniente a la defensa nacional se definían tres objetivos, el primero vinculado a la política exterior: participar activamente en la obtención y consolidación de la paz en la región y en el mundo. Los otros dos: dar un salto cualitativo en la gestión estratégica y financiera de la defensa; y, consolidar la reforma institucional y la modernización estratégica. En el contexto de los dos últimos objetivos cabe mencionar la modernización de la carrera militar, asociada a la finalidad de reducir el gasto previsional, así como la derogación de la Ley Reservada del Cobre, y su reemplazo por un sistema de asignación de recursos que garantice una concesión plurianual. Destacaba además otra finalidad muy relacionada con el simbolismo que significó el nombramiento de la primera MDN y que acompañaría también los inicios de la gestión de la Presidenta Michelle Bachelet: completar el proceso de incorporación de la mujer a las FAs. Ministra de Defensa Viviane Blanlot Soza 11 marzo 2006 – 26 marzo 2007 “La defensa no tiene género”152 Hija y nieta de militar, Vivianne Blanlot Soza, es economista, consultora, investigadora y política del Partido Por la Democracia (PPD). Antes de ser Ministra trabajó por diez años en el Banco Interamericano del Desarrollo (BID); luego fue Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA); y Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional de Energía (CNE), entre otros cargos destacados. Su arribo al MDN se inscribió en el novedoso criterio (para la época) de tener una Gabinete paritario153. Se recordará que estando en el ejercicio del cargo le correspondió asistir como única representante gubernamental a los funerales del General Augusto Pinochet, ocasión en la cual recibió fuertes expresiones de malestar por parte de los asistentes a las exequias. 151 Programa de Gobierno de Michelle Bachelet Jeria 2006–2010. www.emol.com/especiales/_elecciones_2005 152 www.iadb.org.es/noticias/comunicados/de/prensa/2006/07/25 Ministra de Defensa de Chile analiza desafíos de la paridad de género. 153 Web.archive.com/2006/01/31 Bachelet se desmarca de presión partidista. Rodolfo Martinic Marusic Página 52 de 120 La Ministra Blanlot –entre otras autoridades de Gobierno– habían negado la posibilidad de hacer funerales de Estado en la oportunidad. Vale subrayar que, pese a su escasa cercanía previa con el sector de la defensa, percibió con agudeza el clima organizacional interno y del trabajo ministerial: “Allí (en el Ministerio de Defensa), la cultura dice que la jerarquía importa más que nada. Pero es apariencia, porque en la práctica hay una cierta costumbre, como en todos los ministerios, de concebir al Ministro como un invitado de paso y, por lo tanto, lo que se hace se define al interior del grupo permanente, que es la estructura tradicional. Cuando cambia un Ministro, si el nuevo se adapta a la forma de trabajo, se le hace la vida relativamente fácil, pero si viene con una agenda de cambio se encuentra con una resistencia muy brutal y que consiste simplemente en no hacer, no entregar información, obstaculizar”.154 C.9.2 Relaciones político–militares Efectivamente se produjeron avances en materia de incorporación de la mujer a las FAs, y estas acciones tocarían en forma paulatina a todos los niveles; acceso universal a las Escuelas Matrices y alcanzando a los Institutos y Academias de formación superior, los cuales comenzarían a graduar promociones integradas. Era, por supuesto, un cambio de profunda naturaleza cultural en el mundo castrense. Por otra parte, durante su gestión continuó el trámite legislativo del proyecto de modernización o reforma del MDN (Ley Orgánica). Dicho proyecto comenzó a trabajarse prelegislativamente en el año 1995, y sólo diez años después recién pudo ingresar a trámite en la Comisión Defensa de la Cámara de Diputados. A la Ministra Blanlot le correspondió asistir a algunas de las sesiones de la citada Comisión, en circunstancias que se debatía sobre la conducción estratégica de la fuerza. Al respecto, el proyecto ingresado por el Ejecutivo estipulaba que, ante casos de crisis internacional o guerra externa, el Presidente de la República activará al “Conductor Estratégico”, una figura que sería seleccionada entre uno de los Comandantes en Jefe Institucionales. Sin embargo, tal solución fue prontamente descartada por varias razones, entre ellas dos: el hecho de que el Presidente designara al “Conductor Estratégico”, podía ser una señal para la aceleración de la crisis internacional; y, segundo, no parecía conveniente que una autoridad ajena al ciclo de planificación ministerial y previsiones de las funciones matrices asumiera esa condición. La propuesta del “Conductor Estratégico”, que sería descartada, en todo caso dejaba entrever las dificultades que atravesaría consolidar la idea de una 154 Blanlot. Vivianne. (2007). Ha habido sistemática agresividad despectiva hacia la Presidenta. www.ciper.cl/ entrevista Rodolfo Martinic Marusic Página 53 de 120 conducción conjunta y el empleo de la fuerza bajo una modalidad conjunta. En la agenda internacional a la Ministra Blanlot le correspondió recibir en España la segunda unidad del submarino “Scorpene”. En la ocasión, junto con su homólogo español hicieron un balance de los convenios firmados desde 1998155, y que se traducían en que al año 2006, 102 oficiales chilenos habían sido beneficiados con becas de estudios. El hecho en algo ilustraba sobre la influencia ejercida por el sistema de defensa español respecto al chileno, no por nada se trataba de experiencias en transiciones, y para algunos en Chile, siempre se estimó al caso español como referente y modelo. Es más, el ex Ministro de Defensa español, Narcís Serra, quien ejerció dicho cargo entre 1982 y 1991, tuvo una influencia paradigmática. Finalmente, durante su visita a Haití, la Ministra Blanlot propuso que además de la participación militar en dicho país, se debía comprometer asistencia técnica. En la ocasión recibió críticas dentro de la política doméstica, no obstante, la sugerencia apuntaba justamente a encontrar una respuesta multidimensional a la caótica situación de Haití. C.9.3 Relaciones civiles–militares La mayor incorporación de mujeres a las instituciones de la defensa significó un aumento cuantitativo de efectivos, pero también, la diversificación en los oficios especializados y desempeños profesionales de las mismas, ocupando a partir de ello cargos de relevancia en los escalafones de línea (unidades de combate). En otro ámbito, de connotación fueron también los eslóganes “1000 conscriptas para servir a Chile” y “Mujer, marca la diferencia”, los cuales identificaron campañas que llevaron a que la conscripción femenina aumentara de manera gradual de 300 a 1200 entre los años 2005–2009. Hasta cierto modo, el aumento en la conscripción femenina supliría la venidera disminución del contingente masculino. Esta realidad contribuyó a densificar las relaciones entre la defensa, sus instituciones y la sociedad civil, en la medida que fue visto como un proceso que extendía componentes inclusivos e integradores. Igualmente, cabe agregar, la mayor integración de mujeres al ámbito de la defensa, y la especial sintonía femenina con los problemas que afectan a los países en crisis intestinas, ha sido valorada por su importante contribución en las operaciones internacionales de paz, tal como lo sugiere e incentiva la Resolución N°1325 de Naciones Unidas. Cambiando el eje de análisis, un año más tarde del fallecimiento del General Augusto Pinochet, bajo el sello de FLACSO–Chile156, se 155 www.defensa.gob.es España y Chile impulsan sus relaciones bilaterales en el ámbito de la defensa y la cooperación industrial. 19 de julio 2006. 156 Varas, Augusto. Fuentes, Claudio. Agüero, Felipe. (2008). Instituciones cautivas. Opinión pública y nueva legitimidad social de las Fuerzas Armadas. FLACSO – Chile. Rodolfo Martinic Marusic Página 54 de 120 publicó un ensayo que, mediante encuestas de opinión pública, realizadas en los años 1991 y 2006, respectivamente, se analiza y compara los cambios manifestados en 16 años de gobiernos de la Concertación, en cuanto a las percepciones de civiles acerca de las FAs. Algunos porcentajes que dejaba el estudio se entregan a continuación. Aumentaron las personas que estiman que es improbable o imposible que ocurra un nuevo golpe de Estado: 44% en 1991 y 70,1% en 2006. Entre los mayores responsables por atropellos a los derechos humanos un 78,5% ubicó a los altos mandos de las FAs y de seguridad, y dentro de las instituciones al Ejército con 92,5%, seguido por Carabineros. Como soluciones mayoritariamente se plantea la justicia y luego la educación. En temas netamente profesionales, el estudio incorpora temas emergentes no desarrollados a los inicios de la década de los años 90´, incrementándose el atributo negativo de “errores humanos”, con un 73% (a propósito del caso Antuco), y destacando la incorporación de las mujeres con un 68,8%, así como el programa Soldado Profesional. Un aspecto que se mantuvo constante en ambas mediciones dice relación con si las FAs deben existir, expresándose en este caso una respuesta positiva de 88,4% en 1991 y de 87% en 2006. Del mismo modo, se mantiene alta la valorización de la disciplina y el profesionalismo. Ministro de Defensa José Goñi Carrasco 27 marzo 2007–12 marzo 2009 “No es posible evitar la presión transformadora que impone sobre las Fuerzas Armadas una sociedad que reordena la prioridad de sus valores en función del individuo en vez del colectivo o de la preferencia por la oferta del mercado, que es por definición una institución apátrida, en vez de la oferta del Estado, que es esencialmente una institución nacional”157. C.10.1 Claves políticas. A nivel gubernamental, eran los tiempos en que se comenzaba a implementar el “Transantiago”, sistema de transporte público urbano que tuvo más de un traspié y causo grandes problemas a los usuarios de la red, dejando una carga de molestia y rabia en la población (Poduje dixit). Trajo por consecuencia inmediata el segundo ajuste de gabinete en un año. El Ministro José Goñi es ingeniero comercial, consultor internacional, político del Partido por la Democracia (PPD) y escritor. Siendo dirigente estudiantil en la Universidad de Concepción se vinculó al 157 Goñi, José. (2009). Discurso ante la Conferencia Internacional Fuerzas Armadas y Sociedad. ANEPE. Rodolfo Martinic Marusic Página 55 de 120 “Movimiento de Izquierda Revolucionario (MIR)”158, evolucionando luego hacia la socialdemocracia sueca, país donde vivió el exilio. Fue Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Entre otros puestos en la Cancillería fue Director del área Europa de la Dirección Económica; representante de Chile ante la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO); y, Embajador de Chile en Suecia, Italia y México. Con esa trayectoria profesional no quedaban muchas dudas que la agenda internacional de la defensa tendría nuevos impulsos, pero también tropiezos en el mediano plazo. C.10.2 Relaciones político–militares El año 2008 y por acuerdo de doce países se creó la “Unión de Naciones Suramericanas” (UNASUR), con el objetivo de construir una identidad y ciudadanía suramericana y desarrollar un espacio regional integrado159. Con fines operativos, UNASUR dio vida a una nutrida burocracia interestatal con cerca de veinte organismos dependientes, entre estos, y para los fines que aquí interesan, al Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), integrado por los doce países adscritos a UNASUR. Al MDN160 chileno le correspondió un papel protagónico en circunstancias que tuvo que presidir un Grupo de Trabajo destinado a establecer los objetivos, funciones y estructura del mencionado CDS, demandando periódicas reuniones con los delegados de los países hasta formalizar un Estatuto de funcionamiento y organización. En lo fundamental, la iniciativa retomaba la idea de hacer de Sudamérica una “Zona de Paz”, constituyendo un nuevo intento por regionalizar la institucionalidad de la defensa. Una situación singular que se puede recordar en tales esfuerzos, fue que a falta de referencias reales que justificaran unidad de propósitos, los representantes de Argentina propusieron el empleo de la defensa nacional en la protección de los recursos naturales161. Si bien esa relación requiere ser despejada de consideraciones ideológicas (existía en aquel entonces una corriente dominante de pensamiento de izquierda), incorpora una aproximación en el campo de la defensa que podría seguir siendo motivo de estudio. Con todo, más allá de las esperanzas y desvelos gastados por el MDN y socios sudamericanos, a partir del año 2018 seis países anunciaron suspender su participación en la UNASUR y otros más tarde su salida definitiva, considerando “la falta de resultados 158 www.anales.cl/goni-carrasco-jose/ www.unasursg.org 160 El Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR. (2009). Crónica de una gestión. Ministerio de Defensa Nacional de Chile. www.biblio.flacsoandes.edu.ec 161 La defensa nacional y los recursos naturales ¿pueden converger? www.flacso.org.ar/noticias 159 Rodolfo Martinic Marusic Página 56 de 120 concretos que garantizaran el adecuado funcionamiento de la organización”. Por derivación, se sellaron también los sueños del Consejo de Defensa Sudamericano, y nuevamente la subregión sudamericana quedó huérfana de lo que pudo haber sido un régimen de defensa que eventualmente congregara los intereses de los países asociados. En el espacio vecinal, mientras tanto, las relaciones con Argentina continuaban una senda de progreso. El año 2008, con ocasión del término del ejercicio combinado “Solidaridad”162, el Ministro Goñi fue condecorado con la “Orden del Libertador General San Martín”. Pero las novedades venían de los otros dos vecinos. Con Perú, a pesar de encontrarse en pleno desarrollo la controversia por el límite marítimo, se anunciaba la reanudación de la “Comisión Permanente de Consulta y Coordinación Política”, conocida también como 2+2, y en que participaban los respectivos Ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores de ambos países, siendo su finalidad generar confianza y tratar temas de interés bilateral. Más jugado aún, el Ministro viajó dos veces a Bolivia, país con el cual se firmó un acuerdo bilateral en materias de defensa, un hecho considerado como histórico en las relaciones entre ambos países. Estas acciones, enmarcadas hay que advertirlo en el programa de gobierno, son un muy buen ejemplo de cómo se coordinan las políticas de defensa y exterior tras el propósito de provocar instancias de confianza mutua, conducentes a mantener espacios de diálogo y negociación. No obstante, ahora con retrospectiva y desde el punto de vista del realismo político, se podría alegar escasa eficacia en términos de resultados, habida consideración que, en mayo de 2021, trece años después, se anunció como novedad la “normalización” de las relaciones chileno–bolivianas. En otros asuntos importantes, pese a que era una materia presente en todos los programas de gobiernos, recién en junio de 2008 el MDN publicó “Principios formativos para un nuevo Código de Justicia Militar”163, documento dirigido a conseguir una reforma integral a la Justicia Militar, judicatura que no había experimentado transformaciones estructurales durante los últimos 75 años. Obligaciones internacionales harían que dos años más tarde el Código fuera modificado. No serían los únicos ni últimos cambios. Por otra parte, aunque obedecían a programas de modernización y desarrollo de la fuerza que se venían gestando desde administraciones anteriores, durante el período del Ministro Goñi se concretaron avances extraordinarios: Entre el 2007 y 2009 el Ejército creó cuatro Brigadas Acorazadas. 162 El ejercicio simulaba una emergencia provocada por la gripe aviar. Cea, Sergio. (2009). Reforma a la Justicia Militar en Chile. Revista Actualidad Jurídica N°19. Universidad del Desarrollo. Página 409. 163 Rodolfo Martinic Marusic Página 57 de 120 La Armada creó la V Zona Naval. El Estado Mayor de la Defensa Nacional creó el Centro de Entrenamiento Conjunto Norte y formó dentro de su orgánica el Departamento de Operaciones de Paz. En cuando a renovación de sistemas de armas se destaca la incorporación de los siguientes medios: Ejército: tanques “Leopard 2A4”; carros “Marder”; artillería de campaña autopropulsada; vehículos motorizados “Humvee”; e helicópteros “Caugar”. Armada: “Fragatas tipo 23” británicas; Patrulleros de Zona Marítima; e helicópteros “Dauphin”. Fuerza Aérea: “Aviones F – 16” de segunda mano adquiridos a Holanda; helicópteros “Bell 412”; y aviones “Súper Tucano” de origen brasilero. Una de las características de este período fue que se pudo observar un claro alineamiento entre la política de defensa, la política militar y la política fiscal presupuestaria. Con todo, el tipo de potenciamiento de las fuerzas ha sido un tema que entrecruza las percepciones de las relaciones político– militares y civiles–militares. Desde la primera categoría se justificaría tales incorporaciones de sistemas de armas en función de otorgarle consistencia y credibilidad a la disuasión, pero además, porque el año 2003 Chile había ingresado al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, motivo por el cual se asumían compromisos internacionales acordes con la doctrina de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), y producto de ello se requería desarrollar estándares tecnológicos apropiados y factibles de interactuación con los países desarrollados. Otra lectura es del plano político interno y aventura una tesis distinta164. Se relaciona con el término de la transición política y militar, en cuya evolución las importantes adquisiciones de sistemas de armas corresponderían a una suerte de compensación a cambio de estabilidad política, así como un gesto de reconocimiento hacia las esferas castrenses, luego que se abrieran numerosos procesos judiciales en las décadas de los años 90’ y 2000, los cuales han determinado el cumplimiento de condenas efectivas para un grupo significativo de ex militares acusados por violaciones a los derechos humanos. C.10.3 Relaciones civiles–militares En el discurso inaugural del Presidente de la Conferencia Internacional sobre Fuerzas Armadas y Sociedad, Ricardo Israel165, aludió al deseo de haber tenido una mayor contribución al evento por parte de más 164 Analistas cuestionan excesivo gasto en armamento de las Fuerzas Armadas. www.radio.uchile.cl/2013/10/09/ Se plantea que durante el período 1974-1989 la Ley del Cobre rindió aproximadamente US$ 2.486 millones, mientras que entre 1990 y 2005 aportó US$ 4.894 millones, esto es el doble en términos aritméticos y aproximadamente un 70% superior en poder adquisitivo. 165 Op. Cit. Rodolfo Martinic Marusic Página 58 de 120 conciudadanos, manifestó. Como se ha venido exponiendo, la expresión advertía y confirmaba un asunto recurrente en las relaciones entre civiles y militares; su escaso nivel de masividad y baja participación. El Ministro Goñi compartió esa preocupación y haciendo un llamado a ampliar las llamadas “comunidades especialistas en defensa”, invitó a trabajar en conjunto, manifestando que “se debían incorporar nuevas generaciones a los debates; y que no era sólo un tema de la academia; tampoco de los responsables políticos; es un tema general que debemos afrontar como sociedad”. Se podría apreciar políticamente correcto el discurso ministerial, aunque leyéndolo bien, es la típica respuesta a un problema en que se quiere involucrar a otros actores, evadiendo ejercer el debido liderazgo de un –al fin y al cabo– responsable político del sector. En otro eje de análisis, un área que no era para nada desconocida en la historia de las instituciones armadas y que tiende a fortalecer la relación entre civiles y militares empezó a cobrar regularidad. Tal es el apoyo a la población civil ante catástrofes naturales u originadas por el hombre. Durante el ministerio de José Goñi las FAs participaron en ayuda a la comunidad para el maremoto en la región de Aysén y terremoto de Tocopilla (2007), y erupción del volcán Chaitén (2008). Asimismo, el apoyo militar se hizo patente durante sucesivos frentes de mal tiempo en la zona centro–sur del país, e incluso se estructuraron brigadas especiales para combatir incendios forestales en época estival. Tanta fue la relevancia alcanzada por este tipo de misiones que las academias relacionadas con las FAs comenzaron a dictar cursos abiertos a la comunidad respecto a las formas y métodos para enfrentar este tipo de situaciones, generándose además sistemas tecnológicos de apoyo con los mismos fines. Los escasos estudios de opinión pública sobre la materia indican que la misión relacionada con la ayuda militar ante catástrofes contribuye a que las instituciones exhiban altos grados de confianza ciudadana. Entre 2006 y 2009 las FAs demuestran un nivel de 63%, porcentaje que es sólo superado por Carabineros con 65%. Muy lejos se encuentran los partidos políticos con 4% de confianza y el Congreso con un 8%166. Igualmente, otro dato que también puede estar relacionado con la confianza ciudadana es que cuando el país estaba asolado por denuncias de corrupción, y se consultaba cuán extendida estaba ésta, un 59% estimó en los partidos políticos, un 48% en los Tribunales de Justicia, y un 44% en el Congreso. Las FAs fueron percibidas con un bajo 24%167. 166 167 Estudio Nacional de Opinión Pública N°61. Octubre 2009. www.cepchile.cl Estudio Nacional Opinión Pública N°54. Diciembre 2006. www.cepchile.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 59 de 120 Ministro de Defensa Francisco Vidal Salinas 12 marzo 2009 – 11 marzo 2010 “Quisiera decirles que con orgullo culmino este proceso. Tenemos las mejores Fuerzas Armadas y las mejores Fuerzas de Orden y Seguridad en Chile desde el punto de vista de su capacidad profesional, de su prestigio ante la población, y de su material, en la historia”168. C.11.1 Claves políticas Profesor de Estado en historia y geografía, académico y político del Partido por la Democracia (PPD). Entre los años 2000 y 2003 se desempeñó como Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo; luego fue nombrado Ministro del Interior, y más tarde Ministro de la Secretaría General de Gobierno del Presidente Ricardo Lagos. Durante el primer Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, nuevamente ocupó la Secretaría General entre los años 2007 y 2009, desde donde pasó a ser designado Ministro de Defensa, en circunstancias que había recibido críticas desde su propia coalición política debido a su estilo de vocerías. Su correligionario, el ex Ministro José Goñi fue enviado como Embajador de Chile a EE.UU. de A. Nada mal. Terminado el gobierno fue contratado por el Ejército para integrar el Consejo Consultivo de Estudios e Investigaciones Militares (CACEIM), hecho que pasado los años ha calificado él mismo como haber cometido una “imprudencia”. C.11.2 Relaciones político–militares Ley N° 20.424, “Estatuto Orgánico del Ministerio de la Defensa Nacional”169 Luego de diez años de estudios e intercambios en el quehacer prelegislativo, y de otros cinco de tramitación en el Congreso Nacional, recién se vino a cubrir un vacío legal para la conducción de la defensa y que duró casi sesenta años. El 4 de febrero de 2010 se promulgó la citada Ley, “una de las más difíciles y ambiciosas reformas llevadas a cabo por los Gobiernos de la Concertación”, de acuerdo a expresiones de la Presidenta de la República. Veamos algunos de sus aspectos más relevantes. Conducción de la defensa. El texto fortalece, y no deja dudas sobre la autoridad presidencial y ministerial, agrupando las decisiones dirigidas a conducir la defensa a partir de niveles170: político, inherente al ejercicio presidencial y 168 Vidal asegura que Chile tiene la mejor defensa de su historia, en su cuenta pública. www.radiouchile.cl/2009/12/30 169 Ley N° 20.424. www.bcn.cl/leychile 170 Correa, Jorge. (2016). La modernización del Ministerio de la Defensa Nacional. www.derecho.udp.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 60 de 120 ministerial; 1) la planificación primaria de defensa y que está destinada a preparar al país para enfrentar eventuales amenazas; 2) la planificación secundaria en el ámbito estratégico que es un proceso militar y conjunto dirigido a desarrollar y preparar a la fuerza; 3) nivel operacional referido al empleo de la fuerza. La normativa está estructurada a partir de dos causas de excepción constitucional de origen externo: guerra externa y crisis internacional de origen externo. Lo que se puede observar al respecto es una concepción de empleo muy restrictiva y que en nada se condice con las preocupaciones y demandas que la defensa nacional ha tenido que ir asumiendo en los escenarios del siglo XXI. Se dirá que es por el ordenamiento jurídico existente, pero si es así se tendría que haber tenido la voluntad de debatir acerca de posibles modificaciones y a lo mejor legislar para lo excepcional, pues lo que demuestran los últimos años pareciera ser la norma. Un solo ejemplo, no hay ninguna disposición en la ley en relación con el apoyo a la población civil en caso de emergencias y desastres naturales. Claro, una vez más, prevaleció el temor fantasmal a que la fuerza militar pueda ampliar sus funciones. Estructura superior de la defensa. La ley simplifica la estructura superior derogando o modificando organismos que habían quedado obsoletos (CONSUSENA y CONSUDENA). Al MDN se le confiere la Presidencia de la Junta de Comandantes en Jefe (que queda solo como un órgano asesor militar consultivo del MDN). El MDN es el responsable ante el Presidente de la República de la planificación primaria y secundaria, y está posicionado como colaborador directo e inmediato del Jefe de Estado cuando éste asume como Jefe Supremo de las FAs. Organización ministerial. La ley reordena el esquema de las subsecretarías pasando de un modelo institucional (Guerra, Marina y Fuerza Aérea, recordando que ya el 2005 habían salido Carabineros e Investigaciones), a uno funcional, con la Subsecretaría de Defensa, encargada de la gestión política del sector, elaboración de planes, programas y doctrinas sectoriales, y, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, órgano responsable de asuntos y procesos administrativo presupuestarios. Muy relevante pasará a ser la persona que ocupe la Subsecretaría de Defensa171, ya que junto con asumir importantes tareas de gestión, está llamado a ser un gran ente coordinador con los demás organismos del Estado y por supuesto dentro del ministerio en particular. En palabras más precisas, si la política de defensa convoca 171 Gómez, Ernesto. (2011). Subsecretaría de defensa. Pieza fundamental en la nueva visión de la defensa nacional. www.revistamarina.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 61 de 120 a la institucionalidad del Estado en su conjunto, el Subsecretario de Defensa es el responsable de su articulación. Otro cambio relevante fue la creación del Estado Mayor Conjunto (EMC), encargado tanto de la planificación estratégica, como la conducción de todas las fuerzas asignadas a las operaciones en casos de crisis de origen externo, conflicto internacional y operaciones de paz. El EMC y su responsable, el Jefe de Estado Mayor Conjunto, es ampliamente aceptado en el estudio comparado de casos, sin embargo, como más adelante se verá, por esas cosas que cuestan entender, ya que tiempo no faltó, en la situación nacional quedó con facultades menguadas. Pronto se comenzará a hablar de la necesidad de potenciar sus atribuciones ¿? Con ocasión de la promulgación de la Ley, tanto la Presidenta de la República como el Ministro Vidal llamaron a un “gran acuerdo nacional”172 con la finalidad de que se apruebe en el Congreso el proyecto de ley que habían enviado sobre el nuevo financiamiento de las FAs. Pasarían varios años para eso, repitiéndose largos tiempos de tramitación respecto de un asunto que parece ser importante, pero que, definitivamente, no parece ser urgente. El 15 de enero de 2010, sólo días antes que se promulgara la Ley Orgánica del MDN, se produjo el lanzamiento de la tercera versión del Libro de la Defensa Nacional, el que fue entregado por el Ministro Vidal a la Presidenta Michelle Bachelet. Libro de la Defensa Nacional 2010 La parte sustantiva del Libro fue la inclusión de los preceptos de la Ley N°20.424, de manera que la Parte III del texto está dedicada a la Política de Defensa Nacional173, explayándose sobre la conducción de la defensa, su estructura superior y sistema de planificación. A diferencia de las ediciones 1997 y 2002, al existir norma legal los contenidos adquirieron en esta parte un sentido más vinculante. Otras definiciones conceptuales importantes y muy relacionadas con las referidas materias de ley tienen que ver con la delimitación que se efectúa respecto al concepto de seguridad, nuevamente tratada como un elemento que excede los marcos de la defensa nacional, pero, sin embargo, se analiza en el texto para quedar huérfano en el caso nacional, lo cual expresa nuevamente un problema mayor, como es la ausencia de una estrategia o política de seguridad. Se entiende que la defensa carece de marcos regulatorios para encarar esas tareas, no obstante, tampoco se contribuye a sincerar y posicionar el debate. Se insiste, en consecuencia, que “la defensa existe para dar seguridad externa la país”174, refrendado un claro interés por acotar el ámbito de acción de la defensa y sus instituciones. ¿sintonizaba dicha declaración con la naturaleza de los problemas de seguridad que 172 Gobierno pide acuerdo nacional para el financiamiento de las Fuerzas Armadas. www.mch.cl/2010/02/03 Ministerio de la Defensa Nacional. (2010). Libro de la Defensa Nacional. Parte III. 174 Op.Cit. Página 109. 173 Rodolfo Martinic Marusic Página 62 de 120 afectaban a Chile? ¿O no será, otra vez, que los contenidos obedecen a la necesidad de fijar bordes y no discutir siguiera sobre asuntos que rememoran el pasado, habida consideración que a esas alturas ya no estaban presentes las normas constitucionales reformadas el año 2005? En otro aspecto se ratifican acciones que han constituido la médula de la agenda del sector, “ya en el Libro de la Defensa 2002 la cooperación internacional en defensa adquirió una relevancia equivalente a la del concepto de disuasión”175, acotando en modo de justificación y constriñendo una política a la euforia del momento internacionalista: “La cooperación no significa minimizar ni cambiar las misiones y funciones que han venido desarrollando las Fuerzas Armadas a través de su historia, sino que implica orientar parte de sus esfuerzos a colaborar en el propósito de la comunidad mundial por generar entornos internacionales seguros e impulsos hacia la integración”. Aquí se presenta un argumento bien de fondo y que desafía la coherencia y consistencia de este enunciado. Cómo una política que se autocalifica de Estado, pública, suprapartidaria y permanente, hace una definición tan tajante y trascendente a favor de la conciencia en la defensa planetaria, cuando observando su proyección en un período menor a diez años, sólo un puñado de efectivos chilenos que se puede contar con los dedos de las manos, se encuentran participando en operaciones internacionales de paz176. ¿Cambiaron los escenarios? ¿No se trata de preverlos acaso? ¿Qué pasó con la prospectiva? ¿Se entendió parcialmente el camaleónico carácter de la guerra? Finalmente, son novedosos los capítulos del Libro destinados a tratar con grados de transparencia temas como el armamentismo, la evolución del gasto en personal y material, y los recursos financieros en el contexto de la modernización del Estado177, asuntos generalmente polémicos sobre todo en las relaciones con países vecinos. Tendiendo puentes con la sociedad, lo mismo sucede cuando el texto intenta relacionar a la defensa con el campo de la ciencia y tecnología, y con las políticas de responsabilidad social y ambientales. Pero ante iniciativas tan bien racionalizadas, siempre la realidad se encarga de avisar que los entornos de seguridad son febles e inciertos. El 27 de febrero de 2010, a sólo días de cambiar el eje del poder 175 Op.Cit. Página 186. www.emco.mil.cl Misiones de paz: UNFICYP – Chipre. Contingente de seis efectivos (en forma rotativa entre el Ejército y la Armada). UNTSO – Medio Oriente. Dos Observadores Militares del Ejército y uno de la Armada. ALTHEA – Bosnia Herzegovina. Cinco efectivos del Ejército. UNVMC – Colombia. Uno de Ejército; dos de la Armada; uno de la Fuerza Aérea, y tres de la PDI. 177 Op.Cit. Capítulo XV y XXI. 176 Rodolfo Martinic Marusic Página 63 de 120 gubernamental, un poderoso terremoto seguido de un tsunami sacudió el territorio nacional. La Presidenta Bachelet, que marcaba una histórica aceptación ciudadana de un 84% recibió diversas críticas por su reacción “tardía e ineficiente”178. Según una encuesta rápida de “El Mercurio”, un 72% de los consultados opinaba que demoró demasiado en reestablecer el orden ante la ola de saqueos registrados en Concepción y otras ciudades sureñas. Sólo 36 horas después de la hecatombe la Primera Mandataria firmó el Decreto que dispuso el estado Constitucional de Catástrofe, permitiendo con ello la intervención militar para recuperar el control de la situación en zonas donde los soldados fueron recibidos con aplausos. “Para una coalición que luchó contra la dictadura militar, la idea de tener a los militares en la calle no fue fácil”, declaró el Ministro de Obras Públicas, Sergio Bitar. Una persona sincera, al menos. Hubo otras opiniones en idéntica sintonía: “Parte de la decisión de no militarizar de inmediato tuvo que ver con cuidar la imagen y demostrar que la situación estaba bajo control, y parte con el trauma del pasado que está asociado a las fuerzas y su actuación en la época de facto de Pinochet”179. ¿Tenía que ocurrir una catástrofe tan terrible para que algunos se dieran cuenta de este tipo de lastre que afecta a parte de la mentalidad nacional? Como es conocido, la tragedia involucró también el fracaso del sistema nacional de protección civil, entre otros organismos, del Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (SHOA) y especialmente de la Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI), de manera que en los tiempos venideros un nuevo proyecto de ley ingresaría al Congreso buscando mejorar la respuesta del Estado frente a la posible repetición de estos acontecimientos. No vale la pena explayarse acerca de la prioridad legislativa que tuvo dicho proyecto de ley: recién el año 2021 sería promulgado como ley. A raíz de lo sucedido, otros análisis vieron también síntomas de incompetencia180 en la participación que les cupo a capacidades de las FAs en los primeros momentos de la crisis (red de comunicaciones y sistemas de transportes, esencialmente). El Jefe de Estado Mayor Conjunto, autoridad recién designada en virtud a la aludida Ley Orgánica del MDN –cuyas disposiciones fueron presentadas como el coronario de la gestión de la defensa entre los años 2006 y 2010– presente en la ONEMI la madrugada del 27 de febrero, poco podía hacer al respecto. Sus competencias frente a la 178 El terremoto de Chile no pudo con la popularidad de Bachelet. www.bbc.com/mundo/economia/2010/03 Op.Cit. Consultora Marta Lagos. 180 Escobar, Santiago. El terremoto y la incompetencia militar. www.elmostrador.cl/noticias/país/2010/03/29 179 Rodolfo Martinic Marusic Página 64 de 120 respuesta a catástrofes naturales no habían sido consideradas ni definidas por las instancias políticas del Ejecutivo y Legislativo. Estados de Excepción Constitucionales. Los artículos 101 al 105 del Capítulo XI “Fuerzas Armadas, De Orden y Seguridad Pública”, entre otras materias señalan que: Las Fuerzas Armadas dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional. Pero, además, las FAs poseen misiones en casos de decretarse Estados de Excepción Constitucional (E.E.C), en tanto mecanismos a través de los cuales se altera la situación de normalidad y regularidad de los derechos y libertades de las personas garantizadas por la Constitución Política, debido a razones extraordinarias y graves, con la finalidad de proteger otro bien mayor. La Constitución contempla cuatro situaciones excepcionales: Estado de Asamblea, Estado de Sitio, Estado de Emergencia y Estado de Catástrofe (que ha operado en casos de desastres naturales y pandemia). Cada uno responde a situaciones de riesgo distintas y sus atribuciones también son disimiles. Todos los E.E.C. se rigen por la Ley Orgánica Constitucional de Estados de Excepción Constitucional, Nº 18.415. Esta norma señala que la declaración de una E.E.C. deberá hacerse a través de un decreto supremo firmado por el Presidente de la República y los Ministros del Interior y de Defensa Nacional. El artículo 6° de la citada ley dispone qué facultades pueden ser delegadas total o parcialmente por el Presidente de la República, en los jefes de la Defensa Nacional que él designe. Además, el artículo 7°, le entrega al Jefe de la Defensa Nacional designado un conjunto de deberes y atribuciones. La Ley que regula los E.C.C. data del año 1985, época que podría explicar las reticencias de los gobiernos de centro–izquierda por acudir a su aplicación, más, tampoco existen esfuerzos conocidos para haber actualizado sus disposiciones. C.11.3 Relaciones civiles–militares Pese a las graves consecuencias que dejó tras de sí el 27–F, un estudio de opinión pública califica bastante bien la participación militar. Ante la pregunta, ¿Cómo evaluaría usted la forma en que actuaron las siguientes personas o instituciones en respuesta al terremoto del 27 de febrero?181. Con un 92% figura Bomberos; 85% Carabineros; 80% Radios; 76% Un techo para Chile; 71% Ejército; 66% Fuerza Aérea; 65% PDI; 49% Armada; 46% Gobierno; 40% Intendentes de las zonas afectadas y 10% ONEMI. 181 Encuesta Nacional de Opinión Pública, junio – julio 2010. www.cepchile.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 65 de 120 Anteriormente, otra encuesta, “Escenarios y perspectivas de la defensa”, encargada por el MDN en julio de 2009, cuyo universo fue 2000 hogares en todo el país, reitera la distorsión ciudadana en cuanto a no distinguir entre instituciones de las FAs y de Orden y Seguridad, pero, arrojó muy buenos niveles de confianza en la población encuestada: 76% para el Ejército; 75% Carabineros; 74% Fuerza Aérea; 71% la Armada. La PDI figura con un 59% después de las radios. Por otra parte, en los trabajos previos a su elaboración del Libro de la Defensa Nacional se podían haber esperado nuevamente instancias de diálogos y participación ciudadana, tal como las premisas de anteriores ediciones lo habían sugerido. En ese sentido existieron iniciativas ministeriales en dos direcciones. Una fue una convocatoria amplia en que se reunieron personas de un diverso espectro para debatir sobre los posibles contenidos del Libro, actividad organizada por el MDN y realizada en el balneario de Pichidangui182. El segundo, algo más sofisticado, se propuso reunir insumos por parte de académicos nacionales en orden a establecer un horizonte prospectivo para la defensa. Aparentemente, los resultados de ambas instancias de participación no quedaron establecidos en el texto publicado, o al menos son difíciles de detectar en una lectura no rigurosa. Lo más probable es que, como se había venido haciendo, la redacción del texto quedó depositada centralizadamente en los organismos asesores permanentes del MDN. Para cerrar la revisión de algunos de los hechos que acompañaron la gestión del Ministro Vidal, y lejos de ser algo anecdótico, cómo es sabido él es un ex alumno de la Escuela Militar, y su cercanía o simpatía con ese ámbito lo llevó a hacer el Curso de Aspirantes a Oficiales de Reserva (CAOR), graduándose luego con el grado de Subteniente en una ceremonia en que también se celebró el Bicentenario del Ejército de Chile. El mencionado CAOR, que desarrollan tanto el Ejército como las demás instituciones de la defensa, tiene una particular interpretación puesto en el contexto de las relaciones civiles–militares. En efecto, por una parte, para quienes ejecutan el curso, es una instancia de integración que fortalece los nexos entre el mundo civil y el militar, proporcionando además potencial humano con estudios de nivel superior183, en caso de decretarse la movilización de reservistas con instrucción militar. Poseen el agregado de realizar distintas actividades culturales, artísticas y recreacionales en beneficio de las unidades y de la mejor proyección pública institucional. Sin embargo, el CAOR también tiene sus detractores. “Si uno indaga quiénes están en estos clubes de reservistas te vas a encontrar que existe una relación súper incestuosa entre empresarios, políticos y militares”, ha señalado por ejemplo el Diputado democratacristiano Gabriel Silver. La acusación apunta a la relación entre militares y el 182 183 Op.Cit. Vera, Juan. El duro camino para transformarse en un oficial “Vip”. www.emol.com/noticias/nacional/2011/12/16 Rodolfo Martinic Marusic Página 66 de 120 mundo privado, y se podría decir que es un cuestionamiento que tiene prejuicios y sesgo, pero no fundamentos, en la medida que el encuentro entre civiles y militares aborde en extensión y profundidad todos los niveles y estamentos de la sociedad. Finalizaba un ciclo de veinte años de Gobiernos de la “Concertación de Partidos por la Democracia”. Durante ese período, según académicos de esa línea de pensamiento, existió “una cultura estratégica concertacionista184, inspirada en dos ideas básicas: la necesidad de aumentar el control civil en la relación civil–militar, y hacerlo estratégicamente, aprovechando coyunturas en la medida que se fueran presentando, evitando o minimizando los riesgos de una contestación militar que pudiera poner en peligro el proceso de transición” … aunque renglones más adelante corrigen la percepción en el sentido que “durante todos esos años lo que en realidad estaba sucediendo era la consolidación de una clara tendencia orientada a consolidar una gobernabilidad democrática sobre el sector de la defensa”. Compartiendo el planteamiento, se podría matizar temporalmente: conforme a los datos que se han venido exponiendo, el tema del control civil sólo fue relevante hasta 1998; a partir de entonces comenzó la evolución hacia la plena gobernabilidad democrática de la defensa (salvo un par de baches durante la detención del General Pinochet en Londres), y esa idea incluye por cierto las reformas constitucionales del año 2005, aunque ya antes sus disposiciones respecto a las FAs en la práctica no operaban. Dicho proceso se debería mirar, además, en el desarrollo transicional político–militar. 184 Op.Cit. Flisflich, Ángel y Robledo, Marcos. Página 54. Rodolfo Martinic Marusic Página 67 de 120 CAPÍTULO V Período Presidencial de Sebastián Piñera Echeñique 11 marzo 2010 – 11 marzo 2014 C.12.1 Claves políticas El “Programa de Gobierno por el Cambio, el Futuro y la Esperanza”185, prometía una nueva forma de gobernar basada en un modelo liberal en lo económico, y estaba enfocado en solucionar el tema del desempleo, aumentar los ingresos por habitante y el potenciamiento de la innovación y el emprendimiento, particularmente, a nivel de las micro pequeña y medianas empresas. Cabe traer a colación que el año 2013 el periodismo y la justicia comenzaron a investigar el denominado caso “Penta”, un fraude fiscal a través de facturas y boletas ideológicamente falsas, cuyas utilidades habrían sido utilizadas en campañas políticas. Volviendo al programa de gobierno, en materias de política exterior, en general, el programa continuaba marcando las mismas orientaciones de desarrollo que habían definido los gobiernos anteriores, buscando una mayor sincronía entre los intereses nacionales en los grandes centros de mundiales de desarrollo (EE.UU. de A, Europa y Asía Pacífico), y el espacio sudamericano más inmediato. Respecto a la defensa nacional, el programa establecía cuatro ejes: La transformación institucional, que básicamente se trataba de poner en ejecución las disposiciones de la ya citada Ley N°20.242. Consideraba también la Reforma a la Justicia Militar y la creación del Ministerio Público Militar. Se haría explícita una Estrategia Nacional de Seguridad, tarea radicada en la Subsecretaría de Defensa, en tanto coordinador interministerial. La estrategia sería actualizada cada cuatro años y se haría con consulta previa al Senado y al Consejo de Seguridad Nacional. Otro aspecto considerado fue la sustitución de la Ley Reservada del Cobre como mecanismo de financiamiento para las adquisiciones de sistemas de armas. Buscando fortalecer el recurso humano se planteaba la reformulación de la carrera militar, así como el perfeccionamiento del sistema previsional. Impulso de la industria militar (FAMAE, ASMAR y ENAER). 185 Sebastián Piñera. Coalición por el Cambio. Programa_de_Gobierno_2010.pdf Rodolfo Martinic Marusic Página 68 de 120 Ministro de Defensa Jaime Ravinet de la Fuente 11 marzo 2010 – 13 enero 2011 “Nuestra misión: 1) Un país seguro como condición necesaria para su desarrollo y progreso. 2) Trabajar por la paz en el mundo y especialmente en nuestra región. 3) Una región solidaria, donde la Política de Defensa sea un instrumento de confianza mutua, estabilidad y cooperación”186. Para conducir esas tareas y liderar el MDN fue designado el abogado Jaime Ravinet de la Fuente187, quien había desempeñado el mismo cargo durante el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos. Ravinet, militante democratacristiano, debió renunciar al partido antes de asumir. El hecho, interpretado en clave simbólica, hizo que no faltaron quienes vieron en el nombramiento la intencionalidad de atraer a un sector de la democracia cristiana hacia la centro–derecha, fuerza política que estaba a punto de comenzar su período presidencial. Al parecer, la defensa se presta también para fines instrumentales. C.12.2 Relaciones político–militares Durante este período se comienzan a tramitar los reglamentos derivados de la Ley que modernizó el MDN, entre ellos de organización y funcionamiento; de la Junta de Comandantes en Jefes; y las nuevas plantas ministeriales. Continuador de la política de integración chileno–argentina, al Ministro Ravinet le correspondió ejercer durante un período en que se desarrollaba el proceso judicial internacional por el límite marítimo y que enfrentaron a Chile y Perú. Fue notorio entonces que las autoridades peruanas hicieron caudal en sus declaraciones que “Chile incita a una carrera armamentista”188, aludiendo de ese modo a un eventual gasto militar desmesurado, acusación que fue refutada por el Ministro, tanto en el ámbito de las autoridades nacionales, medios de comunicación y en sus viajes al exterior. El hecho, se podría decir ahora, se inscribía en acciones estratégicas comunicacionales que acompañaban, junto a otras medidas en diferentes ámbitos, las pretensiones peruanas esgrimidas en la justicia internacional. En cualquier caso, el tema del armamentismo se presentaba bastante confuso y manipulable según la fuente especializada que hiciera la medición. Aun así, las estructuras de la seguridad y de la defensa en los distintos países no son homologables, atendiendo que en muchos casos incluyen gastos realizados para fuerzas de seguridad interior, en otros consideran unidades fronterizas militarizadas, o bien incorporan gastos de sistemas previsionales o de salud, etcétera, todo lo cual 186 Ministro de Defensa Jaime Ravinet www.issuu.com/gobiernodechile/docs/cuentapublicaministeriodedefensa 187 El democratacristiano Jaime Revinet, nuevo Ministro de Defensa en Chile. www.infodefensa.com.latam/2010/02/10 188 Ministerio de Defensa informó a comisión especializada que enviaría proyecto para actualizar carrera militar. www.senado.cl/2010/04/23 Rodolfo Martinic Marusic Página 69 de 120 dificultan el trabajo de comparación. De ahí que el Ministro defendió un gasto militar entorno al 1,4% del Producto Interno Bruto, y negó el porcentaje de más del 3% que adjudicaban organismos no gubernamentales internacionales. Por otra parte, asumido como uno de los objetivos del programa de gobierno, durante su gestión el Ministro Ravinet se pretendió mejorar la competitividad de las industrias públicas de defensa, y para lograrlo se declaró abierto a asociaciones con compañías privadas189, apuntando que ellas deberían aportar know–how, mercados y recursos al desarrollo de nuevos negocios. En todo caso el ministerio de Jaime Ravinet puede ser recordado además por una serie de errores comunicacionales cometidos durante los últimos meses de su gestión y que le costarían su salida del gabinete, entre los que se cuentan190: la fallida compra de una casa oficial para el Jefe de Estado Mayor Conjunto, objetada por la Contraloría General de la República; el impasse por las invitaciones que se cursaban a la travesía del buque “Aquiles”; su postura pública al señalar que las FAs serían renuentes a prestar colaboración a las autoridades civiles, sí debían dar explicaciones al Consejo para la Transparencia; y sus dichos poco académicos ante la Comisión Defensa de la Cámara de Diputados sobre un puente armable que se desplegó en el sur del país. Como se observa, todos asuntos relativos a la transparencia y que había sido considerada prioritaria en el quehacer gubernamental. La solicitud, algo abrupta, de renuncia al cargo191, junto con generar un traspié al diseño original del gabinete, anticipó un cambio más amplio del mismo, imponiendo dejar al Subsecretario Alfonso Vargas Lyng como MDN en calidad de Interino momentáneamente, hasta la designación de un nuevo Ministro titular. C.12.3 Relaciones civiles–militares Con posterioridad al terremoto y tsunami las instituciones de la defensa asumieron papeles relevantes dentro del Plan de Reconstrucción Nacional192 elaborado por las nuevas autoridades del país que asumieron el 11 de marzo de 2010. A ese respecto el propio Presidente de la República señaló “queremos gradualmente ir cambiando los fusiles por las palas. Lo que queremos pedir a las Fuerzas Armadas, que además de la emergencia y el orden público, nos ayuden a reconstruir nuestras escuelas, hospitales y viviendas. Las Fuerzas Armadas tienen logística, ingeniería y disciplina”193. 189 Ravinet, Ministro de Defensa de Chile: las empresas públicas de defensa están abiertas a asociaciones con compañías privadas. www.infodefensa.com/telam/2010/09/19 190 Tras seguidilla de errores y sin piso político cae Ravinet. www.elmostrador.cl/noticias/país/2011/01/14 191 Piñera pide la renuncia a Ravinet y se abre a otros cambios en el gabinete. www.revistaei.cl/2011/1/14 192 Gobierno de Chile (27 de agosto 2010) Plan de Reconstrucción Terremoto y Maremoto 27 febrero 2010. www.desarrollosocialyfamilia.gob.cl 193 Chile a un mes del terremoto. www.bbc.com/mundo/america_latina/2010/03/27 Rodolfo Martinic Marusic Página 70 de 120 Con esa orientación las FAs previeron tres fases: en la emergencia, asistencia y restablecimiento del orden público; reconstrucción de obras e infraestructura social de urgencia (19.762 personas beneficiadas); y, obras mayores del Cuerpo Militar del Trabajo que en la ocasión contrató 17.000 trabajadores que operarían en las regiones de O’Higgins, Maule y Bio Bio, todo lo cual contribuyó a mitigar el impacto social del desastre natural. Asimismo, se plantearon anuncios en cuanto a la necesidad de reformular la agencia encargada de desastres naturales, crear unidades de despliegue rápido ante emergencias de esa índole, y entrenar unidades militares especializadas en apoyo humanitario. Cabe hacer notar al respecto que hasta esa fecha desde la defensa nacional siempre se había planteado la ayuda humanitaria como una materia orientada a auxiliar población en el extranjero. Era parte del paradigma internacionalista en boga. Ministro de Defensa Andrés Allamand Zavala 16 enero 2011 – 05 noviembre 2012 “El concepto de seguridad ampliada no es ninguna innovación, simplemente recoge los conceptos que la propia Concertación ha incorporado en esos ámbitos. El documento siempre señaló en forma explícita que bajo ninguna circunstancia las Fuerzas Armadas iban a invadir las atribuciones exclusivas del Ministerio de Interior, de Carabineros y PDI, en el ámbito del orden público y de la seguridad interior”194. C.13.1 Claves políticas. Abogado y político histórico del partido “Renovación Nacional”. Fue diputado y luego Senador, cargo que dejó para asumir como Ministro de Defensa Nacional, renunciando para volver a la política partidista y participar en las elecciones primarias presidenciales en el conglomerado “Alianza por Chile”. En septiembre de 2011, con motivo del accidente aéreo en el archipiélago “Juan Fernández”, se trasladó al lugar de los hechos adquiriendo en esos días una importante exposición pública. En el ámbito bilateral, el Ministro Allamand indicó en una oportunidad que “muchas veces algunos vecinos que dicen ser muy amigos nuestros, pero nos demandan ante los tribunales internacionales, y en especial cuando denuncian un supuesto armamentismo195, frase que fue utilizada para graficar en su momento la falta de coordinación entre Defensa y la Cancillería. 194 www.senado.cl/abordan-documento-con-estrategia-de-seguridad-y-defensa-con-ministro-allamnd agosto 2012 195 2012: un año perdido para la modernización de la defensa. www.institutoigualdad.cl/2013/01/02 14 Rodolfo Martinic Marusic Página 71 de 120 Desde un punto de vista más amplio, a nivel gubernamental la sobrevivencia y rescate de 33 mineros a más de 700 metros bajo la tierra le proporcionaría al Ejecutivo días de un inusual apoyo ciudadano. No obstante, meses después, se vería fuertemente conmocionado por el movimiento social estudiantil, el cual puede ser visto ahora como un eslabón de una creciente serie de reivindicaciones que apuntaron al corazón del modelo de desarrollo económico chileno. C.13.2 Relaciones político–militares. En la agenda del sector defensa prevalecían tres temas importantes y de algún modo interrelacionados: 1) el inicio de la tramitación legislativa de la nueva Ley para en financiamiento de la defensa y que permitiría derogar la Ley N°13.196, conocida como Ley Reservada del Cobre; 2) la aprobación de la Directiva Presidencial para la Seguridad Exterior, cuya elaboración estuvo a cargo de la recientemente creada Subsecretaría de la Defensa, y, 3) la presentación oficial de una “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSyD)”196. Esta última merece un tratamiento especial por las dimensiones de los contenidos que proponía. En síntesis, la elaboración de la ENSyD respondía a la ampliación de la agenda tradicional de la defensa y seguridad de Chile y el mundo, producto de la globalización y el desarrollo tecnológico. Buscaba orientar y coordinar la acción de distintos organismos e instituciones nacionales para enfrentar adecuadamente los desafíos de seguridad en el período 2012–2024, utilizando de forma eficaz y eficiente los medios y recursos del país. Particularmente en el ámbito de la defensa, establecía las capacidades estratégicas requeridas por las Fuerzas Armadas para cumplir las tareas derivadas del propio documento, y, a su vez, constituirán la base para la elaboración de un presupuesto plurianual destinado al financiamiento del Plan de Desarrollo de la Fuerza. Se inspiraba en un escenario estratégico global que se caracterizaba por la incertidumbre estratégica, asociada a un aumento en el número de potenciales agresores y a la aparición del narcotráfico, el crimen organizado, el terrorismo, los ciberataques, las migraciones ilegales, la vulnerabilidad energética y la escasez de recursos naturales. En ese sentido, los intereses de seguridad de Chile en el mundo se concentran prioritariamente en América Latina, a partir del énfasis en un amplio abanico de materias de cooperación, tales como la protección de la democracia, el control de la corrupción, el combate al crimen organizado y la respuesta ante catástrofes. Se proponía que la ENSyD sea sometida a revisión cada cuatro años, o al menos una vez en cada mandato, manteniendo una proyección a 196 www.articulo30.org/politica-defensa/estrategia-nacional-de-seguridad-y-defensa-de-chile Rodolfo Martinic Marusic Página 72 de 120 doce años plazo. Fue definida como la “Política de las Políticas”, algo que provocó preocupación en sectores menos empáticos con las materias de seguridad. Y es que desde un comienzo su presentación no tuvo buena acogida por parte de los líderes políticos. Errores más, errores menos, cómo retirar el documento para incorporarle cambios después de haber sido entregado oficialmente al conocimiento público en una ceremonia197 y, haberse distribuido a los medios de comunicación, autoridades nacionales y gobiernos de países amigos, esto último, sin conocimiento de la Cancillería, también la ENSyD fue objeto de serios cuestionamientos en aspectos de fondo. Enviada a consultas al Senado, su Presidente, a la sazón, Camilo Escalona, señaló que “no compartía que se transformaran las materias de seguridad y de defensa ´en un solo todo´, y consideraba que el documento no tendría fácil despacho”. Esa visión negativa sobre un concepto de seguridad ampliada, fue sin duda la crítica más recurrente. El riesgo de militarizar la seguridad, y la eventual securitización de la política exterior, estuvieron presentes en las aprehensiones trasmitidas por el mundo académico y político. A modo de ejemplo, el ex MDN José Goñi, sin negar la posibilidad de generar un gran acuerdo para construir una Estrategia Nacional de Seguridad, señaló que el documento presentado por el gobierno era “impreciso, difuso, superficial, incompleto y con propuestas desorientadas”198, entregando sus fundamentos en cada caso. Pero también desde el interior del gobierno la ENSyD fue motivo controversial. Se reclamó escaso nivel de consulta previo a nivel ínter ministerial, y la figura de un “Consejero Nacional de Seguridad” (que podría incluso haber significado una reforma constitucional), despertó suspicacias en otras autoridades ministeriales en ejercicio. En definitiva, un año más tarde, las Comisiones Unidas de Defensa y Relaciones Exteriores del Senado199, se pronunciaron por no apoyar la ENSyD, y entre otros asuntos propusieron la eliminación de su capítulo IV donde se detallaban las capacidades militares (un listado de equipamientos y material bélico), precisando de paso que la seguridad excedía las labores del Ministerio de Defensa. ¿Qué había pasado? Primero, en varias iniciativas convocadas por los Gobiernos de la Concertación (elaboración de tres Libros de la Defensa, Mesa de Diálogo, Foro Nacional del Servicio Militar), el producto final siempre estuvo precedido por instancias plurales de conversación, diálogo político e intercambios de opiniones. Tal vez, dichos espacios de 197 www.redseca.cl/estrategia-nacional-de-seguridad-y-defensa-nuevo-impasse-entre-gobierno-y-oposicion 28 de agosto 2012. 198 Goñi, José. (2012). Defensa: una estrategia frustrada. www.quintopoder.cl/politica/defensa-unaestrategia-frustrada 199 www.lasegunda.com/Noticias/Politica/2013/12/06/senado-prepara-informe-critico-sobre-estrategianacional-de-seguridad-y-defensa Rodolfo Martinic Marusic Página 73 de 120 convergencia política nunca fueron del todo extensos ni profundos, pero al menos dejaban una impresión pública de aceptación y relativa legitimidad respecto a los fines que la iniciativa declaraba. La ENSyD, por encima de sus aspectos de fondo, careció de un proceso de participación, persuasión y sociabilización, de manera que fue bastante sencillo para la oposición desmontar sus pretensiones. Segundo, al parecer no quedan dudas de que Chile requiere contar con un documento de este tipo, aunque no se explica por qué debía ser el Ministerio de Defensa el articulador de la iniciativa. Una propuesta de esa magnitud y trascendencia debió haberse gestado desde la Presidencia. No son posibles coordinaciones entre iguales, se decía antes. Tercero, el concepto de seguridad ampliada, cuyo contenido ha sido tratado tanto por políticos como académicos en el mundo desarrollado, requería, en el caso nacional, mayor pedagogía. Provocó sobresaltos dentro del pensamiento de izquierda, y se interpretó abandonando las concepciones restrictivas explicitadas en anteriores Libros de la Defensa. C.13.3 Relaciones civiles–militares. En la línea del conjunto de incentivos para los soldados profesionales200 y conscriptos que realizaban el Servicio Militar, se consolidaban dos iniciativas que entregaban valor agregado a esa experiencia de integración civil– militar: nivelación de estudios tanto básicos y medios como técnico–profesionales, y, cursos de capacitación laboral para soldados conscriptos, y que alcanzaba a un 80% de los jóvenes acuartelados. Finalmente, el Estudio Nacional de Opinión Pública201 constataba que dentro de la evaluación de personajes políticos, el Ministro Allamand aparecía con un 82%, donde los porcentajes más altos alcanzaban Bachelet 99%; Piñera 99% y Lavin 97%, en cambio los más bajos eran para Melero 38% y Quintana 36%. Ante la pregunta ¿Quién debería ser el candidato de la Alianza (Renovación Nacional y Unión Demócrata Independiente)? Un 26% pensaba que Golborne y un 7% Allamand. En relación con la percepción de confianza en las instituciones, nuevamente las FAs figuran con un 60%, superadas por Carabineros con un 61% de las predilecciones. Los partidos políticos y el Congreso, con un bajo índice de 15% y 28% respectivamente, cerraban las preferencias ciudadanas. 200 El programa Soldado Profesional se comenzó a desarrollar en el Ejército en la primera década del 2000 y fue promovido como tal después del Foro Nacional sobre el Servicio Militar. Pueden postular soldados conscriptos y quedar con un contrato de cinco años plazo. Han sido muy efectivos para integrar unidades especializadas y usos tecnológicos. 201 Estudio Nacional de Opinión Pública N°67, julio – agosto 2012. www.cepchile.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 74 de 120 Ministro de Defensa Rodrigo Hinzpeter Kirberg 05 noviembre 2012 – 11 marzo 2014 “Durante este Gobierno nos hemos preocupado de institucionalizar el Ministerio de Defensa, reconocer el rol de nuestras Fuerzas Armadas, que el país tenga una adecuada presencia internacional, y destacar que las Fuerzas Armadas cumplen un rol diario en el país que muchas veces pasa desapercibido”202. C.14.1 Claves políticas Abogado, académico y uno de los fundadores del Partido “Renovación Nacional”. Fue Ministro del Interior del primer Gobierno del Presidente Sebastián Piñera. A comienzos del año 2011, conforme a cambios legislativos que ampliaban las facultades de esa cartera de Estado, pasó a constituirse como el primer Ministro del Interior y Seguridad Pública en la historia nacional. Su gestión ministerial estuvo caracterizada por el intento de impulsar las políticas de seguridad ciudadanas, tal como ocurrió con el proyecto de ley de “Fortalecimiento del Orden Público”, y que no logró ser aprobado en el Congreso. En esa misma línea, debió enfrentar varios conflictos políticos internos y manifestaciones sociales que contribuyeron al desgaste de su conducción ministerial. Fue, por lo demás, en dos oportunidades acusado constitucionalmente. Según reportajes de prensa el Ministro pudo haber tenido aspiraciones presidenciales203, (había acuñado la expresión de la “nueva derecha), no obstante, de acuerdo a encuestas del “Centro de Estudios Públicos”204, al consultarse sobre la evaluación de personajes políticos, en abril de 2012, el Ministro Hinzpeter figuraba con 17% de opiniones positivas y un 63% de rechazo, mientras que entre julio y agosto de 2012, la opinión positiva había bajado al 14% y el rechazo seguía en torno al 61%. Se agregaba a esa mala percepción pública, la derrota experimentada por la centro–derecha en las elecciones municipales de 2012, todo lo cual llevó a un ajuste ministerial en que un políticamente desgastado Rodrigo Hinzpeter asumía en defensa, reemplazando a Andrés Allamand que iniciaba su precandidatura presidencial. C.14.2 Relaciones político–militares Siguiendo una tendencia crecientemente instalada en la región para fortalecer la seguridad de los países, el año 2011, siendo Rodrigo Hinzpeter Ministro del Interior y Seguridad Pública, y Andrés Allamand Ministro de Defensa, se anunció el “Plan Frontera Norte”205. 202 Ministro de Defensa rindió cuenta pública 2010–2014. www.armada.cl Cinco inolvidables cambios de gabinete que desarmaron el equipo político. www.latercera.com/politica/noticia/2019/12/06 204 www.cepchile.cl 205 Gobierno lanzó Plan Frontera Norte para combatir el crimen organizado en el extremo norte del país. 04 octubre 2011. www.interior.gob.cl 203 Rodolfo Martinic Marusic Página 75 de 120 En fechas coincidía con el inicio formal de la demanda boliviana ante la Corte Internacional de Justicia y que exigía a Chile entrar en negociaciones para una salida soberana al mar. Sin embargo, se declaraba que el Plan estaba enfocado en evitar el ingreso y salida de droga y contrabando del país a través de puertos, sectores costeros no habilitados, complejos fronterizos y pasos no habilitados, para lo cual se buscaría una coordinación multisectorial. Como se podría apreciar esta política era uno de los componentes del documento ENSyD, sólo que en este caso en específico era anunciada por el gobierno esperando una pronta puesta en operación. Sobre la efectividad del “Plan Frontera Norte”206 se podrán consultar los datos, sin embargo, interesa poner atención en su concepción, en tanto involucraba a las FAs en tareas no convencionales, o ajenas a la seguridad exterior en el sentido restrictivo de la amenaza bélica. Al respecto hay un asunto claro: tanto la Armada como la Fuerza Aérea cuentan con instrumentos jurídicos para abocarse a estas tareas. En efecto, la “Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR)”, cumple funciones policiales marítimas respaldadas por facultades legales y bajo mandato del Ministerio Público y, en consecuencia, puede ejecutar órdenes de investigación y realizar operaciones policiales marítimas en sus zonas jurisdiccionales. Semejante condición corresponde a la “Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC)”, a través de normativas que rigen el control del espacio aéreo, aeropuertos y la seguridad operacional. Vale tener en consideración también que la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, consagra la vigilancia policial de las fronteras, como un asunto competente a esa fuerza de orden y seguridad. El tema se complejiza cuando se trata de considerar la situación del Ejército en ese tipo de cometidos, ya que la institución no posee una legislación específica y homologable como los casos de las instituciones antes referidas. Hasta ese momento, no habían existido iniciativas legislativas destinadas corregir lo señalado, y la Política de Defensa Nacional, expuesta en los Libros correspondientes (1997 – 2002 – 2010), ya se ha dicho, tampoco había incorporado una noción que ampliara las modalidades de empleo de la fuerza ante amenazas no convencionales, asunto muy relacionado con el debate de sí las FAs deben intervenir o no en el ámbito interno y bajo qué circunstancias podrían hacerlo. 206 Gobierno: Plan Frontera Norte ha funcionado por sobre las expectativas. 29 de noviembre 2013. www.cooperativa.cl/noticias/pais Rodolfo Martinic Marusic Página 76 de 120 En esto, se estima, hay un debate pendiente que no es solamente jurídico o, mejor dicho, debería finalizar en el campo jurídico, y en donde no debería estar ausente la realidad de los hechos consumados y, al fin y al cabo, un asunto de imperiosa necesidad. En lo que sigue, la discusión volverá a quedar relegada (2014–2018), pero surgirá con nuevos ribetes (2018–2022). Al observar la “Cuenta Pública 2010–2014”207 se advierte en general para la defensa un derrotero bastante regular y de continuidad. La máxima iniciativa presidencial y ministerial del período había sido la presentación de la ENSyD, y ya el año 2013 se sabía que no contaría con respaldo político. El resto de las materias correspondían a la elaboración de los reglamentos internos de los organismos ministeriales dependientes; la fijación de las plantas de las dos nuevas Subsecretarías; y la actualización de la planificación primaria y secundaria En la agenda internacional, se reanudaron las reuniones 2+2 entre Chile y Perú (Ministros de Defensa y Ministros de Relaciones Exteriores), tras siete años de haberse suspendido. Sobre este último asunto cabe consignar que en esos días el Gobierno chileno estaba desarrollando la estrategia de las “cuerdas separadas o paralelas”208, concepto que aludía a dejar el diferendo marítimo planteado por Perú radicado en la justicia internacional, mientras las relaciones bilaterales en sus aspectos económicos y políticos podían continuar funcionando. Por otra parte, los Gobiernos de Chile y Argentina pusieron a disposición de la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Fuerza Binacional de Paz Combinada y Conjunta “Cruz del Sur”, la que nunca ha llegado a desplegarse operacionalmente. También se puede destacar un espacio de integración regional que existió mediante la incorporación de soldados salvadoreños y hondureños a las fuerzas chilenas que participaban en la Misión de Estabilización en Haití (MINUSTHA). Como otros aspectos un poco más novedosos se podría citar en este período los esfuerzos que se realizaban por proyectar a Chile en la Antártica, así como el desarrollo del satélite FASAT–CHARLIE. El proyecto de ley sobre el nuevo financiamiento para las FAs había caído en el letargo del Congreso Nacional. C.14.3 Relaciones civiles–militares En general, culminando la primera Presidencia de Sebastián Piñera las relaciones civiles–militares quedaban muy influenciadas por la participación de las instituciones de la defensa en el proceso de 207 Hinzpeter, Rodrigo. (14 de enero 2014) Ministerio de Defensa Nacional. Cuenta Pública 2010–2014. Gaspar, Gabriel. El Gobierno se equivocó con las cuerdas separadas…Chile es más que LAN y Falabella. www.lasegunda.com/Noticias/Politica/2014/01/14 208 Rodolfo Martinic Marusic Página 77 de 120 reconstrucción nacional post terremoto y tsunami del 27 de febrero 2010, el que involucró distintas expresiones de ayuda humanitaria. Siguiendo una orientación de unas FAs centradas en la protección de las personas, y en conformidad a tratados internacionales suscritos por el país, contribuyen a mantener esa relación el trabajo que realizan unidades especializadas en desminado humanitario, así como por iniciativas legales destinadas a reparar y asistir a víctimas de minas antipersonales y otros explosivos de uso militar. Período Presidencial de Michelle Bachelet Jeria 11 marzo 2014 – 11 marzo 2018 C.15.1 Claves políticas Se iniciaba el segundo Gobierno de Michelle Bachelet, pero ahora apoyada por la coalición “Nueva Mayoría”, y que estaba integrada por los partidos políticos de la ex Concertación más el Partido Comunista. La gestión presidencial se vería muy alterada a raíz del Caso “Caval”, el que comprometió a un hijo y nuera de la presidenta en una investigación judicial por tráfico de influencias. Asimismo, es en este período cuando parte de la ciudadanía comenzó a exigir un proceso constituyente, mientras que, en paralelo, desde el gobierno se promovían diversas reformas sociales sin considerar que el crecimiento económico promedio del cuatrienio sólo llegó a un 1,9%, y casi un millón de emigrantes ingresaba al mercado laboral. En materias de defensa, el Programa de Gobierno “Chile de Todos”209 acusaba un hecho que se puede interpretar como sintomático para lo que se estima una política dirigida a trascender sucesivos gobiernos, ya que sin eufemismos, declaraba el estancamiento y retroceso que habría experimentado la defensa nacional en el período 2010–2013. Para la nueva etapa se enunciaban los siguientes objetivos principales: La Política de Defensa Nacional en el mediano y largo plazo generará una Comunidad de Seguridad en América del Sur, que garantice la paz y elimine definitivamente la amenaza de la guerra, siendo el Consejo de Defensa de UNASUR la institución para avanzar en esta materia. Como ya ha sido observado, un objetivo que se podría interpretar algo delirante si se constata la suerte que en poco tiempo corrió la señalada institución. Profundización con fuerza del proceso ya tan avanzado durante el primer Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet (textual), de diálogo, cooperación e integración con Argentina y se extenderá a Perú, y en la medida en que los objetivos de tal política se materialicen, se podrá revisar el concepto de disuasión, y avanzar hacia un nuevo concepto de política de defensa centrado en la cooperación mutua, la integración y el diálogo. 209 Programa de Gobierno de Michelle Bachelet 2014 – 2015. www.subdere.gob.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 78 de 120 En el ámbito interno se buscaría potenciar el mando del Jefe del Estado Mayor Conjunto en lo relativo a su empleo en tiempos de paz, incluso en instancias tales como la preparación, prevención y reacción ante emergencias, así como de su responsabilidad social. Curiosa iniciativa, no tanto por los propósitos perseguidos y que pueden estar muy bien, sino porque esta misma corriente de pensamiento de nuevo en el poder, durante quince años trabajó y propuso los derechos decisionales correspondientes al Jefe de Estado Mayor Conjunto. Presentar una indicación sustitutiva para destrabar la tramitación del proyecto de ley sobre la nueva forma de financiamiento para las FAs. Ingresar un proyecto de ley para reformar la carrera militar. Ministro de Defensa Jorge Burgos Varela 11 marzo 2014 – 11 mayo 2015 “Estas minas significan los últimos vestigios de una tierra que nos duele, pero también significan el pasado, la irracionalidad de algunos que nos llevaban a una guerra que afortunadamente hoy vemos como imposible”210. Abogado de profesión y político demócrata cristiano, ejerció labores gubernamentales desde 1990. Primero fue Jefe de Gabinete y Asesor Jurídico del Ministerio del Interior, luego Subsecretario de Guerra entre 1993 y 1996, año en que es designado Embajador de Chile en Ecuador hasta el año 2000, pasando entonces a ejercer como Subsecretario del Interior. Posteriormente, deja su cargo y presenta su candidatura a Diputado, siendo elegido para el período legislativo 2002–2006, e integrando entre otras tareas la Comisión de Defensa. Fue reelegido Diputado para los períodos 2006–2010 y 2010–2014. A fines del año 2013 decide no presentarse a la reelección por un nuevo período. Tras un año y dos meses dejó el cargo de MDN para asumir el Ministerio del Interior y de Seguridad Pública, en reemplazo de Rodrigo Peñailillo, a quien se le pidió la renuncia debido a la crisis provocada por las acusaciones en su contra de haber hecho en el pasado informes fraudulentos a un conocido operador político211. C.15.2 Relaciones político–militares Un acontecimiento de gran simbolismo se produjo en esos días: el regreso del Ministerio de Defensa a su emplazamiento histórico212, en el barrio cívico, al edificio de la calle Zenteno N° 45. “Regresar al edificio de calle Zenteno expresa la superación de aquella dicotomía que marcó por algunos años nuestra transición. Es 210 Argentina y Chile declararon Isla Grande de Tierra del Fuego zona libre de minas antipersonales. www.minutouno.com/politico/2015/20/05 211 Auge y caída. www.latercera.com/noticias/2015/09/05 212 El MDN funcionó durante 25 años en el edificio Diego Portales, actual GAM. Rodolfo Martinic Marusic Página 79 de 120 una restauración simbólica de la relación político-militar dentro de los cauces institucionales que se condicen con nuestro Estado democrático”, destacó el ministro Burgos213. En el ámbito de las políticas y procesos de planificación de la defensa se creó el Comité Interministerial sobre Ciberseguridad, cuyo objeto fue elaborar y proponer a la Presidenta de la República una Política Nacional de Ciberseguridad, la que finalmente seria publicada el año 2017. El Ministro Jorge Burgos pasó la noche de año nuevo 2015 con las tropas chilenas en Haití. Consultado sobre el posible futuro retiro de las tropas, afirmó que “tiene que ser un retorno gradual, inteligente y cooperativo. Aquí ha habido avances respecto a la seguridad, del punto de vista de la creación de una policía y de una mayor institucionalidad”214, dando un indicativo sobre el pronto final de la participación nacional en la misión de paz en Haití. En cuanto a las políticas y procesos de planificación a cargo de la Subsecretaría de Defensa, se continuó con el diseño de una nueva metodología de planificación de la defensa para transitar desde un modelo de planificación por amenazas, hacia un modelo de planificación basado en capacidades. En relación con esta última decisión, fue el sector de la defensa de Estados Unidos de A. primero (2001), y el Ejército de Tierra español después (2006), ambos con gran influencia en los circuitos de la defensa chilena, quienes pusieron en vigencia un nuevo sistema de planificación para la defensa basado en capacidades militares. El modelo terminaría por imponerse en todos los países miembros de la Organización del Tratado Atlántico Norte (OTAN). A su favor, se argumentaba que hasta entonces la planificación de la defensa y la estratégica militar se fundamentaban en un conocimiento, más o menos exacto, acerca del tipo de amenaza que se debería enfrentar, lo cual conllevaba también a cierta previsibilidad respecto a las operaciones o acciones que se deberían llevar a cabo. Conforme a ese análisis el modelo de planificación por amenazas correspondía al pasado, y se ajustaba más a los tiempos Post Guerra Fría, con escenarios estáticos y adversarios identificados y reconocibles. En contraste, la planificación a base de capacidades tiende a observar los escenarios complejos del futuro, cuyo carácter es más sutil, incierto, multipolar e indefinido. Se entendía por capacidad militar “al conjunto de factores (sistemas de armas, infraestructura, personal, medios tecnológicos y logísticos), asentados en unos principios y procedimientos doctrinales que 213 Ministerio de Defensa vuelve al barrio cívico tras 25 años. www.plataformaurbana.cl/archive/2015/04/13 Ministro Jorge Burgos celebró año nuevo junto con tropas chilenas en Haití. www.gob.cl/old/noticias/2015/01/01 214 Rodolfo Martinic Marusic Página 80 de 120 pretenden conseguir un determinado efecto militar a nivel estratégico, operacional o táctico” 215. En el caso nacional, bastante tiempo más tarde, la Memoria Anual del MDN indicaba que, entre mayo de 2015 a mayo de 2016, la Subsecretaria de Defensa deberá: “Terminar el trabajo de diseño del proceso de planificación basado en capacidades, el que articulará distintos ejes de la planificación de la defensa: empleo y desarrollo de capacidades; tiempos decisionales de corto, mediano y largo plazo; previsiones conjuntas e institucionales, etcétera. Complementariamente, una vez sancionado dicho diseño, se contempla una fase de conocimiento y adopción de la correspondiente metodología por parte de los organismos sectoriales involucrados en funciones de planificación”216. Es evidente que esta apuesta por cambiar el sistema de planificación se encuentra inspirada en realidades que viven potencias del primer orden mundial, y de ahí que surja la incógnita acerca de que tan adecuado es seguir metodologías que no necesariamente responden al entorno estratégico o contexto de seguridad doméstico. Complementa dicha percepción el hecho que la implementación y eficacia del proceso depende en gran medida de contar con programas de desarrollo conjuntos y dotados con alta tecnología, cuyos costos son tan elevados para las realidades de los países en vías del desarrollo que las asignaciones presupuestarias probablemente no podrán satisfacer, sobre todo, si constituyen factores no prioritarios para el poder legislativo217. Por las razones precedentes se tiende a pensar que antes de propiciar un cambio de esta naturaleza y envergadura, era conveniente analizar tanto los escenarios estratégicos de empleo de la fuerza como el piso político que sustentaría al nuevo modelo de planificación. Por lo demás, tampoco parecía indispensable tener que encadenar los procesos de toma de decisiones políticas y estratégicas a un solo sistema de planificación, por muy de vanguardia que sea éste en otras latitudes. Salvo, claro, que la implementación del sistema persiguiera otros objetivos. C.15.3 Relaciones civiles–militares Un nuevo espacio en este ámbito se abrió el 28 de diciembre de 2015, cuando en conformidad a la Ley N° 20.500 sobre “Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública”, el MDN creó el “Consejo de la Sociedad Civil del Ministerio de Defensa (COSOC)”218. El referido Consejo pretende constituir un mecanismo de participación ciudadana en la gestión pública al interior del MDN. Está compuesto por un mínimo de seis y un máximo de doce Consejeros elegidos para un 215 Revista Española de Defensa. (2006). Planificación por capacidades. www.infodefensa.com/2006/23/03 Gobierno de Chile. (2015) Ministerio de Defensa Nacional. 217 Arancibia, Rodrigo. El desarrollo de las fuerzas basado en capacidades. La visión de Estados Unidos. www.revistademarina.cl/2015/05 218 www.defensa.cl Página cuenta con un ícono titulado COSOC en donde se pueden conocer más detalles. 216 Rodolfo Martinic Marusic Página 81 de 120 período de dos años por miembros de asociaciones de la sociedad civil sin fines de lucro. La misión del Consejo es representar a la ciudadanía organizada ante las autoridades del MDN. Para ello recoge antecedentes, propuestas y opiniones tanto entre las organizaciones para transmitirlas a las autoridades, como de las autoridades hacia la ciudadanía, emitiendo a la vez opinión fundada respecto a las políticas públicas que se desarrollan como las que se proyectan, todo esto al servicio y desde la perspectiva ciudadana. El objetivo principal del Consejo es acercar a la ciudadanía a la administración de la Defensa Nacional, favoreciendo el ejercicio del derecho de las personas a participar en los distintos espacios de la gestión pública. Ministro de Defensa José Antonio Gómez Urrutia 11 mayo 2015 – 11 marzo 2018 “La capacidad multifuncional y polivalente hace de nuestras Fuerzas Armadas, instituciones integradas con la ciudadanía y con el desarrollo del país”219. C.16.1. Claves políticas. De profesión abogado, fue concejal de la Municipalidad de Las Condes y ejerció también como Alcalde Subrogante (1991 y 1994). Entre 1996 y 1999 fue Subsecretario de Justicia y Ministro del mismo ramo entre 1999 y 2003. Desde el año 2005 al 2014 fue Presidente Nacional del Partido Radical Socialdemócrata. Durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos participó en la elaboración y tramitación del conjunto de leyes de la Reforma Procesal Penal. En el año 2004 formó parte de la Comisión sobre Prisión Política y Tortura “Comisión Valech”. Él mismo, había estado detenido con posterioridad al 11 de septiembre de 1973. En 2006 fue elegido senador por la Región de Antofagasta, y el año 2008 fue precandidato presidencial. En el año 2013 cuando se aprestaba la demanda ante la Corte Internacional de Justicia, había declarado: “A Bolivia hay que darle una salida al mar, incluso con soberanía, si bien preciso que esta salida ‘no debiera dividir en la mitad´ el territorio chileno”220, expresiones que debió salir a aclarar luego de su nombramiento como MDN: fue una declaración en otro contexto, apuntó. En el segundo gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet asumió primero como Ministro de Justicia, siendo nombrado después MDN. 219 Seminario para Oficiales Generales de las Fuerzas Armadas recién ascendidos. Diciembre 2017. www.defensa.cl 220 www.latercera.com/2015/11/05 Rodolfo Martinic Marusic Página 82 de 120 C.16.2. Relaciones político – militares Se podría sostener que uno de los rasgos predominantes en la gestión del Ministro Gómez fue su insistente discurso por fortalecer las atribuciones del Estado Mayor Conjunto y, coetáneamente, del Jefe de esa organización, lo que se traducía en buscar la reforma del actual estatuto jurídico que lo rige221 (Ley Orgánica del MDN, 2010). Como se ha venido indicando, la concepción y empleo de la fuerza bajo modalidades conjuntas222 implica que los distintos medios (terrestres, navales y aéreos) deban responder integralmente a un mando común o conjunto de carácter operacional, y no bajo sus propias líneas de mando institucionales. Es decir, es algo que tiene alto impacto en la política militar. Las nuevas atribuciones de mando del Jefe de Estado Mayor Conjunto, no sólo comprenderían los casos de guerra externa o crisis internacional, ya establecidas en la normativa vigente, sino que se ampliarían para preparar, prever y reaccionar ante emergencias y catástrofes, así como los nuevos desafíos que plantean el cambio climático y el calentamiento global. El diseño de esa agenda ampliada (le suena ese adjetivo) para la defensa, terminaría con tantos años de resistencia conceptual y práctica dirigida a constreñir los empleos de la fuerza militar, no obstante, de prosperar, ya está advertido, tendría costos para las instituciones: la revisión de los derechos decisionales de los Comandantes en Jefe. En diciembre de 2017 el MDN tenía listo el proyecto de ley “Fortalecimiento de la institucionalidad conjunta”, sin embargo, no ingresó a trámite legislativo. Otra oportunidad perdida, porque tal vez con el expediente de potenciar el nivel conjunto, se podía haber avanzado algo en el diseño de una agenda amplia para la defensa moderna. En cuanto a las relaciones vecinales el Ministro José Gómez “reconoció que existió un reforzamiento de la vigilancia militar en la frontera norte con Bolivia y Perú”223, en medio de una serie de hechos delictuales acontecidos en esa zona geográfica. Aclarando que no se trataba de la aplicación de la “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSyD)”, si manifestó que entonces había condiciones para analizar hasta qué niveles pueden las Fuerzas Armadas intervenir en la seguridad interna del país (sic). Por alguna razón esas condiciones no maduraron, y un asunto de tanta importancia por resolver, nuevamente, quedó postergado. Un aspecto novedoso lo constituyó que, tratándose del término del período gubernamental, el MDN elaboró un “Balance de Gestión Integral 221 Op.Cit. Seminario para Oficiales Generales… Modernización de la estructura de la defensa. El valor de lo conjunto. www.defensa.cl/2018/01/18 223 Ministro de Defensa reconoce que ha existido aumento de vigilancia con militares en la zona norte. www.emol.com/noticias/nacional/2015/11/22 222 Rodolfo Martinic Marusic Página 83 de 120 2017”224, mediante lo cual las políticas sectoriales de la defensa se aproximaron con mayor rigurosidad a una política pública. En efecto, este documento incorporó un pormenorizado informe de las actividades y logros alcanzados a partir de las definiciones del Programa de Gobierno, Mensajes Presidenciales y otros insumos, e incluyó los objetivos y productos estratégicos establecidos, aplicando indicadores de gestión y resultado efectivo. Un ejercicio particularmente difícil de ejecutar cuando se trata de asuntos atingentes a la política de defensa. En lo relacionado con operaciones de paz, durante el segundo semestre de 2017 se cumplió la fase de “repatriación” de los últimos medios que Chile mantenía en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República de Haití (MINUSTAH). Junto con ello, después de trece años se dio término a todos los compromisos contractuales entre Naciones Unidas y Chile, referidos a esta misión. Libro de la Defensa Nacional 2018225 Al igual como ocurrió con la publicación del Libro de la Defensa 2010, esta cuarta edición correspondiente sucede al finalizar el período presidencial de Michelle Bachelet, y ante un cambio de orientación política de las autoridades gubernamentales que la sucederían. En consecuencia, no resultaba extraño que una de las características de la nueva publicación fuera que sus contenidos recogieran con algún sentido de auto referencia un resumen de las materias que habían significado proyectos desarrollados por la política de defensa y la política militar. Veamos algunos de los que se incluyen: Los contenidos de la Ley N° 20.424 “Estatuto Orgánico del MDN”, que no alcanzaron a ser incorporados en el Libro versión 2010, debido a su fecha de promulgación. La nueva metodología de planificación por capacidades, que el Libro califica de cambio “paradigmático”. La implementación de este método es presentada como asumiendo el fortalecimiento de la conducción civil de la defensa. Un capítulo completo dedicado a la institucionalidad conjunta, incluyendo el anuncio que el gobierno había preparado un proyecto de ley que buscaba fortalecer dicha instancia. La política para contribuir a mitigar los efectos del calentamiento global y el cambio climático. La política de Derechos Humanos del Ministerio de la Defensa Nacional; inclusión, no discriminación y enfoque de género. Medidas de probidad administrativa, transparencia y Unidades de Control Interno, tanto en las instituciones como en el propio MDN. Políticas sobre operaciones internacionales de paz asociadas a políticas de género. Políticas Nacionales de ciberseguridad y ciberdefensa. Recursos financieros de la defensa. Aportes de la defensa al desarrollo nacional. Conformación del “Consejo de la Sociedad Civil” en el MDN. 224 Ministerio de Defensa Nacional. (2018) Balance de Gestión Integral. www.dipres.gob.cl Ministerio de la Defensa Nacional. (2018). Libro de la Defensa Nacional www.defensa.cl/media/LibroDefensa/pdf 225 de Chile. Rodolfo Martinic Marusic Página 84 de 120 En lo medular, más allá de políticas sectoriales, el Libro pone de relieve dos proyectos fundamentales: potenciar el desarrollo de la institucionalidad conjunta, y el fortalecimiento de la conducción civil del sector por medio de la implementación de un proceso de planificación basado en capacidades. Aunque podrían constituir opciones correctas para el desarrollo del sector, subyace en ambos componentes el propósito de restar perfil específico a las instituciones armadas. C.16.3. Relaciones civiles – militares En la última cuenta pública la Presidenta Bachelet reconoció las tareas realizadas por las FAs en la mitigación de situaciones de emergencia señalando que: “Durante el período presidencial 2014 – 2018 el país ha sido asolado por quince desastres naturales que han afectado doce regiones del país, dejando 300 mil unidades habitacionales con fallas estructurales 226. Otras cifras aludían que sólo en los últimos incendios forestales se desplegaron más de 8000 efectivos, 18 aviones, 14 helicópteros, cerca de 200 camiones y maquinarias pesadas, entre otros medios de las FAs. Lo que se estaba haciendo evidente era que las amenazas de la naturaleza ya no serían algo excepcional, sino que se transformaban en permanentes. Esa nueva realidad hizo más intenso un nuevo tipo de vinculación entre la civilidad y el estamento militar, involucrando a otras instituciones del Estado, ciudadanía, organizaciones sociales, políticas y culturales, en cuya dinámica las FAs podrían ofrecer, además de la solvencia de sus medios y organización, apoyo en labores de orientación, prevención, capacitación, alerta, normalización y reconstrucción. El Ministro Gómez capturó la situación y lo plasmó en las frases siguientes: “Las Fuerzas Armadas no se insertan en la sociedad, nacen de ella. En la palabra defensa hay connotaciones referidas a otro social, otro que en algún momento –o quizás siempre– puede tener las necesidades de amparo, protección y socorro, relevando a continuación que estas necesidades no son imaginarias. Se han presentado con lamentable frecuencia en los últimos años, bajo la forma de terremotos, erupciones, aluviones, accidentes, incendios227.” En cuanto a las percepciones ciudadanas228, ante la pregunta sobre cuáles instituciones dan más confianza a los chilenos, se registraba una diferencia significativa desde el punto de vista estadístico entre las mediciones NOV./DIC. 2016 que señaló a las FAs con un 46% de confianza, y la medición DIC./MAY. 2017, con un 40%. Respecto a la pregunta cuán extendida está la corrupción, un 24% indicó que en las FAs el año 2016, porcentaje que subió a un 38% el año 2017. 226 Bachelet hace balance y destaca la actuación de las Fuerzas Armadas ante desastres. www.infodefensa.com/Latam/2017/06/11 227 Gómez, José Antonio. Clase Magistral con motivo de la inauguración del año académico de las Fuerzas Armadas. www.infogate.cl/2017/03/21 228 Estudio Nacional de Opinión Pública N° 79 (2017) wwwcepchile.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 85 de 120 Aun considerando el deterioro en las cifras, las FAs seguían teniendo uno de los mejores indicadores en confianza y eran vistas en rangos intermedios en el tema de la corrupción (por ejemplo, los partidos políticos figuraban con un 68%). Tal vez aquí operaba a su favor el arraigo ciudadano obtenido por el apoyo brindado a la población ante situaciones catastróficas. Entre tanto, el gobierno que finalizaba exhibía un 15% de aprobación y las demás mediciones proyectaban un casi seguro cambio en la orientación política de la gestión gubernamental. Otro hecho especial del período fue que en el mes de agosto de 2015 se instauró por primera vez en el MDN una “Unidad de Derechos Humanos”, dirigida por el ex Ministro de la Corte de Apelaciones, Alejandro Solís Muñoz, con el fin de agilizar y precisar las respuestas a solicitudes emanadas por ministros que llevan causas relacionadas con los Derechos Humanos. Período Presidencial de Sebastián Piñera Echeñique 11 marzo 2018 – 11 marzo 2022 C.17.1 Claves políticas. El Programa de Gobierno “Construyamos tiempos mejores para Chile”229, se autoimponía la misión de transformar en un período de ocho años a la nación en un país desarrollado y sin pobreza. En apretada síntesis, entre otros aspectos se declaraba que el núcleo de la vida social son las familias, ofreciendo programas de desarrollo social para niños, jóvenes y adultos; acceso a la educación superior; modernizar el Estado para beneficiar a los emprendedores; reformar el sistema de salud; e igualdad de oportunidades para las mujeres. Un espacio importante del programa estaba dedicado a la lucha contra la delincuencia en todas sus formas, el combate al narcotráfico y las bandas criminales. En relación con la defensa nacional el programa definía los siguientes objetivos y medidas: Desarrollar la Política de Defensa y la Política Militar como políticas de Estado de largo plazo y asegurar una capacidad militar efectiva que resguarde nuestra soberanía, con un sustancial avance en las capacidades de ciberdefensa y actuación conjunta de la fuerza. Aumentar la capacidad de contribuir al resguardo y protección de nuestros intereses y derechos en la Antártica y en las áreas marítimas, jurisdiccionales o con responsabilidad internacional. Potenciar la polivalencia de las Fuerzas Armadas, a fin de aportar al desarrollo y seguridad del país en tiempos de paz, en especial en casos de emergencias y catástrofes naturales. Reemplazar la Ley Reservada del Cobre por un mecanismo de financiamiento estable y plurianual que garantice la inversión en desarrollo y el sostenimiento de las capacidades estratégicas, 229 www.sebastianpinera.cl/images/programa-SP.pdf Rodolfo Martinic Marusic Página 86 de 120 incluyendo la mantención de un fondo de contingencia estratégica y un piso mínimo garantizado. Acercar la defensa a la sociedad impulsando el conocimiento y la participación del mundo académico, científico y social en estas materias. Mantener la disposición y capacidad para cooperar con el sistema de seguridad internacional a través de operaciones de paz, ayuda humanitaria o protección de las rutas de comercio internacional. Modernizar la carrera militar a fin de aprovechar mejor la formación del personal activo. Perfeccionar el sistema de Servicio Militar para dar mayor flexibilidad al empleo de las reservas en situaciones de emergencia, generando nuevas instancias de participación del mundo civil con las Fuerzas Armadas. Generar instrumentos que permitan en todo momento contar con información adecuada respecto al estado de eficiencia de nuestras Fuerzas Armadas, en relación a las distintas misiones que cumplen. Modernizar las normas que rigen los gobiernos corporativos de las empresas públicas de defensa y generar mecanismos de cooperación con el sector privado. El programa gubernamental, incluyendo por cierto los objetivos y prioridades de la defensa, tuvieron que ser modificados a partir del 18 de octubre de 2019, luego de la ocurrencia de una serie de protestas y disturbios que afectaron tanto a la capital, Santiago, como las principales regiones del país, lo cual llevó al gobierno a decretar al día siguiente Estado de Excepción Constitucional de Emergencia. Dos días después el Presidente manifestó “Estamos en guerra contra un enemigo poderoso”, y junto con exacerbar la conflictividad social, fue síntoma de una labor de inteligencia estatal prácticamente anulada. Más tarde, el 18 de marzo de 2020 el Presidente declaró “Estado de Catástrofe” por la pandemia del COVID – 19. Ministro de Defensa Alberto Espina Otero 11 marzo 2018 – 28 julio 2020 “Los hombres y mujeres de nuestras Fuerzas Armadas, son los únicos en Chile que juran a la bandera servir fielmente a la Patria, rendir la vida si fuese necesario, y poner todo empeño en ser hombres y mujeres, en ser un soldado, un marino o aviador valiente, honrado y amante de su Patria. Por lo mismo, en las misiones que realizan, no puede haber dudas respecto de la probidad y ética que desempeñan sus funciones. Si estas dudas llegaran o existieren infracciones a la probidad, estaríamos poniendo en grave riesgo la confianza ciudadana, que es esencial para cumplir con la noble misión que los chilenos, la Constitución y las leyes le asignan a nuestras Fuerzas Armadas”230. 230 Espina, Alberto. (2019). Discurso del Ministro de Defensa Nacional para inaugurar el año académico de las Fuerzas Armadas. www.defensa.cl Rodolfo Martinic Marusic Página 87 de 120 C.17.2 Relaciones político – militares. Abogado de profesión y militante del Partido Renovación Nacional, del que fue su presidente entre 1997 y 1999. Primero ejerció como Diputado electo en 1989, siendo reelegido sucesivamente hasta convertirse en Senador de la República entre los años 2002 y 2018, año en que se le designó MDN. Fue una de las figuras claves de la centro–derecha durante la transición política. Le correspondió ejercer el cargo de MDN en un período signado por los disturbios de octubre 2019 y posteriormente a inicios de la pandemia, debiendo enfrentar una concentración de temas y particular demanda respecto a la seguridad, con lo cual se anunciaba un giro hacia la extensión de las tareas en materias de la política militar. Ley N° 21.174 “Establece nuevo mecanismo de financiamiento para las capacidades estratégicas de la defensa nacional”. El 10 de septiembre de 2019, cuando todavía el país funcionaba bajo estándares de relativa normalidad, el Presidente de la República promulgó la ley arriba indicada. En parte de su articulado derogaba la Ley N°13.196 “Reservada del Cobre”, hasta entonces principal fuente de financiamiento para la adquisición de sistemas de armas y mantenimiento del potencial bélico. Desde los inicios de la transición diversos gobiernos habían incluido esta iniciativa en sus programas, y el año 2009, en el primer mandato de la Presidenta Bachelet, se ingresó a trámite legislativo un proyecto legal en tal sentido. Habían pasado diez años. Definitivamente los procesos de trabajo internos y los tiempos legislativos en defensa son muy laxos. Algunas de sus disposiciones más importantes se señalan a continuación: Se establece una política de defensa como criterio orientador de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional, que será presentada ante las comisiones técnicas de la Cámara y el Senado. Esta política concretizará la planificación para el Desarrollo de la Fuerza que tendrá una duración no inferior a 8 años. Esta planificación derivará en un plan cuatrianual de inversiones. Asimismo, para otorgar estabilidad a las inversiones se crea un Fondo Plurianual de Capacidades Estratégicas y un Consejo del Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas encargado de la programación y control de flujos financieros y su administración financiera a cargo del Banco Central. Para mantener, sostener y actualizar las capacidades de las FAs se establece que siempre existirá un aporte base a las FAs sobre un promedio de dicho aporte calculado base en los últimos seis años. Existirá un Fondo de Contingencia Estratégico para enfrentar situaciones de crisis y financiar material bélico severamente dañado como consecuencia de emergencias o catástrofes. También permitirá anticipar una adquisición de material bélico contemplada en la planificación del desarrollo de la fuerza, cuando Rodolfo Martinic Marusic Página 88 de 120 por las características y disponibilidad sea necesaria dicha adquisición. La administración financiera de los recursos del fondo estará a cargo del Banco Central. En forma previa, el ministro de Defensa, deberá presentar al Congreso y sus comisiones de Defensa el plan cuatrianual de inversiones, lo que se hará meses antes de la discusión de presupuesto. Luego el Congreso votará en la Ley de Presupuesto la proyección del aporte al cuarto año y el aporte anual. Existirá control de la Contraloría General de la República a los decretos que aprueban el programa cuatrianual de inversiones; a través de observaciones y auditorías; y control de las comisiones técnicas del Congreso Nacional. La ley elimina el piso mínimo para actividades generales de las FAs establecido en la Ley de Presupuestos, así como el piso mínimo para gastos reservados. El citado cuerpo legal es una equilibrada combinación de transparencia, participación y control del gasto, junto a la intencionalidad de otorgar certeza a los flujos financieros, cuyos ciclos cuando se trata de adquisiciones de sistemas de armas, necesariamente deben ser proyectados y sostenidos. En lo conceptual, si hubo consenso para su aprobación entre los principales actores políticos, entonces los cambios en las esferas de los poderes del Estado inherentes a todo sistema democrático, no deberían afectar su ejecución. Ello es congruente con lo que se ha definido como una política de Estado, y que en este caso suma notorios rasgos de legitimidad, al tomar parte en todo el proceso decisional y de control distintas autoridades políticas representativas de la institucionalidad estatal. Habría que tener confianza que en su dimensión práctica va a funcionar adecuadamente, no obstante, es innegable advertir que al mes siguiente de promulgada la ley, las circunstancias generales del país cambiaron radicalmente, siendo probable que, en las futuras asignaciones de recursos, exista la tentación a cambiar las prioridades también. Pasando a otro tema, aunque guarda relación con el anterior, como producto de las investigaciones judiciales por actos de corrupción en las FAs, uno de los ejes del período ministerial iba a ser implementar más de quince medidas de la “Agenda de Probidad, Austeridad y Transparencia”, e incluían un Comité de Auditoría Externa; una nueva forma de rendición de las cuentas, que incorporó los gastos reservados; registro único de proveedores; canal de denuncia de irregularidades, y un mayor control de la autoridad civil. Pero amenazas emergentes cambiarían súbitamente el centro de gravedad. Los graves sucesos de violencia urbana que comenzaron la noche del 18 de octubre de 2019, tuvieron como respuesta gubernamental la Rodolfo Martinic Marusic Página 89 de 120 declaración de Estado de Emergencia231. Durante diez días las FAs debieron intervenir en el control del orden interno, sin mayor entrenamiento para ese tipo de tareas, con procedimientos obsoletos, y un débil respaldo legal. “La experiencia nos mostró que se requería preparar su trabajo (el de las FAs) en materias de orden público”232, indicó el entonces MDN. Lo que expusieron las imágenes televisadas fue en ocasiones la desorientación de las tropas militares, cuando no, recibiendo por parte de algunos civiles un trato que simplemente ofende la dignidad humana. ¿Existió tiempo para un proceso de preparación y entrenamiento? ¿O faltó voluntad, capacidad y asertividad para prever conflictos distintos a la guerra? ¿Primó la tozudez de quienes pusieron a la seguridad en el limbo? Cabe preguntarse por lo demás, si no es lo que las FAs hacen (o hacían) cuando participan en operaciones internacionales de paz, justamente tareas relacionadas con el control del orden público y la seguridad interna, ese concepto que tanta alarma y desprecio ha tenido en parte de la “Comunidad de la Defensa”. Era la hora de pagar facturas pendientes, aunque las iban a tener que costear quienes nunca participaron en la elaboración de ninguna política pública plasmada en un Libro de la Defensa. Ni que decir de los supuestos Informes de Inteligencia Militar que filtraron los medios de comunicación social, y que el Ministro Espina habría puesto en conocimiento del primer mandatario, los cuales adjudicaban los desmanes públicos al “Foro de Sao Paulo233, cuestión que, más de un año y medio después de los hechos, nunca ha podido ser mínimamente evidenciado. Pero volvamos al empleo de la fuerza. Siempre reactivos, el MDN y la Contraloría General de la República trabajaron después de los hechos en la actualización de las “Reglas del Uso de la Fuerza (RUF)”234 (las anteriores eran del año 2012), una suerte de guía de procedimientos o criterios de actuación gradual en Estados de Excepción Constitucionales, y fueron las siguientes: 231 Regla número 1: “Empleo disuasivo de vehículos militares, porte de armas y despliegue de fuerzas”. Regla número 2: “Efectuar negociación, demostración visual, advertencias verbales”. Regla número 3: “Empleo disuasivo de fumígenos (granadas de humo, gas pimienta o lacrimógeno, entre otros), sistemas de sonido, luz o agua”. Regla número 4: “Empleo disuasivo de dispositivos o armamentos no letales: bastones, dispositivos eléctricos, Piñera decreta Estado de Emergencia ante un 18 de octubre negro y realiza gesto tardío para estudiar alza de pasajes. www.elmostrador.cl/noticias/pais/2019/10/19 232 Alberto Espina: Estoy profundamente orgulloso de la forma responsable en que las Fuerzas Armadas han actuado. www. cnnchile.com/pais/2019/01/12 233 Insólito informe del Ejército sindicó como instigadora del estallido social a reconocida antichavista refugiada en Chile. www.eldesconcierto.cl/nacional/2020/10/21 234 FF.AA. revelan nuevas reglas del uso de la fuerza para estados de excepción. www.cnnchile.com/pais/2020/21/02 Rodolfo Martinic Marusic Página 90 de 120 proyectiles de pintura, de gas pimienta y lacrimógeno, y otros análogos”. Regla número 5: “Empleo de armamento antidisturbios, sin disparar a quemarropa ni apuntar directo al rostro”. Regla número 6: “Preparar el arma de fuego con clara intención de utilizarla”. Regla número 7: “Efectuar disparos de advertencia con el arma de fuego, sin apuntar a personas”. Regla número 8: “Usar armas de fuego en legítima defensa, de acuerdo a lo establecido en el Código Penal y el Código de Justicia Militar”. Regla número 9: “Usar armas de fuego como último recurso, cuando las medidas anteriormente señaladas resultaren insuficientes, conforme al artículo 5, numeral 5 de la ley N° 18.415, Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción y al artículo 208 Código de Justicia Militar, y sólo en el caso de enfrentamiento con personas que utilicen o se apresten a utilizar armas de fuego u otras armas letales, en los siguientes casos: en un ataque actual o inminente a un recinto militar; en la protección de las instalaciones, sistemas o componentes de empresas o servicios, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública cuya perturbación en su funcionamiento o destrucción tendría un grave impacto sobre la población”. El Instituto Nacional de Derechos Humanos, en general, valoró la elaboración de las RUF, sin embargo, fundamentó que a su juicio deberían tener rango legal. Otras aprehensiones surgieron desde grupos vinculados al mundo militar, que las consideraron muy restrictivas, y llamaron la atención por el empleo del concepto “armas letales” el cual deja sujeto a interpretaciones su significado (una molotov, determinados cuchillos, o ciertos proyectiles artesanales, pueden ser perfectamente letales). Hay otro aspecto necesario de analizar. De acuerdo al mandato constitucional ya antes citado, las FAs existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional (artículo 101). Por otro lado, también con rango constitucional existe un Consejo de Seguridad Nacional, y que tiene por finalidad “…asesorar al Presidente de la República en las materias vinculadas a la seguridad nacional…” Y no son las únicas veces que el término seguridad nacional figura tanto en la constitución como en otras leyes derivadas. Ahora bien, se recordará que el 7 de noviembre de 2019, sólo días después del inicio de los desórdenes públicos, el Presidente convocó a los integrantes del Consejo de Seguridad Nacional, ocasión en que se dio un inusitado intercambio de opiniones entre el Presidente, el Ministro Espina y el Contralor General de la República. Este último señaló que “…no habría argumentos para entender que estamos frente a un problema de seguridad nacional, ya que aquí hay un problema de orden público, lo que amerita otro tipo de Rodolfo Martinic Marusic Página 91 de 120 soluciones”235. El Presidente y el MDN opinaron en un sentido contrario. Lo que se advierte de ese intercambio es que, ante la inexistencia de una definición jurídica del término, priman las lecturas e interpretaciones políticas y, en consecuencia, es difícil que se produzca acuerdo. El problema es que esto va mucho más allá que un debate conceptual, ya que, en definitiva, la seguridad nacional calificada debería tener algún rango de aplicación en situaciones prácticas, sino, de otro modo, es letra muerta. Provoca cierta indignación que hayan pasado más de cuarenta años de vigencia constitucional, con múltiples modificaciones, pero nunca fue incluido un esfuerzo por precisar el significado y alcances jurídicos de una de las misiones de las FAs; ser esenciales para la seguridad nacional. Durante este período se aprobó la Ley sobre desastres naturales, pero otras iniciativas legales que atañen a la agenda de seguridad, tales como el combate contra el narcotráfico, ley antiterrorista, sistema de inteligencia, control de armas y de infraestructura crítica, han experimentado dificultades, cuando no paralizaciones en su tramitación. A continuación, se verán algunos detalles de los proyectos que específicamente implican tareas para la defensa y las FAs. Ley Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres Naturales y crea la Agencia Nacional de Protección Civil236. De acuerdo a la ley el Sistema estará conformado por el conjunto de entidades públicas y privadas con competencias relacionadas a las fases del ciclo del riesgo de desastres, que se organizan, desconcentrada o descentralizadamente y de manera escalonada, desde el ámbito comunal, provincial, regional y nacional, para garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; y comprende las normas, políticas, planes y otros instrumentos y procedimientos atingentes a la Gestión del Riesgo de Desastres. Se dispone un proceso continuo en el cual, la confluencia de diferentes circunstancias, puede derivar en una situación de emergencia en cualquieras de sus cuatro niveles, y que constituye el “Ciclo de riesgo de desastres”; de mitigación; de preparación (en la que se incluye la etapa de alerta); de respuesta y de recuperación (que comprende las etapas de rehabilitación y de reconstrucción. La ley regula una nueva institucionalidad del Sistema, constituida sobre la base de los “Comités para la Gestión del Riesgo de Desastres”, cuyas estructuras, organización y dirección se regulan, 235 Ferrada, Ernesto. (2020) Seguridad Nacional: ¿es necesario una definición positiva en el derecho nacional? Revista Escenarios Actuales Año 25, N° 2. CESIM. 236 Listo para convertirse en Ley Sistema de prevención y respuesta ante desastres naturales. www.senado.cl/2021/05/05 Rodolfo Martinic Marusic Página 92 de 120 teniendo como base el principio de coordinación, conforme al cual ejercerán las funciones propias en cada fase del ciclo del riesgo, y en el nivel de gestión (nacional, regional, y comunal) según corresponda. En lo relativo a las FAs, la ley dispone que forman parte del Sistema, y que actuarán de acuerdo a sus capacidades y competencias en las fases del ciclo del riesgo de desastres, entregando al MDN la responsabilidad de la coordinación y ejecución, en las materias que le correspondan a su sector, de la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, del Plan Estratégico Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, y del Plan Nacional de Emergencia. Cabe comentar que, pese a la muy extensa tramitación de este proyecto de ley, uno de los puntos en discusión, y que obligó incluso que la iniciativa fuera a Comisión Mixta, fue el requerimiento de algunos senadores respecto a que debía quedar absolutamente explícito, la sujeción de las FAs a la autoridad civil, a través del MDN. O las desconfianzas van rumbo a la eternidad, o hay personas que requieren renovación… de ideas. Ley que otorga facultades a las FAs para proteger infraestructura crítica. El proyecto que modifica la Ley Orgánica Constitucional de las FAs fue aprobado por el Senado el 21 enero de 2020237. El objetivo de la iniciativa es el resguardo de elementos básicos como el agua, la luz o el acceso a la salud quedan bajo la protección de las Fuerzas Armadas, sin necesidad de decretar un estado de excepción constitucional o afectar derechos y garantías constitucionales, y sin alterar las funciones y facultades de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad. Los principales aspectos que plantea el proyecto de Ley son: • Se establece una atribución especial del Presidente de la República, que podrá decretar que las Fuerzas Armadas se hagan cargo del resguardo de infraestructura crítica. • Se explicita el concepto de Infraestructura Crítica, dejando la determinación específica a una ley. • No se afectan derechos y garantías constitucionales. • No se alteran las funciones y facultades propias de las FFAA y de Orden y Seguridad. • Se establecen controles civiles y democráticos. Sin embargo, y pese a que en la literatura comparada238 abundan ejemplos sobre la participación militar en este tipo de cometidos, la 237 www.senado.cl/noticias/senado Muñoz, Jaime. El rol de www.revistademarina.cl/2020/27/02 238 las FF.AA. en la protección de infraestructura crítica. Rodolfo Martinic Marusic Página 93 de 120 Cámara de Diputados rechazó la iniciativa, debiendo pasar a Comisión Mixta. No se aprecia favorable su eventual aprobación ya que el proyecto ha encontrado una férrea resistencia por parte de los partidos de izquierda en pleno año electoral. Proyecto de Ley que fortalece y moderniza el Sistema de Inteligencia del Estado. El otro proyecto se encuentra en segundo trámite legislativo, es el que moderniza el Sistema de Inteligencia del Estado presentado por el Ejecutivo en noviembre de 2018, y cuya tramitación está paralizada en la Cámara de Diputados, pese a las reiteradas urgencias solicitadas por el gobierno. Claro, si existe un tema que saca todos los fantasmas del pasado, es, no cabe ninguna duda, éste. El proyecto propone la unificación del Sistema de Inteligencia, liderado por el Director de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), quien deberá elaborar una Estrategia Nacional de Inteligencia, cuya planificación durará por un periodo de cuatro años. A este sistema se agregan instituciones que no tienen funciones de inteligencia actualmente, como son los casos de Gendarmería y el Servicio de Impuestos Internos. También agrega la figura de Subdirector de la ANI y un Consejo Asesor integrado por los directores de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, las Fuerzas Armadas, el Ministro del Interior y Seguridad Pública, el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Defensa y el Subsecretario del Interior. En relación con las FAs, obviamente la normativa las hace formar parte del sistema, a la vez que crea una categoría de información residual, en cuanto a la información que recolectan, disponiendo que dicha información debe ser entregada a la autoridad civil. Al citado proyecto también se le ve mal pronóstico. Las críticas van desde acusar vigencia de la “Doctrina de Seguridad Nacional” (¿?), e involucramiento de las FAs en el ámbito de la inteligencia interna. Otros análisis, enmarcan el proyecto de ley detrás de oscuras intenciones que pretenderían sojuzgar a los movimientos sociales, inmiscuirse en los asuntos privados de las personas, e incluso estar asociado al proyecto de protección de infraestructura crítica. Complementan las referidas disposiciones legales que, el 13 de agosto de 2019 se publicó el Decreto N° 265, cuyo objetivo es disponer la colaboración de las Fuerzas Armadas con las autoridades civiles y policiales en las áreas de logística, transporte y tecnología en relación a las actividades que se vinculen al narcotráfico y crimen organizado transnacional. Este decreto será ampliado más adelante con la finalidad de que tenga aplicación también para controlar la inmigración ilegal. A su turno, el 18 de marzo de 2020 el Presidente de la República declaró Estado de Catástrofe debido a la pandemia del Covid – 19. Rodolfo Martinic Marusic Página 94 de 120 C.17.3 Relaciones civiles – militares. En un escenario político y social de gran convulsión no debía de extrañar que la confianza en las instituciones cayera a rangos históricos desde que existen mediciones. En efecto, según una fuente consultada239, en un cuadro general de crisis aguda y en que todas las instituciones eran objeto de cuestionamientos, las FAs exhibieron una secuencial caída en la confianza ciudadana: agosto 2015, 50%; noviembre/diciembre 2016, 46%; abril/mayo 2017, 40%; y diciembre 2019, 24%. Carabineros arrojó un 17% y la PDI un 25%. Los partidos políticos contaban con un 2% de la confianza pública. Igualmente, las percepciones ciudadanas indicaban que un 49% de los ciudadanos estimaban que los militares muy frecuentemente habían violado los derechos humanos durante las manifestaciones. Un 64% se inclinaba por acusar a Carabineros. En inquietudes más globales las personas parecían estar muy regidas por las emociones: un 50% sentía enojo; 31% estaba asustado; y 34% esperanzado. También se anunciaban algunas tendencias: un 55% apoyaba las protestas y un 67% una nueva constitución. Ministro de Defensa Mario Desbordes Jiménez 28 julio 2020 – 18 diciembre 2020 “Día intenso, aprendiendo, conociendo y escuchando, y también compenetrándome de lo que está haciendo este ministerio y las instituciones que dependen de él”240. C.18.1 Claves políticas. De profesión abogado, ex oficial de Carabineros y político de Renovación Nacional, partido del que fue su Secretario General entre los años 2010 y 2018, cuando pasó a ser el Presidente de la misma tienda política hasta julio de 2020. Trabajó en Gendarmería de Chile, primero, y ocupó el cargo de Subsecretario de Investigaciones, hasta la reforma que puso término legal a dicha repartición. El año 2017 fue elegido Diputado por el período 2018 – 2022, cargo que abandonó para asumir como MDN. Es el MDN que menos tiempo ejerció el cargo durante los últimos treinta años (menos de cinco meses o 143 días), para continuar enseguida una campaña pre presidencial. Al respecto, es comprensible que los gobiernos de coalición cuando realizan cambios de gabinete deban mantener la representación de los partidos que lo apoyan, pero en este caso en especial pareciera que se excedieron ciertos bordes. Si por intuición se tenía la idea de que el 239 240 Estudio Nacional de Opinión Pública N°84. Diciembre de 2019. www.cepchile.cl Primer día del Ministro de Defensa Nacional Mario Desbordes. 29 julio 2020. Youtube.com Rodolfo Martinic Marusic Página 95 de 120 Ministerio de Defensa era utilizado como espacio de solución para cuestiones ajenas a sus competencias, todo parecía indicar que aquí esa idea quedaba racionalizada. Sería lamentable confirmar la lectura, ya que dicha situación estaba ocurriendo cuando las FAs estaban enfrentando y exponiéndose en el día a día, a escenarios no convencionales, diversos, complejos e inciertos. ¿Cómo se explica el nombramiento del Ministro Desbordes?241 Integrar (acallar) al gabinete una voz crítica al gobierno; conseguir apoyo partidario hacia el Ejecutivo; aplacar las disputas al interior del partido entre Mario Desbordes y Andrés Allamand242. Si esas son las interpretaciones que más se apegan a la realidad, sirven para el Ministro Desbordes como atenuantes, pues parecieran mostrar que él no buscó su nombramiento, aunque le quedaban otras salidas: no aceptar, seguir siendo diputado o pedir un cargo distinto. Durante su brevísimo ejercicio, no hizo gala de identificarse con el sector, sino, más bien, al menos públicamente, se le notaba concentrado en levantar su precandidatura presidencial, acelerando su salida del gabinete cuando mejor la oportunidad le pareció. Tampoco pueden ser considerados afortunados algunos de sus dichos –porque rebajan a la función– sobre un supuesto asesor presidencial que lo habría puesto a cargo de la defensa para que bajara en las encuestas. Se supone, que haya perdido la presidencia de Renovación Nacional, tampoco estaría relacionado con su paso por el MDN. Un columnista243 luego de ver al Ministro explayarse en una entrevista televisiva, observó que se había lucido por sus talentos como político con futuro, pero refiriéndose muy poco a su sector de competencia eventual. No fue el único. Preguntándose cómo debería ser un buen Ministro de Defensa, otra columnista concluía argumentando que “ad portas del debate constitucional es imprescindible incorporar una seria reflexión sobre la relación entre régimen de gobierno, la estructura de toma de decisiones y políticas públicas de calidad, en particular las de defensa y militar”244. C.18.2 Relaciones político – militares. Aquí las cosas tienden a complicarse más en el ámbito interinstitucional. La información por cierto no es oficial. Se trata de trascendidos respecto del cual no se tienen las herramientas para dar crédito o desechar. Más, sus coordenadas de tiempo, lugar y protagonistas le dan ciertos visos de verosimilitud, y por eso se interpretan a continuación. 241 El cambio en defensa: entra Baldo Prokurica, sale Mario Desbordes. www.pauta.cl/politica/2020/12/18 Desactivando un conflicto: cómo la llegada de Desbordes y Allamand pueden calmar las aguas en Renovación Nacional. www.latercera.com/la-tercera-pm-noticia/2020/07/28 243 Kouyoumdjian, Richard. ¿Qué se espera de un Ministro de Defensa en Chile? www.elmostrador.cl/noticias/opinion/columnas/2020/09/09 244 Dávila, Mireya ¿Cómo debería ser un buen Ministro de Defensa? www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2020/09/13 242 Rodolfo Martinic Marusic Página 96 de 120 La versión es la siguiente245: en el ejercicio de la “Ley sobre Financiamiento de las Capacidades Estratégicas de las FAs” (analizada en las páginas 87/88, anteriores), la norma dispone que sea la Subsecretaría de Defensa la unidad ministerial encargada de articular los requerimientos para el desarrollo de la fuerza, los que deberán ser presentados a las Comisiones Técnicas de la Cámara de Diputados y del Senado. Pues bien, la citada fuente señala que, en ese proceso interno de trabajo ministerial, la Armada habría obtenido un posicionamiento ventajoso en relación con los recursos financieros involucrados en el desarrollo de proyectos, todo esto en desmedro de los programas propuestos por el Ejército y la Fuerza Aérea246. Sin poder confirmar la hipótesis, existen algunos datos del entorno ministerial que conviene tener a la vista: Durante los dos gobiernos de la centro–derecha en los últimos treinta y un años, con la sola excepción de Jaime Ravinet, los MDN han sido militantes del Partido Renovación Nacional (seis en total). Desde marzo 2018 la Subsecretaría de Defensa la ocupa en la actualidad un Almirante en condición de retiro. Los cargos de la estructura intermedia y dependientes del Subsecretario de Defensa, corresponden mayoritariamente a personal de la Armada y militantes de Renovación Nacional247. La Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (entidad que entre otros aspectos ve materias financieras y presupuestarias), está a cargo de un militante de Renovación Nacional. Hasta diciembre de 2020, época que incluye los hechos relatados, el cargo de Jefe de Estado Mayor Conjunto lo ejerció un Vicealmirante. El actual Director de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), es un Almirante en situación de retiro. Existe en ejercicio un Senador que también es Almirante en condición de retiro, quien logró ser electo como tal al ir como candidato en la misma lista del Senador por Valparaíso Francisco Chahuán, de Renovación Nacional. Ambos generan nexos entre el poder ejecutivo y legislativo. Corroborando que la Región de Valparaíso constituye un escenario electoral propicio para determinados fines, otro Almirante en situación de retiro y ex Senador, resultó electo para integrar la Convención Constituyente. La evidencia incidental, sin que pueda establecer conexiones de causalidad, ni mucho menos apelar a teorías conspirativas, hace posible advertir hechos que, por una parte, hablarían de relaciones de poder entre personalidades con intereses afines y, en forma paralela, una capacidad de influir y distorsionar los resultados en procesos de toma de decisiones. 245 Nueva política de defensa tiene enfrentadas a la Armada con el Ejército y la Fuerza Aérea. www.interferencia.cl/articulos/2020/31/09 246 Hay que recordar que la ley de financiamiento tiene un fuerte énfasis en la acción conjunta. 247 Op.Cit. Nueva política de defensa tiene enfrentadas … Rodolfo Martinic Marusic Página 97 de 120 Es obvio que la eventual efectividad de tal presunción afectaría principios esenciales de la defensa nacional (política de Estado y extrapartidismo, entre ellos), entendiéndose que, siendo natural la existencia de controversias y diferencias de opiniones en asuntos estratégicos, operacionales o técnicos, requerirían más que nunca de una autoridad ministerial capaz de dirimirlos mediante el ejercicio de un genuino liderazgo político. C.18.3 Relaciones civiles – militares. Vino nuevo en odres viejos. Finalizando 2020 el analista Eduardo Santos escribió un artículo titulado “Mantequilla o cañones”248/249, el que comienza señalando que la Partida de Defensa del Presupuesto Fiscal para el año 2021, incluyó una importante reducción para responder a la urgente necesidad de redestinar recursos a las prioritarias demandas sociales y al dramático impacto de la pandemia del COVID-19. Avalando lo ocurrido, recuerda que en las últimas décadas las FAs han seguido aplicando una “obsoleta doctrina del siglo XIX, para operar en el siglo XXI, con tecnología del siglo XX” (frase célebre a estas alturas, pero que va perdiendo originalidad, ya que su autor la ha venido repitiendo desde hace una década). Con ello, continúa Santos, se ha intimidado a los países vecinos mediante capacidades militares (medidas sólo en relación al cómputo de potenciales), y de esta forma, se ha prescindido de los dividendos de la Paz que resultan del tratado que puso fin al diferendo con Argentina sobre el Canal Beagle, de las sentencias de la Corte Internacional de Justicia de la Haya en los litigios con Perú y Bolivia, y de los desafíos de una nueva sociedad global que nace, abandonando la imperiosa necesidad de impulsar una urgente “Revisión Militar” que materialice los dividendos de la paz, y nos permita evitar a tiempo su quiebra anunciada. Para él, la “revisión” significaría desplegar una fuerza conjunta, sustentable, polivalente, moderna, multipropósito, resiliente, reversible, lista y capaz, que mantenga de forma sustentable capacidades militares de uso dual, suficientes para respaldar una postura estratégica de cooperación y legítima defensa y posible de financiar según las ineludibles nuevas prioridades sociales del Estado. O sea, más allá del rosario de adjetivos, se puede interpretar que los deseos de Eduardo Santos es que la defensa haga lo mismo que ha venido haciendo, aunque ahora con menos recursos. Para materializar esta propuesta, continúa, deberá desarrollarse una reingeniería que facilite iniciar una reducción del contingente de las FAs, desde alrededor de las 80 mil personas actuales a cerca de 60 mil efectivos totales, integrado por un núcleo de militares 248 Santos, Eduardo. Mantequilla o cañones. www.elmostrador.cl/articulo/opinion/2020/12/04 Dilema clásico de la ciencia económica utilizado por Paul Samuelson para explicar la idea de costo de oportunidad. 249 Rodolfo Martinic Marusic Página 98 de 120 profesionales, además de civiles especialistas y el aporte temporal de oficiales y soldados en carreras cortas y de un servicio militar voluntario. Esta reducción de personal se obtendría optimizando las cuotas de retiros anuales, de una disminución consistente en los nuevos ingresos a las escuelas militares, de un programa extraordinario de retiros y de la flexibilización de la carrera militar. Uno de los que respondió a Eduardo Santos (y no fue el único), es el profesor de la ANEPE Miguel Navarro, quien se explayó diciendo que, en relación con las capacidades militares del país, era necesario tener presente que responden a un diseño político centrado en la disuasión, lo cual implica aumentar el costo de cualquiera agresión potencial en términos de hacerla racionalmente impracticable. En ese sentido, agrega el profesor Navarro, la disuasión es el fundamento de la política de defensa de países de statu quo, es decir, actores internacionales satisfechos con su condición geográfica y su cuantía y proyección geoestratégica y que, por lo mismo, no albergan reivindicaciones territoriales. De ahí que, bajo diversas formas y con mayor o menor explicitación, constituye el fundamento de la defensa de numerosísimos Estados, y solo aquellos que pertenecen a sistemas de alianzas fuertes prescinden en cierto modo de la disuasión, ya que esta se traslada a la alianza en su conjunto. Chile ha tomado en cuenta la complejidad de sus escenarios estratégicos, su condición geográfica y los demás elementos formativos de la Política de Defensa, incluyendo la historia. Y sigue el profesor, la cuestión del "dividendo de la paz" es un concepto acuñado en Europa Occidental al término de la Guerra Fría, es decir, en condiciones totalmente diferentes a las de la ecuación estratégica local y es bien sabido que no es posible extrapolar linealmente procesos políticos a realidades estratégicas distintas. Por otra parte, el "dividendo de la paz" generó una subinversión en defensa que los países europeos hoy se apresuran a revertir ante el incremento del gasto militar en Rusia y China y el deterioro general de la seguridad internacional. Esto sugiere desde ya las limitaciones que aún en Europa tal dividendo ha tenido. Nada de lo propio de un "dividendo de la paz" se manifiesta en el escenario de seguridad de Chile, al menos en la forma como este concepto se entiende en los estudios estratégicos contemporáneos. No existe un sistema funcional de seguridad regional. Asociado a lo anterior, tampoco se ha desarrollado una genuina zona de paz en la región en la forma como son conceptualizadas en la literatura comparada. Por otra parte, el horizonte estratégico del país no se agota en la perspectiva regional, y esto implica, entre otros aspectos, disponer de capacidades tecnológicas que le permitan interactuar con fuerzas de Rodolfo Martinic Marusic Página 99 de 120 otros países, como ha quedado demostrado en la participación de fuerzas chilenas en diversos ejercicios multinacionales. En síntesis, remata Navarro, si se analizan las capacidades tecnológicas de las FAs desde una óptica realista, resulta casi forzoso concluir que son adecuadas a los escenarios y al horizonte estratégico del país; que siendo Chile un país de statu quo no constituyen una amenaza para nadie, lo se ha comunicado reiteradamente por medio de los sucesivos Libros de la Defensa. Interesante debate desde dos visiones académicas sobre un dilema que sigue siendo fundamental para la defensa, pues combina concepciones y decisiones políticas con desarrollos estratégicos y, en cualquier caso, medir las consecuencias presupuestarias de su implementación o negación. La confrontación de opiniones exhibe, por lo demás, cómo desde la academia se puede permear el espacio público, ya que ambos contradictores podrían tener domicilio político conocido, y si es así, representar la línea de pensamiento del algún conglomerado. Las ideas expuestas por ambos exponen componentes teóricos de las relaciones internacionales y la seguridad, observándose en la discusión visos de las escuelas idealista versus realista, respecto a lo cual se debe poner atención, atendiendo que, en el caso de la opinión pública nacional, poseen dimensiones prácticas. En otros asuntos interesantes en esta categoría de análisis, el 25 de octubre de 2020, al Ejército le correspondió cubrir 2.010 locales de votación asignados –casi un 80% de todos los recintos de las FAs– durante la votación del Plebiscito Constitucional. Dicha institución diseñó un plan que contempló la distribución de 24.120 de sus efectivos a nivel nacional para hacerse cargo de la seguridad y funcionamiento de los locales de votación. Al igual que el aumento de más de un 30% en los recintos de sufragio, el Ejército también aumentó su dotación para las elecciones, pero en un 70%, en comparación con el proceso eleccionario de 2017 (ese año se usaron a 13.866 de sus uniformados). El estado de excepción que estaba vigente, postergó en parte el alistamiento del personal, ya que cerca de 6.500 cumplían labores de patrullajes y controles en las ciudades a nivel nacional. Rodolfo Martinic Marusic Página 100 de 120 Ministro de Defensa Baldo Prokurica Prokurica 18 diciembre 2020 – “Nunca, en la historia de nuestro país, nuestros militares han estado desplegados en tiempos de paz por un período tan prolongado, en labores de apoyo al Estado de Excepción Sanitaria… ha implicado un esfuerzo logístico y profesional enorme, donde hemos podido demostrar a la ciudadanía el gran nivel de la preparación de aquellos que trabajan en este ministerio, en las FAs y de cada uno de nuestros uniformados”250 C.19.1 Claves políticas. De origen croata, profesión abogado, académico y militante del Partido Renovación Nacional. Entre los años 1990 y 2002 fue Diputado y luego Senador hasta el año 2018, siempre representando a la Región de Atacama. Entre sus varias actividades legislativas destaca haber pertenecido a las Comisiones de Defensa, en ambas Cámaras, Comisión Especial de Campos de Hielo Sur y Comisión Investigadora Servicios de Inteligencia. Ha tenido múltiples reconocimientos tanto en el ámbito de su labor legislativa, como en instancias comunitarias. Hasta el 18 de diciembre de 2020 ejerció como Ministro de Minería. C.19.2 Relaciones político – militares. 12 de enero 2021: modificación Decreto N°265 (Se reedita Plan Frontera Norte 2010 – 2014) A través del Decreto N° 265 en julio del año 2019 se autorizó a las FAs colaborar con las autoridades civiles y policiales competentes para actuar en relación a actividades que se vinculen al tráfico ilícito de migrantes, narcotráfico y crimen organizado transnacional. La referida disposición provocó una fuerte discusión con sectores políticos que cuestionaban la pertinencia de destinar recursos y procedimientos militares a un ámbito tradicionalmente privativo de las policías. El gobierno defendió la colaboración, argumentando que se centraría en cuatro áreas: vigilancia, logística, tecnología y transporte. A partir de enero 2021 fue ampliado el objeto del Decreto N° 265, permitiendo el control del ingreso ilegal de personas por pasos no habilitados en las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta. Relacionado con este mismo asunto, el 12 abril 2021 se promulgó la Ley de Migraciones en Chile, estableciéndose una nueva institucionalidad para atender esta materia. 250 Prokuriza, Baldo. Cuenta Pública. Las FAs respondieron a Chile en pandemia y elecciones sin abandonar soberanía. www.defensa.cl/noticias/2021/05/27 Rodolfo Martinic Marusic Página 101 de 120 Lamentablemente, esta tendencia a involucrar a las FAs en misiones no convencionales (que es mundial, habría que subrayar), tiene detractores y ven en este tipo de iniciativas un factor de continuidad en los gobiernos de la centro–derecha: “Las iniciativas para expandir los roles de las FAs hacia áreas no profesionales se han reiterado en los gobiernos del Presidente Piñera y ahora continúan con el decreto que las involucra en el control de las fronteras, del narcotráfico y del crimen organizado. Tal política muestra una forma sesgada de concebir la gestión del Estado en democracia y la ausencia de una visión que le dé un lugar significativo a las instituciones armadas en la proyección estratégica del país. A su vez, tiene consecuencias negativas para las instituciones civiles a cargo de los temas referidos, desprofesionaliza las instituciones castrenses y las arriesga innecesariamente”251. En ese mismo contexto, un caso polémico se vivió en circunstancias que, a partir de las atribuciones que ya tenían las FAs debido al estado de excepción constitucional de catástrofe por la pandemia, el Gobierno dispuso que su presencia en la macro zona sur (conflicto en La Araucanía) se hiciera más notoria, sin necesidad de que el Presidente decrete un nuevo estado de Excepción Constitucional específico, que además requeriría el acuerdo del Congreso Nacional. El Ministro del Interior esbozó que en dicha zona se trabajaba en tres ejes: legislativo para impulsar la agenda de seguridad; político que convoca a actores de distinto espectro y definir un acuerdo amplio; y un tercer eje que es operativo donde se requiere el trabajo conjunto de las policías y el Ejército. Bajo esas condiciones se produjeron las declaraciones del entonces Jefe del Equipo Coordinador de la Macro Zona Sur252, en el sentido de acusar falta de voluntad del componente militar, alegando por la permanente asistencia de asesores jurídicos cuando se les encargaban tareas. El caso fue bien gráfico y no hizo más que reflejar una dicotomía instalada hacía rato: los militares apegados a los márgenes jurídicos, conocedores de los costos que tendrían que pagar en el caso de no proceder así; y la autoridad política buscando cumplir con su cometido, aunque ignorante de las repercusiones que podrían acarrear sus peticiones. Y lo que es peor, la culpa no es de uno ni del otro, las responsabilidades son de quienes tienen el mandato para legislar y hacerlo bien. 251 Varas, Augusto. (2019). Militares y orden interno en los Gobiernos de Piñera. www.fundacionequitas.cl Los tensos episodios que han marcado la relación del Gobierno con las Fuerzas Armadas. El Mercurio, D-4 21 de marzo 2021. 252 Rodolfo Martinic Marusic Página 102 de 120 El 28 de mayo 2021, luego de ser sometida a control de juricidad por parte de la Contraloría General de la República253, se publicó en el Diario Oficial la “Política de Defensa Nacional de Chile edición 2020”254 La nueva política de defensa nacional (la primera y única emitida por un gobierno de centro–derecha255), dice ser continuadora de las cuatro publicadas entre 1997 y 2017, sin embargo, las diferencias se podrían encontrar en que incorpora un concepto estratégico más definido respecto al empleo de la defensa, y enfatiza su vinculación con la Ley N° 21.174 sobre el mecanismo plurianual de financiamiento de las capacidades estratégicas. Se pueden notar otros cambios. Por ejemplo, sin tanta cautela como en las versiones anteriores, se habla de amenazas de naturaleza híbrida en la llamada sociedad de la información; el mayor acceso a tecnologías disruptivas y armas convencionales, combinado con vulnerabilidades de las infraestructuras críticas y la falta de adaptación de las estructuras organizacionales y legales, llevan a que este tipo de amenazas, represente un problema de seguridad nacional, en donde el sector Defensa debe participar, tanto en la preparación, como en la prevención, anticipación y respuesta. Esto representa, continúa el texto, un desafío de adaptación de la Defensa, incluyendo una eficaz coordinación interagencial con el resto de las instituciones responsables del orden y seguridad interna, además de mejorar la eficacia del sistema de inteligencia del Estado. Es un cambio de tono evidente. Otro ejemplo, frente al crimen organizado transnacional, se indica que el sector defensa tiene una responsabilidad de colaboración, particularmente en los ámbitos de control de zonas fronterizas, apoyo técnico-logístico, de transporte y traspaso de inteligencia residual, además de las actividades de vigilancia y control del espacio aéreo nacional, que ejecuta coordinadamente la Fuerza Aérea y la Dirección General de Aeronáutica Civil (D.G.A.C.). Siguiendo esa tónica, la política describe tareas para la defensa en materias relacionadas con la seguridad en el Ciberespacio, espacio ultraterrestre, medioambiente y cambio climático y ante amenazas biológicas, químicas y radiológicas, así como frente a las tecnologías disruptivas. Luego se desarrolla una “estrategia de la defensa” a partir de la definición de objetivos tanto para la seguridad exterior, como la seguridad interior y el desarrollo. De cada uno de los objetivos de la defensa enunciados, se desprenden diferentes tareas, que son contribuyentes al logro de estos objetivos. Cada tarea, asociada a un objetivo al cual contribuye, se constituye en una “misión” para la defensa. Las misiones que tienen en común el mismo objetivo, se agrupan en las siguientes “Áreas de Misión”: 253 Prokurica, Baldo. Defensa Nacional, los desafíos del siglo XXI. El Mercurio, A-2, 28 de mayo 2020. Política de Defensa Chile. Diario Oficial 28 de mayo 2021. www.infogate.cl 255 Se recordará que existió en 2011 un intento por enunciar una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSyD), que no prosperó por falta de apoyo político. 254 Rodolfo Martinic Marusic Página 103 de 120 Defensa de la soberanía e integridad territorial. Cooperación internacional y apoyo a la política exterior. Seguridad e intereses territoriales. Emergencia nacional y protección civil. Contribución al desarrollo y a la acción del Estado. La nueva política de defensa da cumplimiento al mandato consagrado en la Ley N° 21.174, y que dice relación con constituir la base para desarrollar las capacidades estratégicas mediante sus nuevos mecanismos de financiamiento. En resumen, finalmente esta vez, junto con describir y discutir sobre conceptualizaciones, se da el paso hacia generar una estructura que pone en relación fines con medios y su sustentabilidad financiera, otorgándole organicidad a las misiones de la defensa más allá de sus papeles tradicionales. El momento en que se publica la nueva política también es muy relevante. “…los elementos propios de toda política de defensa, aplicados ahora directamente a Chile, necesariamente deberían orientar los debates sobre la función defensa y las FAs en el proceso constituyente, los que se avizoran saludablemente intensos, como es propio de las discusiones acerca de una función pública básica en toda sociedad organizada, y que, por lo mismo, debe quedar reflejada en su ordenamiento normativo fundamental”256. ¡Qué así sea, habría que agregar! No obstante lo indicado, otra opinión257 es contundente para darse cuenta de lo lejos que están los consensos en materias de defensa nacional. El articulista comienza diciendo que, en pleno proceso constituyente, esta política de defensa es concebida como una suprapolítica que vincula defensa, orden interno y se extiende potencialmente a una diversidad de asuntos públicos. Además, aspira a expresar un inexistente consenso transversal, lo que la convierte en un capcioso medio de influencia hacia las y los constituyentes. Así, continúa, se podrían enfrentar las “amenazas híbridas”, las que terminan siendo cualquier combinación de factores definida como amenaza –sin especificar quién legítimamente la define–, ampliando los roles castrenses extraprofesionales… Critica que la política de defensa indique que una de las funciones de las FAs es la contribución a la preservación de “nuestra identidad común”, un tema central del proceso constituyente. Y se pregunta el autor del artículo: ¿estarán los representantes de los pueblos originarios de acuerdo con una noción unívoca de identidad nacional? 256 257 Navarro, Miguel. La Política de Defensa. www.elmostrador.cl/2021/06/03 Varas, Augusto. La política de defensa nacional de Chile 2020. www.elmostrador.cl/destacado/2021/06/11 Rodolfo Martinic Marusic Página 104 de 120 Por último, acerca de la importancia de lo conjunto, el articulista reclama que se mantenga su función asesora, no como mando y conducción del más alto nivel en tiempos de paz. Es evidente que la política de defensa 2020 no la tiene fácil. Otras iniciativas importantes del período son las siguientes: Complementario a la Ley N° 21.174, en junio de 2020 se ingresó a tramitación al Senado el proyecto de ley que establece un nuevo sistema de compras e inversiones de las capacidades estratégicas de la defensa nacional, con cargo al Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa y al Fondo de Contingencia Estratégico. Según señala del Mensaje correspondiente, el citado proyecto tiene dos objetivos esenciales: regular a nivel legal los aspectos fundamentales del sistema de compras y adquisiciones conforme al nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas; y establecer los controles civiles y democráticos adecuados para resguardar el uso correcto y eficiente de los recursos públicos de acuerdo al plan cuatrienal de inversiones, a la planificación del desarrollo de la fuerza y a la Política de Defensa Nacional. El proyecto ha tenido opiniones negativas, entre ellas del “Instituto Igualdad” (Partido Socialista). Otro proyecto en tramitación legislativa se refiere a la Modernización de la Carrera Militar, y plantea extender la carrera militar y posponer los beneficios previsionales. Asimismo, mediante el proyecto se propone profundizar aspectos de mérito por sobre la antigüedad y flexibilizar el manejo de personal. En septiembre de 2020 fue aprobado el proyecto de ley que establece el Estatuto Antártico Chileno, realizado entre el MDN y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Sus contenidos pretenden ser un instrumento regulador eficiente del actuar de Chile en la Antártica, propendiendo al resguardo de la soberanía y proveyendo de una institucionalidad moderna, a través de herramientas jurídicas y administrativas, e impulsando una coordinación eficaz entre las entidades públicas con competencias sectoriales atingentes a ese territorio, a fin de llevar adelante la Política Antártica Nacional. Finalmente, el MDN resolvió avanzar en la puesta en marcha del Sistema Nacional Satelital con miras a poner en órbita un satélite que reemplace al Fasat Charlie a fines de 2021, así como la construcción del rompehielos Viel, en los astilleros de ASMAR. C.19.3 Relaciones civiles – militares. Lo primero que habría que decir en esta categoría de análisis es que no se obtuvieron antecedentes que permitieran constatar qué nivel o grado de participación le cupo a miembros u organizaciones de la sociedad civil en la elaboración del Libro de la Defensa Nacional 2020, más allá de una referencia genérica a “consultas efectuadas” en la introducción del texto. Rodolfo Martinic Marusic Página 105 de 120 Hecha esa salvedad, entre los esfuerzos por promover la participación ciudadana en temas de la defensa, ayudando a hacer realidad una mayor corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil, se puede citar la “Cuenta Pública Participativa 2020”258. Se trata de un documento visual de carácter interactivo donde junto con intervenir el MDN, los ciudadanos interesados pueden hacer comentarios y preguntas por intermedio de un formulario virtual. En esta ocasión, la Cuenta Pública estuvo enfocada en lo que ha sido el desempeño de la defensa y sus instituciones en el Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe por la pandemia COVID, y que se encuentra vigente desde el mes de marzo de 2020. Por otra parte, un estudio de opinión pública en pandemia, de abril 2021259, y que entre otros aspectos midió la confianza en las instituciones, registró con mayores porcentajes a la PDI con un 53%; las radios 51%; las FAs 37% (sin desagregar) y Carabineros con 30%. Con los más bajos porcentajes de apoyo figura el gobierno con 9%; el Congreso 8% y los partidos políticos con 2%. Con una metodología distinta (telefónica), y por lo tanto no comparable con otras mediciones, la encuestadora CADEM todos los meses incluye una pregunta sobre veinticuatro instituciones ¿Usted aprueba o desaprueba el trabajo que está desempeñando…? El 10 mayo de 2021260 la mayor aprobación la logró Bomberos con 98%; seguido por el Colegio Médico 80%; PDI 71%; Armada 65%; FACH 62%; Ejército 54%; y Carabineros 50%. La novedad y polémica a la vez, fue que en esa oportunidad se comenzó a medir también a los Comandantes en Jefe institucionales y al General Director de Carabineros, asunto que no parece aportar justamente a las mejores relaciones civiles–militares. Se podría decir, al contrario. Si de estudios de opinión se trata, y muy atingente con las prioridades establecidas en la nueva Política de Defensa Nacional, conviene tener en cuenta la segunda encuesta de política exterior y seguridad efectuada por Athenalab261. Toda una novedad, pues suelen escasear los estudios sobre estas temáticas. Su ficha técnica consiste en una encuesta web aplicada sobre el panel web nacional Ipsos y Athenalab, en una muestra de 1.360 casos, que se dividieron en 400 de la Región Metropolitana, 960 de regiones y 79 expertos o líderes de opinión. Conforme a este estudio, las tres prioridades para la población en materias de relaciones exteriores y seguridad son: combatir el narcotráfico 87%; el cambio climático 81%; y regular la migración 76%. 258 Ver en: www.defensa.cl Posee un ícono identificatorio. Estudio Nacional de Opinión Pública. Encuesta Especial COVID, abril 2021. www.cepchile.cl 260 www.plazapublica.cl 261 Reportaje: Se consolida la inquietud por el narcotráfico y la migración como materias clave en relaciones exteriores. El Mercurio, 23 mayo 2021, D-10. 259 Rodolfo Martinic Marusic Página 106 de 120 Para los expertos: proteger las fronteras 90%; combatir el narcotráfico 87%; defender los intereses marítimos y proyectarse al Asía–Pacífico 86%. Aportar a misiones de paz figura con un 23% entre expertos y 49% de apoyo en la población general. En temas de conocimiento más especializados, como la defensa de la plataforma continental extendida, se produjeron diferencias entre una y otra visión: un 72% de los expertos consultados estiman que Chile no ha actuado oportunamente para reclamar sus derechos, en tanto, un 35% del público en general declara no saber del tema. Ideas finales. Para terminar, en una primera parte se contrastará el enfoque teórico expuesto por Thomas C. Bruneau262 sobre los cuatro propósitos principales de un Ministro de la Defensa, con los hallazgos contenidos en la secuencia de hechos descritos en el desarrollo de la presente crónica. En un segundo acápite, se concluirá con algunos pensamientos menos estructurados, pero que se consideran deben tener lugar a título de palabras de cierre. Los cuatro propósitos del MDN según Bruneau: Primer propósito: Es el más obvio. El MDN le corresponde estructurar las relaciones de poder entre las autoridades civiles democráticamente elegidas y las FAs. En otras palabras, el MDN es el vehículo fundamental para institucionalizar las relaciones entre aquellos que tienen el derecho democrático a gobernar, y aquellos que detentan el monopolio del uso de las armas. Pero una vez que los civiles obtienen ese derecho que –se debe subrayar, proviene de la sociedad–, el factor clave para la consolidación democrática es cómo hacer para que las FAs estén bajo control. Reconstituyendo sumariamente los contenidos expuesto, y aceptando que existen posturas más recalcitrantes, a pesar que la institucionalización de las relaciones políticos–militares en democracia tuvieron unos inicios muy difíciles y accidentados, el control civil sobre las FAs se comenzó a manifestar a partir de 1998, evolucionando progresivamente hacia la plena gobernabilidad democrática de la defensa. Habría que admitir, asimismo, como parte de ese proceso, que en los años inmediatamente siguientes existieron actuaciones puntuales reñidas con la normalidad institucional, pero que en todo caso no significaron riesgo para el sistema, y más bien estuvieron probablemente motivadas por el peso y compromiso existente con lo 262 Bruneau, Thomas C. Los Ministerios de Defensa y las relaciones civiles–militares en democracia. www.resdal.org/producciones-miembros/ministerio/defensa Rodolfo Martinic Marusic Página 107 de 120 que representaba la figura histórica del General Pinochet, entonces detenido en Londres. En todo caso, esa primera década de la transición revela una acción retardada de la transición militar, respecto a su dimensión política. Confirmando el planteamiento general anterior, se podría añadir que, a partir de 1998 las FAs renunciaron a utilizar las disposiciones constitucionales que consagraban atributos considerados no democráticos, y que el año 2005 serían objeto formal de reformas. Para los empecinados con interpretaciones de signo contrario, esa decisión se habría fundado en priorizar o privilegiar el acceso a recursos económicos que sostuvieran la modernización de las instituciones, viéndose robustecida la política militar. Más, el tema del control civil, que se puede ver material y paulatinamente desplegado a través de esta crónica, en algunos pasajes recientes tendió a convertirse en supremacía civil o control civil dominante, según la literatura, respecto de la función militar. Esto podría constituir un péndulo inquietante. Pretender lo absoluto, no puede ser positivo al ordenamiento de la defensa, ni para una función que debe comportarse como un sistema integrado, y en donde confluyan distintas visiones en niveles también diferentes: político, estratégico, técnico y administrativo. Un aspecto que tendría que ser debatido es el riesgo instrumental asociado a esa inclinación, en que al no existir ordenamiento institucional al cual atenerse y fijar límites, dejaría a la defensa y a las FAs como sujetos de mayorías circunstanciales y eventualmente proclives a un uso partidista. Por la sanidad y estabilidad del sistema de defensa, sin que se trate de compartir aspectos de control civil, ni justificar ámbitos de autonomía, ciertos márgenes de realización deberían quedar reservados para instituciones que, reconociendo la subordinación a la política, requieren desarrollos profesionales estables. Esta discusión trae a la memoria el concepto de interpenetración político–estratégica … una alternativa de coordinación de ambas en lugar de la primacía de una sobre la otra263, hoy en el olvido, políticamente superado e impracticable ante las actuales condiciones, pero que, aun así, demanda encontrar un lugar en el estado de la democracia chilena. Segundo propósito: Definir y distribuir las responsabilidades entre civiles y militares. Un ingrediente esencial para esta definición y asignación de responsabilidades lo constituye la función de un MDN como mediador entre los sectores políticos y las FAs. 263 Cheyre, Juan Emilio. (1986) La interpenetración político – estratégica. Impresores Edimpress LTDA. Rodolfo Martinic Marusic Página 108 de 120 La idea fundamental es que una figura política designada por el Ejecutivo en los sistemas presidenciales, pueda representar las necesidades de las FAs frente a las otras figuras políticas, especialmente el Ministro de Hacienda o Economía, el Congreso y frente al electorado en general. Las FAs cuando buscan representar sus propios requerimientos, lo que no necesitaron hacer públicamente en los regímenes autoritarios, son vistas, prima facie, como subjetivas y poco creíbles. Así, tener un MDN civil puede ser sumamente positivo para sus intereses. Revisando el gobierno, administración y gestión de los MDN, probablemente porque conoció y estudió en ejemplos estadounidenses las dinámicas de las relaciones político–militares, sobresale nítidamente la gestión del Ministro Edmundo Pérez Yoma, en sus dos períodos. En su primer ministerio (marzo 1994/enero 1998), cambio el eje de la relación con el entonces Comandante en Jefe del Ejército, General Pinochet, iniciando una etapa de relativa colaboración, aunque recibió críticas por una supuesta complacencia. En cualquier caso, durante esos años se aprobó el nuevo Estatuto del Personal de las FAs y se llevaron a cabo significativos programas de reequipamiento de las fuerzas, comprometiéndose la participación de las instituciones en la elaboración del primer Libro de la Defensa Nacional, superando de ese modo resistencias internas preexistentes. Jugó un papel crucial en el nombramiento del sucesor del General Pinochet, y enfrentó con moderación y astucia el encarcelamiento del General Manuel Contreras. Además, diseñó una estrategia para quitarle presión a las FAs, convirtiéndose en interlocutor respecto a sus pares políticos, radicando la problemática de los derechos humanos en los canales de la justicia, y las reformas constitucionales en el poder Ejecutivo. Se trataba, con ese diseño, concentrar a las instituciones en sus funciones netamente profesionales, e iniciar la construcción de una política militar. En su segundo período ministerial (junio de 1999/marzo 2000), el Ministro Pérez Yoma convocó a la “Mesa de Dialogo” por los derechos humanos, sirviendo como ente articulador de la misma. Si bien se podría dudar acerca de cuán positiva para las relaciones civiles– militares fue dicha instancia, tampoco están a la vista elementos contra factuales que lleven a pensar, sin dudarlo en las circunstancias del momento, que fue un error la participación castrense en la misma. De los demás Ministros y que cumplieron tareas en igual sentido, aunque en etapas menos álgidas, se puede mencionar a Mario Fernández, quien asumió una suerte de liderazgo y de interlocución del sector, teniendo siempre como eje el camino profesional de las FAs. En esa época se comienza el trabajo prelegislativo de la Ley Rodolfo Martinic Marusic Página 109 de 120 Orgánica del MDN, pieza clave para asentar formalmente las atribuciones ministeriales. Michelle Bachelet, tuvo bastante presencia también, pese a opiniones que le adjudican cierta visión reduccionista del quehacer militar (José Rodríguez Elizondo). Jaime Ravinet de mucha cercanía con el estamento militar, sobrellevando con entereza la tragedia de “Antuco”, pero cayendo en su segundo ministerio debido a repetidos errores comunicacionales. En su estilo, José Goñi con un perfil de conductor político volcado a la internacionalización de la defensa, alcanzó un período muy activo en esa área, aunque podría ser discutiblemente fructífero. El Ministro Francisco Vidal tuvo evidentes afinidades con el mundo militar, viéndose reflejado en sus vocerías, igual como lo intentó en tiempos muy complicados Alberto Espina. El Ministro Baldo Prokuriza no cabe duda que ha tenido que jugar un valiente papel en circunstancias que las FAs se han visto sobreexpuestas. Tercer propósito: Un MDN debe maximizar la eficacia del empleo de las FAs. Como toda burocracia, las FAs son renuentes al cambio, y probablemente son de las más renuentes al cambio debido a la misión de defensa nacional, su estructura de ascensos en la carrera militar, y una gran inversión y tiempo en el desarrollo de nuevos equipamientos. Este problema de la eficacia puede haber tenido una importancia marginal en el pasado en la mayoría de los países donde no había amenazas reales en las fronteras y donde la función principal de los militares era la de control e intimidación de su propia población. Con el fin de la Guerra Fría y sus relaciones de alianzas con superpotencias, así como con la Tercera Ola de democratización y una disminución general de las guerras entre los Estados, la utilidad de las FAs se plantea en una gran interrogante en relación con otras funciones del gobierno. En consecuencia, en muchos países se sostienen amplios debates sobre el papel y misión de las FAs en el futuro, así como sobre la necesidad real de su existencia. Con la inercia integrada de cualquier burocracia establecida, no podrá darse la eficacia de redefinir nuevas funciones y misiones, o una nueva mezcla de los mismos sin otra institución de nivel más alto, que juegue el papel central. Este tema de la eficacia es especialmente importante en el actual entorno de baja conflictividad entre Estados, pero de considerable conflictividad intraestatal, lo que hace que muchos países descubran cada vez más que la función que justifica a sus FAs es la de pacificador o sustentador de la paz. Estas misiones, combinando funciones prominentes para civiles, especialmente en los ministerios de relaciones exteriores, son difíciles de imaginar sin el papel central que juega un MDN. Es obvio si se estudia aquellos países que tienen una función más activa en el sustento de la paz, no sólo tienen que resolver sus rivalidades entre las instituciones, sino que también tienen que aclarar las funciones Rodolfo Martinic Marusic Página 110 de 120 centrales del liderazgo civil. En resumen, la eficacia de las FAs en el entorno actual de mantenimiento de la paz, pone al MDN en el papel central. El MDN es el vehículo por medio del cual se logra esta coordinación amplia y extremadamente dinámica que es tan necesaria para lograr la eficacia. Este tercer propósito tiene un carácter definido como proceso, y en el caso nacional, se comienza a perfilar desde el ministerio de Patricio Rojas (1990/1994), cuando se sientan las bases para la participación militar en operaciones internacionales de paz, luego formalizadas como política de Estado durante el primer ministerio de Pérez Yoma. Hasta la década de los años 90´la participación castrense en el exterior estaba reducida al desempeño de observadores militares, no obstante, en esos años la Armada y la FACH son las primeras instituciones que arriesgan con el empleo de tropas más allá de las fronteras. Era, se puede asegurar ahora, un proceso irreversible, aunque resistido por algunos actores, pues los condicionamientos estratégicos estaban cambiando radicalmente con el término de la Guerra Fría, y los países líderes mundiales comenzaban a comprometer el empleo de la fuerza para llevar estabilidad y paz a países convulsionados por conflictos intermésticos. Como se sabe, dicha influencia no tardó en llegar a Sudamérica, y entonces los países de la región, unos más temprano, otros luego, enfrentaron compromisos internacionales, siendo emblemático el caso de Uruguay que prácticamente empeño todas sus capacidades militares en ese tipo de cometidos. Volviendo al caso chileno, esta tendencia tuvo su momento de mayor apogeo a partir del año 2004, oportunidad en que el Presidente Ricardo Lagos autorizó la intervención militar como componente de una fuerza multinacional en Haití, bajo el auspicio de la ONU. La operación, más allá de sus cambios de denominaciones, duró trece años, habría comprometido US$ 170 millones, así como la participación de 13.000 efectivos nacionales. Tal como lo propone este tercer propósito, la política de defensa orientada hacia las operaciones internacionales de paz abría un nuevo nicho de realización profesional militar, en circunstancias que era esperable menores grados de conflictividad interestatal, entregando además un escenario estratégico beneficioso para la integración entre fuerzas de distintos países, un objetivo muy deseado por las autoridades nacionales de aquella época. Pero por supuesto que en esta materia no todo puede ser mirada en clave optimista. Nótese que el propósito habla de “eficacia”, algo que hasta donde se sabe nunca ha sido medido en el caso de la participación nacional en Haití. Menos todavía si se involucra la variable “eficiencia”. Rodolfo Martinic Marusic Página 111 de 120 Pudo haber algo de voluntarismo cuando el Estado de Chile decidió enfrentar estas tareas internacionales, pero al menos paralelamente se adoptaron los resguardos para sostener en el ámbito vecinal norte una disuasión creíble, comprendiéndose de ese modo que la situación estratégica nacional posee componentes singulares y diferenciales respecto a otros países. Quedó igualmente planteado, en términos de la política militar, el tema de la complementariedad entre la disuasión y la cooperación. Como en su momento se consignó, en la actualidad existe un comprobado repliegue en misiones internacionales, y las pocas existentes las componen grupos muy menores de efectivos. ¿Las razones? No se pueden aventurar y darían para hacer un estudio específico, más, a priori el caso debería hacer meditar acerca de las consecuencias que producen los vaivenes en las decisiones que en materia de defensa se adoptan. Finalmente, una manifestación distinta de este tercer propósito se puede advertir durante los dos gobiernos de centro–derecha, en cuyos casos constan manifestaciones de interés político por ampliar la política militar hacia los empleos y cometidos en escenarios no convencionales. Sin embargo, en esta materia se exterioriza uno de los problemas más acuciantes de la defensa nacional como es su marco jurídico, que aparte de anticuado, posee un espíritu restrictivo, prueba de ello es que en varios casos ya antes detallados se ha optado por legalizar vía decreto algunas políticas del sector. Cuarto propósito: El más importante en la creación de un MDN, es la maximización de la eficiencia en el uso de recursos, fondos, personal y equipo. Entiendo por eficiencia la capacidad de lograr una meta al menor costo posible. En la fase previa, pre-democrática, las diferentes instituciones de las FAs gozaban de enorme independencia en muchos países. Sus misiones a menudo se superponían y a pesar de ello mantenían programas de entrenamiento y abastecimiento separados. Si alguna vez cooperaban era para asegurarse el mayor número de recursos para cada institución por separado. Muy a menudo, sus presupuestos eran secretos y aun en los casos en que no lo eran, la población no tenía ninguna influencia sobre la distribución de los mismos. Actualmente, con la democratización y globalización que exigen transparencia, los privilegios y prerrogativas adquiridos anteriormente han desaparecido. Con gobiernos elegidos democráticamente que tienen que responder a las demandas de los diversos sectores de la población, las FAs ya no pueden darse el lujo de gozar de recursos abundantes. La globalización y organizaciones tales como el FMI, el Banco Mundial, la OTAN y la UE, así como Estados individuales y hasta inversionistas Rodolfo Martinic Marusic Página 112 de 120 individuales, exigen una justificación convincente antes de hacer cualquier inversión en la defensa nacional. En el caso de la Unión Europea, esta presión está codificada en los estrictos requerimientos fiscales que surgen de ser parte de la Unión Monetaria Europea. Como consecuencia de ello, los presupuestos de defensa han caído prácticamente en todas partes y las FAs se ven obligadas a ser tan eficientes como sea posible. El vehículo a través del cual esta reasignación de recursos se ejecuta, o por lo menos se centraliza, es un MDN. En el MDN los políticos civiles pueden implementar programas que aseguren la transparencia presupuestal, actuando como árbitros, minimizando la duplicación de funciones entre las ramas, vendiendo todas las instalaciones innecesarias y negociando con quienes venden equipos y equipamientos y servicios. El MDN es una institución que emplea a abogados, contadores y planificadores para iniciar e implementar todos estos programas. Es decir, el MDN es el lugar en el que se concentra una amplia variedad de experiencia de gestión para una defensa y seguridad nacionales eficaces y eficientes. Se ha insistido en forma suficiente en que hasta que el MDN no contó con su ley orgánica aprobada (2010), tuvo sus facultades de gestión y control disminuidas, aunque desde 1990 se buscó aprovechar los espacios administrativos disponibles para optimizar sus procesos. A la luz de los hechos conocidos en el último tiempo, tales esfuerzos parecieran inconducentes. Al respecto, es de conocimiento público que, a pesar de los cambios legales efectuados con posterioridad, los asuntos que comprende este cuarto propósito han involucrado graves cuestionamientos al sector de la defensa, y tiene su origen en anomalías y fraudes producidos en la administración de recursos financieros, los cuales por lo demás son objeto de investigaciones judiciales en curso. Dichas irregularidades, que se podrían retrotraer a la primera compra de sistemas de armas hecha en democracia (1993), cruzaron por tanto la gestión de varios Ministros. Uno de ellos, el Ministro Francisco Vidal formuló su autocrítica: “el no haber tenido una mayor injerencia en la gestión administrativa de las FAs. Debí haber tenido más control sobre la autonomía que va generando distorsiones, como las que estamos viendo…” Según se puede estimar, encima del daño patrimonial y moral que significan tan reñidos hechos, y de las responsabilidades penales que los tribunales lleguen a determinar, aquí conspiran contra la probidad, transparencia y efectivo control, responsabilidades políticas, tanto las que se desprenden de la alta rotación ministerial y consecuente laxitud en el ejercicio de las facultades del cargo, como debido a la parsimonia y cierto marasmo que se logra apreciar en la tramitación de las iniciativas legislativas. Rodolfo Martinic Marusic Página 113 de 120 Casos concretos han sido descritos en las páginas de esta crónica, pero vale acotar que, en general, los proyectos legales del sector se demoran diez o más años, en circunstancias que están destinados a reemplazar legislaciones de hace cincuenta, o bien llenar vacíos legales en que simplemente no existía normativa. En ese sentido, un ejemplo clásico y directo es que la derogación de la denominada Ley Reservada del Cobre, estuvo planteada desde los primeros gobiernos de la transición, algo que resulta impresionante respecto a la fecha de su modificación. Por supuesto que no sería justo adjudicar todas las responsabilidades a las autoridades de la defensa. Esto tiene que ver también con una problemática más global: la lentitud en la modernización de la institucionalidad del Estado. No menos importante para los mismos efectos es constatar que existen áreas del quehacer estatal que no aportan réditos electorales, y ahí, lamentablemente, parece ubicarse la defensa. ¿Qué es lo que se ha hecho y falta por hacer para intentar robustecer la eficiencia y el escrutinio público en el sector defensa? Se derogó la Ley Nº 13.196 (Ley Reservada del Cobre), siendo reemplazada por un nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa, a través de la Ley N° 21.174. Se aprobó un nuevo sistema de información y rendición de cuentas de gastos reservados, Ley N° 21.211. Esta ley tiene como objetivo fortalecer el control civil y democrático en la obtención, ejecución e información de los gastos reservados, preservando la naturaleza, objetivos y orientación de los mismos, en el desarrollo de las funciones públicas. En junio de 2020 se ingresó a tramitación del Congreso Nacional el proyecto de ley que establece un nuevo sistema de compras e inversiones de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional, con cargo al Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa y al Fondo de Contingencia Estratégico. El proyecto de ley tiene dos objetivos esenciales, por un lado, regular a nivel legal los aspectos fundamentales del sistema de compras y adquisiciones conforme al nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional y, por el otro, establecer los controles civiles y democráticos adecuados para resguardar el uso correcto y eficiente de los recursos públicos de acuerdo al plan cuatrienal de inversiones, a la planificación del desarrollo de la fuerza y a la Política de Defensa Nacional. Reflexión final: Superadas hace rato las vicisitudes de las relaciones político–militares transicionales, queda la sensación que la defensa nacional en estos últimos treinta y un años perdió oportunidades para construir una política de defensa y política militar destinada a trascender, ya que su elaboración careció de consensos políticos amplios, así como tampoco Rodolfo Martinic Marusic Página 114 de 120 se pueden objetivamente advertir acuerdos en la variable de las relaciones civiles–militares, un problema que se exhibe con un contenido inconcluso. A menudo muy ensimismada; otras siguiendo guiones ajenos a la realidad estratégica nacional; por momentos impartiendo cátedra, haciéndole el quite a temas claves; a veces con falta de continuidad o cambiando ejes importantes de orientación; y, en ocasiones viéndose comprometida por errores cometidos por personas, pero institucionalmente imperdonables para las actuales condiciones de encrespamiento de la sociedad chilena, todo indica que la defensa nacional tendrá que asistir a un período en que se pondrán a prueba sus fortalezas, que obviamente las tiene, desde la perspectiva institucional, histórica, geográfica y profesional, no obstante, la duda es saber si dichos atributos podrán persuadir a las posturas que levanten los denominados nuevos actores de la escena política y social. Sin caer en tremendismos, es muy probable que, en el proceso constituyente, el sector de la defensa nacional se vea sacudido por condicionantes ajenas a su ámbito de quehacer profesional, y dentro de las cuales una sociedad fundada en vínculos de desconfianza y con un relato histórico en clave condenatoria, tiendan a sobreexponerse. Es cierto, lo dichos precedentes pueden constituir una dificultad que cruza transversalmente a todo el sistema político, económico y social del Chile actual, empero, en ese contexto la defensa nacional tiene detractores específicos en varios sentidos: aquellos que analizan la evolución de la gobernabilidad democrática de la defensa y piensan que existen aspectos fundamentales que aún están pendientes; otros, partidarios resueltamente de la desconstitucionalización; están quienes no comprenden su razón de existir, ni tampoco la naturaleza de sus tareas dentro de la estructura del Estado; y, también, aquellos que teniendo una mejor comprensión registran un bajo nivel de involucramiento con estas materias. Son tiempos muy complejos y llenos de incertezas, por lo que no cabe especular, sin embargo, los nuevos actores que se encargarán de moldear la comunidad y formas de vida del Chile del mañana, junto a los grupos “autoflagelantes”, actores y testigos presenciales de los defectos y bondades de la transición, tendrán ahora que sentar acuerdos básicos para la convivencia dentro del ordenamiento democrático, y ello comprenderá, naturalmente, la reformulación de las funciones de la defensa nacional. Las expectativas difícilmente pueden ser halagüeñas. Sólo queda esperar que este proceso en construcción se haga con responsabilidad republicana, recogiendo algunas de las experiencias positivas de la defensa en los últimos treinta y un años, y que, en definitiva, el péndulo de la historia no oscile una vez más hacia los extremos. Santiago, invierno de 2021. Rodolfo Martinic Marusic Página 115 de 120 Bibliografía Libros: 1. Agüero, Felipe. 30 años después. 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