isclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized ~~~!) \ ~t EL CICLO DELOS PROYECTOS POR WARREN C. BAUM Public Disclosure Authorized EL CICLO DELOS PROYECTOS POR WARREN C. BAUM Banco Internacional de Reconstruccion y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N. W. Washington, D.C. 20433 Estados Unidos de America Primera impresi6n junio de 1982 Septima impresi6n junio de 1994 Publicado en los Estados Unidos de America ISBN 0-8213-0135-7 Version original publicado en ingles en marzo 1982 con el titlo The Project Cycle. Este folleto se basa en un articulo de Warren C. Baum, Vicepresidente, Servicio de Politicas de Operaciones, aparecido originalmente en el numero de diciembre de 1978 de la revista Finanzas y Desarrollo . Fue preparado con ayuda de Herman G. van der Tak y John A . King . EL CICLO DE LOS PROYECTOS Si hubiera que responder a la pregunta "z.Que hace el Banco Mundial?" en unas pocas palabras, estas serian: "otorga prestamos para proyectos de desarrollo". La principal ocupaci6n del Banco es conceder financiamiento para proyectos espedficos, cuidadosamente seleccionados y preparados, evaluados a fondo, supervisados muy de cerca y sometidos sistematicamente a evaluaci6n ex post. Desde la iniciaci6n de sus operaciones en 1946, el Banco Mundial -que en este folleto significa el Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento y su afiliada, la Asociaci6n Internacional de Fomento (AIF), que entr6 en funciones en 1961 con la finalidad de otorgar financiamiento concesionario-ha otorgado unos 3.094 prestamos y creditos para desarrollo por un total de mas de $92.000 milliones*. De este monto, una proporci6n abrumadora -mas del 90%- se ha destinado a proyectos espedficos, como escuelas, programas de producci6n agricola, represas para la producci6n de energia hidroelectrica, carreteras y fabricas de fertilizantes. Esta concentraci6n en el financiamiento para proyectos tiene por objetivo asegurar que los fondos del Banco se inviertan en proyectos acertados y productivos que contribuyan al desarrollo de la economia del pais prestatario, asi como a su capacidad para reembolsar el prestamo en si. El Banco es una instituci6n tanto de desarrollo como financiera, por lo que cada proyecto para el cual se otorga financiamiento debe satisfacer los requisitos impuestos por esas dos facetas. El numero de proyectos y los montos prestados han aumentado notablemente en los ultimos afi.os. Al comienzo del decenio de 1950 el Banco concedia menos de 20 prestamos por afi.o, en su mayor parte a paises de Europa y America Latina, que totalizaban alrededor de $400 millones. En el ejercicio de 1967 se otorgaron 67 prestamos, mas repartidos geograficamente, por un total de $1.100 millones. En el ejercicio cerrado en junio de 1981 se aprobaron 246 prestamos para 90 paises, por un total de $12.300 millones. No menos significativos han sido los cambios en el caracter de los proyectos. El financiamiento del Banco se ha orientado cada vez mas hacia el desarrollo, en cuanto a paises prestatarios, estrategias de desarrollo, sectores favorecidos con las operaciones y disefi.o de los proyectos. *Las cantidades de dinero se expresan en su equivalente en d6lares de los Estados Unidos. 3 -En lo que se refiere a los paises, el financiamiento se ha dirigido en medida creciente hacia los paises pobres y menos desarrollados de America Latina, Africa y Asia. -En cuanto a estrategias de desarrollo, la Hamada teoria de la filtraci6n, que supone que los beneficios del crecimiento llegan en ultimo termino a las masas de los pobres, ha sido sustituida en el Banco por un enfoque mas equilibrado que combina el crecimiento acelerado con un ataque directo a la pobreza mediante programas orientados a aumentar la productividad y elevar los niveles de vida de los habitantes pobres de los medios rurales y urbanos. -En lo tocante a sectores, el acento se ha desplazado de la infraestructura basica (carreteras, ferrocarriles, energia) y la industria a programas mas amplios orientados al crecimiento, al suministro de servicios basicos y a una mejor distribuci6n de los ingresos. Si bien la infraestructura sigue siendo importante, se ha introducido, o se ha ampliado mucho, el financiamiento para .desarrollo agricola y rural, petr6leo y gas, lotes y servicios urbanos, abastecimiento de agua y saneamiento, empresas de pequefia escala, educaci6n, salud, poblaci6n y nutrici6n . - En cu an to al disefio de las proyectos, se pres ta mas atenci6n en todos los sectores, nuevos y tradicionales, a la distribuci6n del ingreso, al empleo, al aprovechamiento de los recursos locales, al fortalecimiento institucional, a la formaci6n de personal nacional, a las repercusiones en el medio ambiente y a la superaci6n de limitaciones sociales y culturales. No obstante, el Banco no ha disminuido la atenci6n que siempre ha prestado a las fuerzas del mercado, a la fijaci6n de precios realistas, a la buena administraci6n y a la recuperaci6n, siempre que es posible, de los costos del proyecto, a fin de permitir un mantenimiento adecuado y la repetici6n del mismo. Esta evoluci6n en la orientaci6n y en la calidad del financiamiento del Banco para fines de desarrollo se puede ilustrar, aun a riesgo de una excesiva simplificaci6n, comparando un prestamo "tipico 11 del decenio de 1950 con uno 11 tipico 11 de mediados de la decada de 1970. El prestamo del decenio de 1950 seria para generaci6n de energia en un pais en desarrollo de ingresos medianos. En cierto sentido, se trataria de un proyecto de 11 enclave11 , disefiado y supervisado por consultores extranjeros, ejecutado por contratistas y proveedores tambien extranjeros y administrado con la ayuda de funcionarios de otros paises. Se habria analizado la viabilidad tecnica y financiera del proyecto, asi como su organizaci6n y administraci6n, pero prestando poca atenci6n a su posici6n dentro del sector de energia, a la manera en que se distribuiria la 4 electricidad y a la repercusi6n que tendrian el nivel y la estructura de las tarifas en el consumo de energia. El prestamo del decenio de 1970 seria para desarrollo rural en un pais en desarrollo de bajos ingresos. Ofreceria un conjunto integrado de bienes y Servicios (extension, Credito, comercializacion, almacenamiento, infraestructura, investigaci6n) para elevar la productividad y el nivel de vida de los agricultores. Se aspiraria a fortalecer las instituciones locales existentes, o bien a crear otras nuevas; se emplearia personal local en la mayor medida posible, con ayuda de programas amplios de capacitaci6n; se insistiria en un diseii.o de bajo costo y en el uso de tecnologia apropiada, dando mayores oportunidades a los contratistas y fuentes de suministro del pais; se incorporaria al proyecto un sistema de observaci6n y evaluaci6n que ayudase a reajustarlo a medida que avanzara su ejecuci6n y a derivar enseii.anzas para proyectos futuros, y se prestaria atencion a la recuperacion del costo correspondiente de los beneficiarios del proyecto, a fin de que se pudiera repetir. A pesar de este historial de crecimiento y evolucion, el Banco todavia se encarga de un numero relativamente pequeii.o de proyectos de considerable magnitud; el prestamo medio se aproxima en la actualidad a los $50 millones y corresponde a una inversion total de $140 millones. Los proyectos que el Banco ayuda a financiar pueden tener un efecto demostrativo importante y estimular a otros inversionistas a suplementar ese financiamiento con sus propios prestamos, ya sea a titulo de cofinancieros o por separado; aproximadamente un tercio de los proyectos que el Banco contribuyo a financiar en 19 81 recibieron cofinanciamiento de origen externo. Todos los proyectos que el Banco ayuda a financiar deben contribuir en medida sustancial a alcanzar objetivos de desarrollo y ser solidos desde los puntos de vista econ6mico, tecnico y financiero. No hay dos proyectos iguales; cada uno tiene su propia historia y el financiamiento se tiene que adaptar a sus circunstancias. Por otra parte, todo proyecto recorre un ciclo que, con ciertas variaciones, es comun a todos. En este folleto se examinan las fases del ciclo de un proyecto - identificacion, preparacion, evaluacion, negociaciones y presentaci6n a los Directores Ejecutivos, ejecucion y supervision, y evaluaci6n ex post -y la funciori del Banco en cada una de ellas. Cada fase desemboca en la siguiente y, a su vez, las ultimas fases producen nuevos enfoques del proyecto e ideas nuevas y conducen a la identificaci6n de otros proyectos, lo que tiene por consecuencia que el ciclo se renueve a si mismo. La funci6n del Banco en este ciclo es desempeii.ada principalmente por su personal de proyectos, integrado en la actualidad por unas 1.300 personas procedentes de casi 100 paises. Este personal de proyectos representa casi las tres cuartas partes del personal de 5 operaciones que trabaja en el Banco y casi la mitad de todos los profesionales. Aunque hay grupos importantes de economistas, analistas financieros y diversas clases de ingenieros, tambien estan representadas otras muy diversas disciplinas: agronomos, especialistas en agricultura tropical o en aguas subterraneas, en credito agricola o ganaderia, demografos, arquitectos, sociologos rurales y urbanos, expertos en salud publica, ambientalistas, educadores, especialistas en energia y planificadores de infraestructura fisica. Los especialistas tecnicos ingresan normalmente en el Banco en un punto medio de sus carreras tras una amplia experiencia en su campo, a veces como administradores, y en su mayoria han trabajado en paises en desarrollo. Se espera de los funcionarios de proyectos que tengan una amplia comprension de los aspectos del desarrollo y que desplieguen la capacidad y madurez necesarias para formar criterios con acierto e independencia . Se puede decir sin temor a equivocarse que, por lo que toca a su magnitud y diversidad nacional y profesional, el personal de proyectos del Banco no tiene igual. IDENTIFICACION - -·- - - -- - 6 El ciclo se inicia con la identificaci6n de proyectos que tengan alta prioridad, que parezcan aptos para recibir financiamiento del Banco y que este, el gobierno y el prestatario esten interesados en considerar (vease la definici6n de los prestatarios en el recuadro que aparece al final). En los primeros tiempos la identificaci6n del proyecto se hacia ad hoc, principalmente en respuesta a iniciativas de los gobiernos y los prestatarios. Con el paso de los anos el Banco ha estimulado y ayudado a los paises prestatarios a desarrollar su propia capacidad de planificaci6n y ha fortalecido tambien sus propios metodos de generaci6n de proyectos. Los analisis econ6micos y sectoriales que el Banco realiza crean un marco para evaluar las politicas y la problematica nacionales y sectoriales y para apreciar el potential de desarrollo de un pais. Tambien permiten evaluar la "capacidad crediticia" del mismo como posible beneficiario del financiamiento del Banco o la AIF. Este analisis establece la base para un dialogo continuo entre el Banco y el pais en torno a la estrategia de desarrollo apropiada, incluidos los cambios institucionales y de politica necesarios para la economia en general y para sus sectores principales. Es entonces posible identificar proyectos que se ajusten a una estrategia de desarrollo coherente y la promuevan, que respondan a objetivos sectoriales y que tanto el gobierno como el Banco consideren convenientes. Estos proyectos deben tambien pasar una prueba de factibilidad prima facie, es decir, debe existir la probabilidad de encontrar soluciones tecnicas e institucionales a costos que guarden proporci6n con los beneficios esperados. Identific2r un proyecto que cumpla todos estos requisitos no es tarea sencilla. Pueden faltar los conocimientos necesarios para llegar a juicios acertados. El gobierno y otros organismos de credito pueden no compartir los puntos de vista del Banco sobre objetivos de desarrollo o prioridades sectoriales. Puede ser necesario adoptar decisiones dificiles en cuanto al alcance del proyecto (sobre si debe empezar con una fase piloto o experimental, o bien con una inversion mayor pero posiblemente mas arriesgada). Muy pronto pueden aparecer diferencias sobre la necesidad de reformas institucionales o de politicas para lograr los objetivos del proyecto. Los trabajos para solucionar algunas de estas cuestiones pueden prolongarse hasta bien entrada la etapa de preparaci6n. 2C6mo se identifican en la practica los proyectos dentro de este contexto? En ello intervienen tanto el Banco como el gobierno, lo cual hace complicado el proceso, y a esta complejidad se anaden las diferentes capacidades de planificaci6n econ6mica y la generaci6n de proyectos de los distintos gobiernos. En el analisis econ6mico que el Banco hace de un pais influyen la amplitud y calidad de la base de datos del mismo y SU propia labor econ6mica. El analisis sectorial puede hacerlo el propio pais o bien el Banco, o puede 7 realizarse por medio de uno de los programas de cooperaci6n del Banco con un organismo especializado de las Naciones Unidas, o mediante estudios financiados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), programas de ayuda bilateral, o en virtud de una asignaci6n especifica para estudios hecha en un prestamo anterior del Banco . Por ultimo, ciertos proyectos son propuestos por patrocinadores privados, como empresas mineras y petroleras, que tratan de explotar nuevos recurses . Estos proyectos tienen que satisfacer las condiciones ya descritas antes de considerarlos como "identificados" desde el punto de vista del Banco. Una vez identificados los proyectos se incorporan a un programa de financiamiento de varios afios para cada pafs, que constituye la base para la futura labor del Banco en el mismo. Los programas de los pafses se utilizan para programar y presupuestar las operaciones del Banco y asegurar la disponibilidad de los recurses necesarios para llevar adelante un proyecto a traves de las fases sucesivas de su ciclo . PREP ARACION 8 Una vez que un proyecto se ha incorporado al programa de financiamiento, entra en la cartera de proyectos en tramite y comienza un periodo prolongado - de uno o dos afios por lo general- de estrecha colaboraci6n entre el Banco y el que por ultimo sera el prestatario. Se prepara un documento de datos basicos para cada proyecto, en el que se describen sus objetivos, se identifican los aspectos principales y se establece el calendario para su ulterior tramitaci6n. Es diffcil generalizar acerca de la fase de preparaci6n, ya que entran en juego muchas variables: la lndole del proyecto, la experiencia y capacidad del prestatario, los conocimientos que se tengan en el momento (Les el primer prestamo que se otorga a ese sector o prestatario, o se trata de una "repetici6n ?), las fuentes y disponibilidad de financiamiento para la preparaci6n y el tipo de relaciones entre el Banco, el gobierno, las entidades cofinancieras y otros donantes que puedan intervenir en el sector o en el proyecto. La responsabilidad de la preparaci6n es oficialmente de! prestatario . Hubo un tiempo en que el Banco se resistla a prestar ayuda para la preparaci6n de proyectos, siguiendo el principio bancario de que semejante intervenci6n podrla comprometer su objetividad en la tarea de evaluaci6n. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que el Banco debe ejercer una funci6n activa para garantizar una corriente regular de proyectos bien preparados. Tal funci6n tiene varios aspectos: asegurarse de que los prestatarios con capacidad y recursos para preparar proyectos independientemente entienden los requisitos y normas del Banco, ayudar a otros prestatarios a encontrar la asistencia financiera o tecnica que necesitan para el trabajo preparatorio y subsanar deficiencias en los proyectos cuya preparaci6n haya sido incompleta o inadecuada. Hay tambien circunstancias excepcionales en las que el Banco hace el mismo el trabajo preparatorio. Las misiones regionales del Banco en Africa Oriental y Occidental se establecieron sobre todo con el fin de suplementar la limitada capacidad de los gobiernos de esas regiones para identificar y preparar proyectos bien fundamentados. La asistencia financiera y tecnica para la preparaci6n de proyectos se puede prestar de varias maneras. El propio Banco puede otorgar prestamos especiales para asistencia tecnica o estudios tecnicos detallados, hacer anticipos al amparo de su Servicio de Financiamiento para Preparaci6n de Proyectos, reembolsar al prestatario en virtud de! prestamo en cuesti6n por trabajos preparatorios hechos anteriormente, o incluir fondos para ese fin en un prestamo para otro proyecto en el mismo sector. Los programas de cooperaci6n entre el Banco y la organizaci6n de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentaci6n (FAQ), la Organizaci6n de las Naciones Unidas para la Educaci6n, la Ciencia y la Cultura (Unesco), la Organizaci6n Mundial de la Salud (OMS) y la 11 9 I Organizaci6n de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) son tambien fuentes importantes de apoyo, al igual que el PNUD y los programas bilaterales de ayuda. Si bien en la mayor parte de los casos la asistencia de otras fuentes para preparaci6n de proyectos se suministra a titulo de donaci6n, y es por lo tanto especialmente atrayente, el financiamiento del Banco debe ser reembolsado por el prestatario. Al facilitar esta ayuda, hay que tener cuidado de que el proyecto no sea considerado en esta etapa como "el proyecto del Banco" y de que el gobierno y el prestatario esten seriamente empefi.ados en el y participen plenamente en SU preparaci6n. Esto es aun mas pertinente en el caso de los proyectos de "nuevo estilo 11 que en el de los tradicionales de infraestructura, para los cuales existen entidades bien establecidas cuyos objetivos y maneras de alcanzarlos son razonablemente claros. En los proyectos de nuevo estilo estas condiciones suelen faltar, por lo que el interes activo del gobierno y del prestatario es esencial no solamente para la preparaci6n, sino tambien, y mas aun, para una ejecuci6n satisfactoria. La preparaci6n debe abarcar toda la gama de condiciones tecnicas, institucionales, econ6micas y financieras necesarias para alcanzar los objetivos del proyecto. Por ejemplo, un proyecto de reasentamiento puede exigir estudios basados en datos obtenidos mediante teleobservaci6n, para localizar tierras cultivables, corredores de transporte y la poblaci6n que habita en la zona propuesta para reasentamiento. La comprobaci6n en el terreno ira seguida de una investigaci6n mas detallada de suelos y recursos de agua, la determinaci6n de las pautas de cultivo apropiadas conforme a los recursos disponibles y, segun la informaci6n obtenida con las investigaciones, la selecci6n del conjunto de tecnicas necesarias para aumentar los rendimientos agricolas y estudios econ6micos y sociol6gicos de los colonos, para determinar sistemas apropiados de tenencia de la tierra, servicios de extension, sistemas de comercializaci6n, administraci6n del proyecto y otras disposiciones institucionales. Tambien se estudiaran las politicas gubernamentales en materia de costos de los insumos y precios de los productos agricolas, asi como los niveles y metodos de recuperaci6n de costos y su repercusi6n en la posici6n financiera de los beneficiaries y del gobierno. Un asunto mas a examinar sera el papel del sector privado en relaci6n con el proyecto. Un aspecto de la preparaci6n que reviste importancia critica es el de identificar y comparar las distintas opciones tecnicas e institucionales disponibles para alcanzar los objetivos del proyecto. La mayor parte de los paises en desarrollo se caracterizan por una mano de obra abundante y barata y por la escasez de capital. En consecuencia, el Banco no busca las soluciones tecnol6gicas mas avanzadas, sino las que sean mas apropiadas conforme a la 10 dotaci6n de recursos del pais y a su etapa de desarrollo. Si bien el Banco ha financiado equipos avanzados de telecomunicaciones e instalaciones portuarias modernas de contenedores, los oficiales de proyectos deben considerar de todos modos cuestiones como si los bueyes son o no mas econ6micos que los tractores para realizar las labores agricolas, si los proyectos de mejoramiento de barrios de tugurios 0 de lotes y Servicios son 0 no mas apropiados que los de vivienda tradicional para proporcionar alojamiento minimo a la poblaci6n urbana pobre, 0 si los grifos publicos seran 0 no mas convenientes que las conexiones domiciliarias para el abastecimiento de agua. Por lo tanto, la preparaci6n requiere estudios de factibilidad en ·los que se identifiquen y preparen disefios preliminares de las opciones tecnicas e institucionales disponibles, se comparen los costos y beneficios respectivos y se investiguen en mas detalle las opciones mas prometedoras, hasta llegar a la formulaci6n de la soluci6n mas satisfactoria. Todo esto lleva tiempo, y a veces se critica al Banco por lo mucho que se tarda en obtener un prestamo. Pero para los paises interesados, cada proyecto representa una inversion importante con una larga vida econ6mica, por lo que el tiempo dedicado a llegar a la mejor soluci6n tecnica, establecer la organizaci6n apropiada y prever y resolver anticipadamente problemas de comercializaci6n y de otra indole es por lo general altamente fructifero. EVALUACION 11 A medida que el proyecto cobra forma y que los estudios estan a punto de terminarse, se fija la fecha para la evaluaci6n. Quizas la fase mas conocida del trabajo de proyectos (en parte porque es la culminaci6n de la labor preparatoria), la evaluaci6n permite hacer un examen amplio de todos los aspectos de un proyecto y sentar las bases para su ejecuci6n y, una vez terminado, para su evaluaci6n ex post. La evaluaci6n es responsibilidad del Banco unicamente. La efectuan funcionarios de este - a veces con la ayuda de consultoresque por lo general pasan de tres a cuatro semanas en el terreno. Si la preparaci6n se ha hecho bien, la evaluaci6n puede ser relativamente sencilla; en caso contrario, puede ser necesario enviar una o mas misiones al pais para terminar la tarea. La evaluaci6n abarca cuatro tipos principales de aspectos del proyecto: tecnicos, institucionales, econ6micos y financieros. ASPECTOS TECNICOS. El Banco tiene que asegurarse de que los proyectos estan correctamente concebidos, de que su disefio tecnico es el apropiado y de que se cifien a normas -agron6micas, educacionales ode otra indole- generalmente aceptadas. La misi6n de evaluaci6n examina las opciones tecnicas consideradas, las soluciones propuestas y los resultados esperados . Dicho en forma mas concreta, la evaluaci6n tecnica se ocupa de cuestiones de escala, disefio y ubicaci6n de las instalaciones, de la tecnologia que se va a emplear, incluidas las clases de equipos o procedimientos y el grado en que se amoldan a las condiciones locales, del criterio que se va a seguir para la prestaci6n de servicios, del realismo de los calendarios de ejecuci6n y de la probabilidad de alcanzar los niveles de producci6n esperados. En un proyecto de planificaci6n familiar, la evaluaci6n tecnica puede tener que ver con el numero, el disefio y la ubicaci6n de los dispensarios de salud maternoinfantil y de la idoneidad de los servicios ofrecidos en relaci6n con las necesidades de la poblaci6n a la que se va a atender; si se trata de un proyecto vial, tendra que ver con la anchura y pavimentaci6n de las carreteras en relaci6n con el transito previsto y la ponderaci6n de ventajas y desventajas entre mayores costos iniciales de construcci6n y menores gastos ordinarios de mantenimiento, y entre metodos de construcci6n con mayor o menor intensidad de mano de obra; en el caso de un proyecto de educaci6n, se tratara de determinar si el plan de estudios propuesto y el numero y distribuci6n de las aulas, laboratorios y otras instalaciones se acomodan a las necesidades educacionales del pais. Una parte importantisima de la evaluaci6n tecnica es el examen de las estimaciones de costos y de los datos tecnicos o de otra clase en que se basan, a fin de determinar si son exactos, dentro de un margen de error aceptable, y si las asignaciones para excesos de 12 cantidades ffsicas y alzas de precios durante la ejecuci6n son suficientes. En la evaluaci6n tecnica se examinan tambien los procedimientos propuestos en relaci6n con las adquisiciones, para asegurarse de que se cumplen los requisites del Banco, y los relatives a la obtenci6n de servicios de ingenieria, arquitectura u otros de indole profesional. Ademas, la evaluaci6n tecnica se ocupa de estimar los costos de funcionamiento de instalaciones y servicios del proyecto y la disponibilidad de materias primas u otros insumos necesarios. Se analiza tambien el posible impacto del proyecto en el medio humano y fisico, a fin de asegurarse de que cualesquiera efectos adversos quedaran controlados o se reduciran al minimo . ASPECTOS INSTITUCIONALES. En ia terminologia actual del Banco, el "desarrollo institucional" se ha convertido tal vez en el objetivo mas importante del financiamiento que otorga. Con ello se quiere decir que la transferencia de recurses financieros y la construcci6n de instalaciones fisicas, por valiosas que sean, son menos importantes a la larga que la creaci6n de una 11 instituci6n 11 local s6lida y viable, interpretado este termino en su mas amplio sentido, es decir, abarcando no solamente a la entidad prestataria misma y a su organizaci6n, administraci6n, personal, politicas y procedimentos, sino tambien a todo el conjunto de politicas gubernamentales que condicionan el medio en que la instituci6n se desenvuelve. La experiencia indica que prestar insuficiente atenci6n a los aspectos institucionales de un proyecto conduce a problemas durante su ejecuci6n y funcionamiento. En la evaluaci6n institucional se plantean multitud de preguntas, tales como si la entidad esta organizada adecuadamente y si su administraci6n es apropiada para la tarea que debe cumplir, si se aprovechan de manera efectiva la capacidad y la iniciativa locales y si se necesitan modificaciones institucionales o de las politicas, fuera de la entidad, para lograr los objetivos del proyecto. Estos interrogantes son importantes para las entidades que se ocupan de proyectos tradicionales, pero lo son mas aun (y mas dificiles de responder) para las encargadas de la preparaci6n y realizaci6n de proyectos de nuevo estilo destinados a beneficiar a la poblaci6n pobre, rural y urbana, en cuyo caso puede no haber un modelo institucional al cual amoldarse. De la experiencia del Banco hasta la fecha no se desprenden formulas evidentes para crear una instituci6n capaz de suministrar eficaz y econ6micamente bienes y servicios a un gran numero de personas -que a menudo viven en zonas alejadas y fuera del ambito ordinario del gobiernoy que pueda motivarlas y modificar su comportamiento. De todos los aspectos de un proyecto, el desarrollo institucional es quizas el mas dificil de abordar, en parte porque SU exito 13 depende en tan gran medida de que se comprenda el medic cultural. El Banco ha venido a reconocer la necesidad de un replanteamiento continue de las disposiciones institucionales y de estar abierto a ideas nuevas y dispuesto a adoptar enfoques a largo plazo que puedan abarcar varies proyectos. ASPECTOS ECONOMICOS. Mediante el analisis de costosbeneficios de los distintos disefios posibles de un proyecto se puede seleccionar aquel que mejor contribuya a los objetivos de desarrollo del pais. Este analisis se hace normalmente en etapas sucesivas durante la preparaci6n del proyecto, pero la evaluaci6n es el momento en que se llevan a cabo el examen y la determinaci6n finales. Durante la evaluaci6n econ6mica el proyecto se estudia en su marco sectorial. Se someten a examen el programa de inversiones para el sector, los puntos fuertes y debiles de las instituciones sectoriales publicas y privadas y las politicas clave del gobierno. En el campo de los transportes, cada evaluaci6n considera el sistema como un todo y su contribuci6n al desarrollo econ6mico del pais. En la evaluaci6n de un proyecto vial se examina la relaci6n con modalidades de transporte que compiten con las carreteras, como los ferrocarriles. Se estudian las politicas en todo el sector de transportes y se recomiendan los cambios necesarios, por ejemplo, en aquellas practicas regulatorias que distorsionen la distribuci6n del trafico. En los sectores de educaci6n, energia y telecomunicaciones, es posible que el "proyecto", segun la definici6n del Banco, abarque la totalidad del programa sectorial de inversiones. En el sector agropecuario, que esta mas diversificado y representa una parte mucho mayor de la actividad econ6mica de los paises en desarrollo, es mas dificil formular una estrategia sectorial amplia; se presta atenci6n a cuestiones como la tenencia de la tierra, la idoneidad de los incentives a los agricultores, los mecanismos de comercializaci6n, la existencia de servicios publicos y las politicas gubernamentales en materia de tributaci6n, precios y subvenciones. Siempre que el estado actual de la tecnica lo permite, los proyectos se someten a un analisis detallado de sus costos y beneficios para el pais, cuyo resultado se suele expresar como una tasa de rendimiento econ6mico. Este analisis a menudo requiere la soluci6n de problemas dificiles, como el de determinar las consecuencias fisicas del proyecto y el modo de valorarlas en terminos de los objetivos de desarrollo del pais. A lo largo de los aii.os el Banco se ha mantenido en estrecho contacto con la evoluci6n de la metodologia de la evaluaci6n econ6mica. Se utilizan comunmente precios de cuenta cuando el verdadero valor econ6mico de los costos no se refleja en los precios de mercado a causa de varias distorsiones, como las restricciones al comercio, los impuestos o los subsidies. Estes 14 ajustes de precios de cuenta se hacen casi siempre en el tipo de cambio y en los costos de mano de obra utilizados en los calculos. La distribuci6n de los beneficios de un proyecto y su repercusi6n fiscal se consideran cuidadosamente; la utilizaci6n de precios "sociales", para dar un peso apropiado en el analisis de costosbeneficios a los objetivos gubemamentales de lograr una mejor distribuci6n del ingreso y un mayor ahorro publico, pasa actualmente por una fase experimental. Puesto que las estimaciones de costos y beneficios futuros estan sujetas a margenes de error considerables, se hace siempre un analisis de la sensibilidad de la tasa de rendimiento del proyecto a las variaciones en algunos de los supuestos clave. Cuando hay una gran incertidumbre -lo que ocurre con menos frecuencia- se efectua un analisis de probabilidades de riesgo . La oportunidad optima de las inversiones se comprueba en relaci6n con los beneficios del primer ano. Cuando el Banco suministra fondos a organismos intermediarios (instituciones financieras de desarrollo 0 entidades de credito agropecuario) para que estas los represten en operaciones menores, o bien en el caso de prestamos sectoriales, deben ser aceptables los metodos de evaluaci6n de esos organismos. Ciertos elementos de los costos y beneficios de un proyecto, como el control de la contaminaci6n, el mejoramiento de la salud o la educaci6n, o la capacitaci6n de mano de obra, pueden resistirse a la cuantificaci6n; en otros proyectos, por ejemplo los de energia electrica o telecomunicaciones, puede ser necesario utilizar sustitutos, como los ingresos, que no miden completamente el valor del servicio para la economia. En ciertos casos cabe evaluar distintas soluciones posibles que arrojan iguales beneficios y escoger la de costo minimo. En otros casos, por ejemplo en los proyectos de educaci6n, es probable que las distintas opciones representen beneficios diferentes, ademas de costos diferentes, por lo que debera bastar una valoraci6n cualitativa. Ya sea cualitativo o cuantitativo, el analisis econ6mico siempre aspira a valorar la contribuci6n del proyecto a los objetivos de desarrollo del pais; este sigue-siendo el criterio basico para la selecci6n y evaluaci6n de los proyectos. Por otra parte si bien una mayor preocupaci6n por los efectos distributivos de los proyectos refleja objetivos mas amplios de desarrollo, ello no significa que el Banco haya rebajado sus normas de evaluaci6n. De "viejo" o "nuevo" estilo, todo proyecto debe tener una tasa de rendimiento econ6mico satisfactoria, norma con la que el Banco cree que se sirve mejor a los intereses tanto de los paises como propios. ASPECTOS FINANCIEROS. La evaluaci6n financiera tiene varias finalidades. Una de ellas es asegurar que haya suficientes fondos para cubrir los costos de la ejecuci6n del proyecto. El 15 Banco no financia normalmente la totalidad de los costos del proyecto; lo corriente es que financie los costos en divisas y que el prestatario o el gobierno sufraguen una parte o todos los costos en moneda nacional. Ademas, otras entidades financieras, como el Fondo Europeo de Desarrollo, los diversos fondos arabes, los bancos regionales de desarrollo, los organismos de ayuda bilateral y un numero creciente de bancos comerciales, se suman en grado cada vez mayor al cofinanciamiento de proyectos que, en muchos casos, son evaluados y supervisados por el Banco. Asi pues, un aspecto importante de la evaluaci6n es asegurar que exista un plan financiero que permita disponer de fondos para ejecutar el proyecto conforme al calendario previsto. Cuando los fondos los ha de proporcionar un gobierno del que se sabe que experimenta dificultades para obtener ingresos locales, se pueden proponer disposiciones especiales, como asignaciones anticipadas a un fondo rotatorio o la consignaci6n de recaudaciones tributarias. Tratandose de una empresa productiva, en la evaluaci6n de los aspectos financieros tambien Se incluye el analisis de SU viabilidad financiera: lPodra hacer frente a todas sus obligaciones, comprendido el servicio de la deuda contraida con el Banco? lEstara en condiciones de generar fondos con sus recursos propios en cantidad suficiente para obtener una tasa de rentabilidad razonable de sus activos y hacer una contribuci6n satisfactoria a sus futuras necesidades de capital? Las finanzas de las empresas se estudian detenidamente mediante proyecciones del balance, del estado de ingresos y gastos y del flujo de fondos. En los casos en que las cuentas financieras son inadecuadas se puede introducir un nuevo sistema de contabilidad con asistencia tecnica financiada con fondos ajenos al prestamo. Otras salvaguardas de integridad financiera pueden ser la fijaci6n de coeficientes de endeudamiento apropiados o de limites a la obtenci6n de nuevos emprestitos a largo plazo. El estudio financiero con frecuencia pone de relieve la necesidad de ajustar el nivel y la estructura de los precios que la empresa cobra. Sean o no de propiedad publica, las empresas a las que el Banco presta asistencia generalmente suministran servicios basicos y estan estrechamente vigiladas por el publico. Como el gobierno quizas desea subvencionar tales servicios al publico consumidor como norma, o quizas simplemente como linea de menor resistencia, puede ser reacio a aprobar los aumentos de precios necesarios para asegurar la utilizaci6n eficiente de la producci6n de la empresa y para que esta cumpla SUS objetivos financieros. Ahora bien, unos precios adecuados son condici6n sine qua non de los prestamos del Banco a empresas productivas, por lo que la cuesti6n de los ajustes de precios o tarifas puede ser critica para la evaluaci6n y la ejecuci6n subsiguiente de un proyecto. La evaluaci6n financiera se ocupa tambien del aspecto de la recuperaci6n de los costos de 16 inversion y operacion de los beneficiaries del proyecto. En el caso de un proyecto de riego, por ejemplo, el Banco espera normalmente que los agricultores amorticen con el tiempo, gracias a su mayor produccion, todos los costos de operacion y al menos una parte sustancial de los costos de capital. Para la recuperaci6n efectiva se tiene en cuenta en cada caso la situacion de ingresos de los beneficiarios y los problemas de orden practico, como las dificultades de administrar un sistema determinado de cargos o de aplicar en los proyectos apoyados por el Banco cargos mas elevados que los recaudados en otra parte. Asi pues, el Banco tiene por norma tratar de encontrar un equilibrio entre las consideraciones de equidad, la precision de utilizar con eficacia recursos escasos y la necesidad de generar fondos adicionales con los que repetir el proyecto y llegar al mayor numero de posibles beneficiarios. Los costos se pueden recuperar de diversas maneras: mediante el cobro de cargos por el agua de riego, por medio de impuestos generales, o bien exigiendo a los agricultores que vendan sus cosechas a un organismo gubernamental de comercializaci6n a precios controlados. Algunos paises aplican normas de recuperaci6n de costos menores que las recomendadas por el Banco; por lo tanto, llegar a un criterio comun sobre lo que es deseable y posible puede ser uno de los aspectos mas dificiles de la evaluaci6n y de las negociaciones posteriores. Para garantizar la utilizaci6n eficaz del escaso capital, el Banco cree que los cargos por intereses a los beneficiarios finales debe reflejar en general el costo de oportunidad del dinero en la economia (que indica el cos to de las opciones a las que se ha renunciado ). Pero los tipos de interes a menudo estan subvencionados, y puede que hasta la tasa de inflaci6n sea mayor que el tipo de interes. En paises con tasas de inflaci6n elevadas se aplica a veces un sistema de indizaci6n. Como en el caso de la recuperaci6n de los costos, el nivel apropiado de los tipos de interes puede ser una cuesti6n muy controvertida. El Banco quizas tenga que fijar sus miras en una meta a largo _plazo, reconociendo que llevara tiempo lograr lo que pueden ser cambios de largo alcance en la politica financiera. Esto puede ser particularmente cierto cuando el gobierno procura controlar los tipos de interes y otros precios como parte de un programa antiinflacionario. La misi6n de evaluaci6n elabora un informe en el que se exponen sus conclusiones y se hacen recomendaciones sobre los plazos y condiciones del prestamo. Este informe se redacta una y otra vez y se revisa cuidadosamente antes de que la administaci6n del Banco de su aprobaci6n para proceder a la negociaci6n del prestamo o credito con el prestatario. Debido al alto grado de participaci6n del Banco en las etapas de identificaci6n y preparaci6n, la evaluaci6n rara vez lleva a que un proyecto sea descartado, 17 I pero en el proceso de evaluarlo este puede sufrir grandes modificaciones, o ser disenado de nuevo, para corregir defectos que de otro modo podrfan haber causado su rechazo. NEGOCIACIONES Y PRESENTACION AL DIRECTORIO Las negociaciones representan la etapa en la cual el Banco y el prestatario tratan de llegar a un acuerdo sobre las medidas necesarias para asegurar el exito del proyecto. Estos acuerdos se convierten luego en obligaciones legales, manifestadas en los documentos del prestamo o credito. El Banco puede haber acordado con una empresa de servicios publicos que, para obtener una tasa de rendimiento adecuada y financiar una proporcion razonable de sus inversiones, las tarifas se deben aumentar en un 20% inmediatamente, por ejemplo, yen un 10% al cabo de dos afios. En una clausula financiera que habra de acordarse durante las negociaciones se definiran los objetivos financieros generales y se especificaran la tasa de rendimiento necesaria y el momento para efectuar el incremento inicial de las tarifas. Si hay que establecer una nueva unidad para administrar el proyecto, o para coordinar las actividades de los diversos organismos que intervienen, en los documentos del prestamo 0 credito se estipulara cuando y como se ha de establecer y el personal que necesitara. En realidad, todas las cuestiones importantes que han surgido antes de la evaluacion y 18 durante ella se tratan en dichos documentos. Asi pues, la redacci6n y negociaci6n de los documentos legales son parte esencial del proceso de garantizar que el prestatario y el Banco esten de acuerdo no solo en lo que respecta a los objetivos generales de! proyecto, sino tambien en lo referente a las medidas especificas necesarias para alcanzarlos y al calendario detallado para la ejecuci6n del proyecto. Las negociaciones son un proceso de tira y afloja por ambas partes. El Banco, por lo que a el se refiere, tiene que tratar de adaptar sus politicas generales a lo que se pueda lograr razonablemente en el pais, el sector y el ambito particular del proyecto. El prestatario, por su parte, debe reconocer que el asesoramiento del Banco se basa por lo general en pericia profesional y experiencia a nivel mundial, y que el requisito de! Banco de que sus fondos se inviertan juiciosamente es compatible con lo que mejor conviene al proyecto. Pese a las diferencias que inevitablemente surgen cuando se han de resolver cuestiones dificiles, las relaciones que se han establecido en el transcurso del tiempo entre el Banco y sus prestatarios, en esta y otras etapas del ciclo del proyecto, son generalmente muy buenas. El personal del Banco se ha hecho mas consciente y mas sensible a las condiciones locales, que son de importancia critica para el buen exito de un proyecto. Los prestatarios han llegado por su parte a entender que el sistema del Banco es profesional y objetivo, que su raz6n de ser es otorgar financiamiento para proyectos bien concebidos y bien ejecutados y que tal es ciertamente su {mico interes en esta esfera. Despues de las negociaciones, el informe de evaluaci6n, corregido para reflejar los acuerdos alcanzados, se presenta a los Directores Ejecutivos del Banco, junto con el informe del Presidente y los documentos del prestamo o credito. Si los Directores Ejecutivos aprueban la operaci6n, el prestamo o credito se firma en una sencilla ceremonia que sefiala el termino de una etapa del ciclo y el comienzo de otra. 19 EJECUCION Y SUPERVISION La etapa siguiente en la vida de un proyecto es la de su ejecucion efectiva durante el perf odo de construccion y, posteriormente, de funcionamiento. La ejecucion es naturalmente responsibilidad del prestatario, con la asistencia que se haya acordado con el Banco, que puede tomar la forma de estudios de organizacion, capacitacion de personal, servicios de administradores extranjeros o consultores para ayudar a vigilar la construccion. La funcion del Banco es supervisar el proyecto a medida que este se va ejecutando. La supervision es la parte menos atrayente de la labor de un proyecto, pero en varios aspectos es la mas importante. Una vez firmado el prestamo 0 credito para un proyecto dado, la atencion en el pais prestatario se vuelca hacia nuevos proyectos que van surgiendo; esta actitud es comprensible y se ve reforzada por el hecho de que pueden pasar muchos meses y aun afios antes de que el "viejo" proyecto empiece a mostrar resultados tangibles. No obstante, es evidente que, por bien que un proyecto se haya identificado, preparado y evaluado, sus beneficios en materia de desarrollo solo se hacen realidad cuando ha sido ejecutado de manera apropiada. Todos los proyectos plantean problemas de ejecucion, algunos de los cuales no se pueden prever de antemano. Estos problemas pueden derivarse de dificultades inherentes al 20 proceso de desarrollo, o tambien de causas mas espedficas, como cambios en la situacion economica y politica, en la administracion del proyecto o incluso en el clima. Como consecuencia de ello, aunque los objetivos de desarrollo de un proyecto por lo general permanecen constantes, la trayectoria de su ejecucion a menudo varia con respecto a lo que se habia contemplado. Esta es la razon de que el Banco haya determinado que en la designacion de! personal de un proyecto deberia otorgarse la mas alta prioridad a una supervision adecuada. En la practica, los recursos dedicados a la supervision han aumentado sustancialmente con los afios, tanto en terminos absolutos como en relacion con otras tareas requeridas por los proyectos. El Convenio Constitutivo estipula que el Banco tomara medidas "a fin de asegurar que el producto de un prestamo se destine unicamente a los fines para los cu ales fue concedido''. Si bien est a funcion de "guardian" ha sido y sigue siendo importante, la finalidad principal de la supervision es contribuir a asegurar que los proyectos alcancen sus objetivos de desarrollo y, en particular, colaborar con los prestatarios en la identificacion y solucion de los problemas que surjan durante la ejecuci6n. Por lo tanto, la supervision es ante todo un ejercicio de solucion c9lectiva de problemas y, como tal, es una de las maneras mas eficaces que tiene el Banco de suministrar asistencia tecnica a sus paises miembros. Con los afios se ha puesto de manifiesto otro objetivo fundamental de la supervision: la acumulacion de experiencia para volcarla en el disefio y preparaci6n de futuros proyectos y en la mejora de politicas y procedimientos. En la actualidad se incorporan frecuentemente unidades de observaci6n y evaluaci6n, sobre todo en los proyectos de nuevo estilo, para recopilar informacion con ese fin. Una vez al afio se hace un examen del conjunto de proyectos bajo supervision, a fin de identificar dificultades importantes de ejecucion y recomendar las modificaciones de! caso en las politicas y procedimientos del Banco. La supervision se realiza de varias maneras. Durante las negociaciones se habra llegado a un acuerdo acerca del programa de informes sobre la marcha de los trabajos que el prestatario ha de enviar al Banco. Estos informes abarcan la ejecucion material de! proyecto, sus costos, la situaci6n financiera de las empresas productivas e informacion sobre la evolucion de los beneficios de! proyecto. Los informes sobre la marcha de los trabajos se examinan en la sede del Banco y los problemas que salen a relucir se tratan por correspondencia o en el curso de las misiones de observacion sobre el terreno que se envian a cada proyecto. La frecuencia de estas misiones guarda estrecha relacion con la complejidad del proyecto, el estado de su ejecucion y la cantidad y naturaleza de 21 los problemas encontrados. En los examenes internos periodicos de los proyectos bajo supervision, que actualmente son unos 1.600, algunos se clasifican en una categoria especial de proyectos "problematicos". Estos proyectos, por lo general menos del 10% del total, se vigilan con particular atencion y pueden ser objeto de visitas tres o cuatro veces al aiio. Un elemento importante de la supervision de proyectos es el que se refiere a la adquisicion de bienes y la contratacion de obras que se han de financiar con fondos del prestamo o credito. Las adquisiciones se efectuan con arreglo a normas que se incorporan a todo convenio de prestamo 0 de credito de fomento concebidas para garantizar que los bienes y obras que se necesiten se adquieran o contraten de la manera mas eficaz y economica. En la mayor parte de los casos, la mejor forma de lograr este objetivo es mediante licitacion publica internacional abierta a contratistas o fabricantes calificados de todos los paises miembros del Banco, asi como de Suiza y Taiwan (China). A fin de fomentar el desarrollo de las aptitudes locales, se concede cierto grado de preferencia a los proveedores nacionales y, bajo ciertas condiciones, a los contratistas del pais. La licitacion publica local, o incluso la construccion utilizando la capacidad del propio prestatario, pueden ser mas economicas y eficientes en ciertos proyectos en los que las obras son de escala demasiado modesta para que resulte apropiado solicitar propuestas internacionales. El observar que las normas acordadas para las adquisiciones se respeten en la practica - cuando un solo prestamo puede sup oner desde unos pocos contratos hasta varios centenares- es una tarea que consume mucho tiempo y que el Banco toma muy en serio. A veces es relativamente sencilla y rutinaria, pero en otras ocasiones surgen problemas importantes, por ejemplo en los proyectos de telecomunicaciones o de energia, en los que puede ser muy dificil decidir, entre varios proveedores internacionales, cual es la oferta evaluada como la mas baja en un contrato de varios millones de dolares. El prestatario, no el Banco, es el responsable de la preparacion de las especificaciones y los documentos de licitaci6n, asi como de la evaluacion de las propuestas. La funcion del Banco es asegurarse de que el prestatario cumple satisfactoriamente sus obligaciones y de que se observan las normas estipuladas, de modo que se puedan desembolsar fondos del prestamo o credito para el contrato en cuestion. Cualquier controversia tocante a la adjudicaci6n propuesta sera seiialada sin duda rapidamente a la atencion del Banco. Los prestatarios deben ademas contratar servicio de consultores en campos como economia, administracion, finanzas, arquitectura e ingenieria. Oebido a que la calidad de estos servicios es normalmente de importancia primordial y puede variar mucho de una firma a otra, la consideracion de los precios, segun se aplica a los 22 bienes y obras, por lo general no resulta apropiada, aunque puede utilizarse en circunstancias especiales. En lo que respecta a este tipo de contratacion por parte de los prestatarios, el papel del Banco -compendiado en un folleto de normas recientemente publicado- es asegurarse de que las firmas consideradas para la seleccion sean tratadas de forma equitativa y que la finalmente elegida este en condiciones de prestar servicios de calidad adecuada. Tambien en este caso el Banco alienta a que se consideren empresas calificadas del pais prestatario, ya sea independientemente o en combinacion con otras, asi como firmas de otros paises en desarrollo. EVALUACION EX POST Si bien la supervision es en parte un proceso de aprendizaje por experiencia, su finalidad principal es ocuparse del periodo de la vida util de un proyecto en que se construyen sus componentes de infraestructura fisica, se adquieren e instalan equipos y se ponen en marcha nuevas instituciones, programas y politicas. Una vez concluidas estas etapas y deser.1bolsados completamente los fondos del prestamo 0 credito, el nivel de supervision declina en forma acentuada. Durante el periodo de supervision activa, la atencion tiende a centrarse en los problemas del momento. Aunque es 23 posible que los proyectos sean sometidos a observaci6n y evaluaci6n sobre la marcha, se ha hecho evidente la necesidad de un enfoque mucho mas amplio de la evaluaci6n de los resultados de los proyectos. En 1970 se estableci6 un sistema de evaluaci6n ex post como etapa final del ciclo de los proyectos. Todos los proyectos que reciben asistencia del Banco se someten ahora a verificaci6n ex post. A fin de garantizar su independencia y objetividad, esta verificaci6n es responsabilidad del Departamento de Evaluaci6n y Operaciones (DEO), que esta enteramente separado del personal de operaciones del Banco e informa directamente a los Directores Ejecutivos. Si bien este sistema garantiza una responsabilidad plena, esta tambien concebido de modo que engrane estrechamente con las actividades de supervision del personal de operaciones y las aproveche. Como etapa final de la supervision, el personal de proyectos o el prestatario elaboran un informe de terminaci6n de cada proyecto al concluir el periodo de desembolso de los fondos del prestamo o credito. Estos informes son en parte un ejercicio de autoevaluaci6n, lo cual no ha impedido que sean francos y a menudo criticos. Cada informe es examinado por el DEO, que despues prepara un informe separado sobre la ejecuci6n y los resultados del proyecto, o informe de evaluaci6n ex post, enviandose ambos a los Directores Ejecutivos. La mayor parte de los informes de evaluaci6n ex post se basan en un estudio documental del proyecto en cuesti6n, pero cuando resulta necesario el personal del DEO lleva a cabo un examen sobre el terreno, que a veces es tan amplio como el de la evaluaci6n original. Se pide a los prestatarios que hagan observaciones sobre los informes de evaluaci6n ex post del DEO y que preparen sus propios informes de terminaci6n de los proyectos. Ademas, el Banco alienta a los prestatarios a que establezcan sus propios sistemas de evaluaci6n con objeto de analizar los resultados de todas sus inversiones para fines de desarrollo . En cada informe de terminaci6n de un proyecto y de evaluaci6n ex post se vuelve a calcular la tasa de rendimiento econ6mico basandose en los costos reales de ejecuci6n y en informaci6n actualizada sobre costos de explotaci6n y beneficios previstos. Sin embargo, en ellos no se puede hacer un juicio definitivo sobre el exito 0 el fracaso de ciertos proyectos cu ya vida economic a - con los costos de explotaci6n y beneficios concomitantes- se prolonga mucho mas alla de la terminaci6n del periodo de desembolso. Para satisfacer esta necesidad, el DEO prepara, por lo menos cinco anos despues de efectuado el ultimo desembolso de fondos, "informes sobre las repercusiones" de un numero reducido de proyectos cuidadosamente seleccionados. Tambien en este proceso los prestatarios desempenan un papel activo. Ademas, en el informe anual del DEO se examinan todos los 24 informes de evaluacion ex post. Se estudian mas a fondo grupos de operaciones (como todos los prestamos a instituciones financieras de desarrollo ), problemas especial es (como demoras en la entrada en vigor de los prestamos) o los proyectos en un sector de un pafs determinado (como los de desarrollo agropecuario en Indonesia). El sistema de evaluacion ex post es una mina de informacion que suplementa y complementa la que suministra la mas amplia corriente de informes de supervision de los proyectos. Algunas de las conclusiones a que lleva inducen a reflexion; otras muchas son tranquilizadoras. La experiencia indica, por ejemplo, que el Banco tiene todavfa mucho que aprender en cuanto a la tecnologfa necesaria para lograr aumentos sostenidos de los rendimientos de los pequenos agricultores en zonas de secano, sobre todo en los paf ses de Africa al Sur del Sahara. Los problemas de costos superiores a los previstos y de demoras en la terminacion han abundado en la ejecucion de una serie de proyectos, sobre todo en el periodo que siguio a las subidas del precio del petr6leo y la consiguiente inflaci6n mundial. El alcance de muchos proyectos cambia durante su ejecuci6n. A pesar de esto, en la resena anual mas reciente de los informes del DEO sobre la ejecuci6n y los resultados de los proyectos*, que abarc6 87 de estos, se comprob6 queen mas del 93% de los casos las inversiones siguen siendo utiles y que en varias de ellas se prevefan tasas de rendimiento econ6mico mejores que las estimadas en la evaluacion inicial. Particularmente satisfactorios son los indicios de que la reacci6n del Banco a las ensenanzas de la experiencia es en general positiva. No es frecuente que los errores, de los que el Banco ha cometido algunos, se repitan. Los proyectos subsiguientes en un sector aprovechan la experiencia obtenida con los anteriores en el mismo sector. Se han adoptado nuevos enfoques, normas y procedimientos para mejorar los resultados de los proyectos. Por ejemplo, el sistema de resumenes de datos basicos de los proyectos esta contribuyendo a asegurar el acuerdo y el compromiso de los * Resefia anual de los informes sobre la ejecuci6n y los resultados de los proyectos. Washington: Banco Mundial, diciembre de 1981. 25 gobiernos respecto de los objetivos de aquellos en una etapa mas temprana de su disefio; los proyectos de desarrollo rural incorporan ahora disposiciones relativas al suministro de todos los servicios, insumos y elementos de infraestructura basica que se precisan para lograr un aumento sostenido de los rendimientos de los pequefios agricultores; por ultimo, se esta introduciendo la concesi6n de financiamiento en etapas mas avanzadas de la preparaci6n de los proyectos, a fin de contar con estimaciones de costos mas precisas y reducir la probabilidad de sobrecostos y de demoras en la ejecuci6n. Asi pues, las ensefianzas de la experiencia se incorporan al disefio y a la preparaci6n de futuros proyectos. En otras palabras, el ciclo de los proyectos cumple su prop6sito . 26 Pueden ser prestatarios de! Banco un estado miembro, un organismo u entidad oficial o una empresa o sociedad privada con garantia del gobierno. Los creditos de la Alf solo se otorgan a los gobiernos, para que estos los represten, de ser necesario, a la entidad responsable de la ejecuci6n de! proyecto. En este folleto, esa entidad recibe el nombre de prestatario. El Banco concede los prestamos a un tipo de interes que se ajusta peri6dicamente en relaci6n con el costo de los emprestitos. La Asociaci6n Internacional de fomento (Alf) otorga creditos en condiciones concesionarias, con plazas de amortizaci6n de SO af\.os y una comisi6n minima por servicios. Los metodos de trabajo que se aplican en relaci6n con los proyectos son identicos en las dos instituciones. En este folleto, toda menci6n de! Banco y los prestamos se refiere igualmente a la Alf y los creditos. La Corporaci6n Financiera Internacional (Cfl), que tambien es afiliada de! Banco Mundial, tiene la tarea especifica de fomentar el desarrollo econ6mico estimulando el crecimiento de empresas privadas productivas en los paises en desarrollo. El ciclo de sus proyectos es diferente al de! Banco Mundial y la Alf. 27 Banco Mundial Sede: 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE .UU . Telefono: (202) 477-1234 Telex : WUI 64145 WORLDBANK RCA 248423 WORLDBK Direcci6n cablegrafica: INTBAFRAD WASHINGTONDC Oficina de Europa: 66, avenue d'Iena 75116 Paris, Francia Telefono: (1) 723 -54.21 Telex : 842-620628 Oficina de Tokio: Kokusai Building 1-1 1 Marunouchi 3-chome Chiyoda-ku, Tokio 100, Jap6n Telefono : (03) 214-5001 Telex: 781-26838 ISBN 0-8213-0135-7