U05.T01. Introducción al sistema interamericano de derechos humanos - Salmón (Cap. 1)
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Elizabeth Salmón INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS ~1~Nf8,¡.l.r ~-~ \9J PONTIFICIA FONDO EDITORIAL UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ Centro Bibliográfico Nacional ~· 342.211 S18I5 Salmón, Elizabeth, 1966In troducción al Sistema Interamericano de Derechos Humanos/ Elizabcch Salmón.-- la ed.-- Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019 (Lima: Aleph Impresiones). 421 p.; 21 cm. Bibliografía: p. 405-421. D.L. 2019-01949 ISBN 978-612-317-456-9 1. Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2. Corte Interamericana de Derechos Humanos 3. Derechos humanos - América Latina 4. Defensa de los derechos humanos - Cooperación internacional I. Pontificia Universidad Católica del Perú II. Título BNP: 2019-006 Introducción al Sistema Interamericano de Derechos Humanos © Elizabeth Salmón, 2019 © Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú feditor@pucp.edu. pe www.fondoeditorial.pucp.edu. pe Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Fotografía de portada: Belén Boza Salmón Primera edición: febrero de 2019 Tiraje: 500 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2019-01949 ISBN: 978-612-317-456-9 Registro del Proyecto Editorial: 31501361900162 Impreso en Aleph Impresiones S.R.L. Jr. Risso 580, Lima - Perú A Olga, mujer valiente y luchadora ÍNDICE Introducción 13 Capítulo 1. Antecedentes y origen de la creación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos l. Derechos humanos en la Organización de Estados Americanos 2. El primer catálogo de derechos: la pionera Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre 3. La institucionalización inicial: la creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 4. El primer tratado de derechos humanos en la región: la Convención Americana sobre Derechos Humanos 5. Creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 21 27 30 33 38 Capítulo 2. Marco normativo del Sistema Interamericano de Derechos Humanos 1. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 2. Convención Americana sobre Derechos Humanos 2.1. La obligación de respeto 2.2. La obligación de garantía 2.3. La obligación general de no discriminación 2.4. La obligación de adoptar disposiciones de derecho interno 3. Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura 48 52 54 55 62 64 70 4. Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o «Protocolo de San Salvador» 73 5. Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la Pena de Muerte 77 6. Convención lnteramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar 80 la Violencia contra la Mujer o «Convención de Belém do Pará» 7. Convención lnteramericana sobre Desaparición Forzada de Personas 82 8. Convención lnteramericana para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra las Personas con Discapacidad 85 9. Convención lnteramericana contra toda forma de Discriminación e Intolerancia 89 1O. Convención lnteramericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia 92 11. Convención lnteramericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores 95 12. Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas 100 Capítulo 3. Los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos 1. La Comisión lnteramericana de Derechos Humanos 1.1. Antecedentes y proceso de fortalecimiento 1.2. Composición 1.3. Funciones 1.4. Presupuesto y régimen financiero 1.5. Principales aportes temáticos 2. La Corte lnteramericana de Derechos Humanos 2.1. Antecedentes y proceso de reforma 2.2. Composición 2.3. Funciones 2.4. Presupuesto y régimen financiero 103 104 116 136 165 170 173 173 179 187 204 Capítulo 4. Las peticiones individuales ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos 1. Iniciando una petición ante la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos 212 1. 1. Estudio inicial 1.2. Admisibilidad 1.3. Etapa de fondo 1.4. Solución amistosa 1.5. Etapa de seguimiento 1.6. Sometimiento del caso a la Corte lnteramericana de Derechos Humanos 1.7. Precisiones sobre las comunicaciones interestatales 2. Fase contenciosa ante la Corte lnteramericana de Derechos Humanos 2.1. Etapa escrita inicial 2.2. Etapa oral o de audiencia 2.3. Etapa escrita de alegatos y observaciones finales de las partes y la comisión 2.4. Etapa de estudio y emisión de sentencias 2.5. Etapa de supervisión de cumplimiento de sentencias 3. Cuando el sistema se pronuncia en situaciones de gravedad y urgencia: apuntes sobre las medidas cautelares y las medidas provisionales 3.1. En cuanto a las medidas cautelares 3.2. En cuanto a las medidas provisionales 212 219 225 231 234 238 240 242 243 250 251 252 254 264 264 272 Capítulo 5. Principales aportes jurisprudenciales de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos 1. La jurisprudencia inicial: la América de las dictaduras y de violaciones graves, masivas y sistemáticas de los derechos humanos 1.1. Sobre las desapariciones forzadas 1.2. Sobre las ejecuciones extrajudiciales 1.3. Sobre la tortura 2. Los grupos en situación de vulnerabilidad y su impacto en la jurisprudencia de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos 2.1. Personas migrantes 2.2. Personas lesbianas, gays, bisexuales, trans e intersex (LGBTI) 2.3. Niños, niñas y adolescentes 2.4. Personas con discapacidad 2.5. Los pueblos indígenas y tribales 2.6. Mujeres 289 290 301 307 312 312 318 323 328 332 338 3. Los casos sobre conflictos armados en la región: la confluencia del derecho internacional humanitario con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos 4. De la lectura social de los derechos civiles y políticos a la justiciabilidad directa de los DESCA en el SIDH 5. La relación con el derecho interno y el control de convencionalidad 348 361 375 Comentarios finales 385 Anexo: Casos de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos 391 Bibliografía 405 INTRODUCCIÓN Es posible situar los orígenes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) setenta años atrás, cuando en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, entre marzo y mayo de 1948, se aprobó, entre otros instrumentos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Desde entonces, las sucesivas normas e instituciones resultantes -la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos (CIDH), la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Corte lnteramericana de Derechos Humanos (Corte ID H)- se han convertido en el último y más elevado recurso para la defensa de los derechos humanos de la población del continente. Al poner freno a los excesos o abusos del poder estatal, estos mecanismos han permitido hacer avanzar entre nosotros el principio de la igualdad ante la ley y del respeto a la dignidad de todos los seres humanos. Y por esa razón se podría decir, también, que el sistema interamericano debe ser contado como uno de los factores más importantes en la larga travesía de la región hacia la consolidación de la democracia y el Estado de derecho. No obstante su fundamental relevancia, también es factible señalar que el sistema interamericano debe conocerse fuera del ámbito de los expertos en derecho, de las organizaciones civiles promotoras 13 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS ELIZABETH SALMÓN de los derechos humanos o de los ciudadanos que acuden a él en busca de justicia y protección. Más aún, por su misión intrínseca de hacer valer los principios jurídicos por encima de los intereses del poder o del simple sentido común, se trata de un sistema a veces incomprendido y, en no pocos casos, deformado por quienes se sienten perjudicados por sus normas, recomendaciones y fallos. Por ello se hace necesario procurar, por todas las formas disponibles, un conocimiento más amplio del marco jurídico, los mecanismos, los procedimientos, los alcances y los objetivos que constituyen la acción del SIDH. Propagar ese conocimiento equivale a poner en manos de la ciudadanía mejores herramientas para defender sus derechos y, del mismo modo, incentivar a q.uienes ejercen la autoridad pública a conducir sus gestiones dentro de los cauces jurídicos de respeto a los derechos, adoptados soberanamente por los países de la región. Por ello, este libro tiene como objetivo brindar ese conocimiento y ayudar a que la protección de los derechos humanos sea, a la vez que una realidad institucional, un elemento vivo de la cultura pública americana. Creado en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA), el SIDH es el mecanismo más influyente en materia de promoción y protección de los derechos humanos en el continente americano -donde protege a más de 700 millones de personas- y uno de los sistemas regionales con mayor relevancia mundial. Este sistema constituye el último recurso de defensa, una vez agotados los que brinda la jurisdicción interna o activada alguna de sus excepciones, frente a violaciones de los derechos humanos cometidas en la región cuando una persona considera que no ha obtenido una respuesta conforme a la protección de sus derechos. Para comprender adecuadamente el sistema interamericano resulta necesario entender la realidad política y jurídica de los Estados de la región. En sus inicios, aquel enfrentaba un contexto de gobiernos autoritarios que transgredían los principios y normas esenciales de protección de los derechos humanos. Ello determinó que, a pesar de que la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre fuera aprobada el 2 de mayo de 1948, la Convención Americana sobre Derechos Humanos entrase en vigor recién el 18 de julio de 1978, casi diez años después de su aprobación, y que la Corte IDH no emitiera sus primeros fallos emblemáticos sobre desaparición forzada sino hasta 1988. El escenario político interamericano actualmente presenta nuevas características; los Estados que lo componen atraviesan, en diversos casos, procesos de transición posconfücto o postautoritaria. Por ello, una de las contribuciones más significativas del sistema interamericano es precisamente ofrecer maneras de enfrentar los crímenes del pasado para evitar la impunidad. No obstante, en algunos Estados parece existir la falsa percepción de que, por su situación transicional, merecen un tratamiento especial en la evaluación del cumplimiento de sus obligaciones internacionales 1• En esta tensión se halla la base de algunos de los retos actuales. Es importante reconocer que esta tensión se traslada al escenario más amplio de la relación entre el sistema interamericano y los Estados. Si por una parte se reconoce su enorme importancia, por el otro lado emergen sucesivas limitaciones de orden político, presupuesta! y jurídico para su pleno funcionamiento. Esos retos obedecen en algunos casos a los cambios políticos. en la región y la aparición de regímenes políticos incómodos con la supervisión jurídica supranacional, y los consiguientes intentos de controlar el sistema interamericano. Una expresión de esto último son los cíclicos pedidos de reforma del sistema surgidos en la última década: algunos de ellos buscan reformar 14 1 Según González, «para muchos Estados el proceso de incorporación a todos los ámbitos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos se centraba principalmente en procurar separar aguas con las prácticas masivas y sistemáticas de violaciones a los derechos humanos que habían asolado el continente en décadas anteriores. No les resultaba tan evidente, en cambio, que ese paso implicara también que en lo sucesivo la Comisión y la Corte lnteramericana supervisarían la situación de los derechos humanos en un amplio rango de materias o por lo menos no que lo harían con la intensidad con que estos órganos han emprendido dicha tarea» (2013, p. 458). 15 INTIH>1>11cc1ÚN Al. SrsTEMA INTERAMERICANO DE ÜERECHOS HUMANOS ELIZABETH SALMÓN los mecanismos para fortalecerlos, mientras que otros enarbolan esta bandera para debilitar la actuación de los órganos y permitir, en consecuencia, mayor control de los Estados. El sistema interamericano, así, hace frente a un conjunto de retos operativos como sustanciales. Estos no se agotan en la simple ausencia de voluntad política, sino que involucran, también, a la capacidad de los Estados de cumplir a cabalidad sus compromisos en materia de derechos humanos. Desde un punto de vista operativo, la dotación baja e irregular de recursos financieros por parte de los Estados cuestiona la sostenibilidad misma del sistema. Esto repercute en que los recursos humanos para el desempeño de sus funciones sean más bien escasos y que el retraso pr~c~sal sea un problema persistente. En efecto, la OEA destina entre el 7% y 8% de su presupuesto anual a la CIDH, mientras que asigna solo entre el 3% y el 4% a la Corte IDH; es decir, en conjunto, un poco más del 10% del total. Esto hace que una porción significativa del presupuesto ejecutado de estos órganos (cerca del 41,5% del presupuesto de la Corte IDH en 2017) deba provenir de aportes voluntarios de terceros Estados o de fuentes de cooperación internacional. La continuidad de estos fondos es, por definición, aleatoria, lo que impide planificar acciones en el largo plazo. Asimismo, el trabajo de la CIDH y de la Corte IDH está marcado por dos elementos problemáticos para el cumplimiento de sus funciones. En primer lugar, la modalidad de trabajo de sus miembros es reducida, ya que ni las y los comisionados ni las y los jueces ejercen funciones de forma permanente. Ello contrasta con lo establecido en el Sistema Europeo de Derechos Humanos. De otro lado, el número de abogados que asiste a las y los comisionados y a las y los jueces es extremadamente escaso. En particular, las y los jueces cuentan con el apoyo de 21 abogados (ni el 10% del total de 270 abogados que trabajan en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos-TEDH) para la realización de todas sus labores. Consecuentemente, hay niveles preocupantes de atraso procesal, lo que afecta a la obtención de justicia por parte de las víctimas y genera tensiones con los usuarios del SIDH. Por ejemplo, durante el año 2015, la Comisión recibió 2164 peticiones y abrió a trámite 208 peticiones, es decir, solo el 9 ,6% del total. Además, solo sometió 14 casos a la Corte IDH en 2015. Por esta razón, la CIDH creó el denominado Grupo de Atraso Procesal que funcionó desde 2014 a 2016. Desde un punto de vista sustancial, el sistema enfrenta sus dificultades mayores cuando los Estados se niegan a cumplir sus pronunciamientos o solo lo hacen parcialmente. La Corte IDH ha resuelto 237 casos y en 225 ha establecido la responsabilidad del Estado. De estos 225 casos, resulta que 194 aún se encuentran en etapa de supervisión y solo 31 han sido archivados por haber sido totalmente cumplidos. La explicación de este bajo grado de cumplimiento recae en dos tipos de factores. En primer lugar, hay factores generales originados en que las medidas de reparación ordenadas por la Corte IDH no son solo indemnizatorias, sino que son complejas, numerosas, incluyen medidas de largo plazo e involucran a múltiples actores nacionales en su proceso de ejecución. Las estadísticas muestran que las medidas que alcanzan un mayor nivel de implementación son las simbólicas y de carácter pecuniario porque dependen directamente del Poder Ejecutivo; mientras que las medidas que exigen al Estado iniciar investigaciones o modificaciones legislativas ocupan el primer lugar en niveles de incumplimiento. En segundo lugar, hay factores específicos surgidos del contexto de cada Estado y su voluntad de cumplimiento. Por ejemplo, en periodos posteriores a dictaduras o conflictos armados, la sociedad suele estar tan polarizada que no acepta la reparación a miembros de determinados grupos. En la normativa peruana, por ejemplo, el concepto de «víctima» como sujeto titular de reparaciones no incluye a personas vinculadas a grupos armados a pesar de que la Corte IDH ha encontrado responsabilidad estatal por torturas o ejecuciones judiciales en determinados casos contra miembros de grupos armados organizados. 16 17 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS Asimismo, no se puede dejar de lado que la legitimidad del sistema debe reforzarse permanentemente. Esto implica la necesidad de democratizar el proceso de nominación estatal de candidatos y su elección en la propia organización internacional. No resulta aceptable que instancias que van a tomar decisiones y, por tanto, impactar en los derechos de las personas en la región, tengan una composición de miembros que no esté basada en procedimientos transparentes, éticos y equitativos en términos de género o identidad étnica, por mencionar algunos supuestos especialmente relevantes. Afrontar y superar los retos mencionados requiere el concurso de diversos sectores de nuestras sociedades. No puede ignorarse, ciertamente, el papel que en ello corresponde a la propia OEA ni a las variadas organizaciones de la sociedad civil. Pero hay que afirmar de manera inequívoca que son los creadores del sistema, es decir los Estados, los primeros y principales responsables de asumir la tarea de dotarlo de las herramientas y competencias necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Se trata, en primer lugar, de la construcción y aceptación universal de un marco normativo suficiente y adecuado para la protección de los derechos humanos. Si bien los órganos del sistema, a través de sus interpretaciones, pronunciamientos y reglamentos de actuación, contribuyen decididamente al enriquecimiento del contenido de los derechos humanos, no debe perderse de vista que los Estados deben comprometerse con estas normas pues son ellos los llamados a respetar y garantizar estos derechos en su jurisdicción. En segundo lugar, los Estados deben garantizar la existencia de un aparato institucional interamericano que esté en condiciones de prevenir violaciones de derechos humanos, pero también de responder a las demandas de los particulares si estas se producen. Como se sabe, la actuación de sus dos órganos principales, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte IDH, ha transformado -en los hechos- aspectos fundamentales de su procedimiento, como la mayor 18 ELIZABETH SALMÓN participación de la víctima, el papel de la Comisión Interamericana en el procedimiento ante la Corte IDH, las reformas de las medidas cautelares o la fase de admisibilidad, entre otras. Asimismo, estos órganos han recordado a los Estados sus obligaciones internacionales en la materia, al declarar la responsabilidad internacional, de ser el caso; y al haber ordenado reparar a las víctimas de dichas violaciones, lo cual ha contribuido a los procesos de democratización y a la consolidación del Estado de derecho. En tercer lugar, los Estados tienen la responsabilidad de cooperar de buena fe con los órganos en el desempeño de sus funciones (por ejemplo, respondiendo a los pedidos de información, brindando facilidades para visitas al territorio estatal, litigando correctamente, etcétera), como con la provisión de los recursos económicos que esta institucionalidad demande. Esto último resulta crítico en el sistema interamericano hasta el punto de suscitar que la CIDH, en mayo de 2016, anunciara que estaba atravesando una «crisis financiera extrema» que afectaba gravemente su capacidad para cumplir con su mandato y funciones básicas. Se trata de tres cuestiones básicas, no excesivamente onerosas y que tampoco deben resultar políticamente controversiales si es que se conoce y se entiende la función esencial e indispensable del sistema interamericano. Lamentablemente, ese conocimiento no es moneda corriente entre las élites políticas, el funcionariado y la ciudadanía de nuestros países y ello ha dificultado, en parte, la concreción de todas sus promesas. El texto que ahora presento ofrece al lector una introducción a las coordenadas principales del sistema interamericano: sus antecedentes y su origen; el marco normativo que le sirve de base; el soporte institucional que brindan los órganos; el sistema de peticiones y casos que es el más visible y activo del sistema y, finalmente, sus principales aportes en la protección y promoción de los derechos humanos en la región. Para hacerlo, me he nutrido de mi trabajo en la docencia e investigación universitarias. Tales actividades, a su vez, me han brindado la oportunidad 19 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS de dialogar con mujeres y hombres brillantes, quienes con sus preguntas, críticas e inquietudes han abierto paso a nuevos cuestionamientos e ideas. Expreso mi gratitud particular a algunas de ellas, como Juana María Ibáñez, Lorena Bazay, Valeria Reyes y Lorena Vilchez. También debo declarar mi reconocimiento al Vicerrectorado de Investigación de la Pontificia Universidad Católica del Perú, mi querida alma mater, por apoyarme, a través de la concesión de una ayuda para la investigación, en la reflexión y elaboración de esta Introducción al Sistema Interamericano de Derechos Humanos. El fruto de este trabajo y de estos invalorables apoyos es un libro que, según espero, resulta al mismo tiempo riguroso en sus contenidos y sencillo en su método de exposición. No es un equilibrio fácil de alcanzar, pero es un esfuerzo que vale la pena hacer para rendir un servicio que considero estimable: difundir el conocimiento del sistema interamericano, fortalecer su uso en defensa de los derechos humanos y, en suma, convertir cada vez más en realidad palpable su enorme potencialidad. CAPÍTULO 1 ANTECEDENTES Y ORIGEN DE LA CREACIÓN DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS El Sistema Interamericano de Derechos Humanos (en adelante, SIDH) no se construyó en un solo momento, sino que se ha ido forjando a través de la adopción de medidas paulatinas que finalmente han dado como resultado el sistema dual que conocemos. Este capítulo analiza los principales hitos de este proceso complejo, con énfasis tanto en los instrumentos normativos como en los mecanismos de supervisión y sus competencias. 1. DERECHOS HUMANOS EN LA ÜRGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS Debido a la intervención constante de Estados Unidos en los asuntos internos de los Estados americanos durante la primera parte del siglo XX, las primeras iniciativas regionales se encaminaron a fortalecer el (pfrnapw~éf.~~~Tilt~f.~~~~1§.iíjJ~~!g~~cI~~Ü9.~_<:f.'1~~J:le los Estados (Goldman, 2007, p. 110). En este contexto, desde 1889 hasta 1954, se realizaron diez ~912fürep.cias Internacionales. Arp.ericélri~s, también conocidas como las Conferencias Panamericanas, y siete conferencias extraordinarias (Figueroa, 1989, p. 457). Más adelante, en 1970, fueron reemplazadas por los periodos de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (en adelante, OEA). 20 21 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS ELIZABETH SALMÓN Una vez finalizada la Guerra del Pacífico entre Chile, Bolivia y Perú, se comenzó a desarrollar el proyecto de una «Paz Americana», bajo el liderazgo de Estados Unidos en la solución de los conflictos en el continente (Vieira, 2008, p. 92). Por ello, el gobierno estadounidense convocó a los Estados a la Primera Conferencia Internacional Americana, que se realizó entre el 2 de octubre de 1889 y el 19 de abril de 1890. Texto de la nota de invitación a la conferencia. Circular del Secretario de Estado de los Estados Unidos de América a los representantes diplomáticos americanos acreditados de los gobiernos de México, Centro América y la América del Sur, Haití y Santo Domingo, 13 de julio de 1888. resolución que disponía el establecimiento de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas y su Secretaría Permanente, con sede en Washington DC, mediante la cual se buscaba la distribución de datos comerciales importantes y la creación de la Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas. La Unión Internacional de Repúblicas Americanas fue posteriormente transformada en la Unión Panamericana y, finalmente, en la Secretaría General de la OEA. Sus atribuciones fueron ampliadas a través de una resolución emitida en el marco de la Quinta Conferencia Internacional Americana, celebrada en Santiago de Chile en 1923. De este modo, la institución quedaba facultada para: a) compilar y distribuir informaciones y folletos referentes al desarrollo comercial, industrial, agrícola y educacional, así como al progreso en general de los países americanos; b) cooperar con el desarrollo de las relaciones comerciales y culturales, y a un conocimiento mutuo más íntimo entre las repúblicas americanas; c) actuar como Comisión Permanente de las Conferencias Internacionales Americanas; d) guardar sus informes y archivos; e) cooperar para obtener la ratificación de los tratados y convenciones, así como también procurar que se respeten los acuerdos tomados y preparar el programa y los reglamentos de cada conferencia; entre otros. Las Conferencias Internacionales Americanas contribuyeron de manera especial en el desarrollo progresivo y en la codificación del derecho internacional (Villalta, 2007, p. 67). Entre sus principales aportes destacan el desarrollo del arbitraje, la solución pacífica de controversias, la prevención de conflictos, el principio de no intervención, el mantenimiento de la paz, la nacionalidad, el asilo, las relaciones diplomáticas y consulares, la extradición, entre otros. Como se puede apreciar, la lógica detrás de la creación de una organización de naciones americanas obedecía principalmente a móviles comerciales y a intereses generales de los Estados. En otras palabras, el establecimiento de este tipo de alianzas partía de concebir a los Estados 22 23 Según Arrighi, este hecho marca el punto de partida del sistema jurídico interamericano (2012, p. 243). Los representantes de dieciocho Estados americanos 1 se reunieron en Washington DC con tres objetivos principales: .a) Discutir y recomendar a los respectivos gobiernos la adopción de un plan de arbitraje para el arreglo de los desacuerdos y cuestiones que pudieran suscitarse en el futuro entre ellos. b) Tratar asuntos relacionados con el incremento del tráfico comercial y de los medios de comunicación directa entre dichos países. c) Fomentar aquellas relaciones comerciales recíprocas que sean provechosas para todos y asegurar mercados más amplios para los productos de cada uno de los referidos países 2 • Este acontecimiento fue clave, en tanto los Estados americanos tomaron la decisión de crear una unidad regional que les permitiera compartir determinadas normas e instituciones. En consecuencia, el resultado de esta conferencia fue, entre otras cosas, la adopción de una 1 Los Estados que asistieron a la Primera Conferencia Internacional Americana fueron: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. 2 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS ELIZABETH SALMÓN como sujetos principales de derecho internacional -lo que no era ajeno a la época-, velar porque las relaciones comerciales entre ellos fueran más sencillas, transparentes y eficientes, y porque sus intereses soberanos no se vieran afectados como consecuencia de una interacción mucho más intensa con otros Estados de la región. En paralelo a las conferencias, el 6 de enero de 1916 el Instituto Americano de Derecho Internacional, que fundaron James Brown Scott y Alejandro Álvarez, adoptó, en su primera sesión, la Declaración de los Derechos y Deberes de las Naciones. Este documento presentó los principios generales que debían regir las relaciones entre los Estados que luego serviría de base para la elaboración de la Convención sobre los Derechos y Deberes de los Estados de 1933. Resulta muy importante qué en su Preámbulo se reconociera la universalidad de los derechos humanos 3 • Si bien en un inicio la preocupación de las conferencias no fueron los derechos humanos, algunos pronunciamientos estuvieron dirigidos a la protección y la regulación de determinados derechos civiles y políticos, específicamente, en el caso de las mujeres. La primera referencia la encontramos en la Convención relativa a los derechos de extranjería de 1902, adoptada en la Segunda Conferencia Internacional Americana, en la que se señalaba que tanto nacionales como extranjeros tenían los mismos derechos civiles. Cuatro años después, en la Tercera Conferencia Internacional Americana de 1906, se aprobó una convención que fijaba la condición de los ciudadanos naturalizados que renuevan su residen- 3 Preámbulo de la Declaración de los Derechos y Deberes de las Naciones: « Whereas the municipal law o/ civilized nations recognizes and protects the right to lije, the right to liberty, the right to the pursuit o/ happiness, as added by the Declaration o/ !ndependence of the United States o/America, the rights to legal equality, the right to property, and the right to the enjoyment o/the aforesaid rights [ ... ]; these fundamental rights, thus universal/y recognized, create a duty on the parto/ the peoples o/ali nations to observe them [ ... ] ; the universal practice of the American Republics, nations or governments are regarded as created by the people, deriving their just powers from the consent ofthe governed, and are instituted among men to promote their safety and happiness and to secure to the people the enjoyment o/their fundamental rights [ ... ]». 24 cia en el país de origen. También, en el Acta Final de la Quinta Conferencia Internacional Americana, aprobada el 26 de abril de 1923, se encomendó a la Unión Panamericana la inclusión de estudios sobre los medios para abolir las incapacidades constitucionales y legales en razón del sexo, con el objetivo de que las mujeres pudieran ejercer sus derechos civiles y políticos en igualdad de condiciones. Asimismo, se recomendó la revisión y la modificación de las legislaciones internas, cuando perpetuaran la desigualdad en razón del sexo, y la preparación de memorias sobre la situación de las mujeres en cada uno de los Estados 4 • Seguidamente, en la Sexta Conferencia Internacional Americana de 1928, se creó la Comisión Interamericana de Mujeres, que tuvo como encargo la realización de un estudio sobre la situación legal de las mujeres en las Américas 5• Durante la Sétima Conferencia Internacional Americana, celebrada en Montevideo en 1933, los Estados americanos adoptaron la Convención sobre Asilo Político y Extradición, y una resolución sobre los «Derechos civiles y políticos de la mujer». En esta última, recomendaron a los gobiernos «establecer la mayor igualdad entre hombres y mujeres en todo lo que se refiera a la posesión, goce y ejercicio de los derechos civiles y políticos» 6 , lo que ciertamente refleja una terminología excesivamente deferente a los Estados que se explica por las características de la época. En la misma conferencia, se suscribió la Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer, en la que se proscribía la distinción por razones de sexo en materia de nacionalidad. Asimismo, otro paso importante 4 «Derechos de la mujer» Quinta Conferencia Internacional Americana. Santiago de Chile, 1923. 5 Tiene un carácter de entidad permanente y su Secretaría funciona adscrita a la Secretaría General de la O EA. 6 «Derechos civiles y políticos de la mujer» Séptima Conferencia Internacional Americana. Montevideo, Uruguay, 1933. 25 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS fue la adopción de la Declaración de Defensa de los Derechos Humanos en la Octava Conferencia de 1938, en la que se reconocía que la guerra no era un medio legítimo para resolver las controversias y la importan- · cia del respeto de los derechos humanos en estas circunstancias. Algunos acontecimientos en el escenario regional y mundial como, por ejemplo, la Guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay, el auge del populismo, los regímenes dictatoriales, la Segunda Guerra Mundial, el surgimiento de la Organización de Naciones Unidas (en adelante, ONU o Naciones Unidas) y la Guerra Fría, interrumpieron el desarrollo de las conferencias durante diez años (Arrigui, 2012, pp. 256-257). No obstante, ello no impidió la realización de Conferencias Extraordinarias, como la Conferencia lnteramericana de Consolidación de la Paz de 1936, en la que se suscribió la Convención sobre Mantenimiento, Afianzamiento y Restablecimiento de la Paz7 ; la Conferencia sobre Problemas de la Guerra y la Paz de 1945 (Conferencia de Chapultepec); y la Conferencia para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente de 1947, en la que se adoptó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) 8 • En marzo de 1948, se convocó la Novena Conferencia Internacional Americana. Su objetivo principal era la creación de una organización regional que sirviera para coordinar el sistema interamericano con el sistema de las Naciones Unidas (Arrigui, 2015, p. 25). Durante la IX Conferencia Internacional Americana, el 30 de abril de 1948, 21 Estados americanos adoptaron la Carta que crea la OEA9 (en adelante, Carta OEA o Pacto de Bogotá). Con esto se empezaron a sentar sólidas bases 7 Suscrita el 23 de diciembre de 1936 en Buenos Aires, Argentina. 8 Adoptado el 2 de setiembre de 1947 en Río de Janeiro, Brasil. De conformidad con el artículo 22, entró en vigor el 3 de diciembre de 1948. 9 El Pacto de Bogotá entró en vigor finalmente el 13 de diciembre de 1951, luego de la ratificación de Colombia. La carta de 1948 ha sido modificada mediante Protocolos de Reformas en cuatro oportunidades: Buenos Aires, en 1967; Cartagena de Indias, en 1985; Washington, en 1992, y Managua, en 1993. 26 • ELIZABETH SALMÓN para dotar de mayor relevancia -y, con ello, mayor protección- a los derechos humanos de todos los individuos que habitan la región. Cabe anotar que, en dicha conferencia se adoptaron también la Convención lnteramericana sobre la Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer y la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, que establece el derecho a voto de la mujer y el derecho a ser elegida para desempeñar cargos de representación. El texto de la carta indica de forma explícita y en calidad de principio fundamental para la OEA que «los Estados americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo» 10 • Asimismo, el artículo 45 recoge una serie de obligaciones que recaen sobre los Estados con la finalidad de garantizar que los seres humanos puedan alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, a través, por ejemplo, del reconocimiento del trabajo y el acceso a la justicia como derechos fundamentales11. 2. EL PRIMER CATÁLOGO DE DERECHOS: LA PIONERA DECLARACIÓN AMERICANA DE DERECHOS y DEBERES DEL HOMBRE Junto con la creación de la OEA, el avance más relevante en relación con la promoción y protección de los derechos humanos en la región llegó con la adopción de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (en adelante, Declaración Americana o DADDH) el 2 de mayo de 1948. Como se ha visto, tanto la Declaración Americana como las disposiciones de la Carta de la OEA referidas a la protección del ser humano «tienen importantes antecedentes que fueron adoptados en reuniones y conferencias interamericanas celebradas con anterioridad» (CIDH, 1987, p. 9). 10 11 Artículo 3. 1 de la Carta de la OEA. Artículo 45 de la Carta de la OEA. 27 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS ELIZABETH SALMÓN Como señala González, «que se haya adoptado un instrumento de envergadura al mismo momento del establecimiento de una nueva organización solo se explica por el hecho de que esta fue precedida por otra -la ya mencionada Unión Panamericana-, que trabajó en la preparación de dicho instrumento» (2013, p. 29). De este modo, algunos antecedentes directos de la Declaración Americana son las resoluciones sobre la «Libre Asociación y Libertad de Expresión para los Trabajadores», la «Declaración de Lima en favor de los Derechos de la Mujer» y la «Resolución XXXVI» sobre persecución por motivos raciales o religiosos, aprobadas en la Octava Conferencia Internacional Americana (CIDH, 1987, p. 9). En esta última resolución, se hacía referencia a la relevancia de tener en consideración lo dispuesto en la Declaración de Defensa de los Derechos Humanos de 1938. Sin embargo, lo que determinó su adopción fue la aprobación de la Resolución XL sobre la «Protección Internacional de los Derechos Esenciales del Hombre» en la Conferencia Interamericana sobre los Problemas de la Guerra y de la Paz de 1945 (CIDH, 1987, p. 9). En esa oportunidad, se proclamó la adhesión de los Estados americanos a los principios consagrados en el derecho internacional para la salvaguardia de los derechos humanos, a la necesidad de contar con un sistema de protección internacional y de una declaración adoptada en forma de convención por los Estados. Teniendo en cuenta todo ello, se le encargó la preparación de un proyecto de Declaración al Comité Jurídico Interamericano, órgano creado en la Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de 1942. La Declaración Americana fue pionera en el reconocimiento de derechos humanos toda vez que es anterior incluso a la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos en el seno de la ONU 12 , así como del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante, PIDCP) y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC) 13 • Como se verá más adelante, pese a que en aquel entonces la declaración no tenía una naturaleza vinculante por ser declarativa y optativa para los Estados americanos, la Corte IDH ha reconocido, vía interpretación dinámica, que se trata de un instrumento de obligatoria observancia y cumplimiento para los Estados en la región 14 • -=-,71C c;r ~. . . ,. · 1 Ciertamente, la DADDH no se adoptó 1'slgui~~do1-ó's proc~dimi~n­ tos establecidos por el derecho internacional para los tratados ni se crearon mecanismos u órganos encargados de velar por su fiel cumplimiento. Este hecho refleja una diferencia sustancial con el Sistema Europeo de Derechos Humanos que fue constituido sobre la base de la aprobación del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (en adelante, Convenio Europeo), un tratado jurídicamente vinculante que además establecía sus propios mecanismos de protección, pues creaba los órganos que se 12 Instrumento adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 217 A (111), del 10 de diciembre de 1948 en París, Francia. 28 encargarían de velar por su cumplimiento. Por más de diez años, la OEA funcionó según este esquema en lo relativo a la protección de los derechos humanos, pues, no fue sino hasta agosto de 1959, que los Estados miembros de la organización crearon la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Comisión Interamericana o CID H). 13 Ambos tratados fueron abiertos a firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de Naciones Unidas a partir de la Resolución 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966; no obstante, mientras que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entró en vigor el 3 de enero de 1976, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos entró en vigencia el 23 de marzo del mismo año. 14 Corte IDH. Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989. Serie A 10. 29 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 3. LA INSTITUCIONALIZACIÓN INICIAL: LA CREACIÓN DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS La Carta de la OEA estableció que habría una Comisión Interamericana de Derechos Humanos para promover la observancia y defensa de los derechos humanos, y para servir como órgano consultivo de la organización. Asimismo, estableció que una convención interamericana regularía sus competencias y funciones 15 • Sin embargo, no fue sino a partir de 1959 que los Estados americanos decidieron crear un órgano de supervisión. Todo ello con la intención de que los compromisos asumidos voluntariamente en la Declaración Americana no se agotaran en una mera declaración de principios, sino que impactaran positivamente en la promoción y el respeto de los derechos humanos en la región americana. La CIDH fue creada mediante una resolución expedida durante la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones de Exteriores celebrada en Santiago de Chile 16 • El hecho de que se tratara de una Reunión de Consulta y no de un encuentro regular pone de manifiesto que su establecimiento fue una reacción a la Revolución cubana y a la latente posibilidad de que la dictadura de Rafael Trujillo en República Dominicana asesinara a Rómulo Betancourt, presidente de Venezuela y uno de sus más grandes críticos (González, 2013, p. 31). La creación de la comisión representó un paso trascendental para la configuración del actual sistema interamericano. 15 Artículo 106 de la Carta O EA: «Habrá una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que tendrá, como función principal, la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia. Una convención interamericana sobre derechos humanos determinará la estructura, competencia y procedimiento de dicha Comisión, así como los de los otros órganos encargados de esa materia». 16 OEA. Acta Final de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, Santiago de Chile, 12 al 18 de agosto de 1959, p. 11. 30 ELIZABETH SALMÓN Ahora bien, debemos destacar que, dado que la CIDH no era un órgano jurisdiccional, se resaltó la necesidad de contar con una Convención sobre Derechos Humanos, y con una Corte Interamericana de Protección de los Derechos Humanos y otros órganos adecuados para su tutela y observancia. La elaboración del tratado fue encargada al Consejo Interamericano de Jurisconsultos 17 de la OEA, tarea que, como se sabe, tardaría diez años en cumplirse. El primer Estatuto de la Comisión, aprobado el 25 de mayo de 1960 por el Consejo de la OEA, estableció que esta quedaba constituida como una entidad autónoma de la OEA y que su mandato sería el de promover el respeto de los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. El 29 de junio se eligieron a sus sietes miembros y a Rómulo Gallegos como su primer presidente. La CIDH se reunió por primera vez en Washington DC entre el 3 y el 28 de octubre de 1960. En sus inicios, no tenía la facultad de conocer denuncias sobre violaciones de derechos humanos en casos específicos, sino que «[l]as primeras actividades de la Comisión se circunscribieron entonces al diálogo con autoridades de gobierno y al monitoreo de la situación de los derechos humanos en contextos de ruptura del régimen democrático-constitucional» (Salazar & Cerqueira, 2015, p. 149). Sin embargo, ello no impidió que la comisión llegara a recibir diversas denuncias y que, finalmente, decidiera emplearlas como base para la elaboración de informes sobre países, y que solicitara información a los Estados 17 La Carta de la OEA de 1948 creó el Consejo Interamericano de Jurisconsultos. De esta manera, se estableció que su Comisión Permanente sería el Comité Jurídico Interamericano y que estaría conformado por los representantes de cada uno de los Estados miembros de la OEA. En 1967, con la aprobación del Protocolo de Reformas a la Carta de la OEA (Protocolo de Buenos Aires), el Consejo Interamericano de Jurisconsultos fue eliminado y sus funciones se trasladaron al Comité Jurídico Interamericano. Según el Capítulo XIV de la Carta de la OEA, el Comité Jurídico Interamericano es el órgano encargado de promover el desarrollo progresivo y la codificación del derecho internacional en la OEA. 31 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS ELIZABETH SALMÓN involucrados en algunos casos (González, 2013, pp. 32-33). En 1961, comenzó a realizar visitas in loco para observar la situación general de los derechos humanos en un país o para investigar una situación particular 18 • La consolidación de mecanismos de peticiones individuales en el ámbito europeo y universal de derechos humanos impulsó a los Estados miembros de la OEA a modificar el Estatuto de la Comisión durante la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, celebrada en 1965 (Salazar & Cerqueira, 2015, p. 151). A partir de ese momento, se autorizó a la CID H a recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales en los cuales se alegaban violaciones a los derechos humanos 19 • En 1967, la Carta OEA fue reformada p"or primera vez con el Protocolo de Buenos Aires, el cual le otorgó a la CIDH la categoría de órgano principal de la OEA2°. Siguiendo con lo establecido en la Resolución XXII de la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria de 1965, la CIDH comenzó a publicar su Informe Anual. El rol de la CIDH como órgano de la OEA y del SIDH se ha ido consolidado progresivamente. Las actividades que realiza en la actualidad no son las mismas que desempeñaba en sus inicios. La situación de derechos humanos en los países de la región exigió que se le dote de diversas funciones como, por ejemplo, el procesamiento de peticiones sobre casos individuales y el otorgamiento de medidas cautelares. 18 La primera visita in loco que realizó la CIDH fue a República Dominicana del 22 al 29 de octubre de 1961. En el mismo país, se realizaría una segunda visita del 5 al 9 de mayo de 1963; y una tercera, del 11 de junio de 1965 al 1º de junio de 1966. 19 Resolución XXII «Ampliación de las Facultades de la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos»: «[ ... ] 3. Autorizar a la Comisión para que examine las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible, para que se dirija al gobierno de cualquiera de los estados americanos con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y para que les formule recomendaciones, cuando lo considere apropiado, con el fin de hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales. [ ... ]». 4. EL PRIMER TRATADO DE DERECHOS HUMANOS EN LA REGIÓN: LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS Desde los inicios mismos de la O EA, se impulsó la idea de contar con un tratado de protección de los derechos humanos. Durante la década de 1960, junto con el desarrollo de la CIDH, varios órganos y Estados americanos trabajaron en la preparación de un instrumento regional que reuniera y consagrara los derechos y las garantías fundamentales del ser humano 21 • Con este propósito, del 7 al 22 de noviembre de 1969, se llevó a cabo, en San José de Costa Rica, una Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos en la cual participaron El Protocolo de Buenos Aires fue adoptado el 27 de febrero de 1967 y, conforme a su artículo XXVI, entró en vigor el 27 de febrero de 1970. Con anterioridad, se había celebrado una Reunión de la Comisión Especial para la Preparación de un Anteproyecto de Reformas a la Carta de la OEA del 25 de febrero al 1ºde abril de 1966. El propósito principal de la reforma consistía en fortalecer la estructura de la toma de decisiones de la organización a partir del reemplazo de la Conferencia lnteramericana por la Asamblea General. De este modo, entre otras prerrogativas, se establecía que esta debía reunirse anualmente. La modificación a la Carta fue aprovechada para incluir al Comité Jurídico Interamericano y a la Comisión lnteramericana como órganos de la OEA. 21 Por medio de la Resolución XXIV de la Segunda Conferencia lnteramericana Extraordinaria, celebrada de 17 al 30 de noviembre de 1965, se encomendó la Consejo de la OEA que actualizara y completara el Proyecto de Convención sobre Derechos Humanos elaborado por el Consejo Interamericano de Jurisconsultos en 1959. Para ello, debía tomar en consideración los Proyectos de Convención presentados por Chile y Uruguay. El proyecto fue revisado y los Estados formularon observaciones y enmiendas. La CIDH envió su dictamen al Consejo el 4 de noviembre de 1966 (primera parte) y el 10 de abril de 1967 (segunda parte). En 1968, el Consejo encargó a la Comisión la redacción de un Anteproyecto de Convención, que fue enviado finalmente el 18 de julio de 1968. Secretaría General de la OEA. Conferencia Especializada lnteramericana sobre Derechos Humanos. Actas y documentos, 7 - 22 noviembre de 1969. Disponible en: https://www.oas.org/ es/ cidh/ docs/ enlaces/ conferencia%20interamericana. pdf 32 33 20 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS ELIZABETH SALMÓN delegados de 19 Estados americanos22 • Como resultado de dicha conferencia se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, Convención Americana o CADH) 23 , la cual incluyó un catálogo de derechos humanos que los Estados parte se comprometían internacionalmente a respetar y garantizar, creó la Corte IDH y forta- de otro, en que aplicaría la Convención para los Estados que sean partes (Canc;ado Trindade, 1996, p. 54). Esto es lo que se conoce como los subsistemas de protección de derechos en el sistema interamericano. De esta forma, se pueden identificar tres niveles de obligaciones en función de los compromisos adoptados25 : leció el trabajo de la CIDH. A partir de la CADH, se reconoce de manera convencional la facultad de la CIDH para recibir denuncias individuales y, a su vez, se le otorga la posibilidad de remitir casos contenciosos a la Corte IDH. Por ello, en este tratado también se establecen de manera precisa los órganos del sistema interamericano (CIDH y Corte IDH), sus atribu- a) Primer nivel (12 Estados miembros de la OEA que no son parte de la CAD H) 26 Se les aplica la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la CIDH tiene competencia sobre ellos. b) Segundo nivel (23 Estados miembros de la OEA que son parte de la CADH) 27 ciones y procedimientos. · Adicionalmente, la Convención creó un régimen normativo y jurisdiccional dual 24 , en que, de un lado, la CIDH aplicaría la Declaración Americana para los casos de los Estados no parte de la Convención y, Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Estados Unidos, Uruguay y Venezuela. 23 Este tratado, pese a ser adoptado entre el 7 y el 22 de noviembre de 1969, entró oficialmente en vigor el 18 de julio de 1978, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 7 4 de la propia Convención: «[ ... ] 2. La ratificación de esta Convención o la adhesión a la misma se efectuará mediante el depósito de un instrumento de ratificación o de adhesión en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. Tan pronto como once Estados hayan depositado sus respectivos instrumentos de ratificación o de adhesión, la Convención entrará en vigor. Respecto a todo otro Estado que la ratifique o adhiera a ella ulteriormente, la Convención entrará en vigor en la fecha del depósito de su instrumento de ratificación o de adhesión [... ]».La undécima ratificación fue realizada por el Estado de Granada, la cual depositó su instrumento de ratificación el 18 de julio de 1978. Información disponible en: https://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_ Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos_firmas.htm 22 Se les aplica la CADH, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y la CIDH tiene competencia sobre ellos. que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta convención». 2. La declaración puede ser hecha incondicionalmente, o bajo condición de reciprocidad, por un plazo determinado o para casos específicos. Deberá ser presentada al secretario general de la organización, quien transmitirá copias de la misma a los otros Estados miembros de la organización y al secretario de la corte. 3. La corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta convención que le sea sometido, siempre que los Estados partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial». 25 Todos los datos se encuentran actualizados hasta el 26 de julio de 2018. 26 Artículo 62 de CADH: « 1. Todo Estado parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Canadá, Cuba, Estados Unidos, Guyana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago y Venezuela. 27 Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam y Uruguay. 34 35 24 ELIZABETH SALMÓN INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS c) Tercer nivel (20 Estados miembros de la OEA que son parte de la CADH y que han aceptado la jurisdicción de la Corte IDH) 28 Se les aplica la CAD H, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y tanto la CIDH como la Corte IDH tienen competencia sobre ellos. Con ello, basta que un Estado sea miembro de la OEA para que el sistema interamericano pueda pronunciarse sobre posibles violaciones a los derechos humanos, pues no hay posibilidad de ser miembro de la OEA sin estar sometido a las funciones de la CIDH y bajo la aplicación de la DADDH. En ese sentido, la Comisión está facultada para realizar un monitoreo general de la situación de derechos humanos y, específi.~amente, atender demandas y resolver los casos presentados contra los Estados miembros de la OEA que no son parte de la CADH, pero solo puede someter a la Corte IDH aquellos casos que conciernan a Estados que ratificaron la convención y que aceptaron expresamente la jurisdicción de la Corte IDH (Goldman, 2007, p. 122). Ahora bien, como apunta Salvioli (2007), tres son las razones que sustentan la importancia de la Convención Americana: a) Es el primer tratado genérico regional vinculante en materia de derechos humanos dentro de la OEA. b) Crea la Corte IDH. c) Marca, junto con la declaración, el «estándar» mínimo que debe existir para la protección actual de los derechos humanos en el continente americano. Temporalmente, la Convención Americana entró en vigor poco después de que en el sistema universal de Naciones Unidas entraran en vigor tanto el PIDCP como el PIDESC (1976). En lo que respecta a los derechos civiles y políticos, podemos encontrar que tanto el PIDCP como la CADH regulan la obligación de los Estados de respetar los derechos humanos recogidos en los respectivos tratados 29 , garantizar su disfrute y promoción, y la adopción de disposiciones de derecho interno 30 • De igual manera, ambos tratados recogen, entre otros, el derecho a la vida31 , al acceso a la justicia32 , a la integridad y prohibición de tortura33 , etcétera. Estos son aspectos sobre los que volveremos posteriormente (véase sección 2 del capítulo 2). Sin embargo, respecto a la regulación de derechos económicos, sociales y culturales (en adelante, DESC), la Convención Americana presenta importantes ausencias en relación con el PIDESC, pues cuenta únicamente con dos artículos referidos a los DESC (artículos 26 y 42). El primero de ellos se vincula al compromiso de los Estados de lograr progresivamente la efectividad plena de los derechos derivados de normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura. El segundo dispone la obligación de los Estados parte de brindar información a la comisión sobre los avances en su protección. En consecuencia, fue necesario esperar a la aprobación del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, «Protocolo de San Salvador» 34 , en 1998, para contar con una regulación completa y progresista sobre el tema. 29 Artículo 1.1 de la CADH y artículo 2.1 del PIDCP. 30 Artículo 2 de la CADH y artículo 2.2 del PIDCP. 31 Artículo 4 de la CAD H y artículo 6 del PIDCP. 32 Artículo 25 de la CADH y artículo 2.4 del PIDCP. 13 · Artículo 5 de la CAD H y artículo 7 del PIDCP. 34 Los Estados parte de la CADH que no han reconocido la competencia contenciosa de la Corte IDH son: Dominica, Granada y Jamaica. El Protocolo de San Salvador fue adoptado en San Salvador el 17 de noviembre de 1988 y entró en vigor el 16 de noviembre de 1999. Véase el desarrollo de este tema en el capítulo 2. 36 37 28 ELIZABETH SALMÓN INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 5. CREACIÓN DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Pese a que la Convención Americana entró en vigor el 18 de julio de 1978, la Corte IDH fue oficialmente establecida el 3 de setiembre de 1979, luego de que los Estados parte en la convención eligieran a quienes serían los primeros jueces o juezas en conformar el tribunal35, durante el Sétimo Periodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA3 6 • La Corte IDH es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la CADH y otros tratados que as1'1 o dº1spongan37 . La Corte IDH ejerce sus funciones de conformidad con las disposiciones de la Convención Americana, su Reglamento y su Estatuto. Este último fue aprobado mediante la Resolución 448, adoptada por la Asamblea General de la OEA, en su Noveno Periodo de Sesiones, celebrado en octubre de 1979 en La Paz, Bolivia. Su sede se ubica en San José de Costa Rica, pese a que, como se verá más adelante, la Corte IDH puede celebrar reuniones en el territorio de cualquier Estado miembro de la OEA que considere conveniente por mayoría de sus miembros y previa aquiescencia del Estado respectivo. Los Estados parte de la convención pueden cambiar la sede de la Corte IDH por decisión de los dos tercios de la Asamblea General3 8 • De conformidad con el artículo 33 de la convención, tanto este tribunal como la CIDH son los órganos competentes para conocer los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por La primera reunión de la Corte IDH fue celebrada en la sede de la OEA en Washington DC, durante los días 29 y 30 junio de 1979. La Corte IDH estuvo compuesta en sus inicios por tres jueces centroamericanos, dos sudamericanos y un estadounidense. Fue presidida por Rodolfo Piza Escalante, de Costa Rica. 3 6 Véase más: «Historia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos». Recuperado de http://www.corteidh.or.cr/ index. php/ acerca-de/historia-de-la-corteidh 35 37 3S Artículo 1 del Estatuto de la Corte IDH. Artículo 58 de la CADH y Artículo 3 del Estatuto de la Corte IDH. 38 los Estados parte de la CADH. Si bien la CADH reconoce que ambos órganos están legitimados para pronunciarse sobre posibles vulneraciones a los derechos y obligaciones contenidos en dicho tratado, solo la Corte IDH tiene la capacidad de sentenciar la responsabilidad internacional de un Estado por violaciones a los derechos humanos. En sus más de 40 años de existencia39 , la Corte IDH ha resuelto 237 casos contenciosos, ha emitido 25 opiniones consultivas, ha publicado más de 600 resoluciones vinculadas a medidas provisionales40 y casi 500 resoluciones de supervisión de cumplimiento de sentencia41 • La CIDH, por su parte, ha emitido más de 900 informes de admisibilidad y más de 200 informes de inadmisibilidad, ha aprobado 624 informes de fondo, ha enviado 276 casos a la Corte IDH y ha otorgado más de 900 medidas cautelares. Junto con la CIDH, la Corte IDH ha promovido un trabajo sólido y afín a interpretaciones dinámicas y pro persona de los derechos humanos. Esto ha contribuido decididamente a la ampliación de su contenido y alcance, pero también ha generado resistencias por parte de diferentes sectores al interior de los Estados que cíclicamente promueven la reforma del sistema interamericano. Como puede observarse, la creación del SIDH se hizo por etapas, en que lo normativo y lo institucional se fueron intercalando. Dos concesiones marcaron este proceso: desde lo normativo, se dio una declaración de derechos en lugar de un tratado general y, desde lo institucional, se creó una comisión en lugar de una corte con capacidad 39 Los datos que se presentan a continuación se encuentran actualizados al 26 de julio de 2018. ° 4 Como señalan los informes anuales de la Corte IDH, estas resoluciones pueden tener diversa naturaleza, como por ejemplo a) otorgamiento de medidas provisionales, b) continuación o ampliación de medidas provisionales, c) levantamiento parcial o total de medidas provisionales o d) desestimación de medidas provisionales. Durante 2017, la Corte IDH emitió 22 resoluciones referidas a estas medidas. 41 194 casos contenciosos se encontraban en etapa de supervisión de cumplimiento al 26 de julio de 2018. 39 INTRODUCCIÓN AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS para dictar sentencias vinculantes. En esta medida, su desarrollo se asemeja más al Sistema Universal de Naciones Unidas que al Sistema Europeo, donde el diseño normativo e institucional fue establecido desde el primer momento en el Convenio Europeo, adoptado el 4 de noviembre de 1950 en el seno del Consejo de Europa. CAPÍTULO 2 MARco NORMATIVO DEL S1sTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS Existe una vinculación intensa entre los instrumentos normativos con que se dota a una organización y a su vida práctica. Esta relación dinámica también se verifica en el SIDH, aunque en el marco de una serie de avances y retrocesos. En este capítulo, me centro en el acervo normativo interamericano y las tensiones que su construcción ha generado. El sistema interamericano se estructura sobre un marco normativo que abarca desde los primeros instrumentos que permitieron la constitución de la OEA hasta los tratados de derechos humanos más recientes. Como se ha visto, los tratados que forjaron las bases del sistema interamericano fueron la Carta de la OEAy la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esta última dota de competencia a la CIDH y a la Corte IDH para que puedan conocer violaciones a los derechos contenidos en la CADH, como una garantía de protección y promoción de los derechos humanos. A este marco normativo se han sumado otros tratados interamericanos. Algunos de ellos se encuentran recogidos en el artículo 23 del Reglamento de la Comisión lnteramericana, y son aquellos respecto de los cuales la Corte IDH tiene competencia para pronunciarse. 40 41
