¿Cuál es la vía judicial de la acción de nulidad de titulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales?

¿Cuál es la vía judicial de la
acción de nulidad de títulos de
propiedad otorgados por los
gobiernos regionales?
POR
VÍCTOR RAÚL SOLORIO NEIRA
Sumario: 1. Introducción, 2. Aplicación preferente del Reglamento de
Impugnaciones, 3. Competencia del órgano jurisdiccional contencioso
administrativo en la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los
gobiernos regionales, 4. Competencia del órgano jurisdiccional civil en la acción
de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales, 5.
Conclusiones.
1. Introducción
En un primer artículo anterior[1], concluimos que en la resolución sobre la
apelación el gobierno regional tiene la competencia para declarar nula la
resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre
los predios rústicos, conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones
(aprobado por el DS 039-2000-MTC), en concordancia con el segundo párrafo del
artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (aprobado por el DS 004-2019-JUS);
considerando que el Reglamento de Impugnaciones «en razón de su especialidad,
es de aplicación preferente sobre las normas generales de procedimientos
administrativos y sobre aquéllas de derecho común que fueran aplicables», según
el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.
En un segundo artículo anterior[2], concluimos que cuando está agotada la vía
administrativa, el gobierno regional no tiene la facultad para declarar la nulidad de
oficio de la resolución que contiene el título de propiedad; de acuerdo con el último
párrafo del artículo 8 del Reglamento de Impugnaciones y el artículo 62 del
Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, en concordancia con el
artículo 228 del TUO de la Ley 27444. Considerando los supuestos de excepción
de dicha facultad, también concluimos que algunos gobiernos regionales actúan
fuera del ámbito de su competencia para declarar la nulidad de oficio,
contraviniendo el principio del ejercicio legítimo del poder.
En este artículo estudiaremos la vía judicial de la acción de nulidad de títulos de
propiedad otorgados por los gobiernos regionales, considerando que agotada la vía
administrativa, el Poder Judicial es competente para declarar la nulidad de la
resolución del gobierno regional que declara la propiedad por prescripción
adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos, es decir, la resolución que
contiene el título de propiedad; y también es competente para declarar la nulidad
del correspondiente asiento registral.
2. Aplicación preferente del Reglamento de Impugnaciones
En general, los actos que agotan la vía administrativa «podrán ser impugnados ante
el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo», según el
artículo 228 del TUO de la Ley 27444. Si ha prescrito el plazo de la facultad para
declarar la nulidad de oficio, previsto en el artículo 213.3 de dicha ley, «sólo
procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso
administrativo», según el artículo 213.4 de dicha ley.
En particular, agotada la vía administrativa, contra la resolución del gobierno
regional que declara la prescripción adquisitiva de dominio, podrá interponerse la
acción contencioso-administrativa, en el plazo de quince días hábiles contados
desde su notificación; de acuerdo con el artículo 62 del Reglamento de
Impugnaciones, que «es de aplicación preferente», conforme con el primer párrafo
del artículo 11 de dicho reglamento.
En base a esa «aplicación preferente», con el inicio del proceso contenciosoadministrativo, en el plazo previsto en el artículo 62 del Reglamento de
Impugnaciones, prescribiría el plazo de la facultad para declarar la nulidad de
oficio, previsto en el artículo 213.3 del TUO de la Ley 27444, y se debería proceder
conforme con el artículo 213.4 de dicha ley; porque el gobierno regional, u otra
autoridad administrativa, no «puede avocarse a causas pendientes ante el órgano
jurisdiccional», según el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución Política del
Perú[3], en concordancia con el artículo 75 del TUO de la Ley 27444.
En particular, corresponderá al Poder Judicial resolver sobre la demanda de
nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales, y hasta que
eso ocurra se suspenderá el procedimiento mediante resolución inhibitoria de la
autoridad administrativa, siempre que se verifique la triple identidad (sujetos,
hechos y fundamentos) prevista en el artículo 75.2 de dicha ley[4].
Asimismo, el artículo 56 del Reglamento de Impugnaciones establece el plazo de
«cinco (5) días» para interponer el recurso de apelación, que es «de aplicación
preferente», respecto al artículo 218.2 del TUO de la Ley 27444 que establece un
plazo de «quince (15) días»; considerando que «no procede la interposición de
recurso de reconsideración. De plantearse este recurso, será tramitado como
recurso de apelación»; según el penúltimo párrafo del artículo 9 de dicho
reglamento. Si el gobierno regional concede el recurso de apelación fuera del plazo
previsto en el artículo 56 del Reglamento de Impugnaciones, pero dentro del plazo
establecido en el artículo 218.2 del TUO de la Ley 27444[5]; será procedente el
recurso de queja, conforme con el inciso 3 del artículo 68 de dicho reglamento.
El TUO de la Ley 27444 no establece los plazos para interponer la oposición y la
reclamación, que sí están previstos en los artículos 37 y 45 del Reglamento de
Impugnaciones, respectivamente.
3. Competencia del órgano jurisdiccional contencioso administrativo en la
acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos
regionales
«La competencia para conocer las demandas de nulidad de títulos de propiedad
otorgados por organismos públicos (…), es el juzgado civil en la vía del proceso
contencioso administrativo por las causales contenidas en el artículo 10° de la Ley
27444(sic)»[6]; conforme con la posición adoptada por la mayoría de los
magistrados en el I Pleno Jurisdiccional Distrital en Materia Civil y Familia del
02/09/2016[7]; precisando, en los fundamentos de esa posición, que se «debe
demandar en la vía contencioso administrativa cuando lo que se quiere impugnar
es el acto de inscripción de los registros públicos [asiento registral], esto es, la
titulación de propiedad inmueble adjudicada por COFOPRI»[8] (o los gobiernos
regionales, actualmente), pero si «lo que se busca es anular estos actos jurídicos
[que contiene el asiento registral] la pretensión debe referirse específicamente a
ellos y debe ser tramitada en el proceso de conocimiento ante el Juez Civil»[9];
asimismo, en base de la excepción al agotamiento de la vía administrativa prevista
en el inciso 3 del artículo 20 del TUO de la Ley 27584 (aprobado por el DS 0112019-JUS), se podrá «cuestionar la validez del acto de inscripción por parte de un
tercero que no participó del procedimiento de titulación, (…) siendo posible la
tramitación de la demanda directamente en la vía judicial, esto es, en la vía
contencioso administrativa»[10].
En base de la sentencia dictada en el proceso de Acción Popular, Expediente 12852006, y «estando a que lo pretendido es la nulidad de acto administrativo, su
impugnación corresponde efectuarse en la vía contencioso administrativa (…)
debiendo reconducir los presentes autos al Juzgado Contencioso Administrativo
competente para el conocimiento de los autos»; según la Casación 454-2017,
Cusco, de la Sala Civil Transitoria[11].
En el mismo sentido, y sobre la base de la remisión de oficio prevista en el artículo
12 del TUO de la Ley 27584, en la Casación 134-2018, Lambayeque (de la Sala
Civil Transitoria) se considera que «las instancias de mérito al considerarse
incompetentes, debieron remitir de oficio los autos al juez que corresponda; sin
embargo, (…), [en el caso concreto] el juez de la demanda debió adecuarla a la vía
procedimental correcta».
Asimismo, en la Casación 710-2017, Lima Norte (de la Sala Civil Transitoria) se
considera que «los Asientos Registrales constituyen actos administrativos que
tienen como sustento otros actos administrativos como una resolución municipal
de adjudicación o jurídicos como una compraventa, por lo que deben guardar
coherencia con la vigencia de los mismos». En el mismo sentido, en la casación
22023-2017, Cusco (de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente)
se considera que «cuando una persona y/o institución adquiere un derecho, lo hace
en virtud de un negocio jurídico (acto jurídico), reconocido por la ley y de ningún
modo en mérito a la simple redacción de un documento administrativo realizado
por el registrador».
4. Competencia del órgano jurisdiccional civil en la acción de nulidad de
títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales
En base de la sentencia en el expediente 1285-2006 (Acción Popular); en
la Casación 4627-2017, Ancash (de la Sala Civil Permanente) se considera que
«es inconstitucional decretar la improcedencia de la demanda [en la vía civil], que
cuestiona la validez de los títulos de propiedad otorgados por COFOPRI», según
establece la cuarta disposición transitoria, complementaria y final del Reglamento
de Impugnaciones. Asimismo, según dicha casación, «no existe impedimento para
que pueda dilucidarse la presente controversia [nulidad del título de propiedad
otorgado por COFOPRI] vía el proceso civil, (…) [conforme con] la Casación
1226-2008, Ica (…), así como de su correspondiente inscripción registral»[12].
En el mismo sentido, y según la causal de nulidad del acto jurídico en base del
artículo V del Código Civil, en la Casación 4221-2017, Tacna (de la Sala Civil
Permanente) se considera que dichos títulos de propiedad «pueden ser impugnados
por la causal de nulidad prevista en el artículo 219 inciso 8 del Código Civil, que
regula la nulidad virtual, en concordancia con el Decreto Supremo Nº 039-2000MTC». Verastegui crítica ese considerado, del modo siguiente: «Preferir (…) la
vía contencioso administrativa, no solo es una cuestión dogmática, sino que
obedece a una cuestión lógica»[13].
Particularmente, en la Casación 1145-2015, Lambayeque (de la Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente) se reconoce la competencia sobre la materia
del órgano jurisdiccional civil, pero también del contencioso administrativo, al
considerar que las partes procesales «pueden recurrir indistintamente y de forma
válida a la autoridad jurisdiccional en la vía especial del proceso contencioso
administrativo o en la vía civil, en el proceso ordinario de conocimiento (…) como
ha ocurrido en el caso de autos».
5. Conclusiones
Agotada la vía administrativa, el Poder Judicial es competente para declarar la
nulidad tanto de la resolución del gobierno regional que contiene el título de
propiedad, como de su correspondiente asiento registral. Antes de agotada la vía
administrativa, puede suspenderse un procedimiento mediante resolución
inhibitoria, en caso se cumpla la triple identidad respecto de un proceso judicial en
trámite (aunque algunos gobiernos regionales estarían suspendiendo
procedimientos sin verificar esa triple identidad, e incluso los recursos de
apelación no estarían siendo resueltos por el superior jerárquico; lo que será
materia de otra investigación).
La vía judicial de la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los
gobiernos regionales, y de su correspondiente asiento registral, es el proceso
contencioso administrativo; de acuerdo con el artículo 62 del Reglamento de
Impugnaciones que, según su artículo 11, «es de aplicación preferente» (aunque
algunos gobiernos regionales estarían aplicando con preferencia los plazos
establecidos en el TUO de la Ley 27444; lo que también será materia de otra
investigación).
Esta competencia del órgano jurisdiccional contencioso administrativo, es la
posición adoptada por la mayoría de los magistrados en el I Pleno Jurisdiccional
Distrital en Materia Civil y Familia del 02/09/2016; empero, según sus
fundamentos, será la demanda de nulidad del respectivo asiento registral la que
debe ser tramitada en el proceso contencioso administrativo, porque la demanda
de nulidad del mencionado título de propiedad deberá ser tramitada en el proceso
civil (esa doble vía, según la materia, se refuta en las Casaciones 710-2017, Lima
Norte y 22023-2017, Cusco; aunque se acepta en la Casación 1145-2015,
Lambayeque, indistintamente). Según la posición adoptada en minoría, el órgano
jurisdiccional civil tiene competencia exclusiva sobre la materia (así se considera
en las casaciones 4627-2017, Ancash, 4221-2017, Tacna y 2628-2018, Ica).
Considerando la sentencia en el Expediente 1285-2006 (Acción Popular); la
demanda de nulidad del mencionado título de propiedad no podrá ser declarada
improcedente por el órgano jurisdiccional civil, sino que este deberá proceder con
la remisión de oficio, prevista en el artículo 12 del TUO de la Ley 27584, al órgano
jurisdiccional contencioso administrativo, o adecuar la vía procedimental, según
corresponda (así se considera en las Casaciones 780-2016 Arequipa, 454-2017
Cusco, 710-2017, Lima Norte y 134-2018 Lambayeque).
[1] Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Los gobiernos regionales tienen competencia para
declarar la nulidad de títulos de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio
sobre predios rústicos?». En LP [En línea]: https://bit.ly/3yKl7vq [Consulta: 11 de
agosto de 2021].
[2] Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Gobiernos regionales tienen competencia para
declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad,
cuando
está
agotada
la
vía
administrativa?».
línea]: https://bit.ly/2W46mp2 [Consulta: 18 de agosto de 2021].
En LP [En
[3] Véase en Gobierno del Perú [En línea]: https://bit.ly/2WIjDnl [Consulta: 31
de julio de 2021]; la Resolución Ejecutiva Regional 0089-2017-GRU-GR, citada
en los artículos referidos en la introducción.
[4] Confróntese
con Gobierno
Regional
Madre
de
Dios [En
línea]: https://bit.ly/3kiOPBJ y https://bit.ly/389zb5S [Consulta: 23 de agosto de
2021]; la Resolución Ejecutiva Regional 0307-2014-GOREMAD/PR (en adelante,
la resolución 0307-2014) y la Resolución Ejecutiva Regional 0625-2014GOREMAD/PR (en adelante, la resolución 0625-2014). Según la resolución 03072014, que declara fundado el recurso de apelación, se suspende el procedimiento
de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, hasta que el
órgano judicial resuelva la demanda de reivindicación y otras peticiones, porque
dicho proceso afecta el requisito de la posesión pacífica para la titulación. Cabe
resaltar que la resolución apelada fue emitida por la Dirección Regional de
Agricultura, cuyo superior jerárquico es la Gerencia Regional de Desarrollo
Económico, según el artículo 146 del ROF aprobado mediante Ordenanza
Regional 007-2012-GRMDD/CR. No obstante, la resolución 0307-2014 fue
emitida por el gobernador regional, en contra de lo dispuesto en el artículo 220 del
TUO de la Ley 27444. Posteriormente, la resolución 0625-2014 declara la nulidad
de la resolución 0307-2014, debido a que no se cumplió con la notificación prevista
en el último párrafo del artículo 213.2 de dicha ley.
[5] Según la resolución 0307-2014, el 05/11/2013 se presentó el recurso de
apelación contra la resolución directoral del 14/10/2013 que declaraba
improcedente la oposición.
[6] En Poder Judicial [En línea]: https://bit.ly/2W6nrOM [Consulta: 18 de agosto
de 2021].
[7] Según la posición adoptada en minoría, es competente «el juzgado civil en la
vía del proceso de conocimiento por las causas contenidas en el artículo 219º del
Código Civil».
[8] En Poder Judicial. Op. cit.
[9] Idem.
[10] Idem.
[11] En el mismo sentido, la Casación 780-2016 Arequipa, de la Sala Civil
Permanente.
[12] Idem. En el mismo sentido, la Casación 2628-2018 ICA, de la Sala Civil
Permanente.
[13] Josué Verastegui Huaynate. «La nulidad de títulos emitidos por el organismo
de formalización de la propiedad informal – COFOPRI. Comentarios en torno a la
Casación
Nº
4221-2017-Tacna».
En Academia [En
línea]: https://bit.ly/2W9sG0i [Consulta: 21 de agosto de 2021
Abogado. Máster en tutela judicial de Derechos y Jurisdicción Contencioso-Administrativa por la
Universidad de Jaén – España.